陳 思，馬其家

（對外經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)法學(xué)院，北京市 100029）

目前，全球?qū)τ跀?shù)據(jù)跨境流動并沒有統(tǒng)一的監(jiān)管規(guī)則，加之各國所追求的目標不一致，導(dǎo)致各國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則存在較大差異。例如，美國作為數(shù)字產(chǎn)業(yè)強國，追求數(shù)據(jù)的經(jīng)濟價值，推崇數(shù)據(jù)自由跨境流動①；歐盟提倡保護個人數(shù)據(jù)權(quán)利，堅持以數(shù)據(jù)權(quán)利保護為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)跨境流動②；中國主張數(shù)據(jù)跨境流動應(yīng)以國家數(shù)據(jù)安全為前提③。各國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管中價值取向的差異直接導(dǎo)致全球數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則支離破碎、無法統(tǒng)一，也導(dǎo)致國際層面的監(jiān)管協(xié)調(diào)成為難題。

現(xiàn)階段國內(nèi)學(xué)者對數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的研究主要體現(xiàn)在三方面④。一是數(shù)據(jù)跨境流動域外監(jiān)管規(guī)則分析。自雷登伯格（Reidenberg J R）[1]首次提出數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的美歐二元對立模式后，國內(nèi)學(xué)者圍繞美歐的立法模式、監(jiān)管規(guī)則展開了對數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的比較研究。單文華等[2]分析了美歐數(shù)據(jù)監(jiān)管理念、數(shù)據(jù)監(jiān)管法律體系、數(shù)據(jù)監(jiān)管實施體系的差異，介紹了美歐在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管領(lǐng)域的立法、實踐及其對中國的借鑒意義。譚觀福[3]總結(jié)了美歐在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管方面的分歧，重點比較分析了新近自由貿(mào)易協(xié)定中數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管模式，提出了中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管制度的完善建議。此外，還有學(xué)者對日本、印度和俄羅斯等國家更廣范圍的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則進行了比較分析。二是數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管國內(nèi)規(guī)則的制度設(shè)計。馬其家等[4]綜合考量了中國數(shù)字貿(mào)易產(chǎn)業(yè)的發(fā)展狀況、國內(nèi)現(xiàn)有的監(jiān)管規(guī)則以及中國參與國際數(shù)據(jù)監(jiān)管合作的具體實踐，主張中國應(yīng)完善數(shù)據(jù)出境安全審核制度。趙精武[5]從歐盟制定標準化合同的規(guī)制模式和規(guī)制邏輯出發(fā)，提出中國應(yīng)為數(shù)據(jù)跨境流動提供相應(yīng)的標準化合同，指引數(shù)據(jù)處理者締結(jié)合理、恰當?shù)臄?shù)據(jù)跨境流動合同。三是中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則的域外效力，以及如何在數(shù)據(jù)跨境流動中爭奪話語權(quán)等。葉開儒[6]從歐盟內(nèi)部視角對數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域長臂管轄制度進行了分析，提出中國應(yīng)當改變數(shù)據(jù)監(jiān)管防御策略，主動利用本國數(shù)據(jù)優(yōu)勢爭奪國際話語權(quán)，積極構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動的域外監(jiān)管規(guī)則。邵懌[7]解構(gòu)了網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)長臂管轄權(quán)問題，探討了數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域長臂管轄權(quán)行使的“全球共管”模式，提出中國應(yīng)統(tǒng)籌研判數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的內(nèi)在邏輯和外在規(guī)范，充分銜接國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則與國際監(jiān)管規(guī)則，明確數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則的域外適用效力。

可見，現(xiàn)有研究主要集中在通過對域外數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管經(jīng)驗的比較分析反哺中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管實踐和國內(nèi)具體監(jiān)管制度的構(gòu)建上，但對數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的關(guān)注度不足，尤其缺乏對數(shù)據(jù)跨境流動國際監(jiān)管協(xié)調(diào)機制的研究。因此，本文擬在分析數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)美歐實踐的基礎(chǔ)上，探討中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的基本立場，構(gòu)建中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的策略路徑。

一、中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)中存在的問題

為規(guī)范數(shù)據(jù)跨境流動，推動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展，中國先后頒布了《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》（以下簡稱《網(wǎng)絡(luò)安全法》）、《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法》（以下簡稱《數(shù)據(jù)安全法》）和《中華人民共和國個人信息保護法》（以下簡稱《個人信息保護法》），基本建立了國內(nèi)數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管框架。在國際層面，作為全球數(shù)據(jù)治理體系中最重要的利益相關(guān)者之一，中國越來越重視參與數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的談判，開始關(guān)注與其他國家或地區(qū)之間的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)。2020年11月中國參與談判并正式簽署《區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（Region?al Comprehensive Economic Partnership，RCEP）。2021年9月中國正式提出申請加入《全面與進步跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership，CPTPP），同年11月中國又正式提出申請加入《數(shù)字經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（Digital Economy Partnership Agreement，DEPA）。此外，中國也在積極參與新一輪世界貿(mào)易組織（World Trade Organization，WTO）電子商務(wù)諸邊談判。雖然中國近期對外締結(jié)的自由貿(mào)易協(xié)定都涉及數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則條款，但相較于美歐在數(shù)據(jù)跨境流動中的監(jiān)管協(xié)調(diào)中國還存在一些不足。

（一）數(shù)據(jù)跨境流動國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則存在著適配性障礙

