章舜粵

（中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 當(dāng)代中國(guó)研究所，北京 100009）

1954年9月，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京召開(kāi)，通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法》。1954年憲法意義深遠(yuǎn)，它基本確立了我國(guó)社會(huì)主義社會(huì)的根本政治制度，確立了國(guó)家體制的基本格局。根據(jù)1954年憲法第四十三條“中華人民共和國(guó)主席在必要的時(shí)候召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議，并擔(dān)任最高國(guó)務(wù)會(huì)議主席”，我國(guó)創(chuàng)設(shè)了最高國(guó)務(wù)會(huì)議制度。1954—1964年間，最高國(guó)務(wù)會(huì)議共召開(kāi)了21 次。《論十大關(guān)系》《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》的形成與發(fā)表和1957年整風(fēng)運(yùn)動(dòng)的發(fā)動(dòng)等重大歷史事件，均與最高國(guó)務(wù)會(huì)議有著較為密切的關(guān)系。然而關(guān)于最高國(guó)務(wù)會(huì)議的產(chǎn)生、功能、作用及流變等一系列問(wèn)題，尚無(wú)全面系統(tǒng)的分析研究。①目前關(guān)于最高國(guó)務(wù)會(huì)議的專門研究主要有四篇論文，探討了最高國(guó)務(wù)會(huì)議的組織結(jié)構(gòu)、功能、地位和貢獻(xiàn)等。參見(jiàn)李林：《最高國(guó)務(wù)會(huì)議組織結(jié)構(gòu)及其功能探析》，《中共黨史研究》2005年第1 期；楊建黨：《最高國(guó)務(wù)會(huì)議制度探略》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第4 期；翟志勇：《最高國(guó)務(wù)會(huì)議與“五四憲法”的二元政體結(jié)構(gòu)》，《政法論壇》2015年第1 期；章舜粵：《最高國(guó)務(wù)會(huì)議運(yùn)行機(jī)制探略》，《中國(guó)浦東干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第3 期。此外，還有部分相關(guān)研究散見(jiàn)于一些研究憲法、國(guó)家主席制度的論文和專著中。這一方面是因?yàn)樽罡邍?guó)務(wù)會(huì)議本身就具有一定的模糊性，另一方面與相關(guān)檔案尚未公開(kāi)也有關(guān)系。①?gòu)?954年開(kāi)始，童小鵬被李維漢指定為最高國(guó)務(wù)會(huì)議的記錄人，他記錄了毛澤東主持的16 次最高國(guó)務(wù)會(huì)議和劉少奇主持的3 次最高國(guó)務(wù)會(huì)議。根據(jù)李維漢的指示，最高國(guó)務(wù)會(huì)議不許錄音，只有1957年召開(kāi)的最高國(guó)務(wù)會(huì)議第十一次（擴(kuò)大）會(huì)議破了例。毛澤東在這次會(huì)上作了題為“關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題”的講話，1800 余人參加了會(huì)議。此次會(huì)議不但錄了音，而且允許與會(huì)人員記筆記。不久之后該講話全文發(fā)表。童小鵬所作最高國(guó)務(wù)會(huì)議的記錄，由其與中央秘書局一起，整理后存檔。因此，最高國(guó)務(wù)會(huì)議的有關(guān)會(huì)議記錄是存在的，有待將來(lái)公開(kāi)。參見(jiàn)童小鵬：《少小離家老大回》，福建人民出版社2000年版，第358—359 頁(yè)；中共黨史人物研究會(huì)編：《中共黨史人物傳》第74 卷，中央文獻(xiàn)出版社2000年版，第259—260 頁(yè)。此外，毛澤東、周恩來(lái)、鄧小平、朱德等領(lǐng)導(dǎo)人的年譜、文集中透露了最高國(guó)務(wù)會(huì)議的一些情況，《人民日?qǐng)?bào)》等報(bào)刊對(duì)最高國(guó)務(wù)會(huì)議作過(guò)一些報(bào)道，黃炎培、竺可楨等最高國(guó)務(wù)會(huì)議的參會(huì)者在其日記中也留下了零星記錄。本文則試圖依據(jù)現(xiàn)有材料，對(duì)最高國(guó)務(wù)會(huì)議制度的立法過(guò)程作一歷史考察。

一、1954年憲法的由來(lái)

如前所述，設(shè)立最高國(guó)務(wù)會(huì)議的憲法依據(jù)是1954年憲法第四十三條。那么，1954年憲法第四十三條是怎么來(lái)的呢？要弄清楚這個(gè)問(wèn)題，必須先明確1954年憲法的由來(lái)。

1949年9月29日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議通過(guò)了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》，選舉了中央人民政府委員會(huì)，組成了一個(gè)新民主主義的聯(lián)合政府，形成了中華人民共和國(guó)最初幾年的政權(quán)組織形式。但《共同綱領(lǐng)》畢竟不是憲法，②關(guān)于《共同綱領(lǐng)》的性質(zhì)，學(xué)術(shù)界有不同的看法。有人認(rèn)為它是一份憲法性文件，也有人認(rèn)為它就是中華人民共和國(guó)的第一部憲法。在當(dāng)時(shí)人的眼中，《共同綱領(lǐng)》的性質(zhì)也顯得模糊不清。如董必武曾說(shuō)“它是我國(guó)的臨時(shí)憲法”，劉少奇在《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》中則認(rèn)為“共同綱領(lǐng)起了臨時(shí)憲法的作用”。參見(jiàn)《董必武選集》，人民出版社1985年版，第407 頁(yè)；《建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿》第6 冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2008年版，第362 頁(yè)。隨著國(guó)內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的發(fā)展和國(guó)際環(huán)境的變化，制定一部憲法很快被列入了議程。

