鞠 穎,康 寧

(中國(guó)人民公安大學(xué) 法學(xué)院,北京 100038)

一、引言

2021年9月1日,我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》正式生效,除在第五章規(guī)定了政務(wù)數(shù)據(jù)的共享外,對(duì)其他部門的數(shù)據(jù)開放共享，以及共享的主體類型并無(wú)明確規(guī)定。而歐盟2020年11月25日出臺(tái)的《數(shù)據(jù)治理法》(Data Governance Act)以《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》(General Data Protection Regulation,縮寫為GDPR)中對(duì)個(gè)人數(shù)據(jù)的保護(hù)規(guī)定為前提,通過(guò)立法的形式規(guī)定了數(shù)據(jù)共享的主體及其權(quán)利義務(wù),為促進(jìn)歐盟數(shù)字單一市場(chǎng)的盡快建立，以及完善其他主體的數(shù)據(jù)處理提供了一種參考范式。本文希望通過(guò)研究歐盟的數(shù)據(jù)共享主體,完善數(shù)據(jù)開放共享的主體類型,為我國(guó)數(shù)據(jù)共享的相關(guān)立法提供借鑒與參考。

二、《數(shù)據(jù)治理法》中的數(shù)據(jù)共享主體類型

鑒于數(shù)據(jù)在社會(huì)生產(chǎn)中的重要性與日俱增,歐洲急需一個(gè)開放且能夠行使主權(quán)的單一數(shù)據(jù)市場(chǎng)。早在2013年,歐盟理事會(huì)就制定戰(zhàn)略議程,呼吁成員國(guó)在數(shù)字單一市場(chǎng)整合領(lǐng)域采取行動(dòng)[1]。歐盟個(gè)人數(shù)據(jù)的再利用和流動(dòng)領(lǐng)域相關(guān)立法在充分保護(hù)并建立信任的基礎(chǔ)上開展[2]。2018年,GDPR的實(shí)施標(biāo)志著數(shù)據(jù)保護(hù)時(shí)代的到來(lái),掀起了個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的熱潮。數(shù)據(jù)保護(hù)和合理利用隨之成為數(shù)據(jù)領(lǐng)域的關(guān)注重點(diǎn)。

歐盟出臺(tái)的《數(shù)據(jù)治理法》是規(guī)定數(shù)據(jù)合理利用的重點(diǎn)法案,其理念的核心在于數(shù)據(jù)的市場(chǎng)化流通與應(yīng)用。該法案雖將數(shù)據(jù)按類型分至環(huán)境、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)、交通等具體領(lǐng)域,卻并未對(duì)這些不同類型的數(shù)據(jù)進(jìn)行系統(tǒng)完善的框架構(gòu)建。

歐盟《數(shù)據(jù)治理法》主要是通過(guò)以下四個(gè)主體來(lái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的重復(fù)利用和共享。一是公共部門機(jī)構(gòu),在一定條件下公共部門的某些數(shù)據(jù)可以供公眾利用;二是數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商,通過(guò)建立通知制度,增強(qiáng)公眾對(duì)數(shù)據(jù)共享的信任度,降低企業(yè)對(duì)企業(yè)(B2B)、消費(fèi)者對(duì)企業(yè)(C2B)數(shù)據(jù)共享的成本(1)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。;三是數(shù)據(jù)利他組織,這些組織交換不同領(lǐng)域內(nèi)的數(shù)據(jù),提高數(shù)據(jù)的共享度;四是歐盟層面的數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì),該委員會(huì)能夠確保法案的貫徹執(zhí)行,并在必要情況下提供咨詢與建議[3]。然而,歐盟數(shù)據(jù)共享的市場(chǎng)化在獲得社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)也意味著風(fēng)險(xiǎn)。如何將數(shù)據(jù)共享對(duì)社會(huì)和個(gè)人的作用發(fā)揮到最大,如何增強(qiáng)公眾對(duì)數(shù)據(jù)共享、再利用的信任,提高數(shù)據(jù)的共享度，凡此種種,都需要數(shù)據(jù)共享主體在數(shù)據(jù)共享、再利用過(guò)程中實(shí)時(shí)把控。

(一)公共部門機(jī)構(gòu)

《數(shù)據(jù)治理法》中所提到的公共部門機(jī)構(gòu)(Public Secter Bodies),是指在某一國(guó)、地區(qū)或地方政府當(dāng)局中,受到公權(quán)力約束的機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)期以來(lái),公共部門作為數(shù)據(jù)密集度最高的部門之一,雖然其數(shù)據(jù)的可用性和廣度很難確定[4]，但作為這些數(shù)據(jù)的主要擁有者與儲(chǔ)存者,公共部門還是承擔(dān)著產(chǎn)生、收集并支付大量數(shù)據(jù)的重要職能[5]。

公共部門機(jī)構(gòu)共享數(shù)據(jù)時(shí)，需由一個(gè)或多個(gè)具有類似職能的機(jī)構(gòu)或由機(jī)構(gòu)組成的協(xié)會(huì)予以重復(fù)利用和共享。該機(jī)構(gòu)開展數(shù)據(jù)共享及數(shù)據(jù)再利用要受國(guó)家、地區(qū)、地方當(dāng)局或是公法管轄的其他機(jī)構(gòu)的管理與監(jiān)督,抑或是在公共部門內(nèi)部設(shè)立行政、管理或監(jiān)督委員會(huì)(這些委員會(huì)中有半數(shù)以上的成員由國(guó)家、地區(qū)、地方當(dāng)局或受公法管轄的其他機(jī)構(gòu)來(lái)任命)負(fù)責(zé)監(jiān)督數(shù)據(jù)共享活動(dòng)(2)參見《數(shù)據(jù)治理法》第二條。。運(yùn)作數(shù)據(jù)共享需要很多資金,這些資金的來(lái)源也應(yīng)限于公法管轄下的部門或機(jī)構(gòu)。公共部門機(jī)構(gòu)大多由政府財(cái)政支持進(jìn)行數(shù)據(jù)共享的有關(guān)活動(dòng),因而所需資金的來(lái)源抑或是監(jiān)督這些機(jī)構(gòu)的委員會(huì)都要受到公權(quán)力的約束。

公共部門機(jī)構(gòu)共享數(shù)據(jù)不以營(yíng)利為目的,具有非商業(yè)性和“公益性”。該機(jī)構(gòu)對(duì)費(fèi)用的收取有較大的自主性,不僅可以收取數(shù)據(jù)共享所需要的費(fèi)用,也可以自主確定是否免費(fèi)或以較低的價(jià)格提供數(shù)據(jù)。但費(fèi)用的收取應(yīng)合理、透明且非歧視,對(duì)費(fèi)用的使用情況也應(yīng)向公眾公示(3)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。。

(二)數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商

歐盟《數(shù)據(jù)治理法》第三章將數(shù)據(jù)運(yùn)作的新角色稱之為“數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商”(Providers of Data Sharing Services),該服務(wù)商負(fù)責(zé)歐洲數(shù)據(jù)空間內(nèi)可信賴數(shù)據(jù)的共享并為數(shù)據(jù)持有者與使用者提供中立的數(shù)據(jù)交換服務(wù)。不僅企業(yè)對(duì)企業(yè)(B2B)、消費(fèi)者對(duì)企業(yè)(C2B)可由數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商提供中介服務(wù),而且個(gè)人之間的數(shù)據(jù)共享也由特殊的數(shù)據(jù)共享服務(wù)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行處理(4)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。。

