文/周騫

一、前言

“十四五”是我國(guó)加快推進(jìn)交通強(qiáng)國(guó)建設(shè)、構(gòu)建現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸體系的關(guān)鍵時(shí)期。市域鐵路是連接都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團(tuán)的快速、大運(yùn)量、公交化的軌道交通系統(tǒng)，是構(gòu)建現(xiàn)代交通網(wǎng)，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，落實(shí)“交通強(qiáng)國(guó)”戰(zhàn)略的重要舉措。2020年12月《關(guān)于推動(dòng)都市圈市域（郊）鐵路加快發(fā)展的意見(jiàn)》（國(guó)辦函〔2020〕116號(hào)）提出市域（郊）鐵路主要布局在都市圈中心城市，重點(diǎn)滿足1小時(shí)通勤圈快速通達(dá)出行需求[1]。在區(qū)域?qū)用?，《上海市城市總體規(guī)劃（2017—2035年）》提出，按照“一張網(wǎng)、多模式、廣覆蓋、高集約”的規(guī)劃理念，構(gòu)建由城際線、市區(qū)線、局域線等組成的多層次軌道交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)上海市域軌道交通網(wǎng)絡(luò)內(nèi)1小時(shí)可達(dá)[2]?！渡虾Ｊ谐鞘熊壍澜煌ǖ谌诮ㄔO(shè)規(guī)劃（2018-2023年）》進(jìn)一步明確要建設(shè)機(jī)場(chǎng)聯(lián)絡(luò)線、嘉閔線和崇明線等市域（郊）鐵路。然而，在市域鐵路項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，由于項(xiàng)目線路長(zhǎng)，沿線利益相關(guān)者眾多，不可避免地會(huì)遇到諸多社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。本文以上海市S市域鐵路項(xiàng)目為例，通過(guò)前期調(diào)研，剖析了項(xiàng)目建設(shè)所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，并針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)提出有效的防范化解措施，以期為市域鐵路建設(shè)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理與應(yīng)對(duì)提供有益參考。

二、項(xiàng)目概況

上海市S市域鐵路項(xiàng)目是上海市域鐵路網(wǎng)的重要組成部分，是落實(shí)長(zhǎng)三角一體化國(guó)家戰(zhàn)略，建設(shè)“軌道上的長(zhǎng)三角”的門戶線路和骨干線路。S市域鐵路全長(zhǎng)約50km，其中地下線段主要位于城區(qū)，長(zhǎng)度約23km，高架及路基段位于村鎮(zhèn)，長(zhǎng)度約27km，全線設(shè)置8個(gè)站點(diǎn)，1處車輛基地。線路設(shè)計(jì)時(shí)速為160km/h，項(xiàng)目總投資約475億元。

S市域鐵路項(xiàng)目為線性工程，線路用地范圍內(nèi)及線路兩側(cè)有大量民宅、企業(yè)，還有部分學(xué)校、教堂等公共建筑，沿線社會(huì)環(huán)境復(fù)雜，利益相關(guān)者眾多，區(qū)域歷史矛盾突出。

三、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）前期規(guī)劃與利益相關(guān)者預(yù)期不符

市域鐵路建設(shè)堅(jiān)持“規(guī)劃先行，謀定而動(dòng)”的方針，項(xiàng)目主要實(shí)施的依據(jù)包括地區(qū)總體規(guī)劃、項(xiàng)目專項(xiàng)規(guī)劃等。由于市域鐵路項(xiàng)目直接關(guān)系到沿線群眾出行的便利性，群眾往往對(duì)項(xiàng)目方案的關(guān)注度很高，若線路走向與群眾期望存在差異，或站點(diǎn)設(shè)置和先期規(guī)劃存在出入，沿線群眾則很可能以項(xiàng)目前期規(guī)劃或程序合規(guī)性問(wèn)題為抓手，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)提出質(zhì)疑，從而可能引發(fā)集體信訪等群體性事件，帶來(lái)較大的負(fù)面影響。

上海S市域鐵路在選線專項(xiàng)規(guī)劃公示期間，沿線居民要求增設(shè)或調(diào)整站點(diǎn)的意見(jiàn)訴求尤為突出。以某個(gè)商貿(mào)重鎮(zhèn)為例，此次規(guī)劃的站點(diǎn)位于該鎮(zhèn)南部區(qū)域，距離該鎮(zhèn)北部主要居住區(qū)約3公里。據(jù)調(diào)研，該鎮(zhèn)北部區(qū)域分布有20余個(gè)住宅小區(qū)，人口近15萬(wàn)，但軌道交通長(zhǎng)期空白，居民主要依靠公交和自駕出行，上下班高峰期擁堵嚴(yán)重，居民迫切希望能有軌道交通緩解通勤壓力。專項(xiàng)規(guī)劃公示期間，該鎮(zhèn)北部區(qū)域居民反映強(qiáng)烈，大量居民通過(guò)網(wǎng)絡(luò)呼吁、信訪等方式要求增設(shè)站點(diǎn)。

