肖 恒，韓 偉

（廣東省環(huán)境技術(shù)中心，廣東 廣州 510000）

排污許可制作為固定污染源環(huán)境管理體系的核心，是堅(jiān)持和完善生態(tài)文明制度體系、推進(jìn)環(huán)境治理體系和能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，是明確排污單位環(huán)保主體責(zé)任、提升生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的有力措施，同時(shí)也是減輕排污單位負(fù)擔(dān)、對固定污染源相關(guān)環(huán)境管理制度的有機(jī)融合，明確排污單位污染物排放管控要求、推動(dòng)環(huán)境執(zhí)法有序規(guī)范的依據(jù)。

廣東省持續(xù)推進(jìn)排污許可制度實(shí)施，不斷提升環(huán)境管理能力和水平，堅(jiān)持構(gòu)建以排污許可制為核心的固定污染源監(jiān)管制度體系，為進(jìn)一步規(guī)范許可證核發(fā)、提高許可證核發(fā)質(zhì)量、加強(qiáng)證后實(shí)施與監(jiān)管，通過開展持證排污單位排污許可證核發(fā)質(zhì)量抽查，鞏固提升固定污染源排污許可全覆蓋工作成效，廣東省生態(tài)環(huán)境廳制定印發(fā)了《廣東省生態(tài)環(huán)境廳環(huán)評與排污許可監(jiān)管行動(dòng)計(jì)劃（2021-2023年）》，通過抽查的方式開展了2021年度省級層面排污許可證核發(fā)質(zhì)量審核，重點(diǎn)梳理排污許可證核發(fā)問題并進(jìn)行原因分析，探尋解決對策。

1 排污許可證質(zhì)量抽查形式

采取隨機(jī)和靶向、線上與線下相結(jié)合的方式，依托全國排污許可證管理信息平臺(tái)，重點(diǎn)對“兩高”行業(yè)（主要包括火力發(fā)電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材、造紙、印染等行業(yè)）項(xiàng)目持證單位以及水污染防治攻堅(jiān)重點(diǎn)流域、大氣污染防治攻堅(jiān)重點(diǎn)區(qū)域持證單位排污許可證質(zhì)量進(jìn)行審核。重點(diǎn)審核污染物排放標(biāo)準(zhǔn)適用、污染因子、許可排放量、環(huán)境管理要求等證載內(nèi)容的科學(xué)性和準(zhǔn)確性。

2 排污許可證質(zhì)量抽查企業(yè)分布情況

2021年度主要通過線上評估的方式，對17個(gè)行業(yè)917家企業(yè)的排污許可證核發(fā)質(zhì)量進(jìn)行了評估，其中包括“兩高”類企業(yè)605家以及家具制造、金屬制品、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、污水處理等“非兩高”類企業(yè)312家，持證排污單位行業(yè)分布情況見表1。

表1 排污許可證質(zhì)量核查企業(yè)分布情況一覽表

3 排污許可證核發(fā)主要質(zhì)量問題

（1）遺漏主要排放口。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，遺漏主要排放口的排污企業(yè)共48家，其中大氣和廢水兩者主要排放口都遺漏的排污企業(yè)9家，遺漏廢氣主要排放口的38家，遺漏廢水主要排放口的19家。主要的原因是未按照相應(yīng)行業(yè)技術(shù)規(guī)范進(jìn)行識(shí)別，比如鋁型材行業(yè)中，有7家企業(yè)未根據(jù)《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 鐵路、船舶、航空航天和其他運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)》（HJ 1124—2020）識(shí)別含一類污染物（主要是鎳）廢水車間排放口為主要排放口。

（2）遺漏污染因子。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，遺漏污染因子的排污企業(yè)共188家，其中廢氣和廢水污染因子均出現(xiàn)遺漏的有17家，遺漏廢氣污染因子的有135家，遺漏廢水污染因子的有71家。相對而言，廢氣污染因子中揮發(fā)性有機(jī)物無組織排放出現(xiàn)遺漏的頻率更高。

（3）執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與限值有誤。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)與限值有誤的排污企業(yè)共有251家，其中有171家是大氣排放口污染物執(zhí)行濃度限值填報(bào)錯(cuò)誤，60家是廢水排放口污染物執(zhí)行濃度限值填報(bào)錯(cuò)誤。典型情形包括：排放標(biāo)準(zhǔn)選擇有誤，如應(yīng)執(zhí)行地方標(biāo)準(zhǔn)的錯(cuò)誤申報(bào)為國家標(biāo)準(zhǔn)；排放標(biāo)準(zhǔn)遺漏，如部分涉及VOC物料儲(chǔ)存和使用的企業(yè)遺漏了《揮發(fā)性有機(jī)物無組織排放控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 37822-2019）等；未執(zhí)行特別排放限制。