數(shù)據(jù)中介服務(wù)是獨(dú)立、中立且專門的。數(shù)據(jù)共享中介機(jī)構(gòu)不能為了自身利益交換數(shù)據(jù)。中介機(jī)構(gòu)在開展數(shù)據(jù)共享服務(wù)時(shí),須與其他服務(wù)進(jìn)行結(jié)構(gòu)上的完全分離，不得逾越,以確保中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。中介機(jī)構(gòu)為數(shù)據(jù)的共享者和使用者提供了一個(gè)公平、可信任的訪問(wèn)和使用環(huán)境。當(dāng)提供商同時(shí)是數(shù)據(jù)持有者(如云服務(wù)供應(yīng)商),抑或是該服務(wù)商被數(shù)據(jù)持有者或使用者所專有時(shí),提供商便失去了中立性,不得繼續(xù)作為《數(shù)據(jù)治理法》中規(guī)定的服務(wù)商共享數(shù)據(jù)(5)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。。

與公共部門的公益性不同,數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商是以營(yíng)利為目的的運(yùn)營(yíng)實(shí)體,所能共享的數(shù)據(jù)主要來(lái)源于私營(yíng)主體,僅能通過(guò)中介服務(wù)獲取利益;不得將獲取的數(shù)據(jù)用于其他目的,包括獲取非中介服務(wù)所得利益及損害他人利益等(6)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。。這些中介機(jī)構(gòu)雖受到國(guó)家機(jī)關(guān)的管轄和監(jiān)督,但其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)完全由機(jī)構(gòu)自己決定,其營(yíng)利所得也用于機(jī)構(gòu)自身的活動(dòng)。

(三)數(shù)據(jù)利他組織

《數(shù)據(jù)治理法》將數(shù)據(jù)利他組織的概念正式化,即個(gè)人或公司出于公共利益(如科學(xué)研究、改善公共服務(wù)等)自愿無(wú)償?shù)靥峁?shù)據(jù)給某些組織重復(fù)利用。這些能夠?qū)?shù)據(jù)集合起來(lái)的組織可以稱之為“數(shù)據(jù)利他組織”(Data Altruism Organisations)(7)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。。這些組織必須遵守透明度要求，以及符合 GDPR 的同意機(jī)制才可以提供個(gè)人數(shù)據(jù)(8)參見《數(shù)據(jù)治理法》第十八條。。

根據(jù)數(shù)據(jù)使用的部門和目的不同,歐洲委員會(huì)須制定不同的“利他同意表”(Data Altruism Consent Form)(9)參見《數(shù)據(jù)治理法》第二十二條。。該同意表在獲得數(shù)據(jù)持有人完全同意的前提下適用,能夠簡(jiǎn)化數(shù)據(jù)利他組織的行為,將數(shù)據(jù)的應(yīng)用模塊化。數(shù)據(jù)利他同意表給予了利他組織一個(gè)共享框架,使得利他組織在框架下能夠以同意書的形式向數(shù)據(jù)持有人收集數(shù)據(jù)利他共享的意向,讓數(shù)據(jù)持有人可以清楚了解數(shù)據(jù)利他組織的職能,推動(dòng)大規(guī)模的數(shù)據(jù)利他共享。數(shù)據(jù)利他組織在歐盟任一成員國(guó)注冊(cè)便可成立。注冊(cè)成立的組織須在成員國(guó)內(nèi)設(shè)立機(jī)構(gòu);未設(shè)立機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)利他組織必須任命歐盟境內(nèi)的法定代表人(10)參見《數(shù)據(jù)治理法》第十八條(1)。。

利他組織以非營(yíng)利為基礎(chǔ),與其他活動(dòng)分開開展業(yè)務(wù);維護(hù)數(shù)據(jù)主體和法人實(shí)體在數(shù)據(jù)方面的權(quán)益。利他組織的非營(yíng)利性還體現(xiàn)在對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行利他共享的過(guò)程中,須遵守特定要求(透明度義務(wù)和目的限制原則(11)透明度義務(wù)指收集的數(shù)據(jù)需表明用途和使用的領(lǐng)域。目的限制原則是指所收集的數(shù)據(jù)只能用于維護(hù)公共利益的目的。),以實(shí)現(xiàn)維護(hù)數(shù)據(jù)主體和法人實(shí)體在數(shù)據(jù)方面的權(quán)益。

(四)數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)

《數(shù)據(jù)治理法》第六章提到了建立歐洲數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)(European Data Innovation Board)。該委員會(huì)是獨(dú)立于成員國(guó)的主管機(jī)構(gòu),戰(zhàn)略定位于歐盟層面,以專家組的形式出現(xiàn)。其內(nèi)部成員(成員由歐盟成員國(guó)的主管機(jī)關(guān)代表、歐洲數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)、歐盟委員會(huì)，以及相關(guān)數(shù)據(jù)空間的其他主管部門的代表組成)并非一成不變,而是以動(dòng)態(tài)形式靈活變動(dòng)(12)參見《數(shù)據(jù)治理法》第二十六條。。作為一個(gè)具有法律約束力的行政機(jī)構(gòu),它并不直接參與數(shù)據(jù)共享,而是為公共部門機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商和數(shù)據(jù)利他組織提供咨詢意見和協(xié)助。為了能夠在兩個(gè)不同的數(shù)據(jù)處理環(huán)境中進(jìn)行數(shù)據(jù)共享,數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)還會(huì)建立了一套用于數(shù)據(jù)共享的技術(shù)和法律標(biāo)準(zhǔn),但技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的建立不得妨礙特定行業(yè)或領(lǐng)域內(nèi)的數(shù)據(jù)共享標(biāo)準(zhǔn)(13)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。。

歐盟的數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)是非營(yíng)利性的公權(quán)力機(jī)構(gòu)。當(dāng)利益相關(guān)者和相關(guān)第三方主張自身權(quán)利時(shí),數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)可允許他們參與數(shù)據(jù)共享的會(huì)議和工作,以保證數(shù)據(jù)共享活動(dòng)的公平與公正。作為新創(chuàng)立的機(jī)構(gòu),數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)的職能和作用將隨著數(shù)據(jù)共享的開展不斷豐富和補(bǔ)充(14)參見《數(shù)據(jù)治理法》第二十六條。。

歐盟《數(shù)據(jù)治理法》中四個(gè)數(shù)據(jù)共享主體的差異比較見表1。

表1 歐盟《數(shù)據(jù)治理法》中數(shù)據(jù)共享主體的差異比較

三、數(shù)據(jù)共享主體的功能是推動(dòng)數(shù)據(jù)開發(fā)利用

歐盟《數(shù)據(jù)治理法》中的數(shù)據(jù)共享主體發(fā)揮自身功能推動(dòng)數(shù)據(jù)開發(fā)利用:公共部門機(jī)構(gòu)通過(guò)為數(shù)據(jù)重用提供安全環(huán)境和技術(shù)支持以擴(kuò)大數(shù)據(jù)共享的范圍;數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商提供的服務(wù)和通知框架有助于數(shù)據(jù)市場(chǎng)良好共享氛圍的營(yíng)造;數(shù)據(jù)利他組織以公共利益為導(dǎo)向建立數(shù)據(jù)池,有利于數(shù)據(jù)共享在公共領(lǐng)域發(fā)揮作用;數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)提出的建議和監(jiān)督利于數(shù)據(jù)共享的規(guī)范化。各類數(shù)據(jù)共享主體挖掘數(shù)據(jù)的深層價(jià)值,均為數(shù)據(jù)的開發(fā)利用發(fā)揮了推動(dòng)作用,讓數(shù)據(jù)使用者更方便、更安全地使用數(shù)據(jù)。

(一)公共部門機(jī)構(gòu):推進(jìn)數(shù)據(jù)重用,提供安全環(huán)境與技術(shù)支持

數(shù)據(jù)有其獨(dú)有的使用價(jià)值,可以被多次利用。公共部門持有的個(gè)人數(shù)據(jù)為個(gè)人和社會(huì)帶來(lái)了巨大的潛在價(jià)值。推動(dòng)公共部門數(shù)據(jù)的多次利用不僅不會(huì)降低數(shù)據(jù)的價(jià)值,而且能夠擴(kuò)大數(shù)據(jù)共享的涉獵領(lǐng)域。

