劉 俊

（中國鐵路南寧局集團有限公司 辦公室，工程師，廣西 南寧 530029）

進入新時代，在鐵路高質(zhì)量發(fā)展的新形勢下，鐵路應急管理面臨新的課題。創(chuàng)新應急管理理念，加強鐵路應急體制、機制和能力建設，對提高鐵路應對突發(fā)事件能力，最大限度減少鐵路突發(fā)事件發(fā)生，降低突發(fā)事件造成的損失和影響，科學、快速、有效處置突發(fā)事件，保障旅客安全、舒適、便捷出行，具有重大現(xiàn)實意義。

1 應急管理體系現(xiàn)狀

目前，各鐵路局集團公司應急管理的機構和職責分工還保留著傳統(tǒng)方法。應急辦設置在辦公室，負責應急總體預案管理，向國鐵集團等報送應急信息；設立應急指揮中心，與調(diào)度所同屬一個機構，承擔應急救援工作的組織、協(xié)調(diào)和指揮等職能；運輸部負責應急工作分析、考核，組織或參與大型綜合應急演練管理；安監(jiān)室負責與鐵路安全監(jiān)管等機構的日常工作聯(lián)系并報送相關應急事件信息，組織鐵路應急事故的調(diào)查和處理；各專業(yè)部門負責本系統(tǒng)的專項應急預案、應急事件處置和專業(yè)應急培訓演練。

2 應急管理體系存在的問題

2.1 應急管理理念認識不夠全面

新形勢下應急管理正在經(jīng)歷從被動應付到主動保障的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)變，部分部門和單位對新理念認知程度與科學、規(guī)范、系統(tǒng)、動態(tài)風險治理機制要求存在一定差距。

2.1.1 “以防為主”理念樹立不牢 推動應急管理從應急處置導向轉(zhuǎn)變?yōu)轱L險治理與應急管理并重導向不夠有力，“防、抗、救”結合不夠緊密，存在安全管理、隱患排查治理、風險辨識和預警與應急管理相分離的問題，導致突發(fā)事件數(shù)量不少。

2.1.2 “精準治理”理念理解不深 部分部門和單位沒有牢固樹立起“精準治理”理念，涉及高鐵和旅客列車應急處置事件時間偏長，影響應急工作質(zhì)量和成效，暴露出應急預案編制、搶險救援組織等工作的科學性、針對性、精準性有待提升。

2.1.3 “依法管理”理念認識不夠 中國鐵路南寧局集團有限公司（以下簡稱“集團公司”）應急工作的依法規(guī)范管理水平存在短板，對安監(jiān)室、應急指揮中心、運輸部、調(diào)度所各自職責未明確界定，存在相互推諉扯皮現(xiàn)象。

2.1.4 “社會共治”理念落實不暢 鐵路長期以來實行垂直化、封閉式管理，部分部門和單位未形成“社會共治共享”理念，與地方政府和企業(yè)力量、資源、裝備協(xié)同應急處置意識不強，路地聯(lián)防聯(lián)動機制不健全，全社會“大應急”格局尚未形成。

2.2 應急管理體系不夠健全

集團公司應急管理體系仍沿襲鐵路管理體制改革前的制度安排和思路做法，應急職責、應急資源、應急信息條塊分割，難以適應“統(tǒng)一指揮、功能齊全、反應靈敏、高效運轉(zhuǎn)”的現(xiàn)代化應急管理體系最新要求。

2.2.1 應急職責分散 《國家突發(fā)公共事件總體應急預案》根據(jù)突發(fā)公共事件性質(zhì)主要分為自然災害、安全事故、公共衛(wèi)生、社會安全四大類。從集團公司層面來看，公共衛(wèi)生、社會安全類事件應急管理職責集中明確，自然災害、事故災難類應急管理職責相對分散。集團公司20個專項預案，日常辦事機構分別設在不同部室且每個部室均負有不同的應急職責。應急處置機構和職責高度分散，造成權責不匹配、管理條塊分割、小馬拉大車等問題，無法真正做到統(tǒng)一協(xié)調(diào)指揮和高效處置。

