文/汪東 靳麗芳 徐斌

“中央有部署、浙江見行動”，在國家鐵路投融資體制改革破冰的關(guān)鍵期，浙江率先擘畫高鐵改革藍(lán)圖，全面系統(tǒng)推進(jìn)杭紹臺鐵路投融資體制改革實(shí)踐和項(xiàng)目建設(shè)，推動鐵路投融資體制改革創(chuàng)新取得重大突破，實(shí)現(xiàn)政府方、民營資本和鐵路方合作共贏，開創(chuàng)鐵路改革發(fā)展新局面，在中國鐵路改革發(fā)展史上具有重要的里程碑意義，為我國鐵路投融資體制改革提供示范樣板。

一、項(xiàng)目特色鮮明，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益的高度統(tǒng)一

（一）這是一條開創(chuàng)先河、別開生面的改革之路

2017年9月11日，浙江省人民政府與復(fù)星牽頭的民營資本聯(lián)合體正式簽署PPP投資合同，杭紹臺鐵路成為我國首條民營控股高鐵，被載入《黨的十八大以來大事記》，項(xiàng)目的應(yīng)運(yùn)而生，主要得益于國家鐵路投融資體制深化改革、浙江豐厚的民營經(jīng)濟(jì)實(shí)力和優(yōu)越的營商環(huán)境、浙江有為政府和有效市場的有機(jī)結(jié)合與協(xié)同發(fā)力。經(jīng)過四年多的實(shí)踐創(chuàng)新，項(xiàng)目在股權(quán)合作、收益回報、風(fēng)險共擔(dān)、投資控制、建設(shè)管理等方面的改革創(chuàng)新取得了預(yù)期成效，政府一次投入僅42億元就撬動了一個440億元的重大基礎(chǔ)設(shè)施工程。杭紹臺鐵路是我國第一條建成通車的民營控股鐵路，為全國鐵路投融資體制改革縱深推進(jìn)提供了浙江方案。

（二）這是一條萬眾期待、翹首以盼的惠民之路

杭紹臺鐵路開通運(yùn)營，將惠及臺州、紹興沿線922萬人口，特別是結(jié)束了嵊州、新昌、天臺三個“無鐵縣”不通鐵路的歷史，使三地直接跨進(jìn)高鐵時代，實(shí)現(xiàn)三縣市157萬群眾的高鐵夢。從杭紹臺鐵路沿線城市出發(fā)，可直達(dá)北京、上海、南京、蘇州、濟(jì)南、福州、廈門、深圳等大中城市，杭州至臺州最快運(yùn)行時間只需要1小時3分鐘，較之前最快班次縮短了47分鐘，實(shí)現(xiàn)杭州至臺州“1小時交通圈”，極大便捷了沿線群眾出行，真真切切地讓改革成果惠及沿線人民。

（三）這是一條古今輝映、東方意蘊(yùn)的文化之路

杭紹臺鐵路與“浙東唐詩之路”的主軸線路高度契合，沿線歷史遺存和人文典故眾多，留下1500多首唐詩佳作，是融合儒學(xué)、佛道、詩歌、書法、茶道、戲曲、陶藝、民俗、方言、神話傳說等內(nèi)容的中華文化寶藏，可謂“古有浙東唐詩之路，今有杭臺詩路高鐵”，古今兩路相映生輝、相得益彰。首發(fā)列車冠名為“浙東唐詩之路號”，這輛車承載著詩路文化駛向全國，向海內(nèi)外游客充分展示夢游天姥、春泛若耶的詩畫山水，傳播浙東唐詩之路的歷史價值、文化價值和時代價值。