1.推動(dòng)受他人權(quán)利限制的數(shù)據(jù)重用

公共部門所能共享的數(shù)據(jù)是屬于歐盟《第2019/1024號(hào)指令》范圍的，以及已有特定行業(yè)以外的、受到保護(hù)的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)由于保護(hù)級(jí)別較高而具有較高的機(jī)密性,以往不得共享。在《數(shù)據(jù)治理法》中,公共部門能夠進(jìn)行數(shù)據(jù)共享的數(shù)據(jù),是因以下原因而受到保護(hù)的數(shù)據(jù),包括:(1)商業(yè)機(jī)密性;(2)數(shù)據(jù)機(jī)密性;(3)第三方的知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)；(4)個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)(15)參見《數(shù)據(jù)治理法》第三條。。這些類別的數(shù)據(jù)雖由公共部門掌握,具有非個(gè)人屬性,但從數(shù)據(jù)的使用影響個(gè)人權(quán)利行使的角度討論,則具有“個(gè)人屬性”。數(shù)據(jù)所展現(xiàn)出來(lái)的這種“個(gè)人屬性”使得個(gè)人數(shù)據(jù)重復(fù)利用的價(jià)值在數(shù)據(jù)保護(hù)的成本之上,歐盟即對(duì)這些類型的數(shù)據(jù)予以再利用。

在歐盟的交通運(yùn)輸業(yè)方面,公共部門機(jī)構(gòu)最大限度地利用公共數(shù)據(jù)庫(kù)中有關(guān)交通領(lǐng)域的數(shù)據(jù)。例如，交通運(yùn)輸中所涉及的姓名或名稱、居住地、各類聯(lián)系方式等往往對(duì)個(gè)人與社會(huì)具有重大意義?！稊?shù)據(jù)治理法》中對(duì)交通運(yùn)輸業(yè)的數(shù)據(jù)治理并沒有明確規(guī)定,但在該法案制定之初,制定者就聽取了交通運(yùn)輸行業(yè)相關(guān)主體的有關(guān)意見。公共部門運(yùn)用交通運(yùn)輸業(yè)中受他人保護(hù)的數(shù)據(jù)可以為智慧交通系統(tǒng)擴(kuò)充數(shù)據(jù)來(lái)源[6]。公共部門的數(shù)據(jù)共享更是在COVID-19疫情的大環(huán)境下,為社會(huì)各部門抗擊疫情提供了便利。

2.為數(shù)據(jù)共享再利用提供支持

隨著數(shù)據(jù)共享水平的提高,公共部門機(jī)構(gòu)為數(shù)據(jù)重用提供了保護(hù)和技術(shù)支持,還對(duì)數(shù)據(jù)傳輸?shù)降谌龂?guó)做出規(guī)定,以確保法案更好地實(shí)施。由于個(gè)人數(shù)據(jù)需要受到GDPR的嚴(yán)格保護(hù),公共部門進(jìn)行數(shù)據(jù)再利用時(shí),就面臨數(shù)據(jù)自由流動(dòng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)效益與保護(hù)個(gè)人基本權(quán)利之間如何平衡的難題[7]。這些部門在重用數(shù)據(jù)時(shí),必須將數(shù)據(jù)匿名、假名化或刪除包括商業(yè)秘密在內(nèi)的商業(yè)機(jī)密信息,并且僅在GDPR允許的情況下才可以公開(16)參見《數(shù)據(jù)治理法》第五條。。GDPR保證,公民在知情同意的情況下提供信息,而公民的有關(guān)信息也將會(huì)受到保護(hù)[8]。

《數(shù)據(jù)治理法》還要求公共部門對(duì)傳輸?shù)降谌龂?guó)的某些高敏感、非個(gè)人數(shù)據(jù)的傳輸環(huán)境與保護(hù)條件，以及對(duì)第三國(guó)的數(shù)據(jù)保護(hù)水平予以考察(17)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。。完整的信息技術(shù)和通信系統(tǒng)是公共部門機(jī)構(gòu)對(duì)數(shù)據(jù)共享安全性的重要技術(shù)支撐。公共部門通過(guò)理論和技術(shù)層面的雙重保障,降低了泄露數(shù)據(jù)再利用的可能性,從總體上降低了數(shù)據(jù)重用的風(fēng)險(xiǎn)性。

(二)數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商:提供中介服務(wù)與通知框架

數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商為包含數(shù)據(jù)主體在內(nèi)的數(shù)據(jù)的持有者與潛在的數(shù)據(jù)使用者提供中介服務(wù),協(xié)助他們建立業(yè)務(wù)、法律聯(lián)系或者潛在的技術(shù)關(guān)系,并佐理數(shù)據(jù)持有者和數(shù)據(jù)的使用者進(jìn)行數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易。事實(shí)上,這些數(shù)據(jù)服務(wù)公司因數(shù)據(jù)需求的增加,形成了一個(gè)數(shù)據(jù)共享的生態(tài)系統(tǒng),為數(shù)據(jù)共享服務(wù)[9]。

1.為數(shù)據(jù)共享提供中介服務(wù)

數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商提供三種中介服務(wù)。一是提供數(shù)據(jù)持有人和數(shù)據(jù)用戶之間的中介服務(wù)，包括雙邊或多邊的數(shù)據(jù)交換,亦有創(chuàng)建平臺(tái)或數(shù)據(jù)庫(kù)。提供商在數(shù)據(jù)持有人和用戶之間提供法律和技術(shù)服務(wù),并協(xié)助雙方進(jìn)行數(shù)據(jù)資產(chǎn)交易。二是提供旨在不限數(shù)量的數(shù)據(jù)主體和潛在數(shù)據(jù)用戶之間的中介服務(wù)。三是提供數(shù)據(jù)主體、一人公司或微型中小企業(yè)的數(shù)據(jù)合作社服務(wù)(18)參見《數(shù)據(jù)治理法》第三條。。提供數(shù)據(jù)中介服務(wù)的數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商有以下兩家。(1)法國(guó)的Dawex公司。作為受信任的數(shù)據(jù)共享平臺(tái),Dawex公司的主要業(yè)務(wù)是進(jìn)行數(shù)據(jù)交換、共享和協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)生態(tài)系統(tǒng)。開放數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)共享、數(shù)據(jù)價(jià)值化等是Dawex主要的許可經(jīng)營(yíng)模式。持有人與用戶、數(shù)據(jù)主體與潛在數(shù)據(jù)用戶都是該公司提供中介平臺(tái)的對(duì)象(19)http://www.dawex.com/en/.。(2)法國(guó)的NumAlim平臺(tái)。NumAlim為法國(guó)18 000家農(nóng)業(yè)食品部門和組織提供訪問(wèn)數(shù)據(jù)和相關(guān)服務(wù)。這使他們通過(guò)將食品數(shù)據(jù)與其他基本數(shù)據(jù)集相結(jié)合,進(jìn)而釋放食品數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略潛力,以增強(qiáng)該行業(yè)公司的競(jìng)爭(zhēng)力并滿足消費(fèi)者對(duì)透明度的需求(20)https://www.plateforme-numalim.fr/.。

環(huán)境數(shù)據(jù)在數(shù)據(jù)中介市場(chǎng)中發(fā)展得較為成熟。在歐盟內(nèi)部,環(huán)境監(jiān)測(cè)站增加、環(huán)境相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平不斷提高、環(huán)境保護(hù)意識(shí)不斷加強(qiáng),與環(huán)境關(guān)聯(lián)的大量數(shù)據(jù)通過(guò)各類數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)匯集和交換。市場(chǎng)環(huán)境監(jiān)測(cè)基礎(chǔ)設(shè)施、人力、物力投入加大,環(huán)境管理需求持續(xù)增加,社會(huì)各界對(duì)環(huán)境問(wèn)題持續(xù)關(guān)注。這些有利因素都促使環(huán)境領(lǐng)域的數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)蓬勃發(fā)展?？梢灶A(yù)見,歐洲環(huán)境數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)發(fā)展的機(jī)遇期即將到來(lái)[3]。