近年來，中國高度重視數(shù)據(jù)跨境流動的發(fā)展，但現(xiàn)有的數(shù)據(jù)跨境流動國內(nèi)監(jiān)管制度適恰性和協(xié)調(diào)性不足。一方面，數(shù)據(jù)跨境流動國內(nèi)監(jiān)管體系不完善，數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管能力和保護水平不足，國家層面缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的監(jiān)管機構(gòu)。較強的監(jiān)管能力和高水平的數(shù)據(jù)保護是數(shù)據(jù)安全跨境流動監(jiān)管的基礎(chǔ)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的監(jiān)管機構(gòu)能提高中國參與數(shù)據(jù)跨境流動國際監(jiān)管協(xié)調(diào)的效率。如果在數(shù)據(jù)跨境流動國內(nèi)監(jiān)管體系不完善時貿(mào)然加入鼓勵數(shù)據(jù)自由跨境流動的高度開放的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定，極易引發(fā)數(shù)據(jù)安全風(fēng)險。[8]另一方面，中國國內(nèi)法規(guī)之間存在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則不協(xié)調(diào)的問題。數(shù)據(jù)跨境流動的國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則是中國參與國際監(jiān)管協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)，國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則之間不一致必然影響中國參與數(shù)據(jù)跨境流動國際監(jiān)管協(xié)調(diào)的進程?！稊?shù)據(jù)安全法》和《個人信息保護法》實施后，中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則和框架基本形成，但原有法規(guī)中的數(shù)據(jù)相關(guān)規(guī)定并未及時修訂，造成了數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域國內(nèi)法律法規(guī)之間的分歧。如2021年實施的《數(shù)據(jù)安全法》第三十一條允許符合安全評估標準的數(shù)據(jù)出境，但此前2014年實施的《人口健康信息管理辦法（試行）》并沒有進行修訂，第十條仍明確禁止人口健康信息流出。

（二）中國參與數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的方式單一

目前中國參與數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的主要方式是加入自由貿(mào)易協(xié)定、加入國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會和與域外國家或地區(qū)就數(shù)據(jù)跨境流動簽署協(xié)調(diào)監(jiān)管的諒解備忘錄。但是，在中國對外簽署的19個自由貿(mào)易協(xié)定中，除RCEP 外，其他很少涉及數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則條款。國際數(shù)據(jù)管理協(xié)會是非營利性機構(gòu)，目標是在世界范圍內(nèi)推廣數(shù)據(jù)領(lǐng)域相關(guān)指南和最佳實踐，并沒有監(jiān)管效力。備忘錄也不是監(jiān)管協(xié)調(diào)的終點和全部，僅僅意味著國家或區(qū)域間完成了數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則框架的搭建，還需要繼續(xù)磋商制定相應(yīng)的配套制度，將備忘錄落實到常規(guī)監(jiān)管中?？梢?，中國參與數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)時，不僅協(xié)調(diào)方式較為單一，在層次和深度上的挖掘與探索也存在不足。此外，中國參與數(shù)據(jù)跨境流動國際監(jiān)管協(xié)調(diào)的頻率較低，監(jiān)管協(xié)調(diào)的有效性有限，不能滿足數(shù)字經(jīng)濟時代數(shù)據(jù)跨境流動發(fā)展變化的監(jiān)管需求。

（三）中國在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)中的話語權(quán)較弱

中國在參與數(shù)據(jù)跨境流動國際監(jiān)管協(xié)調(diào)的實踐中話語權(quán)不足，難以產(chǎn)生國際影響力。從內(nèi)部因素來看，一方面，中國對數(shù)據(jù)跨境流動國際規(guī)則制定的參與較少。中國雖然順應(yīng)了數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則的國際發(fā)展趨勢，參與了一些規(guī)制數(shù)據(jù)跨境流動的協(xié)定，但參與數(shù)量有限，尚不能建立起制度優(yōu)勢。另一方面，數(shù)據(jù)跨境流動的國內(nèi)監(jiān)管體系和中國已參與的國際協(xié)定未達到高水平的國際監(jiān)管標準。例如，RCEP作為中國參與的首個對數(shù)據(jù)跨境流動進行專門規(guī)定的協(xié)定，對數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)制水平有了一定的提升，但RCEP中對數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的規(guī)則要求仍低于CPTPP等其他數(shù)字貿(mào)易協(xié)定。相比于其他發(fā)達國家，中國在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則的參與數(shù)量和參與程度上都相對遜色，在國際監(jiān)管協(xié)調(diào)中的實質(zhì)競爭力較弱。從外部因素來看，發(fā)達國家利用其在傳統(tǒng)國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則中的競爭優(yōu)勢，通過制定高水平的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管領(lǐng)域取得了主導(dǎo)權(quán)。由于加入這些數(shù)字貿(mào)易協(xié)定時需要付出高昂的規(guī)則成本，中國等發(fā)展中國家在數(shù)字貿(mào)易協(xié)定數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則中的話語權(quán)被嚴重削弱。[9]

當下中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)能力不足，尚未形成完善的監(jiān)管協(xié)調(diào)，缺乏全方位、多層次的參與溝通渠道。數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)中存在的問題不僅會威脅中國數(shù)據(jù)安全、阻礙中國數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施，也會掣肘中國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展。

二、數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的國際實踐

目前，國際層面沒有一個多邊的國際協(xié)定能夠協(xié)調(diào)監(jiān)管數(shù)據(jù)跨境流動，世界各國都在積極尋找數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域新的監(jiān)管協(xié)調(diào)方式，以美國和歐盟的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)方式為國際主流。

（一）數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的美國實踐

美國掌握著傳統(tǒng)國際貿(mào)易規(guī)則的制定權(quán)，又憑借數(shù)字技術(shù)的創(chuàng)新優(yōu)勢，在數(shù)字貿(mào)易協(xié)定的規(guī)則制定和協(xié)商過程中占據(jù)主導(dǎo)地位，推動達成了一系列數(shù)字貿(mào)易規(guī)則成果，在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域建立了競爭優(yōu)勢，成為全球數(shù)據(jù)跨境流動的主導(dǎo)者和最大受益者。

美國在WTO 電子商務(wù)諸邊談判進程中，就數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管問題提出了意見。美國主張對數(shù)據(jù)跨境流動實行寬松的監(jiān)管政策，鼓勵數(shù)據(jù)自由跨境流動。[10]但WTO 議題談判進展緩慢，無法適應(yīng)數(shù)據(jù)跨境流動的發(fā)展速度，在WTO 框架下開展數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)步履維艱。為尋求數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的新方式，美國通過制定自由貿(mào)易協(xié)定向貿(mào)易伙伴輸出美國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則，實現(xiàn)以美國數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則為主導(dǎo)的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)。2018年美國簽署《美國-墨西哥-加拿大協(xié)定》（United States-Mexico-Canada Agree?ment，USMCA），進一步推動數(shù)據(jù)自由跨境流動，同時要求締約方建立國內(nèi)數(shù)據(jù)監(jiān)管框架，鼓勵締約方之間加強數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)。[11]2022年4月，美國商務(wù)部發(fā)布《全球跨境隱私規(guī)則聲明》，旨在建立全球跨境隱私規(guī)則（Cross-Border Privacy Rules，CBPR）論壇，彌合數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則的差異，強化美國在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域話語權(quán)，鞏固美國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的主導(dǎo)權(quán)。