（四）這是一條處處皆景、滿眼如畫的旅游之路

杭紹臺鐵路沿線旅游資源豐富，以浙東運(yùn)河—曹娥江—剡溪—靈江等水系為主線，沿線串聯(lián)魯迅故里、天臺山、神仙居等5個國家5A級旅游景區(qū)和新昌大佛寺、臺州府城等30多個國家4A級旅游景區(qū)。杭紹臺鐵路開通運(yùn)營后，形成“串珠成鏈”的旅游交通線路，華東、華南、華北大部分城市的游客可通過杭紹臺鐵路直達(dá)各大景區(qū)，將極大地推動沿線地區(qū)旅游業(yè)加速發(fā)展和黃金旅游大通道加速建設(shè)。

（五）這是一條山海聯(lián)動、合作共贏的共富之路

杭紹臺鐵路經(jīng)過8個國家級開發(fā)區(qū)、3個國家級高新區(qū)、8個萬畝千億新產(chǎn)業(yè)平臺，所輻射的杭州、紹興、臺州三地GDP總額達(dá)2.7萬億元，社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展充滿活力。杭紹臺鐵路通車后將進(jìn)一步加速沿線地區(qū)融入杭州都市圈和長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展，促進(jìn)沿線地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作、資源要素高效流動。杭州、上海高端資源要素外溢，為嵊州、新昌、臨海、溫嶺等沿線塊狀特色產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)縣市注入人才和科技創(chuàng)新活力，為天臺等山區(qū)縣打開了“兩山”轉(zhuǎn)化通道，極大地推動了高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)。

二、項(xiàng)目建設(shè)達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，成為全國首條建成通車的民營控股的高鐵項(xiàng)目

（一）項(xiàng)目建設(shè)總體進(jìn)展順利，社會資本投資標(biāo)志性示范成果落地

從全國社會資本投資鐵路示范項(xiàng)目比較看，杭紹臺鐵路PPP項(xiàng)目是引入社會資本成功示范。2015年12月，國家發(fā)展改革委在鐵路領(lǐng)域推出杭紹臺鐵路等八個社會資本投資示范項(xiàng)目，示范重點(diǎn)是社會資本以合資、獨(dú)資或政府和社會資本合作（PPP）等方式參與鐵路建設(shè)及營運(yùn)。從目前情況看，八個示范項(xiàng)目中杭紹臺鐵路、杭溫鐵路是引入社會資本以PPP方式參與鐵路建設(shè)成功的示范項(xiàng)目，同批列入國家示范其他項(xiàng)目則基本采用傳統(tǒng)DBB（設(shè)計—招標(biāo)—建造）模式。

從PPP項(xiàng)目合同關(guān)鍵工期看，杭紹臺鐵路順利完成既定目標(biāo)。杭紹臺鐵路十九大前夕載入《黨的十八大以來大事記》，央視《新聞聯(lián)播》播報10次，國家媒體報道百余次，項(xiàng)目建設(shè)受到各界高度關(guān)注。項(xiàng)目自2017年12月28日開工建設(shè)，至2021年11月25日開始試運(yùn)行，并于2021年12月28日具備開通運(yùn)營條件，按照既定目標(biāo)如期建成通車，是我國鐵路投融資體制改革史上具有標(biāo)志性和里程碑意義的事件。

（二）PPP項(xiàng)目合同履約情況總體良好，PPP運(yùn)作模式與合作方式探索成功

根據(jù)PPP項(xiàng)目合同主要條款履約情況，實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司較好完成杭紹臺鐵路PPP項(xiàng)目前期和建設(shè)期工作任務(wù)目標(biāo)。浙江省發(fā)展規(guī)劃研究院作為浙江省政府授權(quán)的實(shí)施機(jī)構(gòu)，積極履行工程前期研究、項(xiàng)目實(shí)施方案編制、投資主體選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施等工作職責(zé)，開創(chuàng)了全國咨詢機(jī)構(gòu)承擔(dān)鐵路PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的先河。杭紹臺鐵路采用BOOT（建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交）模式，由政府方出資代表與社會資本方組建的項(xiàng)目公司，負(fù)責(zé)杭紹臺鐵路的投資、融資、建設(shè)、運(yùn)營和維護(hù)，按照PPP合同約定有力有序推進(jìn)建設(shè)期各項(xiàng)工作。項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)，實(shí)施機(jī)構(gòu)定期組織開展項(xiàng)目公司績效考核，3個年度考核成績均為優(yōu)秀。