2.為數(shù)據(jù)共享建立通知框架

《數(shù)據(jù)治理法》為數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商制定了一個(gè)通知框架,特別是對(duì)數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商施加了事先通知的義務(wù)(21)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。。該法要求,數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商應(yīng)將其提供上述三類(22)參見《數(shù)據(jù)治理法》第九條(1)。中介服務(wù)的用意或方案通知主管當(dāng)局,公眾將監(jiān)督有關(guān)遵守情況；服務(wù)提供商的名稱、聯(lián)系人和聯(lián)系方式等也由數(shù)據(jù)共享服務(wù)商通知(23)參見《數(shù)據(jù)治理法》第十條(6)。。通知活動(dòng)能夠向公眾展示數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商的信譽(yù)和共享服務(wù)的狀況,使其在歐盟委員會(huì)的監(jiān)督下開展符合規(guī)定的數(shù)據(jù)共享。

讓公眾感受到數(shù)據(jù)流通帶來(lái)的便利是必要的。當(dāng)主管當(dāng)局需要某些信息時(shí),數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商必須與之共享,以驗(yàn)證其是否符合《數(shù)據(jù)治理法》中對(duì)數(shù)據(jù)共享的要求。指定的主管部門還應(yīng)與數(shù)據(jù)保護(hù)部門、網(wǎng)絡(luò)安全主管部門及其他相關(guān)部門合作， 以便順利開展數(shù)據(jù)共享。

(三)數(shù)據(jù)利他組織:建立服務(wù)公共利益的數(shù)據(jù)池

1.以一般利益為導(dǎo)向,為公共利益服務(wù)

數(shù)據(jù)利他組織自愿遵守利他目的及透明度的要求,采取措施保護(hù)數(shù)據(jù)主體在數(shù)據(jù)共享中的利益。該組織收集數(shù)據(jù)是以改善公共服務(wù)、改進(jìn)醫(yī)療、促進(jìn)官方建立統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)或進(jìn)行科學(xué)研究為目的(24)參見《數(shù)據(jù)治理法》第二條。。這些活動(dòng)主要以公眾的一般利益為導(dǎo)向?！稊?shù)據(jù)治理法》規(guī)定數(shù)據(jù)的利他組織為了通用利益成立,允許公民和企業(yè)在數(shù)據(jù)利他組織的主持下免費(fèi)提供數(shù)據(jù)造福社會(huì)(25)參見《數(shù)據(jù)治理法》第十六條。。通常情況,數(shù)據(jù)的利他共享須獲得數(shù)據(jù)主體的認(rèn)可,數(shù)據(jù)主體允許經(jīng)由歐盟認(rèn)可和批準(zhǔn)的數(shù)據(jù)利他組織進(jìn)行有利于數(shù)據(jù)的跨境共享。

歐盟《數(shù)據(jù)治理法》在解釋性備忘錄中數(shù)次提及“農(nóng)業(yè)”,立法者在立法之初就構(gòu)想了數(shù)據(jù)共享在農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)治理方面的應(yīng)用。在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,數(shù)據(jù)利他組織的建立將極大程度地聚集數(shù)據(jù),形成農(nóng)業(yè)數(shù)據(jù)空間和數(shù)據(jù)池。以環(huán)境條件數(shù)據(jù)為例,假定公開環(huán)境數(shù)據(jù),農(nóng)民就可以通過(guò)及時(shí)采取改善環(huán)境的措施來(lái)提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率[10]。農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平的提高也受到了數(shù)據(jù)共享的影響。

2.為數(shù)據(jù)共享建立數(shù)據(jù)池

公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)龐大而又繁雜,很多時(shí)候這些數(shù)據(jù)中蘊(yùn)含著不可估量的經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值。從眾多數(shù)據(jù)中整理出所需要的數(shù)據(jù),不僅需要數(shù)據(jù)的來(lái)源多元化,還需要數(shù)據(jù)整合迅速。這就需要建立數(shù)據(jù)庫(kù)。多個(gè)數(shù)據(jù)庫(kù)又可以形成數(shù)據(jù)池以供公眾選取所需數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)共享的數(shù)據(jù)池可以將從他人處收集的數(shù)據(jù)用于一般公共利益,擴(kuò)大數(shù)據(jù)的使用范圍,提高數(shù)據(jù)的社會(huì)價(jià)值。

《數(shù)據(jù)治理法》的出臺(tái)推動(dòng)了數(shù)據(jù)池的形成。注冊(cè)“歐盟認(rèn)可的數(shù)據(jù)利他組織”,可以提供大規(guī)模數(shù)據(jù),從而建立數(shù)據(jù)庫(kù)(26)參見《數(shù)據(jù)治理法》第十五條。。數(shù)據(jù)利他同意表在約束數(shù)據(jù)收集者和保護(hù)數(shù)據(jù)主體權(quán)利方面發(fā)揮著重要作用。由于利他組織的注冊(cè)在成員國(guó)內(nèi)都有效,這就便于在歐盟內(nèi)形成覆蓋多個(gè)成員國(guó)的數(shù)據(jù)池(27)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。。早在2020年新冠疫情暴發(fā)之初,歐洲議會(huì)就提議建立COVID-19技術(shù)訪問(wèn)池,呼吁社會(huì)各界共享相關(guān)技術(shù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和數(shù)據(jù),進(jìn)而找到治療病毒的有效辦法。

(四)數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì):提供建議、協(xié)助與監(jiān)督

1.提供建議與協(xié)助

歐洲數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)的任務(wù)是確保該法案在所有成員國(guó)中得到貫徹實(shí)施,給予跨部門、跨地區(qū)數(shù)據(jù)共享以支持,在必要情況下提供咨詢建議與協(xié)助,并促進(jìn)國(guó)家主管部門之間的合作。

歐洲數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)可以就公共部門機(jī)構(gòu)提出的數(shù)據(jù)再利用請(qǐng)求提供意見與協(xié)助;就歐盟委員會(huì)對(duì)數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商的規(guī)定提供咨詢意見與協(xié)助;創(chuàng)新委員會(huì)能夠給予數(shù)據(jù)跨行業(yè)共享以支持,為數(shù)據(jù)共享提供技術(shù)性和法律性的標(biāo)準(zhǔn),使不同領(lǐng)域和不同處理環(huán)境的數(shù)據(jù)共享更具秩序性。但數(shù)據(jù)領(lǐng)域的執(zhí)法和實(shí)施并不屬于創(chuàng)新委員會(huì)的職能,其提出的數(shù)據(jù)共享的咨詢建議不具有強(qiáng)制性(28)參見《數(shù)據(jù)治理法》第二十七條。。

2.監(jiān)督數(shù)據(jù)共享活動(dòng)的開展

委員會(huì)將重點(diǎn)關(guān)注該法案涵蓋部門的數(shù)據(jù)共享活動(dòng),即公共部門數(shù)據(jù)的再利用，以及數(shù)據(jù)共享服務(wù)和數(shù)據(jù)利他組織的運(yùn)營(yíng)。歐洲數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)的監(jiān)督不具有強(qiáng)制性,而是為了數(shù)據(jù)共享立法、執(zhí)行等可以更好地開展。