1952年10月蘇共十九大召開(kāi)，劉少奇作為中共代表團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)訪蘇。毛澤東委托劉少奇借此機(jī)會(huì)就中國(guó)向社會(huì)主義過(guò)渡和召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)等問(wèn)題向斯大林征求意見(jiàn)。當(dāng)時(shí)中國(guó)國(guó)內(nèi)各黨派的基本意見(jiàn)是暫不需要制定一部憲法，而以《共同綱領(lǐng)》代替，三年后再召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)。③參見(jiàn)《建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿》第4 冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社2005年版，第529—530 頁(yè)。斯大林在10月24日和28日兩次會(huì)見(jiàn)劉少奇等人時(shí)，均建議中國(guó)盡快召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)，并準(zhǔn)備制定憲法。④參見(jiàn)《建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿》第4 冊(cè)，第533—538 頁(yè)。斯大林的意見(jiàn)，對(duì)中共作出在1954年召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)并制定憲法的決定起到了一定的作用。⑤關(guān)于斯大林的意見(jiàn)對(duì)中國(guó)1954年憲法的影響，學(xué)術(shù)界有兩種不同的看法。有人認(rèn)為斯大林的意見(jiàn)起了決定性作用，如張鳴的《1954年憲法是怎么來(lái)的——從〈共同綱領(lǐng)〉到1954年憲法》（《炎黃春秋》2014年第10 期）一文即持此說(shuō)。也有學(xué)者指出，斯大林在四個(gè)多月后就去世了，他“對(duì)中共提出的制憲建議實(shí)際上失去了應(yīng)有的影響力，特別是1954年制憲的整個(gè)過(guò)程中斯大林個(gè)人的影響力是非常有限的”，并且1954年憲法確立的體制也與蘇聯(lián)體制有相當(dāng)大的差別，因此不應(yīng)夸大斯大林在此問(wèn)題上的影響。參見(jiàn)韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，法律出版社2014年版，第68 頁(yè)。筆者認(rèn)為，劉少奇等人面見(jiàn)斯大林之前，中共內(nèi)部比較統(tǒng)一的觀點(diǎn)是“暫時(shí)不制訂憲法”（《建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿》第4 冊(cè)，第530 頁(yè)），在斯大林?jǐn)?shù)次強(qiáng)調(diào)憲法的重要性后，中共的態(tài)度即發(fā)生了改變，因此不應(yīng)忽視斯大林意見(jiàn)的重要性。而斯大林去世之后，中共根據(jù)中國(guó)的實(shí)際情況，獨(dú)立自主地領(lǐng)導(dǎo)制定了一部適應(yīng)中國(guó)具體國(guó)情的憲法。

1952年12月24日，中共中央向全國(guó)政協(xié)提議，由全國(guó)政協(xié)向中央人民政府委員會(huì)建議，于次年召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)，制定憲法。1953年1月13日，中央人民政府委員會(huì)召開(kāi)第20 次會(huì)議，專門討論了召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)和制定憲法的議題。毛澤東在這次會(huì)議上，針對(duì)一部分民主人士的疑慮作了解釋。他指出，“三年來(lái)，大陸上的軍事行動(dòng)已經(jīng)結(jié)束了，土地改革已經(jīng)基本完成了，各界人民已經(jīng)組織起來(lái)了”，因此召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)和制定憲法的條件已經(jīng)成熟了。他還強(qiáng)調(diào)，“人民代表大會(huì)制的政府，仍將是全國(guó)各民族、各民主階級(jí)、各民主黨派和各人民團(tuán)體統(tǒng)一戰(zhàn)線的政府”，“凡是愛(ài)國(guó)者都會(huì)一道進(jìn)入社會(huì)主義”。會(huì)議一致通過(guò)《關(guān)于召開(kāi)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的決議》，并決定成立以毛澤東為主席的中華人民共和國(guó)憲法起草委員會(huì)，成立以周恩來(lái)為主席的中華人民共和國(guó)選舉法起草委員會(huì)。[1]9但由于作為制定憲法的指導(dǎo)思想和基本依據(jù)的過(guò)渡時(shí)期總路線尚未確立等原因，憲法起草委員會(huì)沒(méi)有馬上開(kāi)展具體活動(dòng)。直到1954年3月23日，憲法起草委員會(huì)才召開(kāi)了第一次會(huì)議。①參見(jiàn)韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，第79—82 頁(yè)。而在這之前，中共中央指定了一個(gè)由陳伯達(dá)、田家英、胡喬木等人組成的憲法起草小組，由毛澤東親自領(lǐng)導(dǎo)，并以政務(wù)院內(nèi)務(wù)部為主組成憲法起草辦公室，收集相關(guān)資料。1953年12月24日，毛澤東率領(lǐng)憲法起草小組的幾名成員離開(kāi)北京前往杭州，主持憲法起草工作。[1]211

二、《中華人民共和國(guó)憲法草案（初稿）》中最高國(guó)務(wù)會(huì)議條文的形成過(guò)程

在憲法起草小組正式開(kāi)始工作之前，中共中央辦公廳曾于1953年5月3日下發(fā)過(guò)一份《中華人民共和國(guó)憲法草案初稿（第一部分）》，該草案初稿只草擬了序言和總綱部分，②參見(jiàn)韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，第86—88 頁(yè)。并沒(méi)有涉及國(guó)家主席和最高國(guó)務(wù)會(huì)議等內(nèi)容。此外，1953年11—12月間，陳伯達(dá)也負(fù)責(zé)起草了一份憲法草案，但經(jīng)過(guò)毛澤東、田家英、羅瑞卿等人討論，這份草案最終沒(méi)有被采用。③參見(jiàn)董邊、鐔德山、曾自編：《毛澤東和他的秘書田家英》（增訂本），中央文獻(xiàn)出版社1996年版，第166 頁(yè)。