（三）項(xiàng)目建設(shè)總投資總體可控，建設(shè)期PPP投資模式效益初顯

根據(jù)項(xiàng)目投資初步匡算結(jié)果，杭紹臺鐵路PPP項(xiàng)目預(yù)計實(shí)際總投資低于項(xiàng)目初步設(shè)計批復(fù)概算，在全國鐵路行業(yè)項(xiàng)目投資控制方面處于領(lǐng)先水平。根據(jù)PPP項(xiàng)目物有所值論證定量評價測算結(jié)果，杭紹臺鐵路項(xiàng)目采用PPP模式后，合作期內(nèi)政府方財政支出責(zé)任現(xiàn)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于傳統(tǒng)投資模式現(xiàn)值。杭紹臺鐵路項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)省市政府方出資合計42.04億元，僅為傳統(tǒng)鐵路建設(shè)模式下政府出資的五分之一，大大減輕了建設(shè)期政府財政壓力。

三、項(xiàng)目改革取得一定成效，有效探索項(xiàng)目投融資與建設(shè)管理創(chuàng)新實(shí)踐

（一）建立務(wù)實(shí)高效的股權(quán)合作機(jī)制

一是突出民營資本控股地位。發(fā)揮浙江民營經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，由綜合實(shí)力強(qiáng)、專業(yè)領(lǐng)域經(jīng)驗(yàn)豐富的民營企業(yè)復(fù)星集團(tuán)牽頭組成聯(lián)合體，持有項(xiàng)目股權(quán)51%。目前，除個別企業(yè)股權(quán)調(diào)整外，創(chuàng)始聯(lián)合體成員股權(quán)架構(gòu)總體穩(wěn)定，聯(lián)合體內(nèi)部份額調(diào)整，不影響項(xiàng)目民營控股性質(zhì)和復(fù)星集團(tuán)牽頭方地位。

二是合理確定省市政府出資責(zé)任分擔(dān)。PPP模式下，引入民營聯(lián)合體出資，政府方資本金出資比例由傳統(tǒng)模式下的50%降低至34%，省、市出資比例按照浙江慣例采用4:6分擔(dān)。在沿線臺州、紹興的具體出資比例上，采用線路境內(nèi)長度比劃分，兩市過境線路長度相當(dāng)，明確兩市分別持股10.2%。

三是明確國鐵集團(tuán)特殊出資方角色。國鐵集團(tuán)基金公司通過單一來源談判方式進(jìn)入項(xiàng)目股權(quán)框架，持有項(xiàng)目股權(quán)15%?；鸸窘巧煌谑?、市政府方出資代表，而是與民營聯(lián)合體“同股同權(quán)”，在合作期內(nèi)享有項(xiàng)目收益分紅。

（二）建立平衡合理的收益回報機(jī)制

一是設(shè)置合理的民營資本回報預(yù)期。鐵路項(xiàng)目具有顯著公共品屬性，難以滿足民營資本投資一般項(xiàng)目的回報率預(yù)期。實(shí)施機(jī)構(gòu)通過長三角區(qū)域鐵路項(xiàng)目盡職調(diào)查，結(jié)合國家金融政策支持、鐵路運(yùn)營自主定價等紅利因素，提出合理的合作期項(xiàng)目回報率，基本滿足民營資本投資預(yù)期，為PPP合作奠定了基礎(chǔ)。