《數(shù)據(jù)治理法》中的主體是歐盟委員會(huì)數(shù)據(jù)與數(shù)字戰(zhàn)略的重要組成部分,旨在鼓勵(lì)創(chuàng)建用于共享數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)設(shè)施,進(jìn)而幫助建立跨歐盟成員國(guó)的數(shù)字單一市場(chǎng)。該法案成為歐盟經(jīng)濟(jì)部門，以及包括在衛(wèi)生、交通、環(huán)境等公共領(lǐng)域建立“歐洲數(shù)據(jù)空間”的推動(dòng)者,長(zhǎng)期以來(lái)數(shù)據(jù)共享存在的障礙將被打破。數(shù)據(jù)的共享將提高現(xiàn)有工作方式的效率和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)(29)https://www.pinsentmasons.com/out-law/analysis/the-eus-data-governance-act-just-part-data-sharing-puzzle.。

四、歐盟數(shù)據(jù)共享主體的實(shí)際意義與反思

(一)數(shù)據(jù)共享主體的實(shí)際意義

1.推進(jìn)更廣泛數(shù)據(jù)的重用

簡(jiǎn)單的數(shù)據(jù)聚集并不是數(shù)據(jù)共享,利用好數(shù)據(jù)的價(jià)值才是數(shù)據(jù)共享的意義之所在。因此,數(shù)據(jù)共享不僅要推進(jìn)數(shù)據(jù)的集中和開放,還需要加強(qiáng)大量傳統(tǒng)數(shù)據(jù)單位的數(shù)據(jù)再挖掘和開發(fā)能力,鼓勵(lì)數(shù)據(jù)共享。

歐盟《數(shù)據(jù)治理法》規(guī)定,公共部門能夠?qū)⒕哂猩虡I(yè)機(jī)密性、數(shù)據(jù)機(jī)密性，以及受到第三方知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)或受個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)的數(shù)據(jù)進(jìn)行重復(fù)利用(30)參見《數(shù)據(jù)治理法》第十三條?！，F(xiàn)在,隨著數(shù)據(jù)共享環(huán)境水平的提高,這些數(shù)據(jù)可以在安全的環(huán)境下共享。公共部門機(jī)構(gòu)對(duì)這些數(shù)據(jù)的再利用不僅是簡(jiǎn)單的開放共享,而且還提供了技術(shù)上的支持和安全的重用環(huán)境,讓數(shù)據(jù)的持有者能夠放心地將數(shù)據(jù)提供給公共部門使用,從而實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)價(jià)值深層次的挖掘(31)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。。

法案出臺(tái)后,歐盟推動(dòng)受他人權(quán)利限制的數(shù)據(jù)重用,涵蓋了以往公法共享范圍之外所遺漏的數(shù)據(jù),擴(kuò)大了數(shù)據(jù)共享的廣度。通過(guò)推進(jìn)更廣泛的數(shù)據(jù)重復(fù)利用與共享,政府部門和企業(yè)掌握了更多的數(shù)據(jù),歐盟內(nèi)部的企業(yè)與其他國(guó)家和地區(qū)進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)時(shí)可以擁有更大的數(shù)據(jù)優(yōu)勢(shì)。

2.為數(shù)據(jù)共享建立中立的服務(wù)機(jī)構(gòu)

數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商作為《數(shù)據(jù)治理法》中數(shù)據(jù)共享的重要中介機(jī)構(gòu),其中介與通知服務(wù)的建立構(gòu)成了數(shù)據(jù)共享服務(wù)中介的基本范式,為培養(yǎng)新的商業(yè)模式建立了框架。對(duì)于公司而言,中介服務(wù)可以采用數(shù)字平臺(tái)的形式,支持公司之間的數(shù)據(jù)共享或促進(jìn)法律規(guī)定數(shù)據(jù)共享義務(wù)的履行。個(gè)人數(shù)據(jù)的共享需要滿足GDPR的條件。這將幫助人們完全控制自己的數(shù)據(jù),并允許其與信任的公司共享數(shù)據(jù)(32)https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2021/10/01/eu-looks-to-make-data-sharing-easier-council-agrees-position-on-data-governance-act.。

數(shù)據(jù)共享服務(wù)商主要為私營(yíng)部門的數(shù)據(jù)共享提供中介服務(wù),實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)在持有者和使用者之間的雙向共享。服務(wù)商還建立通知制度,對(duì)數(shù)據(jù)共享服務(wù)的中介機(jī)構(gòu)提出了向主管部門通知的要求(33)參見《數(shù)據(jù)治理法》第十條。。通知的內(nèi)容包括數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商的一系列基本信息和計(jì)劃提供服務(wù)的成員國(guó)等。提供通知服務(wù)可以為數(shù)據(jù)共享服務(wù)的開展提供法律上的合理性,以保障歐盟內(nèi)部可信數(shù)據(jù)的交換。這種做法也為政府部門的管理提供了便利,并且能夠增強(qiáng)數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商作為中立的中介機(jī)構(gòu)的可信度,提高公眾對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信任。

數(shù)據(jù)共享服務(wù)的提供商在促進(jìn)大量數(shù)據(jù)(個(gè)人和非個(gè)人數(shù)據(jù))的匯總和交換方面發(fā)揮關(guān)鍵作用,具有作為數(shù)據(jù)中介工具的功能,能夠?yàn)閿?shù)據(jù)的融合聚集和雙向共享做出貢獻(xiàn)(34)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。。中介機(jī)構(gòu)通過(guò)采取舉措，使公眾加強(qiáng)信任，為增強(qiáng)歐盟內(nèi)部的各類數(shù)據(jù)共享體制機(jī)制提供途徑,實(shí)現(xiàn)更大范圍的數(shù)據(jù)共享。

3.建立維護(hù)普遍利益的利他共享

作為新出現(xiàn)的利他組織,最大的特點(diǎn)在于其公益特質(zhì)。該類型組織存在之功能就是為社會(huì)的普遍利益服務(wù)。社會(huì)公共服務(wù)的發(fā)展對(duì)建立數(shù)據(jù)池提出了要求,利他組織在歐盟注冊(cè)認(rèn)可后,獲得數(shù)據(jù)持有者同意方可進(jìn)行數(shù)據(jù)的跨境使用和匯集,建立覆蓋多個(gè)成員國(guó)的數(shù)據(jù)池,從而形成規(guī)模性的數(shù)據(jù)在歐盟內(nèi)流動(dòng)(35)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。。這些機(jī)構(gòu)符合一系列的注冊(cè)要求,可以鼓勵(lì)公眾出于利他目的而提供數(shù)據(jù),也能夠增強(qiáng)社會(huì)對(duì)利他組織的信任。

大量的數(shù)據(jù)被自然人和法人所掌握并在醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科學(xué)研究等方面具有巨大的潛力,這些數(shù)據(jù)完全可以通過(guò)一定的方式集中起來(lái)為公共服務(wù)。《數(shù)據(jù)治理法》中提出的利他組織就是能夠?qū)?shù)據(jù)聚集的重要組織。數(shù)據(jù)的利他共享可以將私營(yíng)部門的數(shù)據(jù)公用,在私營(yíng)部門和公共部門之間架起橋梁,實(shí)現(xiàn)不同的數(shù)據(jù)持有部門之間的數(shù)據(jù)共享與重用。這些具有公益性質(zhì)的數(shù)據(jù)利他共享,極大程度地整合了社會(huì)上的數(shù)據(jù)資源,使數(shù)據(jù)利用得以最大化。

我國(guó)公民和法人擁有大量的數(shù)據(jù),這些數(shù)據(jù)對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的各個(gè)層面有著重要的作用。因此,需要有一個(gè)或一些專門的機(jī)構(gòu)或組織將這些數(shù)據(jù)收集起來(lái),發(fā)揮數(shù)據(jù)集聚帶來(lái)的豐厚效益，歐盟的利他組織即是如此。這對(duì)我國(guó)數(shù)據(jù)共享的發(fā)展具有重要參考價(jià)值。

4.建立輔佐數(shù)據(jù)共享的咨詢機(jī)構(gòu)