1954年1月9日，毛澤東正式開(kāi)始主持憲法起草小組的憲法起草工作。至1月中旬，憲法起草小組已經(jīng)草擬出了憲法草案初稿、二稿和第一次修正稿，毛澤東審閱、修改了這些稿件。[1]217，218由于文獻(xiàn)保存等問(wèn)題，我們暫時(shí)無(wú)法知道這些稿件的具體內(nèi)容。目前可見(jiàn)的是毛澤東對(duì)憲法草案稿件的十六條批語(yǔ)。毛澤東在第一次修正稿的“國(guó)務(wù)院”一節(jié)上方批注：“主席有交議權(quán)，最高會(huì)議決議的性質(zhì)。”[2]454，458由此可以推測(cè)，在憲法草案的早期版本中，已經(jīng)有了最高國(guó)務(wù)會(huì)議（當(dāng)時(shí)可能稱為“最高會(huì)議”）的雛形，但相關(guān)規(guī)定較為模糊，對(duì)國(guó)家主席在其中的作用及會(huì)議決議的性質(zhì)等問(wèn)題沒(méi)有作出明確界定。

2月17日，憲法起草小組提出了較為完整的草案初稿。24日，經(jīng)過(guò)修改，形成“二讀稿”。25日，形成“三讀稿”。2月28日、3月1日，劉少奇在京主持召開(kāi)中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議，討論并基本通過(guò)“三讀稿”。3月12日、13日、15日，劉少奇在京主持召開(kāi)中共中央政治局?jǐn)U大會(huì)議，討論“四讀稿”。3月18日、19日，又形成了一份“討論修改稿”。[1]221-223，226關(guān)于由國(guó)家主席召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議的條款，該“討論修改稿”提出了兩個(gè)方案，一是“在必要時(shí)召集中華人民共和國(guó)副主席、國(guó)務(wù)院總理和其他有關(guān)人員舉行最高國(guó)務(wù)會(huì)議”，二是“在必要時(shí)召集有關(guān)人員舉行最高國(guó)務(wù)會(huì)議”。相較之下，前一方案對(duì)參會(huì)人員作了比較詳細(xì)的規(guī)定，這樣最高國(guó)務(wù)會(huì)議制度就顯得較為明晰。毛澤東在前一方案旁批注了“較妥”二字。21日晚，毛澤東在中南海頤年堂召開(kāi)會(huì)議，討論憲法草案。而毛澤東作上述批注的日期可能是20日或21日。[1]227因此，我們暫不能確定此意見(jiàn)的產(chǎn)生與21日晚的會(huì)議是否有關(guān)。但無(wú)論如何，毛澤東本人無(wú)疑是支持將最高國(guó)務(wù)會(huì)議制度進(jìn)一步明晰化的。

3月23日，毛澤東主持召開(kāi)憲法起草委員會(huì)第一次會(huì)議，代表中國(guó)共產(chǎn)黨提出《中華人民共和國(guó)憲法草案（初稿）》。其中第四十一條主要是對(duì)國(guó)家主席職權(quán)的規(guī)定，第六款為：“在必要的時(shí)候召集中華人民共和國(guó)副主席、國(guó)務(wù)院總理和其他有關(guān)人員舉行最高國(guó)務(wù)會(huì)議?！睂?duì)此，毛澤東指出，“第六款規(guī)定，在必要的時(shí)候召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議。議什么事沒(méi)有講，總之不能違反全國(guó)人民代表大會(huì)?！诒匾臅r(shí)候’，也就是說(shuō)很少開(kāi)，有緊急的大事情才開(kāi)會(huì)商量一下。大家看這樣規(guī)定妥當(dāng)不妥當(dāng)？……這兩條是說(shuō)，主席也有些事做，不是專門吃飯。這是為保證國(guó)家安全起見(jiàn)，設(shè)了個(gè)主席。我們中國(guó)是一個(gè)大國(guó)，疊床架屋地設(shè)個(gè)主席，目的是為著使國(guó)家更安全。有議長(zhǎng)，有總理，又有主席，就更安全些，不至于三個(gè)地方同時(shí)都出毛病”。[3]

毛澤東先是批注要明確“最高會(huì)議決議的性質(zhì)”，之后又在“討論修改稿”提出的兩個(gè)方案中選擇了與會(huì)人員身份相對(duì)明確的方案。由此可以看出，毛澤東希望在憲法中對(duì)最高國(guó)務(wù)會(huì)議有一個(gè)比較清晰的規(guī)定。但對(duì)于什么是“必要的時(shí)候”、“議什么事”，他還是沒(méi)有明確，而是留有空間，供大家進(jìn)一步討論。同時(shí)，從毛澤東的話中可以知道，創(chuàng)設(shè)最高國(guó)務(wù)會(huì)議制度，是為了賦予國(guó)家主席一定的權(quán)力。對(duì)于第四十一條第二款“向全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)提出建議”，毛澤東評(píng)論道，“可以提出建議，建議不起決定作用，人家愿理就理，不理拉倒，毫無(wú)辦法”。[3]而最高國(guó)務(wù)會(huì)議則“給予了主席以極大的自由裁量權(quán)”，因?yàn)橹灰贿`反全國(guó)人民代表大會(huì)，議什么，什么時(shí)候開(kāi)會(huì)，除了法定的國(guó)家副主席、全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)和國(guó)務(wù)院總理之外還有什么人與會(huì)，這些都由國(guó)家主席決定。①參見(jiàn)許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》上卷，福建人民出版社2005年版，第207 頁(yè)。

《中華人民共和國(guó)憲法草案（初稿）》還是沒(méi)有解決毛澤東提出的“交議權(quán)”和“決議的性質(zhì)”問(wèn)題。國(guó)家主席召集的最高國(guó)務(wù)會(huì)議所作出的決議，是否具有法律效力？是否需要全國(guó)人民代表大會(huì)審議通過(guò)？交由何部門執(zhí)行？在之后全國(guó)范圍的大討論中，這些問(wèn)題也備受關(guān)注。

三、《中華人民共和國(guó)憲法草案》中最高國(guó)務(wù)會(huì)議條文的形成過(guò)程

從3月23日中共中央提交《中華人民共和國(guó)憲法草案（初稿）》到6月11日，憲法起草委員會(huì)召開(kāi)了7 次正式會(huì)議和多次非正式會(huì)議，對(duì)其進(jìn)行了反復(fù)研究、討論和修改，最后通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法草案》。②參見(jiàn)韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，第267 頁(yè)。從3月25日開(kāi)始，全國(guó)政協(xié)劃分了17 個(gè)小組，組織召開(kāi)憲草座談會(huì)，共提出了3900 多條建議，作為憲法起草委員會(huì)會(huì)議討論的重要基礎(chǔ)。③參見(jiàn)蕭心力主編：《毛澤東與共和國(guó)重大歷史事件》，人民出版社2001年版，第130 頁(yè)。