二是設(shè)計合理的收益回報機(jī)制。鐵路運(yùn)營收入清算管理體制較難突破，特別是項(xiàng)目運(yùn)營初期面臨較大經(jīng)營壓力。杭紹臺鐵路項(xiàng)目未來收益來源上，實(shí)施機(jī)構(gòu)創(chuàng)新提出，在“使用者付費(fèi)”這一基礎(chǔ)回報機(jī)制基礎(chǔ)上，疊加“可行性缺口補(bǔ)助”，建立“使用者付費(fèi)+可行性缺口補(bǔ)助”的動態(tài)回報機(jī)制，缺口補(bǔ)助統(tǒng)籌體現(xiàn)“補(bǔ)現(xiàn)金流”和“補(bǔ)效益”，在運(yùn)營初期前10年內(nèi)給予連續(xù)保障，確保運(yùn)營初期項(xiàng)目公司可持續(xù)經(jīng)營。

三是動態(tài)調(diào)整把控合作期風(fēng)險。鐵路PPP項(xiàng)目合作期自2017年開始，預(yù)計2051年結(jié)束，合作期風(fēng)險把控是政府方和民營資本方的關(guān)注重點(diǎn)之一。杭紹臺鐵路項(xiàng)目約定了融資利率、列車開行對數(shù)、超額收入分配等回報調(diào)整機(jī)制，把不確定性盡量在未來市場博弈中消化，實(shí)現(xiàn)了財政當(dāng)期補(bǔ)貼額的最小化。

（三）建立邊界清晰的風(fēng)險共擔(dān)機(jī)制

一是設(shè)計穩(wěn)定的總體風(fēng)險共擔(dān)架構(gòu)。實(shí)施機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目公司簽署的PPP項(xiàng)目合同，是整個PPP項(xiàng)目合同體系的核心。在PPP項(xiàng)目合同中，實(shí)施機(jī)構(gòu)代表政府方和項(xiàng)目公司識別出“政策法規(guī)風(fēng)險、規(guī)劃設(shè)計風(fēng)險、建設(shè)施工風(fēng)險、運(yùn)營風(fēng)險、財務(wù)風(fēng)險”5個方面的20個核心風(fēng)險點(diǎn)，并約定了風(fēng)險承擔(dān)方，確保利益攸關(guān)方形成合力，共同把控過程中的風(fēng)險。

二是明確政府方職責(zé)權(quán)限及政策變更等風(fēng)險。杭紹臺鐵路PPP項(xiàng)目落地建成是省市各級政府和相關(guān)部門全力以赴支持推動的成果。政府方承擔(dān)了政策變動、土地征遷、規(guī)劃變更以及運(yùn)營期的部分競爭性風(fēng)險，將PPP項(xiàng)目社會投資人合作期的政策性風(fēng)險降到最低。

三是界定社會資本和項(xiàng)目公司投資建設(shè)和運(yùn)營風(fēng)險。民營聯(lián)合體和項(xiàng)目公司按照具體職責(zé)，分擔(dān)項(xiàng)目投資財務(wù)風(fēng)險、建設(shè)施工的質(zhì)量安全、運(yùn)營維護(hù)等風(fēng)險，這也是PPP項(xiàng)目社會資本方承擔(dān)項(xiàng)目投資責(zé)任和工程建設(shè)責(zé)任的主要表現(xiàn)。

（四）建立有效可靠的投資控制機(jī)制

一是首次采用全線征地拆遷政府包干模式。杭紹臺鐵路首次探索實(shí)踐鐵路項(xiàng)目征地拆遷政府包干模式，在確保民營控股比例不發(fā)生變化的前提下，全線征地拆遷工作、費(fèi)用由地方政府包干負(fù)責(zé)。項(xiàng)目公司按照用地急緩節(jié)奏及時撥付征地拆遷費(fèi)用，地方政府處理好征遷范圍、征遷進(jìn)度、資產(chǎn)歸屬等問題，高效及時完成全線征地拆遷工作。