《數(shù)據(jù)治理法》規(guī)定創(chuàng)建歐洲數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì),以正式專家組的形式出現(xiàn)(36)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。。該專家組向歐盟委員會(huì)提供數(shù)據(jù)跨部門標(biāo)準(zhǔn)化管理的支持和建議,為成員國(guó)內(nèi)主管機(jī)關(guān)提供最優(yōu)化建議。歐盟的數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)在設(shè)立之初就具有建議性與協(xié)助性,不僅協(xié)助參與數(shù)據(jù)共享的中介、機(jī)構(gòu)和組織的建立,還協(xié)助歐盟委員會(huì)處理數(shù)據(jù)共享的事務(wù)。這一協(xié)助性機(jī)構(gòu)的建立不僅減輕了歐盟委員會(huì)的負(fù)擔(dān),還能使數(shù)據(jù)共享活動(dòng)的真正實(shí)踐者獲得有效的數(shù)據(jù)共享建議。這一機(jī)構(gòu)的設(shè)立,在后疫情時(shí)代對(duì)加快歐盟經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇也起到了重要作用。

我國(guó)數(shù)據(jù)開放步伐不斷加快。我國(guó)的公民和企業(yè)要想在數(shù)據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中占據(jù)優(yōu)勢(shì),同樣也需要專門機(jī)構(gòu)予以專業(yè)的建議,建立合乎我國(guó)國(guó)情的數(shù)據(jù)開放共享的建議性機(jī)構(gòu)。

(二)數(shù)據(jù)共享主體的反思

數(shù)據(jù)共享主體的建立為歐盟單一數(shù)據(jù)市場(chǎng)的發(fā)展和完善提供了主體基礎(chǔ),但在數(shù)據(jù)共享主體法律責(zé)任的劃分、數(shù)據(jù)主體規(guī)則的實(shí)施，以及主權(quán)國(guó)家的落實(shí)效果上存在的問(wèn)題,都需要深刻反思。

1.數(shù)據(jù)共享主體的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)和法律責(zé)任未明確

數(shù)據(jù)安全被放在了至關(guān)重要的位置上。公共部門機(jī)構(gòu)雖須為數(shù)據(jù)共享提供安全穩(wěn)定的處理環(huán)境,但在實(shí)踐中卻缺少調(diào)解與管理數(shù)據(jù)共享雙方的部門或機(jī)構(gòu),也存在政策制定的權(quán)、責(zé)模糊化等問(wèn)題。公共部門機(jī)構(gòu)希望在數(shù)據(jù)共享出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)可以免受追責(zé)[11]。其他數(shù)據(jù)共享主體的數(shù)據(jù)安全保護(hù)義務(wù)也并沒有明確。

歐盟數(shù)據(jù)共享的范圍不斷擴(kuò)展的同時(shí),共享主體能否保障數(shù)據(jù)的安全，以及如何保障都沒有明確的規(guī)定。對(duì)數(shù)據(jù)共享帶給數(shù)據(jù)持有者的風(fēng)險(xiǎn),數(shù)據(jù)共享主體也沒有進(jìn)行研判與分析。在數(shù)據(jù)共享發(fā)生數(shù)據(jù)安全問(wèn)題后該如何去做,如何消除給數(shù)據(jù)共享參與者帶來(lái)的隱患與損失,尚無(wú)定論。

數(shù)據(jù)共享主體的法律責(zé)任如何確定,《數(shù)據(jù)治理法》都沒有確切規(guī)定。如果數(shù)據(jù)共享主體違反《數(shù)據(jù)治理法》,對(duì)違反者的處罰僅要求是有效的、相稱的和勸阻性的(37)參見《數(shù)據(jù)治理法》第三十一條。。在該法中對(duì)法律責(zé)任及處罰的力度也缺少明確規(guī)制。

2.數(shù)據(jù)共享的主體規(guī)則在各個(gè)國(guó)家實(shí)施具有差異性

歐盟是超主權(quán)國(guó)家的政治和經(jīng)濟(jì)共同體,因此在歐盟層面規(guī)制的數(shù)據(jù)共享主體需要落實(shí)到各個(gè)成員國(guó)，但現(xiàn)實(shí)情況是,各個(gè)成員國(guó)的國(guó)內(nèi)法并不屬于同一法系,各國(guó)的政治、習(xí)慣等的不同使得數(shù)據(jù)共享的主體規(guī)定被引入后,各國(guó)對(duì)規(guī)則的實(shí)施具有差異性，對(duì)共享主體的規(guī)定不能一致適用。

數(shù)據(jù)共享主體規(guī)模龐大,主體之間會(huì)產(chǎn)生利益沖突與糾紛。根據(jù)《數(shù)據(jù)治理法》,歐盟成員國(guó)有裁決數(shù)據(jù)共享主體之間沖突的機(jī)構(gòu)，成員國(guó)有權(quán)決定對(duì)沖突主體適用其國(guó)內(nèi)的解決方式，故各個(gè)國(guó)家對(duì)數(shù)據(jù)主體之間產(chǎn)生矛盾的解決也存在不同。正是這些解決沖突的差異性不能使數(shù)據(jù)共享主體的矛盾得到公平合理的解決,而標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一勢(shì)必會(huì)帶來(lái)結(jié)果的不公正性。

3.主權(quán)國(guó)家實(shí)施力度不足

《數(shù)據(jù)治理法》通過(guò)數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)的建議性倡導(dǎo)推動(dòng)數(shù)據(jù)共享實(shí)踐的統(tǒng)一。該機(jī)構(gòu)雖然能夠?yàn)閿?shù)據(jù)共享主體提供意見,但該機(jī)構(gòu)僅以專家組形式存在,數(shù)據(jù)共享主體的實(shí)踐需要落實(shí)到各個(gè)國(guó)家。數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)的倡導(dǎo)性建議對(duì)各國(guó)并不具有強(qiáng)制執(zhí)行性。各國(guó)并沒有數(shù)據(jù)共享的配套舉措。例如,盧森堡努力在國(guó)家互操性框架的背景下開發(fā)數(shù)據(jù)；荷蘭政府?dāng)?shù)據(jù)議程則以數(shù)據(jù)作為解決政策和社會(huì)挑戰(zhàn)的工具(38)https://www.oecd-ilibrary.org/sites/9cada708-en/index.html?itemId=/content/component/9cada708-en.。這些國(guó)家都將其國(guó)內(nèi)數(shù)據(jù)政策作為執(zhí)行的核心,對(duì)創(chuàng)新委員會(huì)所提出的建議并無(wú)執(zhí)行力。

《數(shù)據(jù)治理法》為很多制度和體系架構(gòu)奠定了主體基礎(chǔ),但它沒有一個(gè)有權(quán)威的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)構(gòu)去執(zhí)行與干預(yù),僅依靠建議性機(jī)構(gòu)、其他數(shù)據(jù)共享主體的架構(gòu)及成員國(guó)的機(jī)構(gòu)和體制予以規(guī)制。各類數(shù)據(jù)共享主體法律責(zé)任的規(guī)制，以及主體規(guī)則落地本土實(shí)施情況都導(dǎo)致各國(guó)的數(shù)據(jù)治理實(shí)施力度不足。

五、啟示:我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》中的數(shù)據(jù)共享主體

現(xiàn)階段,數(shù)字經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。數(shù)字經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的核心和軸心由數(shù)據(jù)保護(hù)與數(shù)據(jù)流通共享共同構(gòu)成[12]。在我國(guó),雖未對(duì)數(shù)據(jù)共享進(jìn)行全國(guó)性立法,但如若希望數(shù)據(jù)的價(jià)值能夠得到更充分、更全面、更深層次的利用,推進(jìn)立法則是我國(guó)開展數(shù)據(jù)共享的必然要求。《數(shù)據(jù)安全法》堅(jiān)持?jǐn)?shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)利用并重,保障數(shù)據(jù)依法有序自由流動(dòng)、推進(jìn)政務(wù)數(shù)據(jù)的開放,發(fā)揮數(shù)據(jù)基礎(chǔ)性和創(chuàng)新性作用,提升公共服務(wù)的智能化水平[13]。