在4月10日到19日舉行的第九次憲草座談會(huì)上，委員們集中討論了“國(guó)家主席”一節(jié)，并提出了如下問(wèn)題：“最高國(guó)務(wù)會(huì)議是不是協(xié)商的性質(zhì)？”“主席與總理在最高國(guó)務(wù)會(huì)議上是怎樣的一種關(guān)系？”④憲法起草委員會(huì)辦公室：《憲法草案初稿討論意見(jiàn)匯輯》（六），轉(zhuǎn)引自韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，第141 頁(yè)。有的小組建議在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)設(shè)主席團(tuán)，主席即任常務(wù)委員會(huì)主席兼國(guó)防委員會(huì)主席，最高國(guó)務(wù)會(huì)議可以不設(shè)立，這樣既符合民主集中制原則，同時(shí)與“立法權(quán)與行政權(quán)的統(tǒng)一”相協(xié)調(diào)。⑤憲法起草委員會(huì)辦公室：《憲法草案初稿討論意見(jiàn)匯輯》（十三），轉(zhuǎn)引自韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，第142 頁(yè)。

此外，各省市的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，各民主黨派、人民團(tuán)體的地方組織和部隊(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)也開(kāi)展了討論。關(guān)于國(guó)家主席和最高國(guó)務(wù)會(huì)議，他們提出的問(wèn)題有：“主席究竟是最高權(quán)力機(jī)關(guān)還是最高管理機(jī)關(guān)的成員？”“最高國(guó)務(wù)會(huì)議與全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是什么關(guān)系？”⑥憲法起草委員會(huì)辦公室：《憲法草案初稿討論意見(jiàn)匯輯》（十八），轉(zhuǎn)引自韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，第181 頁(yè)。

可以看出，大家對(duì)最高國(guó)務(wù)會(huì)議的性質(zhì)搞不清楚。對(duì)于國(guó)家元首到底是國(guó)家主席還是全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，采用單一元首制還是集體元首制，大家還有爭(zhēng)議。作為憲法起草小組的核心成員之一，田家英對(duì)憲法草案的起草發(fā)揮了相當(dāng)重要的作用。他曾經(jīng)在一次憲法草案座談會(huì)上作過(guò)一個(gè)解答報(bào)告，解釋了這個(gè)問(wèn)題：“最高國(guó)務(wù)會(huì)議因有總理參加，討論結(jié)果，由總理帶回國(guó)務(wù)會(huì)議作出決定，因此這個(gè)會(huì)議是可以有結(jié)果的，有決定的，但不要國(guó)務(wù)院的硬性規(guī)定?！雹摺吨泄舱憬∥麄鞑啃?4〕字第112 號(hào)》，轉(zhuǎn)引自韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，第102 頁(yè)。根據(jù)這個(gè)解釋，最高國(guó)務(wù)會(huì)議和國(guó)務(wù)會(huì)議、國(guó)務(wù)院的關(guān)系看似是比較明確的。最高國(guó)務(wù)會(huì)議可以作出相關(guān)決定，但該決定不直接產(chǎn)生法律效力，而是仍然需要由總理帶回國(guó)務(wù)會(huì)議進(jìn)行討論、決定，同時(shí)不對(duì)國(guó)務(wù)院是否接受最高國(guó)務(wù)會(huì)議的決定作“硬性規(guī)定”。這就意味著國(guó)務(wù)院的國(guó)務(wù)會(huì)議在理論上可以修改甚至推翻最高國(guó)務(wù)會(huì)議的決定。這樣一來(lái)，最高國(guó)務(wù)會(huì)議似乎反倒在行政系統(tǒng)的國(guó)務(wù)會(huì)議之下了?？梢?jiàn)，問(wèn)題的實(shí)質(zhì)仍然在于國(guó)家主席與全國(guó)人民代表大會(huì)、國(guó)務(wù)院的關(guān)系問(wèn)題。

經(jīng)過(guò)憲草座談會(huì)的多次討論，最終形成了一份《中華人民共和國(guó)憲法草案（初稿）的正式修改意見(jiàn)》。關(guān)于最高國(guó)務(wù)會(huì)議，該文件建議將相關(guān)內(nèi)容修改為：“中華人民共和國(guó)主席在必要的時(shí)候召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議并擔(dān)任最高國(guó)務(wù)會(huì)議主席。最高國(guó)務(wù)會(huì)議由中華人民共和國(guó)副主席、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)、中央人民政府總理和其他有關(guān)人員參加。最高國(guó)務(wù)會(huì)議對(duì)于國(guó)家重大事務(wù)的意見(jiàn)，由中華人民共和國(guó)主席按照問(wèn)題的性質(zhì)，分別提交全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、中央人民政府和其他有關(guān)部門討論和決定?！雹賲⒁?jiàn)韓大元：《1954年憲法制定過(guò)程》，第260 頁(yè)。