二是創(chuàng)新采用建設(shè)期全過程跟蹤審計。杭紹臺鐵路初步設(shè)計概算是PPP項(xiàng)目投資控制的紅線。實(shí)施機(jī)構(gòu)委托第三方審計單位，根據(jù)概算指標(biāo)要求，對項(xiàng)目建設(shè)期內(nèi)發(fā)生的工程變更、材料價差等進(jìn)行全過程跟蹤審計，確保工程概算覆蓋建設(shè)成本支出，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目總投資的有效控制。

三是合理安排地方站房擴(kuò)面新增投資。項(xiàng)目公司積極配合地方政府，應(yīng)對鐵路項(xiàng)目站房設(shè)計中的定額偏低、標(biāo)準(zhǔn)偏低問題。針對地方政府提出的站房擴(kuò)面導(dǎo)致工程投資增加，由地方政府以新增項(xiàng)目單獨(dú)批復(fù)實(shí)施，項(xiàng)目公司和社會資本方不承擔(dān)新增投資，不增加出資負(fù)擔(dān)。

（五）建立協(xié)同高效的建設(shè)管理機(jī)制

一是創(chuàng)新采用“PPP+EPC+咨詢管理”的建設(shè)模式。杭紹臺鐵路公司作為PPP項(xiàng)目建設(shè)主體，與中國鐵設(shè)EPC總承包單位、滬昆浙江公司工程管理咨詢單位，共同推進(jìn)首條民營控股鐵路建設(shè)實(shí)施。工程推進(jìn)過程中，項(xiàng)目公司從各標(biāo)段監(jiān)理單位抽調(diào)骨干組建“總體監(jiān)理辦公室”，在協(xié)調(diào)建設(shè)單位與總承包單位、各標(biāo)段監(jiān)理單位與總承包單位之間的關(guān)系和工作方面發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)了工程建設(shè)“統(tǒng)抓統(tǒng)管”。杭紹臺鐵路作為國鐵集團(tuán)非控股非代建項(xiàng)目，委托上海局集團(tuán)公司開展驗(yàn)收咨詢服務(wù)和運(yùn)營安全評估，全力確保項(xiàng)目高質(zhì)量開通運(yùn)營。

二是構(gòu)建重難點(diǎn)工程問題破解推進(jìn)機(jī)制。浙江省發(fā)展改革委與實(shí)施機(jī)構(gòu)、省鐵路攻堅(jiān)專班協(xié)同發(fā)力，建立持續(xù)推進(jìn)重難點(diǎn)問題的常態(tài)化機(jī)制，有效解決三電與管線遷改、外部電源、接入既有線工程、壓覆礦補(bǔ)償管理、臨時用地及復(fù)墾管理等重難點(diǎn)問題，為項(xiàng)目公司提供全天候“保姆式”服務(wù)。

三是系統(tǒng)開展鐵路PPP項(xiàng)目績效考核評價。實(shí)施機(jī)構(gòu)按照政府投資項(xiàng)目績效考核要求，對杭紹臺鐵路公司開展合作期績效考核。建設(shè)期內(nèi)，從項(xiàng)目資金、工程進(jìn)度、工程質(zhì)量、安全管理、環(huán)境保護(hù)、內(nèi)部制度、公眾滿意度和問題整改8個方面，定期進(jìn)行全方位常態(tài)化績效評價考核，督促項(xiàng)目公司完成考核問題整改和銷號處理，建章立制對整改問題“回頭看”，確保實(shí)現(xiàn)績效目標(biāo)。

杭紹臺鐵路建成通車是浙江鐵路投融資體制改革探索的新起點(diǎn)，浙江將以此為新的契機(jī)，繼續(xù)勇當(dāng)改革先鋒，接續(xù)深化鐵路投融資改革創(chuàng)新，確保項(xiàng)目改革成果持續(xù)鞏固、惠及各方，把高鐵PPP項(xiàng)目打造成為高質(zhì)量發(fā)展、競爭力提升、現(xiàn)代化先行和共同富裕示范的標(biāo)志性成果，以改革發(fā)展新成績?yōu)闃?gòu)建新發(fā)展格局做出更大貢獻(xiàn)。