《數(shù)據(jù)安全法》第十三條明確提出,數(shù)據(jù)的開發(fā)利用與數(shù)據(jù)安全能夠相互促進(jìn)。第三十一條規(guī)定,數(shù)據(jù)出境安全管理辦法需要遵循有關(guān)評(píng)估辦法。在對(duì)數(shù)據(jù)共享開放的主體規(guī)定上,該法也僅僅模糊定義了國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)數(shù)據(jù)開放負(fù)責(zé)。第四章則規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)公開政務(wù)數(shù)據(jù)、數(shù)據(jù)安全保護(hù)責(zé)任及數(shù)據(jù)安全管理制度等內(nèi)容(39)參見《數(shù)據(jù)安全法》第四章。。我國(guó)引入《數(shù)據(jù)治理法》中公共部門機(jī)構(gòu)、數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商和數(shù)據(jù)利他組織這三類數(shù)據(jù)共享主體,可以為政府?dāng)?shù)據(jù)的開發(fā)利用、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的數(shù)字經(jīng)濟(jì)，以及公共領(lǐng)域的數(shù)據(jù)共享提供更多借鑒。

(一)明確政府部門數(shù)據(jù)開放的職責(zé)

《數(shù)據(jù)安全法》第五章規(guī)定了政務(wù)數(shù)據(jù)開放的內(nèi)容。開放政府?dāng)?shù)據(jù)是維護(hù)公眾利益之所在[14]。政務(wù)數(shù)據(jù)的開放共享,能夠整合社會(huì)資源,促進(jìn)數(shù)據(jù)在不同領(lǐng)域的創(chuàng)新應(yīng)用,實(shí)現(xiàn)更加多元化的價(jià)值目標(biāo)[15]；在政務(wù)方面,則可以極大地提高政府的開放水平,保證政務(wù)數(shù)據(jù)使用的科學(xué)性、準(zhǔn)確性和時(shí)效性,擴(kuò)展數(shù)據(jù)開放的廣度和深度。

我國(guó)的《數(shù)據(jù)安全法》在構(gòu)建數(shù)據(jù)安全體系的同時(shí),也強(qiáng)調(diào)了數(shù)據(jù)開發(fā)利用的重要性。其中,對(duì)政務(wù)數(shù)據(jù)開放的規(guī)定就是重視數(shù)據(jù)開發(fā)利用的重要證明。然而,與歐盟的《數(shù)據(jù)治理法》規(guī)定明確的數(shù)據(jù)再利用類型相比,我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》的規(guī)定并不明確。所以,我國(guó)政府部門機(jī)構(gòu)若進(jìn)一步推進(jìn)數(shù)據(jù)的開放和再利用,需要借鑒歐盟《數(shù)據(jù)治理法》中對(duì)公共部門機(jī)構(gòu)所能共享數(shù)據(jù)類型的規(guī)定,明確我國(guó)政府部門開放共享數(shù)據(jù)的類型。通過(guò)明確數(shù)據(jù)開放的類型,推進(jìn)我國(guó)政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄和互聯(lián)互通的政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)建設(shè),為政務(wù)數(shù)據(jù)的開放利用助力。

政府?dāng)?shù)據(jù)集中共享在發(fā)揮聚集效益的同時(shí),也帶來(lái)了安全隱患[16]?！稊?shù)據(jù)安全法》中就提出了保障政務(wù)數(shù)據(jù)安全的責(zé)任要求(40)參見《數(shù)據(jù)安全法》第三十九條。。我國(guó)政府部門在履行職責(zé)中知悉的關(guān)于個(gè)人隱私、商業(yè)機(jī)密等數(shù)據(jù)不得泄露或者不得違反法律規(guī)定向他人提供(41)參見《數(shù)據(jù)安全法》第三十八條。?！稊?shù)據(jù)治理法》對(duì)政府職責(zé)的要求更加嚴(yán)格,不僅要求政府為機(jī)密數(shù)據(jù)提供安全的處理環(huán)境,還應(yīng)當(dāng)對(duì)經(jīng)由公共部門機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)再利用提供技術(shù)支持(42)參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄。。這類技術(shù)支持也是數(shù)據(jù)安全再利用得到保障的重要方式。因此,我國(guó)的政府部門在開展數(shù)據(jù)的開放共享時(shí),可以規(guī)定對(duì)數(shù)據(jù)開放的安全處理環(huán)境和技術(shù)支持方面的要求,從而為政府部門的數(shù)據(jù)開放提供安全的環(huán)境和重要的技術(shù)支撐。

(二)推動(dòng)數(shù)據(jù)開發(fā)利用技術(shù)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮作用

數(shù)據(jù)保護(hù)不是我們的最終目的,經(jīng)由數(shù)據(jù)保護(hù)推動(dòng)數(shù)據(jù)共享,實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價(jià)值的再次利用,以更高水準(zhǔn)的數(shù)據(jù)開發(fā)利用促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)更好更安全的發(fā)展才是我們的終極追求[17]。數(shù)據(jù)的開發(fā)利用技術(shù)和數(shù)據(jù)的安全體系建設(shè)都在加速展開(43)參見《數(shù)據(jù)安全法》第十七條。,但《數(shù)據(jù)安全法》卻未明確指出如何推進(jìn)數(shù)據(jù)開發(fā)利用技術(shù)的研究。數(shù)據(jù)市場(chǎng)化的推動(dòng)是數(shù)據(jù)技術(shù)發(fā)展的重要助力因素，但是我國(guó)還缺少私營(yíng)部門數(shù)據(jù)開放共享的有關(guān)規(guī)定。

歐盟《數(shù)據(jù)治理法》中的數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商是數(shù)據(jù)共享的私營(yíng)主體,也是以獲取利益為目的的創(chuàng)收性市場(chǎng)主體。有市場(chǎng)就會(huì)有競(jìng)爭(zhēng),各服務(wù)商之間必然會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)。外部的競(jìng)爭(zhēng)壓力會(huì)促使機(jī)構(gòu)內(nèi)部為了能夠占據(jù)市場(chǎng)份額,不斷地提高數(shù)據(jù)利用水平和數(shù)據(jù)開發(fā)技術(shù)。我國(guó)引入數(shù)據(jù)共享服務(wù)商制度,將有助于提高數(shù)據(jù)共享開發(fā)技術(shù),增強(qiáng)數(shù)據(jù)對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)力,增大數(shù)據(jù)共享的力度,進(jìn)而調(diào)動(dòng)對(duì)數(shù)據(jù)開發(fā)利用的積極性,讓數(shù)據(jù)成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力。

《數(shù)據(jù)安全法》提出對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行審查，這將有助于中介機(jī)構(gòu)在穩(wěn)定安全的環(huán)境內(nèi)處理數(shù)據(jù)。這種私營(yíng)領(lǐng)域數(shù)據(jù)中介機(jī)構(gòu)的建立,不僅需要保證數(shù)據(jù)的安全,同樣需要規(guī)定其應(yīng)履行的其他義務(wù)。歐盟要求中介機(jī)構(gòu)必須保持中立和獨(dú)立,且這些機(jī)構(gòu)應(yīng)專門實(shí)施數(shù)據(jù)共享；向主管機(jī)構(gòu)通知也是中介機(jī)構(gòu)的義務(wù)。歐盟對(duì)中介機(jī)構(gòu)的規(guī)定，啟示我國(guó)也可以建立專門性的數(shù)據(jù)共享中介機(jī)構(gòu)，讓中介機(jī)構(gòu)在符合法律規(guī)定的數(shù)據(jù)安全框架下依法合理利用與自由流動(dòng),發(fā)展壯大我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)。