這份文件中的最高國(guó)務(wù)會(huì)議，已經(jīng)與《中華人民共和國(guó)憲法草案（初稿）》中的最高國(guó)務(wù)會(huì)議有了比較大的區(qū)別。第一，它明確了國(guó)家主席在最高國(guó)務(wù)會(huì)議中的地位，即負(fù)責(zé)召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議并擔(dān)任最高國(guó)務(wù)會(huì)議主席。第二，在法定參與人員中，增加了全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)。這就在原本屬于行政系統(tǒng)的國(guó)務(wù)院總理之外，增加了代表最高權(quán)力機(jī)關(guān)的全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)，使得最高國(guó)務(wù)會(huì)議的性質(zhì)由偏向行政體系轉(zhuǎn)向“議行合一”。第三，最高國(guó)務(wù)會(huì)議的意見(jiàn)，由國(guó)家主席提交全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)務(wù)院等部門討論和決定，這就明確了毛澤東提出的“交議權(quán)”。第四，國(guó)家主席根據(jù)問(wèn)題的性質(zhì)，將最高國(guó)務(wù)會(huì)議的意見(jiàn)分別提交不同部門，這和田家英的解釋有所不同。也就是說(shuō)，國(guó)家主席有更高的權(quán)力去影響更多的事務(wù)，而不是僅僅將最高國(guó)務(wù)會(huì)議的決定交由國(guó)務(wù)院去討論和決定。第五，除了國(guó)務(wù)院外，國(guó)家主席還能將最高國(guó)務(wù)會(huì)議的意見(jiàn)交由“其他有關(guān)部門”討論和決定。這個(gè)“其他有關(guān)部門”是比較含糊的，是否包括了國(guó)防委員會(huì)和國(guó)務(wù)院各部委以及地方政府部門？如果“其他有關(guān)部門”包括了國(guó)務(wù)院各部委和地方政府，這似乎暗示著最高國(guó)務(wù)會(huì)議可以繞過(guò)國(guó)務(wù)院，直接對(duì)其下屬部委和地方政府行使一定的權(quán)力。此外，在參會(huì)人員排序上，國(guó)家副主席排在全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)之前，這就使原本就不清晰的國(guó)家主席與全國(guó)人大常委會(huì)的關(guān)系顯得更加模糊。

1954年6月11日，毛澤東出席并主持了憲法起草委員會(huì)第七次全體會(huì)議。會(huì)議討論通過(guò)了《中華人民共和國(guó)憲法草案》，提請(qǐng)中央人民政府委員會(huì)審查通過(guò)。6月14日，中央人民政府委員會(huì)第三十次會(huì)議召開(kāi)。會(huì)議一致通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法草案》和關(guān)于公布草案的決議。[1]247-249，250《中華人民共和國(guó)憲法草案》中關(guān)于最高國(guó)務(wù)會(huì)議的內(nèi)容，與《中華人民共和國(guó)憲法草案（初稿）的正式修改意見(jiàn)》基本相同，只是在規(guī)定由國(guó)家主席將最高國(guó)務(wù)會(huì)議的意見(jiàn)提交有關(guān)部門討論這一句中，刪去了“按照問(wèn)題的性質(zhì)”?！吨腥A人民共和國(guó)憲法草案》公布后，交由全國(guó)人民討論。

四、蘇聯(lián)方面對(duì)憲法草案中最高國(guó)務(wù)會(huì)議條文的意見(jiàn)和建議

1954年憲法的創(chuàng)制與斯大林的建議有一定關(guān)系，在憲法制定的過(guò)程中，蘇聯(lián)1936年憲法也是重要的參考。②毛澤東曾要求各政治局委員及在京中央委員抽暇閱讀1936年蘇聯(lián)憲法及斯大林報(bào)告、1918年蘇俄憲法和各人民民主國(guó)家憲法。而各人民民主國(guó)家的憲法也深受蘇聯(lián)憲法影響。參見(jiàn)《建國(guó)以來(lái)毛澤東文稿》第4 冊(cè)，中央文獻(xiàn)出版社1990年版，第437—438 頁(yè)。在以往對(duì)1954年憲法制定過(guò)程的研究中，學(xué)者們較少提及蘇聯(lián)方面的意見(jiàn)和建議。隨著新史料的披露，我們發(fā)現(xiàn)蘇聯(lián)方面在這一過(guò)程中提出了不少意見(jiàn)和建議，其中自然也涉及最高國(guó)務(wù)會(huì)議。

1954年3月19日，劉少奇以中共中央的名義，通過(guò)蘇聯(lián)駐華大使尤金向蘇共中央轉(zhuǎn)交了一份憲法草案，③從時(shí)間上看，該文本應(yīng)該是《中華人民共和國(guó)憲法草案（初稿）》。并希望蘇共中央對(duì)憲法草案“提出全面的意見(jiàn)”。④參見(jiàn)《尤金致馬林科夫等函：中共要求幫助修改憲法草案（1954年3月19日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，東方出版中心2015年版，第29 頁(yè)。3月20日，盧涅夫向彭真回函，提出了修改意見(jiàn)。⑤參見(jiàn)《盧涅夫致彭真函：蘇聯(lián)對(duì)中國(guó)憲法草案的修改意見(jiàn)（1954年3月20日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，第31—34 頁(yè)。同一天，還有柯妮娜和盧涅夫共同出具的一份修改意見(jiàn)，但沒(méi)有轉(zhuǎn)交給中國(guó)同志。⑥參見(jiàn)《柯妮娜和盧涅夫?qū)χ腥A人民共和國(guó)憲法的修改意見(jiàn)（1954年3月20日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，第34—38 頁(yè)。這兩份意見(jiàn)沒(méi)有具體談到最高國(guó)務(wù)會(huì)議，只是泛泛地對(duì)國(guó)家主席等相關(guān)條款提出了建議。例如，柯妮娜和盧涅夫建議把包含全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)家主席的一些條款獨(dú)立出來(lái)，編為“國(guó)家最高的權(quán)力機(jī)構(gòu)”一章。也就是說(shuō)，他們將國(guó)家主席理解為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的一部分。①參見(jiàn)《柯妮娜和盧涅夫?qū)χ腥A人民共和國(guó)憲法的修改意見(jiàn)（1954年3月20日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，第35 頁(yè)。