（二）土地房屋征收存在的風(fēng)險(xiǎn)

市域鐵路建設(shè)將征收大量土地房屋，在征收過(guò)程中可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)主要包括：征收范圍外村居民要求帶征；征收補(bǔ)償、落實(shí)就業(yè)及社會(huì)保障人數(shù)低于村民預(yù)期；安置房源位置不理想；企業(yè)搬遷影響企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，造成員工失業(yè)等問(wèn)題。上述風(fēng)險(xiǎn)中征收范圍外村居民帶征訴求，往往量多面廣，極易引發(fā)社會(huì)矛盾。

上海S市域鐵路途經(jīng)大片農(nóng)田，據(jù)調(diào)研，沿線村民普遍為農(nóng)業(yè)戶籍，村民希望通過(guò)征地落實(shí)就業(yè)和社會(huì)保障的意愿較為強(qiáng)烈，但落實(shí)就業(yè)和社會(huì)保障名額有限，村民訴求得不到滿足的情況下，易引發(fā)村民的不滿。同時(shí)項(xiàng)目沿線兩側(cè)分布有較多民宅，在動(dòng)遷范圍外的村民考慮到振動(dòng)、噪音及出行影響，具有較強(qiáng)烈的帶征訴求，尤其是位于S市域線與高速公路之間、軌道交通之間的夾檔區(qū)域村民，若其帶征訴求不能得到滿足或緩解，而生活環(huán)境及出行條件又受到市域線項(xiàng)目影響，易引發(fā)村民信訪事件。

沿線非居住房屋征收主要矛盾集中在車輛基地內(nèi)，該車輛基地內(nèi)有外資、民營(yíng)企業(yè)20余家。企業(yè)房屋征收將造成企業(yè)停產(chǎn)，致使企業(yè)產(chǎn)值及利潤(rùn)大幅縮減，同時(shí)企業(yè)房屋征收還將造成大量員工離職或失業(yè)，可能引發(fā)較大的不穩(wěn)定因素。

（三）項(xiàng)目建設(shè)影響周邊建筑質(zhì)量安全

市域鐵路地下盾構(gòu)、橋梁架設(shè)和車站基坑開(kāi)挖將造成周圍土體變形，可能導(dǎo)致鄰近建筑物發(fā)生傾斜、沉降、開(kāi)裂等現(xiàn)象。一旦施工造成村居民房屋的損壞，尤其是未在動(dòng)遷范圍內(nèi)的村民房屋，村民很可能借項(xiàng)目建設(shè)對(duì)房屋質(zhì)量影響而要求帶征。根據(jù)以往市政交通類項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，村居民房屋發(fā)生傾斜、沉降、開(kāi)裂等問(wèn)題極易引起上訪事件甚至上升為群體性事件，從而引發(fā)較大的社會(huì)矛盾。

上海S市域鐵路地上段沿線民宅主要建于上世紀(jì)70~90年代，房屋材料及結(jié)構(gòu)均較差，部分房屋為危房。村民普遍對(duì)項(xiàng)目建設(shè)是否會(huì)造成房屋開(kāi)裂、沉降等存在擔(dān)憂。隧道段途經(jīng)主城區(qū)，往年該區(qū)域其他軌道交通在建設(shè)過(guò)程中，出現(xiàn)了周邊房屋開(kāi)裂、門窗難以閉合等情況，居民為此進(jìn)行了持續(xù)信訪。S市域線地下段沿線住宅小區(qū)密集，部分為上世紀(jì)80-90年代建成的老小區(qū)，目前房屋已出現(xiàn)了開(kāi)裂及滲水情況。根據(jù)目前的設(shè)計(jì)方案，隧道結(jié)構(gòu)邊線距離最近一棟高層住宅外墻不足10m。沿線居民普遍關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)是否會(huì)造成周邊小區(qū)房屋沉降、開(kāi)裂，影響房屋結(jié)構(gòu)安全。

（四）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期振動(dòng)、噪音影響

市域線列車在運(yùn)行時(shí)，輪軌耦合作用所產(chǎn)生的振動(dòng)依次通過(guò)軌道系統(tǒng)、支承結(jié)構(gòu)、隧道結(jié)構(gòu)傳遞至周圍巖土體，進(jìn)而傳入相鄰建筑物基礎(chǔ)，誘發(fā)建筑構(gòu)件的振動(dòng)，從而在建筑物內(nèi)產(chǎn)生可感知的振動(dòng)和結(jié)構(gòu)噪聲，結(jié)構(gòu)噪聲會(huì)引起煩擾或活動(dòng)干擾，當(dāng)聲級(jí)較高時(shí)可對(duì)睡眠造成干擾，列車運(yùn)行引起的居民房屋振動(dòng)也將引起居民心理上的不適和擔(dān)憂。