（4）遺漏許可量控制因子。經(jīng)統(tǒng)計(jì)，遺漏許可量控制因子的排污企業(yè)共83家，其中大氣和廢水兩者主要排放口都遺漏的排污企業(yè)4家，遺漏廢氣許可量控制因子的47家，遺漏廢水許可量控制因子的40家。典型情形包括，一是未按相應(yīng)行業(yè)技術(shù)規(guī)范識(shí)別應(yīng)許可排放量的污染因子；二是位于總氮重點(diǎn)控制區(qū)的未按規(guī)范要求許可總氮。

4 核發(fā)質(zhì)量問題主要原因

（1）排污許可技術(shù)體系復(fù)雜。排污許可技術(shù)文件主要由管理規(guī)范性文件和技術(shù)規(guī)范性文件兩大類構(gòu)成，其中，管理規(guī)范性文件用于明確排污許可管理的適用范圍、實(shí)施主體、管理權(quán)限以及排污許可證的類型、有效期和許可內(nèi)容等規(guī)定，適用于排污許可證申請單位、核發(fā)機(jī)關(guān)等。截至目前，管理規(guī)范性文件已出臺(tái)了《排污許可管理?xiàng)l例》《排污許可管理辦法（試行）》《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019年版）》；技術(shù)規(guī)范性文件包括排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、污染源強(qiáng)核算方法、污染防治最佳可行推薦技術(shù)、排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南、環(huán)境管理臺(tái)賬與執(zhí)行報(bào)告填報(bào)要求、固定污染源編碼和許可證編碼等技術(shù)規(guī)定，以及監(jiān)管執(zhí)法、污染物達(dá)標(biāo)排放判定方法等。截至目前，生態(tài)環(huán)境部共發(fā)布了排污許可與核發(fā)技術(shù)規(guī)范76項(xiàng)、自行監(jiān)測技術(shù)指南45項(xiàng)。排污許可證申請與核發(fā)不僅包括對污染因子識(shí)別、污染物排放執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、總量分配等內(nèi)容的行政許可，同時(shí)還要求核發(fā)人員對排污單位的生產(chǎn)設(shè)備、原輔材料、污染源自行監(jiān)測、管理臺(tái)賬記錄等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)范性和準(zhǔn)確性審核。目前各地市生態(tài)環(huán)境主管部門，特別是鎮(zhèn)街基層，一方面人員編制不足、另一方面專業(yè)水平欠缺，加之排污許可全覆蓋核發(fā)任務(wù)時(shí)間緊、任務(wù)重，基層生態(tài)環(huán)境主管部門僅靠自身力量確實(shí)很難保證排污許可證核發(fā)質(zhì)量。

（2）許可證內(nèi)容未標(biāo)準(zhǔn)化。廣東省內(nèi)紡織印染、電鍍企業(yè)大部分已入駐定點(diǎn)基地，其生產(chǎn)廢水一般依托園區(qū)集中污水處理廠進(jìn)行處理。對于此類位于工業(yè)園區(qū)內(nèi)的排污單位，各地市環(huán)境主管部門在核發(fā)排污證時(shí)內(nèi)容未標(biāo)準(zhǔn)化。例如，部分地市嚴(yán)格按照行業(yè)排污許可核發(fā)技術(shù)規(guī)范，要求園區(qū)內(nèi)排污單位按規(guī)范填報(bào)廢水排放口許可排放濃度、許可排放量以及自行監(jiān)測內(nèi)容，而其他地市則上述許可證內(nèi)容予以簡化，將自行監(jiān)測要求和許可排放量的主體明確為園區(qū)集中污水處理廠。

（3）第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)水平參差不齊。廣東省排污單位以中小企業(yè)居多，相對管理水平較弱，欠缺環(huán)保主體意識(shí)，多數(shù)企業(yè)沒有能力自行申報(bào)排污許可證，通常委托第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)申請辦理排污許可證，同時(shí)各區(qū)縣、鎮(zhèn)街的生態(tài)環(huán)境主管部門的排污許可證申請審核工作往往也通過社會(huì)化形式采購第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)。由于當(dāng)前對于從事排污許可證申請業(yè)務(wù)的企業(yè)或技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)沒有資質(zhì)水平考核或其他咨詢能力方面的準(zhǔn)入要求，排污許可管理辦法（暫行）以及排污許可管理?xiàng)l例中也沒有條款規(guī)定排污許可第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)出于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，在不了解、不掌握排污許可申請與核發(fā)行業(yè)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測技術(shù)指南的情況下，接受排污單位委托協(xié)助申報(bào)排污許可證，導(dǎo)致申報(bào)內(nèi)容不完整、不規(guī)范，與企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行情況存在較大差異，甚至遺漏污染物產(chǎn)排環(huán)節(jié)、排放口，從而導(dǎo)致排污許可填報(bào)質(zhì)量不高。