4月7日，高爾基等人提出了一份修改意見(jiàn)，提出“中華人民共和國(guó)主席有權(quán)召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議，但是憲法草案中沒(méi)有指出，召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議的法律基礎(chǔ)是什么，它的權(quán)限是什么，它能夠作出什么樣的決議，這些決議對(duì)中華人民共和國(guó)的其他國(guó)家機(jī)構(gòu)具有什么樣的效力”。②參見(jiàn)《高爾基等對(duì)中國(guó)憲法草案的修訂意見(jiàn)（1954年4月7日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，第43—44 頁(yè)。同日，戈?duì)柹釋幰蔡岢隽俗约旱囊庖?jiàn)。他認(rèn)為，根據(jù)這部憲法草案，國(guó)家最高政府機(jī)構(gòu)的結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大的變化，國(guó)家主席擁有“非常大的權(quán)力”。他同時(shí)指出，“最高國(guó)務(wù)會(huì)議是個(gè)什么機(jī)構(gòu)，憲法草案中沒(méi)有確定它擁有哪些權(quán)力和權(quán)限”；“非常必要的是，諸如最高國(guó)務(wù)會(huì)議這樣的權(quán)威機(jī)構(gòu)的成員組成，其法律地位應(yīng)該在憲法中規(guī)定下來(lái)”。③參見(jiàn)《戈?duì)柹釋帉?duì)中國(guó)憲法草案的修訂意見(jiàn)（1954年4月7日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，第47、49 頁(yè)。

4月13日，蘇聯(lián)外交部副部長(zhǎng)庫(kù)茲涅佐夫向蘇共中央主管意識(shí)形態(tài)和國(guó)際共運(yùn)的蘇斯洛夫提出了一份蘇聯(lián)外交部對(duì)中國(guó)憲法草案的修改意見(jiàn)。這份修改意見(jiàn)認(rèn)為，國(guó)家主席和最高國(guó)務(wù)會(huì)議是“中國(guó)政府機(jī)構(gòu)新的組成部分”，與全國(guó)人大及其常委會(huì)和國(guó)務(wù)院一起構(gòu)成國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)；根據(jù)憲法草案賦予國(guó)家主席的權(quán)力和權(quán)限的性質(zhì)，“這一制度的確立意味著等同于在中國(guó)實(shí)行主席（總統(tǒng)）制”，國(guó)家主席“在很大程度上凌駕于全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)之上”；同時(shí)，“最高國(guó)務(wù)會(huì)議的功能和權(quán)限在憲法草案中沒(méi)有確定”，應(yīng)該“作出更加嚴(yán)格的界定”。④參見(jiàn)《蘇聯(lián)外交部對(duì)中國(guó)憲法草案修改意見(jiàn)（1954年4月13日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，第50—55 頁(yè)。次日，庫(kù)茲涅佐夫又提交了一份結(jié)論，內(nèi)容與前一日提交的“修改意見(jiàn)”基本相同，也提到了國(guó)家主席的職權(quán)過(guò)大，“這需要仔細(xì)考慮考慮，需要更加準(zhǔn)確地界定其同其他權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系和職權(quán)”。⑤參見(jiàn)《庫(kù)茲涅佐夫致蘇斯洛夫函：外交部關(guān)于中國(guó)憲法草案的結(jié)論（1954年4月14日）》，沈志華主編：《俄羅斯解密檔案選編：中蘇關(guān)系》第5 卷，第61 頁(yè)。

不難發(fā)現(xiàn)，蘇聯(lián)方面對(duì)最高國(guó)務(wù)會(huì)議的判斷基本有兩條。第一，最高國(guó)務(wù)會(huì)議是國(guó)家（最高）權(quán)力機(jī)構(gòu)之一；第二，包括召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議在內(nèi)的職權(quán)使得國(guó)家主席的權(quán)力很大，甚至凌駕于全國(guó)人大及其常委會(huì)之上。此外，蘇聯(lián)方面建議在憲法中具體規(guī)定最高國(guó)務(wù)會(huì)議的法律基礎(chǔ)、性質(zhì)、權(quán)限以及它與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系等。

五、全國(guó)人民討論憲草時(shí)對(duì)最高國(guó)務(wù)會(huì)議條文的意見(jiàn)和建議

1954年6月16日，中央人民政府向社會(huì)公布了憲法草案，全國(guó)人民對(duì)憲草的討論由此開(kāi)始，到9月11日結(jié)束。這是一次大范圍的、深度的討論，最高國(guó)務(wù)會(huì)議的相關(guān)條款是討論焦點(diǎn)之一。概而言之，全民討論中針對(duì)最高國(guó)務(wù)會(huì)議的意見(jiàn)和建議大致包括以下幾個(gè)方面。

1.最高國(guó)務(wù)會(huì)議的性質(zhì)

有人提出，最高國(guó)務(wù)會(huì)議可以改為“國(guó)事會(huì)議”，[4]93或者“最高諮政會(huì)議”。[5]58也有人提出，最高國(guó)務(wù)會(huì)議可以改為“最高國(guó)務(wù)委員會(huì)”，“并使這個(gè)機(jī)構(gòu)成為常設(shè)機(jī)構(gòu)”。[6]138有人則建議，在緊急狀態(tài)下，應(yīng)當(dāng)由最高國(guó)務(wù)會(huì)議成立“最高國(guó)務(wù)委員會(huì)”，作為“最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”：“在全國(guó)人民代表大會(huì)不便于召開(kāi)的特殊嚴(yán)重與緊急的情況下，由中華人民共和國(guó)主席召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議，成立最高國(guó)務(wù)委員會(huì)。最高國(guó)務(wù)委員會(huì)代行全國(guó)人民代表大會(huì)的一切職權(quán)，為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。中華人民共和國(guó)主席擔(dān)任最高國(guó)務(wù)委員會(huì)主席。在情況恢復(fù)正常并由最高國(guó)務(wù)會(huì)議主席負(fù)責(zé)召集全國(guó)人民代表大會(huì)和向大會(huì)報(bào)告工作后，最高國(guó)務(wù)委員會(huì)即行解散?！盵6]139

還有人提出去掉最高國(guó)務(wù)會(huì)議相關(guān)條款，“因?yàn)橐勒毡緱l規(guī)定，最高國(guó)務(wù)會(huì)議僅是全國(guó)人民代表大會(huì)或全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)與政府之間的一個(gè)聯(lián)系機(jī)構(gòu)，其決定作用不大”。[5]59