美國貿(mào)易代表曾表示，美國未來將在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域與有相似監(jiān)管理念和監(jiān)管協(xié)調(diào)意愿的國家或地區(qū)合作。[12]可見，對于數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)，美國提倡所謂的“少邊主義國際化方案”，認為在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管中實現(xiàn)多邊主義協(xié)商一致的成本太高，擁有更多數(shù)據(jù)資源、有能力控制數(shù)據(jù)跨境流動風(fēng)險的少數(shù)國家可以先展開小規(guī)模的國際監(jiān)管協(xié)調(diào)，在國際社會中組建以美國為中心的小型“數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管圈”，為國際社會制定數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管標準，然后再利用該“數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管圈”的影響力，吸引其他國家加入，或?qū)⒈O(jiān)管標準推行到其他國家境內(nèi)，使小范圍的監(jiān)管共識轉(zhuǎn)變?yōu)榇蠓秶娜蚬沧R。

（二）數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的歐盟實踐

歐盟主要依賴充分性保護認定協(xié)議開展數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)。充分性保護認定本質(zhì)上是歐盟對與其進行數(shù)據(jù)往來國家的數(shù)據(jù)保護體系和數(shù)據(jù)保護水平的評估，其初衷是希望歐盟公民的個人數(shù)據(jù)在流出歐盟區(qū)域后仍然能夠得到持續(xù)的高水平保護。目前，充分性保護認定協(xié)議已經(jīng)逐漸發(fā)展為歐盟發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟和爭奪數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域國際話語權(quán)的重要支撐點。[13]

2019年歐盟與日本就數(shù)據(jù)跨境流動問題達成了充分性保護認定協(xié)議，這不僅是《通用數(shù)據(jù)保護條例》（General Data Protection Regulation，GDPR）生效以來歐盟簽署的第一份充分性保護認定協(xié)議，也是歐盟與非歐盟國家之間簽署的第一份充分性保護認定協(xié)議，在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)方面具有一定的開創(chuàng)性意義。截至2022年2月底，全球范圍內(nèi)歐盟已與14個國家⑤達成充分性保護認定協(xié)議，意味著這14 個國家將參照歐盟的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管標準與歐盟進行協(xié)調(diào)監(jiān)管。歐盟與其他國家之間達成的充分性保護認定協(xié)議代表了數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的一種新模式，這種監(jiān)管協(xié)調(diào)在協(xié)議雙方之間達成了統(tǒng)一的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管標準，使監(jiān)管規(guī)則從差異化逐漸走向趨同。越來越多的數(shù)據(jù)保護標準已經(jīng)向歐盟靠近，歐盟利用充分性保護認定協(xié)議這種“單邊主義行為”參與并主導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的范圍正在不斷擴大。

（三）美歐之間就數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)做出的努力

美國和歐盟數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的價值取向有著明顯差異，雙方的監(jiān)管協(xié)調(diào)存在著難以彌合的鴻溝。為消除雙方之間的制度障礙，美國和歐盟在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)方面做出了較大努力。

2000年的《安全港協(xié)議》（Safe Harbor）是美歐在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域首次進行的監(jiān)管協(xié)調(diào)，為美歐數(shù)據(jù)跨境流動提供了法律依據(jù)，在一定程度上調(diào)和了美歐數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則的差異?！袄忡R門”事件發(fā)生后，歐盟宣布《安全港協(xié)議》無效。為替代《安全港協(xié)議》，美歐開始積極尋找數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域的新妥協(xié)辦法，并于2016年簽訂了《隱私盾協(xié)議》（Privacy Shield）?！峨[私盾協(xié)議》既為美歐數(shù)據(jù)跨境流動提供了安全保護，也為美歐數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)提供了新可能。[14]但是，2020年7月16日歐洲法院（European Court of Justice）在Sch?rems II案件判決中認定《隱私盾協(xié)議》無效，美歐之間的數(shù)據(jù)跨境流動再次陷入困境。2021年6月4日，歐盟公布了《將個人數(shù)據(jù)從歐盟傳輸?shù)降谌龂男聵藴屎贤瑮l款》（New Standard Contractual Clauses for the Transfer of Personal Data from the EU to Third Countries，新版SCCs）。[15]新版SCCs吸收了歐盟GDPR中數(shù)據(jù)跨境流動的核心規(guī)則，將其嵌入數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的全過程，提升了數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的效率，成為保障數(shù)據(jù)安全跨境流動的重要依據(jù)。[16]但美歐之間數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的合法性基礎(chǔ)仍然存在不確定性，為填補美歐數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的空白，2022年3月25日，美國和歐盟就數(shù)據(jù)跨境流動問題達成原則性協(xié)議，承諾將促進美歐之間的數(shù)據(jù)跨境流動，打破美歐在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域的對立格局，建立全新的跨大西洋數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)方式。

在不同價值取向的驅(qū)使下，國家對數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的方式必然呈現(xiàn)差異化和多元化特點，但這并不意味著監(jiān)管協(xié)調(diào)方式存在優(yōu)劣之分。[17]美國和歐盟的監(jiān)管協(xié)調(diào)方式消除了監(jiān)管規(guī)則差異導(dǎo)致的數(shù)據(jù)跨境流動壁壘，在一定程度上實現(xiàn)了數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管協(xié)調(diào)，為中國提供了協(xié)調(diào)監(jiān)管的參考范式。但是，現(xiàn)階段中國還不具備美國和歐盟的數(shù)據(jù)治理水平與數(shù)據(jù)監(jiān)管文化，無法單純效仿或移植美歐數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管協(xié)調(diào)經(jīng)驗。

三、中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)應(yīng)采取的基本立場

中國已基本確立了數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管理念，建立了數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管框架，中國對于數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管協(xié)調(diào)亦應(yīng)當秉持一定的基本立場。

（一）尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)