（4）基層核發(fā)人員少、任務(wù)重。排污許可制度體系龐雜，行業(yè)技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測指南、排放標(biāo)準(zhǔn)、源強(qiáng)核算方法等文件接連出臺(tái)，這要求審核人員需全面掌握專業(yè)知識(shí)，給排污許可審核人員帶來不小的壓力，同時(shí)現(xiàn)階段排污許可證管理辦法并未明確規(guī)定核發(fā)人員應(yīng)同時(shí)開展排污單位生產(chǎn)運(yùn)行實(shí)際情況檢查，僅需對申報(bào)材料進(jìn)行資料審查，申報(bào)材料的真實(shí)性由排污單位負(fù)責(zé)。不強(qiáng)制要求現(xiàn)場檢查后再發(fā)證，有助于提高排污證的核發(fā)效率，但也給許可證質(zhì)量留下了隱患，容易出現(xiàn)許可證內(nèi)容與企業(yè)生產(chǎn)運(yùn)行情況不一致的問題，甚至存在許可內(nèi)容與規(guī)定不符的情況。

5 建議

（1）對許可內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。定點(diǎn)基地等園區(qū)內(nèi)企業(yè)的生產(chǎn)廢水通常分類收集后未經(jīng)預(yù)處理直接進(jìn)入園區(qū)集中污水處理廠，對其廢水排放口許可排放濃度、排放量沒有實(shí)際意義，而廢水排放口的自行監(jiān)測一般由園區(qū)集中污水處理廠來承擔(dān)，因此有必要對此類位于工業(yè)園區(qū)內(nèi)的排污單位排污許可證核發(fā)內(nèi)容進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化，建議在部分地市進(jìn)行排污許可證副本內(nèi)容改革試點(diǎn)，探索出一套符合排污單位實(shí)際生產(chǎn)運(yùn)行管理情況的排污許可證內(nèi)容，模式成熟后在省內(nèi)推廣，一方面有利于環(huán)境執(zhí)法部門證后監(jiān)管，另一方面有利于在排污許可證質(zhì)量審核中統(tǒng)一尺度。

（2）規(guī)范第三方單位服務(wù)行為。有關(guān)部門應(yīng)加緊出臺(tái)對排污許可第三方技術(shù)機(jī)構(gòu)的管理辦法，從制度上對排污許可申報(bào)市場形成約束。核發(fā)主管部門可通過不定期召開轄區(qū)內(nèi)第三方服務(wù)單位座談，對排污許可填報(bào)中一些普遍存在的不規(guī)范問題進(jìn)行宣貫解讀，幫助第三方單位不斷提高服務(wù)水平。同時(shí)，可考慮針對第三方技術(shù)單位填報(bào)排污許可證的時(shí)效性、填報(bào)質(zhì)量以及企業(yè)滿意度建立通報(bào)制度，強(qiáng)化對第三方的管理，全面促進(jìn)第三方技術(shù)服務(wù)提質(zhì)、提效。

（3）推進(jìn)排污許可與環(huán)評有機(jī)融合，減輕基層壓力。探索環(huán)評與排污許可制度融合的內(nèi)容和形式，并將排污許可管理要求納入環(huán)評導(dǎo)則范圍。在環(huán)評導(dǎo)則總綱、水氣聲等要素導(dǎo)則以及行業(yè)導(dǎo)則中進(jìn)一步落實(shí)排污許可相關(guān)要求。編制環(huán)境影響評價(jià)報(bào)告的環(huán)境管理和監(jiān)測計(jì)劃章節(jié)時(shí)應(yīng)統(tǒng)一參照相應(yīng)行業(yè)排污許可與核發(fā)技術(shù)規(guī)范、排污單位自行監(jiān)測技術(shù)指南規(guī)定，詳細(xì)列表逐一給出不同排放口各污染因子的監(jiān)測要求，排污單位在申報(bào)排污證時(shí)可直接引用相關(guān)內(nèi)容，也有利于環(huán)境主管部門簡化審核排污許可證核發(fā)內(nèi)容。

（4）持續(xù)優(yōu)化排污許可信息平臺(tái)。建議繼續(xù)優(yōu)化排污許可信息平臺(tái)中各系統(tǒng)模塊的設(shè)計(jì)，對填報(bào)規(guī)范性和操作便利性上加強(qiáng)指導(dǎo)，同時(shí)充分利用人工智能的技術(shù)手段，將需重復(fù)填寫的內(nèi)容自動(dòng)導(dǎo)入信息平臺(tái)中，減輕排污單位企業(yè)填報(bào)負(fù)擔(dān)。鼓勵(lì)地市、專業(yè)機(jī)構(gòu)基于國家排污許可管理平臺(tái)開發(fā)第三方軟件進(jìn)行智能化審核，提升基層排污許可證審核效率。

6 結(jié)語

排污許可證是排污單位的身份證，是載明排污單位控制污染物排放及落實(shí)有關(guān)環(huán)保責(zé)任的行政許可，是對排污單位排污行為的直接約束，排污許可證核發(fā)質(zhì)量直接影響到排污單位履行環(huán)保責(zé)任。從以上分析可知，廣東省排污許可核發(fā)質(zhì)量有待提高，建議通過規(guī)范第三方單位服務(wù)行為、推行排污許可與環(huán)評有機(jī)融合、優(yōu)化排污許可管理信息平臺(tái)等方面去提升排污許可證的核發(fā)質(zhì)量。