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S市域線線路長(zhǎng)，沿線分布有住宅、學(xué)校等敏感目標(biāo)，線路周邊現(xiàn)有高速公路、物流園等設(shè)施，背景噪音較高。據(jù)環(huán)評(píng)報(bào)告顯示，線路周邊受現(xiàn)狀既有道路影響，有10余處敏感點(diǎn)噪音超標(biāo)，沿線村居民普遍擔(dān)心項(xiàng)目運(yùn)行期間振動(dòng)及噪音影響正常工作生活。尤其是城區(qū)沿線，由于線路兩側(cè)居民區(qū)密集，運(yùn)營(yíng)期產(chǎn)生的振動(dòng)、噪音易引發(fā)周邊居民的不滿。

四、防范化解措施

市域鐵路項(xiàng)目線路長(zhǎng)，技術(shù)復(fù)雜，社會(huì)關(guān)注度高、影響大，沿線敏感目標(biāo)眾多，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)易跨地域傳導(dǎo)、疊加共振，形成復(fù)合風(fēng)險(xiǎn)[3]。為了從源頭上防范、化解市域鐵路項(xiàng)目實(shí)施可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)單位及各級(jí)政府應(yīng)進(jìn)行聯(lián)防聯(lián)控，構(gòu)建起集宣傳引導(dǎo)、政策支持、技術(shù)預(yù)防等于一體的全方位、立體化的防范化解體系，具體措施如下。

（一）建立風(fēng)險(xiǎn)防范化解聯(lián)動(dòng)機(jī)制

1.建立“市區(qū)聯(lián)動(dòng)、屬地管理，主體清晰、分級(jí)負(fù)責(zé)，責(zé)任明確、互相配合，預(yù)防為主、督察督辦”為特點(diǎn)的工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)上下左右條塊的聯(lián)通。區(qū)黨政相關(guān)部門強(qiáng)化橫向溝通，建立常態(tài)化的互動(dòng)工作平臺(tái)，定期溝通維穩(wěn)工作進(jìn)展情況，加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)警和處置；市、區(qū)、街鎮(zhèn)、村居委之間建立暢通的縱向溝通機(jī)制，村居委充分發(fā)揮在風(fēng)險(xiǎn)排查方面的優(yōu)勢(shì)，區(qū)相關(guān)部門及街鎮(zhèn)積極協(xié)調(diào)落實(shí)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)防范化解措施。

2.加強(qiáng)輿情監(jiān)測(cè)。公安、網(wǎng)信、街鎮(zhèn)、村居等部門單位密切配合，關(guān)注網(wǎng)上網(wǎng)下輿情動(dòng)向，及時(shí)預(yù)知預(yù)警預(yù)防，動(dòng)態(tài)調(diào)整優(yōu)化施工方案及對(duì)策措施，同時(shí)充分利用微博、公眾號(hào)、抖音等新媒體的影響力，正確引導(dǎo)輿論，澄清事實(shí)真相，主動(dòng)向媒體通報(bào)工作方案、工作進(jìn)度等，對(duì)于居民的質(zhì)疑及時(shí)做好回應(yīng)和疏導(dǎo)。

（二） 充分保障項(xiàng)目程序合法，做好項(xiàng)目規(guī)劃政策的答疑工作

1.規(guī)范建設(shè)工程程序的合法性與合規(guī)性審核工作，依法合規(guī)開(kāi)展信息公開(kāi)工作，不遺留風(fēng)險(xiǎn)隱患。

2.針對(duì)沿線周邊群眾對(duì)線路走向及站點(diǎn)設(shè)置異議，建設(shè)單位及相關(guān)部門應(yīng)積極、及時(shí)地作出回應(yīng)，向群眾解釋清楚線路設(shè)計(jì)及站點(diǎn)設(shè)置依據(jù)理由，并同時(shí)公布相關(guān)規(guī)劃依據(jù)，做到有理有據(jù)。必要時(shí)應(yīng)組織設(shè)計(jì)單位及政府相關(guān)部門召開(kāi)群眾座談會(huì)，針對(duì)沿線群眾的疑惑、質(zhì)疑進(jìn)行集中解釋、答復(fù)。

3.優(yōu)化沿線公交接駁線路，通過(guò)“兩網(wǎng)融合”延長(zhǎng)接駁公交的運(yùn)行時(shí)間，增加軌道交通接駁車輛的數(shù)量和頻次，切實(shí)解決困擾居民出行的問(wèn)題，打通民眾通勤“最后一公里”。