數(shù)據(jù)主權(quán)是國家主權(quán)在數(shù)據(jù)領(lǐng)域的表現(xiàn)形式，是各國對數(shù)據(jù)主張本國權(quán)利的主要理據(jù)，是影響數(shù)字地緣政治競爭的重要因素。[18]目前，數(shù)據(jù)的跨境流動以發(fā)展中國家向發(fā)達國家流入為主，這種流動的不均衡使得發(fā)達國家在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域占據(jù)了絕對優(yōu)勢地位，攫取了更多的數(shù)據(jù)資源。[19]例如美國利用在數(shù)據(jù)跨境流動中的主導(dǎo)地位，實施數(shù)據(jù)長臂管轄政策，以獲得對更多數(shù)據(jù)的控制權(quán)。這不但侵犯了他國的數(shù)據(jù)主權(quán)，而且在一定程度上打擊了各國參與數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的積極性。

尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)，歸根結(jié)底是在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)中平衡各國的利益訴求，實際上就是平衡發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間的利益訴求。[20]雖然發(fā)展中國家與發(fā)達國家對于數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的政策不同、維護數(shù)據(jù)主權(quán)的理念不同，但在數(shù)字全球化時代，發(fā)展中國家很難脫離發(fā)達國家的數(shù)據(jù)實現(xiàn)數(shù)據(jù)經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)達國家也無法忽視中國等發(fā)展中國家的數(shù)據(jù)。因此，在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)中，各國的數(shù)據(jù)主權(quán)需要多邊合作共同維護。[21]中國應(yīng)當保持自我克制，以尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)為底線，以安全、自由的數(shù)據(jù)跨境流動為導(dǎo)向，處理好國內(nèi)數(shù)據(jù)監(jiān)管與國際數(shù)據(jù)治理的互動關(guān)系。

（二）鼓勵正當可控的數(shù)據(jù)跨境流動

數(shù)據(jù)的價值在于流動，數(shù)據(jù)保持生命力的方式就是流動。數(shù)據(jù)自由跨境流動確實更能促進數(shù)字貿(mào)易發(fā)展，但數(shù)據(jù)跨境流動并不只具有促進貿(mào)易發(fā)展的經(jīng)濟價值，各國還會考慮數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)主權(quán)和個人隱私保護等因素，對數(shù)據(jù)跨境流動進行必要規(guī)制。

跨境數(shù)據(jù)的正當性和風(fēng)險的可控性是數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的必要前提?！罢敗焙汀翱煽亍狈謩e對應(yīng)跨境數(shù)據(jù)的“自身安全”和“利用安全”?？缇硵?shù)據(jù)自身安全是數(shù)據(jù)本身承載的信息完整和可靠；跨境數(shù)據(jù)利用安全是強調(diào)防范和避免由于數(shù)據(jù)大量頻繁跨境流動而引發(fā)的安全風(fēng)險。[22]鼓勵正當?shù)?、可控的?shù)據(jù)跨境流動實質(zhì)上就是保障跨境數(shù)據(jù)安全，跨境數(shù)據(jù)安全是數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的應(yīng)有之義，也是破解監(jiān)管協(xié)調(diào)中“數(shù)據(jù)治理赤字”和“數(shù)據(jù)信任赤字”的重要法寶。

中國《數(shù)據(jù)安全法》提出，在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域堅持數(shù)據(jù)安全跨境流動原則與數(shù)據(jù)自由跨境流動原則，以國家數(shù)據(jù)安全和數(shù)據(jù)開放并舉為雙重目標，[23]確保數(shù)據(jù)安全和促進數(shù)據(jù)流動是中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的核心目標。因此，在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)中中國有必要在立足總體國家數(shù)據(jù)安全觀、大數(shù)據(jù)驅(qū)動技術(shù)創(chuàng)新和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)實目標的同時，鼓勵正當?shù)?、可控的?shù)據(jù)跨境流動，這既有利于促進數(shù)據(jù)的跨境流動，也有利于邁向互惠共贏的國際監(jiān)管協(xié)調(diào)。

（三）倡導(dǎo)互惠共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)

作為數(shù)據(jù)大國，中國應(yīng)積極倡導(dǎo)互惠共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)，把平等互信、合作共贏的理念貫徹到監(jiān)管協(xié)調(diào)過程中，充分表達中國在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)中的善意。

首先，平等互信是互惠共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)有效運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)在于建立公平合理的國際秩序，增強協(xié)調(diào)各方的相互信賴。無論是美國的數(shù)據(jù)自由跨境流動主義、歐盟的個人數(shù)據(jù)權(quán)利保護主義，還是日本折中的可信數(shù)據(jù)自由流動主義，出發(fā)點都是維護本國的數(shù)據(jù)特權(quán)。這種以本國利益為最終目標的立場，帶有資本主義制度下的利己性和排他性，不利于建立公平合理的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則。中國作為負責(zé)任的發(fā)展中數(shù)據(jù)大國，應(yīng)堅持在平等互信的基礎(chǔ)上與各國展開數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管協(xié)調(diào)。在參與數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)時，中國絕不會憑借自身的數(shù)據(jù)優(yōu)勢打破數(shù)據(jù)跨境流動的國際秩序，更不會依靠自身的經(jīng)濟地位侵犯其他國家尤其是不發(fā)達國家的數(shù)字經(jīng)濟利益。

其次，合作共贏是互惠共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)的目標。中國應(yīng)積極參與國際社會關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則的探討和磋商，構(gòu)建國家間多類型、多線條的溝通模式。同時，積極尋求與各國政府和國際組織等重要貿(mào)易伙伴通過雙邊、多邊協(xié)議建立數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制，共同推進數(shù)據(jù)跨境流動治理進程，攜手打造網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體，最終實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動的協(xié)調(diào)監(jiān)管與合作共贏。[24]

四、中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的策略路徑

目前，以美歐為主導(dǎo)的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)方式代表了發(fā)達國家的利益，不符合發(fā)展中國家的現(xiàn)實需求。作為數(shù)字經(jīng)濟強國和數(shù)據(jù)跨境流動大國，中國應(yīng)充分展現(xiàn)大國擔(dān)當，為數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)提供中國方案。

（一）數(shù)據(jù)跨境流動國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則的調(diào)整策略

數(shù)據(jù)跨境流動國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則的調(diào)整直接決定著中國能否順利參與國際數(shù)據(jù)監(jiān)管，以及能否有效地在國際監(jiān)管規(guī)則博弈中占據(jù)有利地位。因此，中國應(yīng)調(diào)整國內(nèi)數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則以適應(yīng)國際監(jiān)管規(guī)則，使數(shù)據(jù)跨境流動走上正當可控的發(fā)展軌道，增強中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則的國際影響力。