(三)為數(shù)據(jù)共享共用釋放價(jià)值

數(shù)據(jù)是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型與發(fā)展的新動(dòng)力,也是社會(huì)治理的有效工具[18]。數(shù)據(jù)能否提升公共服務(wù)的智能化水平(44)參見《數(shù)據(jù)安全法》第十五條。也是我國(guó)重點(diǎn)關(guān)注的內(nèi)容。我國(guó)強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)對(duì)公共服務(wù)的價(jià)值,這與歐盟《數(shù)據(jù)治理法》中利他組織對(duì)社會(huì)價(jià)值的關(guān)注相一致。推進(jìn)公有和私有部門的數(shù)據(jù)共享建設(shè),可以促進(jìn)社會(huì)向數(shù)字化轉(zhuǎn)型,推動(dòng)社會(huì)治理模式的改進(jìn),社會(huì)治理的能力也將進(jìn)一步提升[11]。

作為以公共利益服務(wù)為目的而存在的數(shù)據(jù)利他組織,能夠在公眾需求和數(shù)據(jù)利用之間搭起橋梁,利用數(shù)據(jù)為社會(huì)主義社會(huì)建設(shè)服務(wù),做到數(shù)據(jù)的“共用共享”。數(shù)據(jù)利他組織的數(shù)據(jù)為了公共利益而聚集。我國(guó)的《數(shù)據(jù)安全法》充分考慮老年人和殘疾人的生活需求,希望通過(guò)對(duì)數(shù)據(jù)的利用提供智能化的公共服務(wù)(45)參見《數(shù)據(jù)安全法》第十五條。。在歐盟的《數(shù)據(jù)治理法》中,利他組織所收集的個(gè)人和法人數(shù)據(jù)通過(guò)聚集形成有規(guī)模效應(yīng)的數(shù)據(jù)池,能夠?qū)?shù)據(jù)的公益性發(fā)揮到最大化。我國(guó)在建立利他組織時(shí),也應(yīng)取得數(shù)據(jù)持有人的同意，以及符合《數(shù)據(jù)安全法》對(duì)數(shù)據(jù)利用的安全條件,讓數(shù)據(jù)利他組織在法律框架下為社會(huì)謀福利。

數(shù)據(jù)利他組織的公益性決定了其直接為服務(wù)公眾而存在。如果有數(shù)據(jù)利他組織可以對(duì)我國(guó)公共數(shù)據(jù)進(jìn)行進(jìn)一步的智能化開發(fā),讓公民能夠直觀地感受和享受數(shù)據(jù)聚集帶來(lái)的便利,那么不僅能夠提升數(shù)據(jù)價(jià)值,也能夠從公眾對(duì)服務(wù)的使用和反饋中獲得更多數(shù)據(jù),使“數(shù)據(jù)共享”真正成為現(xiàn)實(shí)，創(chuàng)造價(jià)值,達(dá)成共用共享的目的。

(四)完善數(shù)據(jù)共享的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)

數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域已基本完成上位法架構(gòu),在指導(dǎo)思想、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域上形成了較為明確的指向[19]。我國(guó)提出制定政務(wù)數(shù)據(jù)開放目錄,架構(gòu)政務(wù)數(shù)據(jù)開放平臺(tái)，促進(jìn)政務(wù)開放(46)參見《數(shù)據(jù)安全法》第四十二條。。不論是目錄的制定，還是政務(wù)平臺(tái)的構(gòu)建都需要專門的部門機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)?！稊?shù)據(jù)安全法》第六條規(guī)定了數(shù)據(jù)安全的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)管機(jī)構(gòu):中央安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)即中共中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室(簡(jiǎn)稱網(wǎng)信辦)，主要負(fù)責(zé)網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)安全的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和政策的制定;公安機(jī)關(guān)和國(guó)家安全部門由于其特殊性,自行管理數(shù)據(jù);各地區(qū)、行業(yè)及部門的主管部門都要對(duì)數(shù)據(jù)安全負(fù)責(zé)。但《數(shù)據(jù)安全法》中缺少對(duì)數(shù)據(jù)開放共享及如何實(shí)施等有關(guān)內(nèi)容,對(duì)數(shù)據(jù)如何開放也沒有做出明確的規(guī)定。

歐盟《數(shù)據(jù)治理法》中數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)和歐盟委員會(huì)的職責(zé)劃分可以為我國(guó)建立數(shù)據(jù)開放專門機(jī)構(gòu)提供參考。歐盟委員會(huì)作為統(tǒng)領(lǐng)性機(jī)構(gòu),對(duì)歐盟內(nèi)部數(shù)據(jù)共享的有關(guān)事項(xiàng)具有統(tǒng)籌與決定權(quán)。歐盟數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)是歐洲聯(lián)盟層面的建議性和監(jiān)督性機(jī)構(gòu),可以對(duì)歐盟的數(shù)據(jù)共享提出建議和協(xié)助,并對(duì)數(shù)據(jù)共享主體的共享行為是否符合法律的規(guī)定、是否損害數(shù)據(jù)持有者的利益進(jìn)行監(jiān)督。數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)通過(guò)低強(qiáng)度的監(jiān)管干預(yù),對(duì)數(shù)據(jù)共享主體進(jìn)行橫向治理。參見《數(shù)據(jù)治理法》解釋性備忘錄通過(guò)歐盟委員會(huì)和數(shù)據(jù)創(chuàng)新委員會(huì)的相互作用,可以更好地建立數(shù)據(jù)共享的信任,讓數(shù)據(jù)共享能夠被監(jiān)督。

我國(guó)可以在網(wǎng)信辦對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)一管理下不斷借鑒其他國(guó)家數(shù)據(jù)共享的體制機(jī)制,完善我國(guó)數(shù)據(jù)開放的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌和建議機(jī)制,對(duì)數(shù)據(jù)開放的重大事項(xiàng)和重要工作進(jìn)行協(xié)調(diào)安排,形成自上而下的數(shù)據(jù)共享協(xié)調(diào)機(jī)制。

六、結(jié)語(yǔ)

歐盟關(guān)于數(shù)據(jù)共享的法律法規(guī)將逐漸形成一個(gè)規(guī)則性的框架,在保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)安全的前提下創(chuàng)建更值得信賴的數(shù)據(jù)共享模式。《數(shù)據(jù)治理法》中共享公共數(shù)據(jù)的公共部門機(jī)構(gòu)、推進(jìn)私營(yíng)部門數(shù)據(jù)共享的數(shù)據(jù)共享服務(wù)提供商、為公共利益而建立的利他組織，以及提供建設(shè)性意見的數(shù)據(jù)共享機(jī)構(gòu),都是歐盟為建立數(shù)據(jù)共享模式提出的主要數(shù)據(jù)共享主體。歐盟以保護(hù)數(shù)據(jù)主權(quán)為大前提,也積極推動(dòng)國(guó)際數(shù)據(jù)流動(dòng)與共享標(biāo)準(zhǔn)的建立和世界范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)共享。

我國(guó)面對(duì)歐盟這種處于技術(shù)和立法領(lǐng)先地位的國(guó)際組織,在不放松維護(hù)數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)主權(quán)的前提下,繼續(xù)推進(jìn)數(shù)據(jù)的商業(yè)化應(yīng)用和數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,驅(qū)動(dòng)數(shù)據(jù)共享為我國(guó)數(shù)字經(jīng)濟(jì)賦能?！稊?shù)據(jù)安全法》的出臺(tái)為數(shù)據(jù)共享提供了安全的法律支撐。我國(guó)數(shù)據(jù)將會(huì)在安全的開放環(huán)境下,得到更充分、更深層次的利用。隨著數(shù)字技術(shù)的發(fā)展,相信數(shù)據(jù)共享的主體權(quán)責(zé)的專門立法也將進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)。