（三）依法合規(guī)推進(jìn)土地房屋征收補(bǔ)償工作，綜合研究敏感區(qū)域帶征的可能性

1.根據(jù)政策，做好土地和房屋征收、安置補(bǔ)償工作。確保征地補(bǔ)償安置方案、房屋征收補(bǔ)償方案和操作程序的合法、合規(guī)和合理，充分吸納意見(jiàn)征詢階段收集到的合理訴求，補(bǔ)償方案和標(biāo)準(zhǔn)需綜合考慮全線、地區(qū)及相關(guān)項(xiàng)目之間的平衡。

2.對(duì)于位于項(xiàng)目與高速公路、軌道交通之間等夾檔區(qū)域的村宅，建設(shè)單位及有關(guān)部門應(yīng)進(jìn)行實(shí)地踏勘，對(duì)于居住環(huán)境受影響確實(shí)較大的住戶，建議由政府相關(guān)部門結(jié)合《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步支持農(nóng)民相對(duì)集中居住工作的實(shí)施意見(jiàn)》（滬府發(fā)〔2022〕2號(hào)）等政策要求，逐步推動(dòng)村民“上樓”或“平移集中居住”。

3.對(duì)于經(jīng)謹(jǐn)慎評(píng)估后，未處在動(dòng)遷范圍內(nèi)的村民，建議由區(qū)政府會(huì)同沿線鎮(zhèn)政府、村委、建設(shè)單位，深入了解群眾存在的實(shí)際困難，通過(guò)幫扶共建、鄉(xiāng)村振興建設(shè)、改善區(qū)域環(huán)境和配套設(shè)施等方式，增進(jìn)群眾福祉。

（四）規(guī)范施工，妥善做好影響范圍內(nèi)建構(gòu)筑物的檢測(cè)與保護(hù)工作

1.強(qiáng)化參建各方的招標(biāo)工作、將項(xiàng)目建設(shè)對(duì)周邊房屋影響納入合約管理中，明確并落實(shí)責(zé)任、嚴(yán)格考核、自始至終嚴(yán)抓沿線房屋的質(zhì)量安全。

2.施工前做好敏感房屋檢測(cè)工作，并按檢測(cè)報(bào)告的要求對(duì)房屋進(jìn)行監(jiān)測(cè)和保護(hù)，對(duì)于無(wú)法承受項(xiàng)目施工影響的房屋，應(yīng)納入征收范圍。

3.對(duì)于可能受到盾構(gòu)及樁基施工影響的建構(gòu)筑物，多設(shè)沉降監(jiān)測(cè)點(diǎn)，提早發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并及時(shí)采取加固處理措施；同時(shí)設(shè)置房屋質(zhì)量保證金，一旦沿線房屋質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題，可及時(shí)通過(guò)保證金進(jìn)行修繕賠償。

（五）優(yōu)化減振降噪設(shè)計(jì)，加強(qiáng)環(huán)保投入及運(yùn)營(yíng)期管理

1.優(yōu)化方案設(shè)計(jì)，通過(guò)鋪設(shè)無(wú)縫、重型鋼軌、采用彈性鋼軌扣件、軌下設(shè)彈性絕緣墊層等方式，有效降低運(yùn)營(yíng)期振動(dòng)、噪音影響。

2.提高線路和車輛的養(yǎng)護(hù)水平，保持車輪的圓整與軌道的平順，使用打磨、涂油等方式減小輪軌的沖擊力，減小噪聲和振動(dòng)。

3.設(shè)置隔聲屏障，更換隔音門窗。在軌道中心線外側(cè)設(shè)置隔聲墻；同時(shí)將受項(xiàng)目噪音影響較大區(qū)域房屋的門、窗，改造成隔音門窗，以期進(jìn)一步提高降噪效果。

4.對(duì)于采取減振措施后，環(huán)境振動(dòng)、二次結(jié)構(gòu)噪聲仍超標(biāo)的民房宜實(shí)施功能置換。

五、結(jié)束語(yǔ)

市域鐵路項(xiàng)目是事關(guān)群眾出行的民生工程，在促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的同時(shí)，不可避免地對(duì)沿線民眾工作生活造成一定影響。因此，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程可能引發(fā)一定的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，建設(shè)單位及政府相關(guān)部門應(yīng)密切關(guān)注可能存在的不穩(wěn)定因素，綜合采取“德治教化、多元共治、技術(shù)支撐”的風(fēng)險(xiǎn)防范思路，將風(fēng)險(xiǎn)關(guān)口前移、實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治；同時(shí)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施方案變更、利益相關(guān)者意見(jiàn)訴求變化等情況，及時(shí)開(kāi)展動(dòng)態(tài)性風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，優(yōu)化完善風(fēng)險(xiǎn)防范化解措施，做到“發(fā)現(xiàn)在早、防范在先、處置在小”，從而最大限度減少不和諧因素。