1.建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管機構(gòu)

數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管立足于國內(nèi)數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則，即先對數(shù)據(jù)跨境流動進行有效的國內(nèi)監(jiān)管。因此，中國應(yīng)在國家層面建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管機構(gòu)。如歐盟、日本等數(shù)據(jù)大國都成立了專門的跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管機構(gòu)。歐盟設(shè)立的數(shù)據(jù)保護委員會統(tǒng)一負責(zé)數(shù)據(jù)監(jiān)管工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)歐盟成員國各監(jiān)管機構(gòu)之間的差異；日本設(shè)立的個人信息保護委員會作為統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)，對個人數(shù)據(jù)進行有效監(jiān)管，同時提高個人數(shù)據(jù)流動效率。⑥

目前，中國對數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管主要呈現(xiàn)出各級政府和涉及數(shù)據(jù)跨境流動行業(yè)主管部門的“多頭監(jiān)管”格局，雖然涉及數(shù)據(jù)跨境流動的各行業(yè)主管部門擁有規(guī)則制定權(quán)和數(shù)據(jù)監(jiān)管權(quán)，但缺失國家層面對跨境數(shù)據(jù)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)監(jiān)管，無法明確跨境數(shù)據(jù)的監(jiān)管責(zé)任歸屬和完善數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的內(nèi)部協(xié)調(diào)制度。中國應(yīng)建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管機構(gòu)，一方面，由國家跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管機構(gòu)統(tǒng)一協(xié)調(diào)行使跨境數(shù)據(jù)的審核權(quán)和確認權(quán)，以避免國內(nèi)不同部門、不同行業(yè)、不同地區(qū)因數(shù)據(jù)跨境流動的規(guī)則標準不同而出現(xiàn)監(jiān)管競爭的情況；另一方面由國家跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管機構(gòu)根據(jù)《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》統(tǒng)一對跨境數(shù)據(jù)進行事前評估和持續(xù)監(jiān)督。

2.完善跨境數(shù)據(jù)安全監(jiān)管機制

為解決數(shù)據(jù)安全問題，不僅要在技術(shù)上給數(shù)據(jù)提供安全保護，也要在社會、政策、經(jīng)濟和個人領(lǐng)域保護數(shù)據(jù)的綜合安全。中國應(yīng)立足總體國家安全觀保障數(shù)據(jù)安全，建立跨境數(shù)據(jù)安全監(jiān)管機制。[25]

首先，完善跨境數(shù)據(jù)分類審核制度。數(shù)據(jù)分類審核制度具有數(shù)據(jù)安全風(fēng)險識別功能，是跨境數(shù)據(jù)安全監(jiān)管的基本前提，也是在數(shù)據(jù)跨境流動中確保數(shù)據(jù)安全、維護數(shù)據(jù)主權(quán)的重點和難點。[26]完善跨境數(shù)據(jù)分類審核制度的先決條件是合理界定重要數(shù)據(jù)，劃清其內(nèi)涵和外延。國家市場監(jiān)督管理總局和國家標準化管理委員會聯(lián)合發(fā)布的《信息安全技術(shù)重要數(shù)據(jù)識別指南（征求意見稿）》明晰了重要數(shù)據(jù)的核心概念。⑦中國在后續(xù)完善重要數(shù)據(jù)的相關(guān)立法時，應(yīng)明確重要數(shù)據(jù)的識別標準，將重要數(shù)據(jù)的識別標準聚焦在安全影響方面，從定性和定量兩方面綜合考量數(shù)據(jù)安全風(fēng)險，以便合理地根據(jù)跨境數(shù)據(jù)的重要程度適用國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則。

其次，推動跨境數(shù)據(jù)安全評估制度落地。明確數(shù)據(jù)出入境風(fēng)險評估規(guī)則，開展跨境數(shù)據(jù)規(guī)制措施的必要性評估，切實牢固跨境數(shù)據(jù)安全屏障，保證跨境數(shù)據(jù)符合“合法公共政策目標”的基本要求。目前，美國和歐盟均已在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域建立了數(shù)據(jù)規(guī)制措施的必要性評估制度，包括監(jiān)管影響評估（Regulatory Impact Assessment，RIA）和數(shù)據(jù)保護影響評估（Data Protection Impact Assessment，DPIA）。CPTPP、USMCA、《日本-歐盟經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（Japan-EU Economic Partnership Agree?ment，EPA）等重要的數(shù)字貿(mào)易協(xié)定均鼓勵各締約方進行必要性評估。[27]為盡快適應(yīng)國際貿(mào)易協(xié)定的評估要求，中國對數(shù)據(jù)出境和入境要進行必要性評估，發(fā)布數(shù)據(jù)跨境流動必要性評估意見或指南，以嚴格的評估條件和詳盡的評估內(nèi)容提高數(shù)據(jù)出入境監(jiān)管規(guī)則的要求，這既可以調(diào)整中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則，也有利于實現(xiàn)中國與國際監(jiān)管標準的銜接。

最后，完善跨境數(shù)據(jù)安全風(fēng)險協(xié)同防控制度。由于數(shù)據(jù)安全風(fēng)險來源的專業(yè)性和影響的普遍性，跨境數(shù)據(jù)安全風(fēng)險的治理不僅需要數(shù)據(jù)安全治理不同部門協(xié)同監(jiān)管，還需要企業(yè)和社會組織協(xié)同防控，并應(yīng)鼓勵建立公民個人對數(shù)據(jù)安全的自治機制。只有多元主體有效參與協(xié)同防控，才能做好大數(shù)據(jù)時代跨境數(shù)據(jù)安全風(fēng)險防控工作。

（二）中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的參與策略

近年來，國際社會對中國參與數(shù)據(jù)跨境流動國際監(jiān)管協(xié)調(diào)的期望值不斷攀升，中國也有意愿和能力積極參與數(shù)據(jù)跨境流動國際監(jiān)管協(xié)調(diào)，參與全球數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)已經(jīng)成為中國的重要議題。