2.最高國(guó)務(wù)會(huì)議的負(fù)責(zé)人

有人提出，最高國(guó)務(wù)會(huì)議的主席，“可否改為由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)擔(dān)任”。[7]71還有人雖然認(rèn)可由國(guó)家主席擔(dān)任最高國(guó)務(wù)會(huì)議主席，但認(rèn)為應(yīng)該“由中華人民共和國(guó)副主席、國(guó)務(wù)院總理、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)認(rèn)為有必要時(shí)，申請(qǐng)主席召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議”。[4]93

3.最高國(guó)務(wù)會(huì)議的組成人員

有人提出，最高國(guó)務(wù)會(huì)議參加人員中可以增加“一、最高人民法院院長(zhǎng)、總檢察長(zhǎng)。二、國(guó)防委員會(huì)副主席”。[7]72此外，全國(guó)人大“常務(wù)委員會(huì)副委員長(zhǎng)”“委員”和“副總理”也被要求列入?yún)?huì)人員。[4]92-93，57有人提出，國(guó)家副主席和人大常委會(huì)委員長(zhǎng)的位置應(yīng)該對(duì)調(diào)。[7]72，[8]93還有人認(rèn)為，應(yīng)補(bǔ)充規(guī)定“‘其他有關(guān)人員’為列席國(guó)務(wù)會(huì)議，無(wú)表決權(quán)”。[5]8

4.最高國(guó)務(wù)會(huì)議與全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院的關(guān)系

最高國(guó)務(wù)會(huì)議與其他權(quán)力機(jī)構(gòu)的關(guān)系問(wèn)題，與最高國(guó)務(wù)會(huì)議的性質(zhì)問(wèn)題有密切聯(lián)系。正是由于最高國(guó)務(wù)會(huì)議乃至國(guó)家主席在憲草文本中的地位、性質(zhì)模糊不清，導(dǎo)致人們對(duì)最高國(guó)務(wù)會(huì)議與全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院的關(guān)系有頗多疑惑。有人認(rèn)為，“國(guó)務(wù)院是執(zhí)行機(jī)關(guān)，在最高國(guó)務(wù)會(huì)議中只能參加討論，作決定則不妥”。[7]73這實(shí)際上就點(diǎn)出了最高國(guó)務(wù)會(huì)議和國(guó)務(wù)院的關(guān)系問(wèn)題，即國(guó)家主席和國(guó)務(wù)院總理的關(guān)系問(wèn)題。有人認(rèn)為，最高國(guó)務(wù)會(huì)議決議事項(xiàng)，應(yīng)該“提請(qǐng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)決定，交國(guó)務(wù)院執(zhí)行”，[7]73或者是由全國(guó)人大、全國(guó)人大常委會(huì)“批準(zhǔn)后，再交國(guó)務(wù)院執(zhí)行”。[4]94也有人認(rèn)為，應(yīng)該“提交全國(guó)人民代表大會(huì)或者全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)討論并作出決定”。[9]56這類意見(jiàn)實(shí)際上也是希望明確全國(guó)人大作為國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的性質(zhì)和國(guó)務(wù)院作為國(guó)家政務(wù)最高執(zhí)行機(jī)關(guān)的性質(zhì)。還有人提出，“應(yīng)加強(qiáng)主席對(duì)總理的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系”。[5]57

5.最高國(guó)務(wù)會(huì)議的職權(quán)

有人提出“明確最高國(guó)務(wù)會(huì)議的性質(zhì)和職權(quán)”，[5]57有人要求“規(guī)定最高國(guó)務(wù)會(huì)議的組織、職權(quán)與對(duì)各部門的關(guān)系”。[4]92還有人具體提出了最高國(guó)務(wù)會(huì)議的職權(quán)，要求增寫“最高國(guó)務(wù)會(huì)議經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)同意后始得改組國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織形式”一款。[4]93

考察對(duì)最高國(guó)務(wù)會(huì)議的以上種種意見(jiàn)和建議，可以發(fā)現(xiàn)其主要源于《中華人民共和國(guó)憲法草案》第四十三條對(duì)最高國(guó)務(wù)會(huì)議的性質(zhì)、參加者、功能、權(quán)限等的規(guī)定模糊不清。

六、一屆人大一次會(huì)議上代表們對(duì)憲法草案中最高國(guó)務(wù)會(huì)議條文的意見(jiàn)和建議

經(jīng)過(guò)3 個(gè)月的熱烈討論，全國(guó)人民對(duì)憲法草案一共提出了52 萬(wàn)多條意見(jiàn)。①參見(jiàn)許崇德：《中華人民共和國(guó)憲法史》上卷，福建人民出版社2005年版，第150 頁(yè)。但關(guān)于最高國(guó)務(wù)會(huì)議的修改和補(bǔ)充意見(jiàn)，沒(méi)有被憲法起草委員會(huì)吸納。②參見(jiàn)《建國(guó)以來(lái)劉少奇文稿》第6 冊(cè)，第394—401 頁(yè)。不過(guò)，針對(duì)大家最感困惑的國(guó)家主席與最高權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系等問(wèn)題，劉少奇在關(guān)于憲法草案的報(bào)告中作了一定的回應(yīng)。

1954年9月15日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議在北京隆重召開(kāi)。劉少奇代表憲法起草委員會(huì)在會(huì)議上作了《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案的報(bào)告》。在報(bào)告中，劉少奇強(qiáng)調(diào)全國(guó)人民代表大會(huì)“完全統(tǒng)一地行使最高的國(guó)家權(quán)力”，明確“國(guó)家元首是集體的國(guó)家元首”，國(guó)家元首職權(quán)由全國(guó)人大常委會(huì)和國(guó)家主席結(jié)合起來(lái)行使。并且，“不論常務(wù)委員會(huì)或中華人民共和國(guó)主席，都沒(méi)有超越全國(guó)人民代表大會(huì)的權(quán)力”。[10]379-380