1.豐富參與監(jiān)管協(xié)調(diào)的方式

中國應(yīng)積極尋求數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的突破口，豐富參與監(jiān)管協(xié)調(diào)的方式。要實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的國際協(xié)調(diào)，必須在參與國之間就數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管問題達成共識。中國應(yīng)成為推動數(shù)據(jù)跨境流動國際監(jiān)管協(xié)調(diào)的重要參與者，與各個國家、地區(qū)和國際組織合作，推動關(guān)于數(shù)據(jù)跨境流動的雙邊、多邊協(xié)議的簽署和國際規(guī)則的制定。中國應(yīng)以維護數(shù)據(jù)安全為出發(fā)點，以尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)為著力點，以推動“一帶一路”倡議實施、簽署RCEP、申請加入CPTPP 和DEPA 為突破點，消除中國數(shù)據(jù)跨境流動壁壘，充分利用WTO的多邊談判機會，與多個國家建立數(shù)據(jù)跨境流動自貿(mào)區(qū)。一方面，推行中國的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管標準，積極探索如何更好地參與并促進數(shù)據(jù)跨境流動的國際監(jiān)管協(xié)調(diào)；另一方面，努力與重要貿(mào)易伙伴就數(shù)據(jù)跨境流動簽署雙邊和多邊協(xié)定，深度參與、共同推動數(shù)據(jù)跨境流動的國際監(jiān)管協(xié)調(diào)。[28]

2.提升參與監(jiān)管協(xié)調(diào)的靈活性

中國是數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)的先發(fā)國家，也是全球數(shù)據(jù)資源大國，國內(nèi)數(shù)字經(jīng)濟的快速發(fā)展為中國參與數(shù)據(jù)跨境流動國際監(jiān)管協(xié)調(diào)提供了重要的基礎(chǔ)保障。中國應(yīng)發(fā)揮數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，提升參與數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的靈活性。

在與不同國家進行數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管時，中國應(yīng)充分利用在數(shù)字經(jīng)濟和數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)中不同的優(yōu)勢地位，[29]根據(jù)不同情況靈活選擇、參與、主張最有利于中國利益的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則的國際監(jiān)管協(xié)調(diào)，科學(xué)把握監(jiān)管協(xié)調(diào)的力度和節(jié)奏。例如，在與美國進行數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)時，無論是在數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)還是監(jiān)管規(guī)則方面中國都處于下風(fēng)，中國應(yīng)堅持維護數(shù)據(jù)安全這一底線，避免在參與監(jiān)管協(xié)調(diào)時損害本國利益。在與歐盟進行數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)時，由于歐盟對數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則的要求比較嚴格，中國應(yīng)爭取降低參與協(xié)調(diào)的規(guī)則成本。而在與“一帶一路”沿線國家進行數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)時，由于“一帶一路”沿線國家普遍存在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則不完善的情形，中國可以借助本國數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)和數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展優(yōu)勢，主導(dǎo)數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則的建立，形成以中國為核心的監(jiān)管協(xié)調(diào)圈。

（三）中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的構(gòu)建策略

數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的根本目的在于通過國際協(xié)調(diào)機制滿足對跨境數(shù)據(jù)多元化的規(guī)制需求，[30]中國需要積極尋求數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的新途徑，力爭成為數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的國際領(lǐng)跑者。

1.監(jiān)管協(xié)調(diào)要以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為中心

中國應(yīng)憑借長期以來在數(shù)字經(jīng)濟方面積累的技術(shù)優(yōu)勢，發(fā)揮數(shù)據(jù)大國的主觀能動性，開展以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為中心的監(jiān)管協(xié)調(diào)。目前，全球數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則仍是各國政府及國際層面探討并重點關(guān)注的問題。中國秉持尊重各國數(shù)據(jù)主權(quán)的立場，在2020年9月提出《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，明確了中國在數(shù)據(jù)安全治理方面的態(tài)度，既為全球數(shù)據(jù)安全治理提供解決方案，也為全球數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管提供安全的環(huán)境基礎(chǔ)。

《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)貢獻了中國方案，東盟各國和歐盟成員國都表示希望與中國進行數(shù)據(jù)跨境流動和監(jiān)管協(xié)調(diào)，并進一步與中國打造數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)伙伴關(guān)系。阿拉伯國家集體支持《全球數(shù)據(jù)安全倡議》，于2021年3月簽署并發(fā)表了《中阿數(shù)據(jù)安全合作倡議》，在個人信息保護、重要數(shù)據(jù)保護、數(shù)據(jù)跨境安全執(zhí)法等方面與中國達成了監(jiān)管規(guī)則的合意，這是中國開展以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為中心的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的一次全新嘗試。

此外，中國還應(yīng)加強與美國、歐盟等數(shù)據(jù)大國，以及“一帶一路”沿線國家和區(qū)域組織的交流與合作，積極發(fā)展并輸出數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管標準的中國方案，進一步推動各國在數(shù)據(jù)安全與治理問題上形成共識，擴大《全球數(shù)據(jù)安全倡議》簽署方及支持方數(shù)量，增強與其他國家的合作互信，為數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)打開新的窗口。以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》和多方專家組工作成果為基礎(chǔ)，建議將數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)治理的國際協(xié)調(diào)問題全面納入相關(guān)國際議程，在國際層面推動數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管協(xié)調(diào)。

2.建立相互認可的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制

相互認可機制指的是通過國家間的協(xié)商限制或縮小各國數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則差異，形成最低限度的監(jiān)管協(xié)調(diào)，是尊重數(shù)據(jù)主權(quán)在數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)實施中的體現(xiàn)，是各國自我限制和相互讓渡的合意。相互認可機制在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域的實施，是各國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則相互制約、相互作用的過程。它不僅融合了各國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則，更可能實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨境流動的國際監(jiān)管協(xié)調(diào)。

目前，在多邊和區(qū)域性貿(mào)易協(xié)定中已經(jīng)存在相互認可機制的實踐?！斗?wù)貿(mào)易總協(xié)定》（General Agreement on Trade in Service，GATS）第七條第五款建議各締約方在承認多邊同意標準或共同國際標準的基礎(chǔ)上，建立相互認可機制。有貿(mào)易協(xié)定在制定數(shù)據(jù)跨境流動規(guī)則時借鑒了GATS 的此款規(guī)定，RCEP第十二章第八條第二款對個人信息保護引入了國際標準，CPTPP 第14.8 條也有類似的規(guī)定，通過設(shè)立和承認國際標準在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域建立相互認可監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。

相互認可機制是各國在不尋求數(shù)據(jù)監(jiān)管規(guī)則統(tǒng)一的情況下進行的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)，是對監(jiān)管等效國家的一種附條件豁免，是一種最低限度的監(jiān)管協(xié)調(diào)。雖然相互認可機制并未真正消除各國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則的差異，但這種監(jiān)管協(xié)調(diào)可以解決數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管實質(zhì)性協(xié)調(diào)不足的問題，使不同數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則之間相互信任、相互適應(yīng)并相互促進。首先，相互認可機制為數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管協(xié)調(diào)提供了可行路徑。在監(jiān)管效果方面，相互認可機制有明確的監(jiān)管框架和法律約束力，不要求各國對數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則進行大幅度調(diào)整，只要求對數(shù)據(jù)跨境流動國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則和制度進行一定程度的相互認可，達到監(jiān)管效果整體相似即可。[31]在監(jiān)管成本方面，相互認可機制的實施成本更低、修訂更為簡易，降低了在數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域制定統(tǒng)一規(guī)則的成本，更容易達到監(jiān)管規(guī)則的一致效果。其次，相互認可機制蘊含著數(shù)據(jù)跨境流動從雙邊、多邊走向全球化的戰(zhàn)略選擇，也為加快數(shù)據(jù)全球化進程提供了數(shù)據(jù)跨境流動方式上的創(chuàng)新。從長遠看，數(shù)據(jù)全球化的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，但數(shù)據(jù)全球化不是一蹴而就的，而是逐步推進的，需要數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則的不斷創(chuàng)新，以實現(xiàn)國際層面監(jiān)管規(guī)則的融合。最后，相互認可機制試圖從監(jiān)管協(xié)調(diào)出發(fā)，逐步走向國際協(xié)調(diào)，比統(tǒng)一數(shù)據(jù)跨境流動國際監(jiān)管規(guī)則更容易取得各國的合意與共識。[32]

3.建立行業(yè)內(nèi)互認的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制

首先，應(yīng)鼓勵加強行業(yè)內(nèi)部的監(jiān)管協(xié)調(diào)，支持行業(yè)自律組織制定數(shù)據(jù)跨境流動領(lǐng)域的國際行業(yè)公約，促進行業(yè)行為的國際規(guī)范和協(xié)調(diào)發(fā)展。中國的行業(yè)組織可以牽頭各國行業(yè)自律組織制定數(shù)據(jù)跨境流動的國際行業(yè)自律規(guī)則，或?qū)ΜF(xiàn)有行業(yè)自律規(guī)則進行國際協(xié)調(diào)。根據(jù)行業(yè)特點協(xié)調(diào)跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管的國際標準，或確定全球統(tǒng)一的數(shù)據(jù)保護原則等。

其次，可以引入第三方評估機構(gòu)或認證機構(gòu)參與數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)。引入中立的第三方評估機構(gòu)或認證機構(gòu)，可以很好地規(guī)避協(xié)調(diào)監(jiān)管中一國傾向本國利益的情況。當然，對于引入的第三方評估機構(gòu)或認證機構(gòu)要有嚴格的控制標準，必須對相關(guān)機構(gòu)進行資格認證、信用認證等，只有符合認證標準的機構(gòu)方可參與數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)。

最后，各國政府可以幫助協(xié)調(diào)并推進構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動的行業(yè)自律制度。由于數(shù)據(jù)的高流動性和高風(fēng)險性，政府幫助行業(yè)進行協(xié)調(diào)可能會調(diào)動行業(yè)自律部門的積極性，增強行業(yè)自律協(xié)調(diào)的可操作性，是數(shù)據(jù)跨境流動行業(yè)自律協(xié)調(diào)走向成熟的基本保證。雖然行業(yè)自律是一種數(shù)據(jù)主體自愿參與的數(shù)據(jù)監(jiān)管協(xié)調(diào)模式，但政府的正確指引會大大增加數(shù)據(jù)監(jiān)管協(xié)調(diào)的成功性。尤其是中國目前在跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管上仍處于起步階段，未來會面臨跨境數(shù)據(jù)監(jiān)管的很多新問題，還需要政府給予規(guī)范和引導(dǎo)。需要注意的是，數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管需要行業(yè)自律和政府監(jiān)管的有效融合與相互激勵。我國應(yīng)積極倡導(dǎo)行業(yè)自律，給予數(shù)據(jù)跨境流動適當?shù)陌l(fā)展空間，創(chuàng)造有序、高效的數(shù)據(jù)跨境流動產(chǎn)業(yè)環(huán)境。同時以政府監(jiān)管為補充，但政府監(jiān)管的力度要適當，不能過多干預(yù)行業(yè)自律組織的監(jiān)管協(xié)調(diào)，避免降低數(shù)據(jù)跨境流動的效率，防止產(chǎn)生監(jiān)管不公平的現(xiàn)象。

4.在聯(lián)合國倡導(dǎo)下開展數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管協(xié)調(diào)

對于數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的最理想化情況是，建立一個有約束力的數(shù)據(jù)跨境流動國際監(jiān)管機構(gòu)，該監(jiān)管機構(gòu)具有協(xié)調(diào)監(jiān)管和爭端解決的權(quán)力，既為數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)提供框架基礎(chǔ)，也在一定程度上解除數(shù)據(jù)跨境流動可能引發(fā)的安全風(fēng)險。但現(xiàn)實中，各國在政策、法律、經(jīng)濟、技術(shù)上的差異很難完全調(diào)和，無法制定國際統(tǒng)一的數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則和監(jiān)管協(xié)調(diào)模式，更無法建立全球數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管機構(gòu)。數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)只是國際合作的一種探索和嘗試，并不能從根本上解決各國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則不統(tǒng)一的問題。作為數(shù)據(jù)跨境流動的大國，中國應(yīng)承擔(dān)大國責(zé)任，奉行真正的多邊主義理念，推動國際社會進一步探討和嘗試，在聯(lián)合國的倡導(dǎo)與主持下，在政府專家組（Groups of Governmental Experts，GGE）和開放成員工作組（Open-Ended Working Group，OEWG）等聯(lián)合國框架內(nèi)，開展數(shù)據(jù)跨境流動的監(jiān)管協(xié)調(diào)。以《聯(lián)合國憲章》和國際法的基本原則為準繩，以網(wǎng)絡(luò)空間命運共同體為依托，逐步穩(wěn)妥地構(gòu)建或簽署多邊且具有可行性及約束力的聯(lián)合國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管與協(xié)調(diào)法律機制或聯(lián)合國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管與協(xié)調(diào)公約，以互惠共贏思維協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管。