1954年9月16日起，第一屆全國(guó)人大代表以分組形式對(duì)憲法草案進(jìn)行了討論，并提出了許多修改意見(jiàn)。關(guān)于最高國(guó)務(wù)會(huì)議的意見(jiàn)，主要是希望對(duì)國(guó)家主席在最高國(guó)務(wù)會(huì)議上的交議權(quán)寫得更明確些：“現(xiàn)在的寫法，好像對(duì)國(guó)家重大事務(wù)的意見(jiàn)，要同時(shí)提交給全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)和國(guó)務(wù)院三方面；把提交全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院作出決定的和提交其他有關(guān)部門討論的分別來(lái)寫；明確規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可作決定，交給國(guó)務(wù)院或有關(guān)部門執(zhí)行。”[11]369這實(shí)際上是要求對(duì)最高國(guó)務(wù)會(huì)議的權(quán)力作明確規(guī)定。

通過(guò)對(duì)1954年憲法起草過(guò)程中最高國(guó)務(wù)會(huì)議相關(guān)條文之形成和變遷的分析和梳理，可以發(fā)現(xiàn)從始至終、從上到下、從國(guó)內(nèi)到國(guó)外，對(duì)最高國(guó)務(wù)會(huì)議的意見(jiàn)和建議主要是希望明確最高國(guó)務(wù)會(huì)議的性質(zhì)、權(quán)力、地位和具體組織架構(gòu)等?？偠灾?，問(wèn)題主要源于憲法草案中最高國(guó)務(wù)會(huì)議條文的模糊性。然而，經(jīng)過(guò)多層次、全方位、大范圍討論后最終通過(guò)并頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)憲法》中，關(guān)于最高國(guó)務(wù)會(huì)議的規(guī)定與《中華人民共和國(guó)憲法草案》相比，沒(méi)有任何實(shí)質(zhì)上的變化。其具體表述為：“中華人民共和國(guó)主席在必要的時(shí)候召開(kāi)最高國(guó)務(wù)會(huì)議，并擔(dān)任最高國(guó)務(wù)會(huì)議主席。最高國(guó)務(wù)會(huì)議由中華人民共和國(guó)副主席、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)委員長(zhǎng)、國(guó)務(wù)院總理和其他有關(guān)人員參加。最高國(guó)務(wù)會(huì)議對(duì)于國(guó)家重大事務(wù)的意見(jiàn)，由中華人民共和國(guó)主席提交全國(guó)人民代表大會(huì)、全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、國(guó)務(wù)院或者其他有關(guān)部門討論并作出決定。”

七、結(jié)語(yǔ)

最高國(guó)務(wù)會(huì)議制度的設(shè)想，最早出現(xiàn)在由毛澤東主持的憲法起草小組所起草的憲法草案第一次修正稿中。在通過(guò)若干次政治局會(huì)議等高層會(huì)議的討論修改后，《中華人民共和國(guó)憲法草案（初稿）》被提交至憲法起草委員會(huì)。它初步描繪了最高國(guó)務(wù)會(huì)議制度的輪廓。憲法起草委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行了深入的討論，蘇聯(lián)專家也給出了專業(yè)的意見(jiàn)，最高國(guó)務(wù)會(huì)議制度逐漸成型。中央人民政府向社會(huì)公布憲法草案后，全國(guó)人民對(duì)其進(jìn)行了大討論。最終，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過(guò)了1954年憲法，宣告了最高國(guó)務(wù)會(huì)議制度的誕生?？梢哉f(shuō)，最高國(guó)務(wù)會(huì)議制度的創(chuàng)設(shè)，經(jīng)過(guò)了黨內(nèi)外、國(guó)內(nèi)外、從上到下的熱烈而充分的討論，展現(xiàn)出鮮明的開(kāi)放性，體現(xiàn)了民主和法治精神。

但同時(shí)也應(yīng)該看到，雖然立法過(guò)程中的相關(guān)討論詳細(xì)而充分，但很多根本性的問(wèn)題被回避了，并沒(méi)有得到切實(shí)的回應(yīng)。例如，最高國(guó)務(wù)會(huì)議的性質(zhì)是什么？其地位如何？它是權(quán)力機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)還是政治協(xié)商機(jī)關(guān)？它與其他權(quán)力機(jī)關(guān)的關(guān)系是什么？它擁有什么樣的權(quán)限？它的法定參與人員有哪些？這些在立法過(guò)程中提出來(lái)的問(wèn)題，體現(xiàn)了法治精神，說(shuō)明人們普遍認(rèn)識(shí)到治理國(guó)家必須要有明確的法律依據(jù)。而這些問(wèn)題沒(méi)有在法律上得到進(jìn)一步明確的事實(shí)，則在一定程度上消解了憲法的權(quán)威，不利于理順黨的領(lǐng)導(dǎo)和憲法治理之間的關(guān)系。

為什么明知這樣的寫法模糊不清、爭(zhēng)議頗大卻仍不加以修正？或許，這并不是一個(gè)純粹的憲法學(xué)問(wèn)題，我們需要以更開(kāi)闊的視角去尋找答案。筆者認(rèn)為，1954年制定憲法之際，中國(guó)社會(huì)正處于由新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)過(guò)渡的時(shí)期，在政權(quán)組織形式上，仍然需要在一定程度上延續(xù)建國(guó)初期所建立的聯(lián)合政府的政治體制。創(chuàng)設(shè)最高國(guó)務(wù)會(huì)議，可以將各民主黨派和無(wú)黨派民主人士、社會(huì)著名人士等納入國(guó)家權(quán)力體系，一定程度上延續(xù)了聯(lián)合政府的政治體制，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的社會(huì)政治大環(huán)境。這也意味著，最高國(guó)務(wù)會(huì)議只是一個(gè)過(guò)渡性的制度。因此，盡管受到了諸多質(zhì)疑，立法者仍然堅(jiān)持對(duì)最高國(guó)務(wù)會(huì)議條文作模糊化處理，從而使其在實(shí)踐中具有相當(dāng)?shù)膹椥浴?/p>