五、結(jié)語

價值取向不同使得各國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則存在差異，導(dǎo)致全球數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則呈現(xiàn)碎片化的狀態(tài)。目前，國際社會尚未針對這一問題建立有效的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制。本文比較分析了美國和歐盟的監(jiān)管協(xié)調(diào)實踐，美國提倡的“少邊主義國際化方案”和歐盟的“單邊主義行為”都不符合發(fā)展中國家的現(xiàn)實需求，很容易使中國在數(shù)據(jù)跨境流動的國際監(jiān)管中陷入被動局面。

良好的監(jiān)管協(xié)調(diào)能夠防范數(shù)據(jù)跨境流動可能引發(fā)的國家間貿(mào)易摩擦，激發(fā)數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展活力，是各國實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理利益最大化的有益路徑，也是中國作為數(shù)據(jù)大國深度參與數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的必然要求。因此，中國需要堅持多邊主義理念，為構(gòu)建互惠共贏的監(jiān)管協(xié)調(diào)機制提供“中國方案”。首先應(yīng)當完善國內(nèi)監(jiān)管規(guī)則，建立統(tǒng)籌的監(jiān)管機構(gòu)，完善安全監(jiān)管機制。其次要更加主動地參與國際監(jiān)管協(xié)調(diào)，豐富參與方式，提升參與靈活度。最后，應(yīng)當積極主導(dǎo)構(gòu)建數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管協(xié)調(diào)的新模式，以《全球數(shù)據(jù)安全倡議》為中心建立相互認可協(xié)調(diào)機制和行業(yè)內(nèi)互認協(xié)調(diào)機制，真正發(fā)揮監(jiān)管協(xié)調(diào)維護國家主權(quán)和安全、推動數(shù)字貿(mào)易高質(zhì)量發(fā)展的潛能效用，增強中國在全球數(shù)據(jù)治理體系中的話語權(quán)。

注釋：

①早在1997年，美國克林頓政府就曾推出《全球電子商務(wù)框架》，倡導(dǎo)盡可能允許數(shù)據(jù)自由跨境流動；2011年奧巴馬政府公布《網(wǎng)絡(luò)空間國際戰(zhàn)略》，要建立數(shù)據(jù)自由跨境流動的網(wǎng)絡(luò)空間環(huán)境，同時推動簽署《美國-韓國自由貿(mào)易協(xié)定》《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》，主張數(shù)據(jù)自由跨境流動；特朗普政府簽署的《美國-墨西哥-加拿大協(xié)定》《美日數(shù)字貿(mào)易協(xié)定》均強調(diào)數(shù)據(jù)自由跨境流動；拜登政府提出的印太經(jīng)濟框架同樣延續(xù)了數(shù)據(jù)自由跨境流動理念。

②1981年《有關(guān)個人數(shù)據(jù)自動化處理中的個體保護公約》第一條建立了個人數(shù)據(jù)保護的基本原則。21世紀，個人數(shù)據(jù)保護逐漸成為歐盟成員國的價值共識，2009年生效的《歐盟基本權(quán)利憲章》第八條將保護個人數(shù)據(jù)的權(quán)利規(guī)定為公民的一項基本權(quán)利。2018年出臺的GDPR第一條明確規(guī)定自然人享有保護個人數(shù)據(jù)的權(quán)利。2020年發(fā)布的《歐洲數(shù)據(jù)戰(zhàn)略》簡介中也明確規(guī)定了保護個人數(shù)據(jù)權(quán)利的基本方針。

③根據(jù)2021年9月施行的《數(shù)據(jù)安全法》第一條和第十一條的規(guī)定，中國堅持在保障國家主權(quán)和安全的前提下促進數(shù)據(jù)安全、自由跨境流動。

④2017年中國施行《網(wǎng)絡(luò)安全法》，對于數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管的研究主要集中在域外監(jiān)管規(guī)則的分析方面。2020年7月中國公布《中華人民共和國數(shù)據(jù)安全法（草案）》，國內(nèi)學(xué)者開始重點關(guān)注數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管國內(nèi)規(guī)則的制度設(shè)計。此外，為應(yīng)對美國政府頻繁在數(shù)據(jù)領(lǐng)域?qū)χ袊髽I(yè)實施長臂管轄，中國商務(wù)部先后出臺了《不可靠實體清單規(guī)定》和《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》，全國人民代表大會常務(wù)委員會通過了《中華人民共和國反外國制裁法》，學(xué)界開始探討中國數(shù)據(jù)跨境流動監(jiān)管規(guī)則的域外效力，以及如何在數(shù)據(jù)跨境流動中爭奪話語權(quán)等問題。

⑤包括安道爾、阿根廷、根西島、加拿大（商業(yè)組織）、以色列、澤西島、瑞士、法羅群島、馬恩島、新西蘭、烏拉圭、日本、英國和韓國。

⑥GDPR 第六章第五十一條規(guī)定，為保護自然人在數(shù)據(jù)流動過程中的基本權(quán)利與自由，促進歐盟內(nèi)部個人數(shù)據(jù)的自由流通，應(yīng)建立一個或多個獨立監(jiān)管機構(gòu)，促進數(shù)據(jù)流動的有效監(jiān)管。日本《個人信息保護法》第五十九條規(guī)定，設(shè)立個人信息保護委員會作為個人數(shù)據(jù)流動的統(tǒng)一監(jiān)管機構(gòu)。

⑦根據(jù)《信息安全技術(shù)重要數(shù)據(jù)識別指南（征求意見稿）》，重要數(shù)據(jù)是以電子方式存在的，一旦遭到篡改、破壞、泄露或者非法獲取、非法利用，可能危害國家安全、公共利益的數(shù)據(jù)。重要數(shù)據(jù)不包括國家秘密和個人信息，但基于海量個人信息形成的統(tǒng)計數(shù)據(jù)、衍生數(shù)據(jù)有可能屬于重要數(shù)據(jù)。