2.2.2 應急資源分散 集團公司絕大部分應急的人力、物力、財力如無人機等應急救援、巡視檢查設備，均分散在各系統(tǒng)、各單位，缺乏統(tǒng)一、集中調(diào)配使用，影響應急處置效率，存在資源浪費現(xiàn)象。各專業(yè)系統(tǒng)應急管理專家沒有統(tǒng)一管理，均是由各部門自行組織評定、管理、考核，專家隊伍整體素質(zhì)和作用發(fā)揮參差不齊。

2.2.3 應急信息分散 集團公司應急指揮系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各部門間、部門和基層單位、單位與單位間信息無法實時共享、互聯(lián)互通，鐵路與地方間災害預警和突發(fā)事件信息共享不及時、不對稱問題突出，影響路地聯(lián)合協(xié)作應急處置成效。

2.3 應急能力建設不夠完善

科學高效的應急處置需要有現(xiàn)代化應急能力作為保障，集團公司近幾年雖取得長足進步，但應急能力建設仍亟待加強。

2.3.1 二級應急指揮能力建設滯后 目前集團公司應急指揮中心建設改造工程正在推進，軟硬件配套設施功能尚不完善，基層單位安全生產(chǎn)指揮中心建設參差不齊。

2.3.2 應急專家隊伍素質(zhì)不高 應急救援專家隊伍由鐵路運輸、機務、車輛、工務、電務、衛(wèi)生防疫、工程建筑等技術人員兼職，缺少應急領域?qū)Ｂ毴藛T，應急救援專業(yè)能力不足，如集團公司應急指揮中心，沒有配備專職人員，各部門值班人員承擔應急處置職責，人員不固定，專業(yè)應急知識和綜合指揮能力不強，嚴重影響應急處置質(zhì)量和效率。在應急事件處置過程中部分生產(chǎn)一線干部職工暴露出缺乏應急實戰(zhàn)技能和經(jīng)驗，無法做到科學高效處置。

2.4 應急預案管理存在漏洞

部分預案與實際不符，如46 個集團公司層面、177 個基層單位層面預案為高鐵開通前制訂，無法滿足全面進入高鐵時代的形勢要求。公司制改革引入新體制、新機制，但預案修訂進度緩慢，僅修訂各類預案252個，不到預案總數(shù)三分之一。部分部門和單位對預案管理不夠重視，對本部門負責的專項預案和部門預案掌握不全面，預案修訂及演練工作不及時不到位。應急預案缺少上位參考，國家、自治區(qū)和國鐵集團的突發(fā)公共事件總體應急預案均未修訂出臺，經(jīng)過10 多年的應急管理實踐，現(xiàn)有總體應急預案暴露出職責不清、定位模糊，在應急理念、職能調(diào)整劃分等方面缺少依據(jù)，總體應急預案修訂推進緩慢。

3 推進應急管理體系建設的思考

3.1 改革優(yōu)化應急管理體制

從國家應急體系改革思路來看，建立集中統(tǒng)一、協(xié)同高效的應急管理體系是大勢所趨，需要理順明確應急管理領導機構、辦事機構、工作機構、指揮機構，整合分散應急資源?；谝陨纤伎迹日諊液偷胤綉惫芾砟Ｊ?，按照“一部門、七統(tǒng)一”思路和“集中化”原則，優(yōu)化應急管理體制。

3.1.1 “一部門”整合 整合應急辦、安監(jiān)室、防洪辦、應急指揮中心和專業(yè)部門的應急管理職能，以及應對冰雪凝凍天氣領導小組、防洪指揮部、抗震救災指揮部日常辦事機構職責，以安監(jiān)室機構人員為底，成立應急管理部，全面負責自然災害和事故災害類突發(fā)事件應急管理工作。

3.1.2 “七統(tǒng)一”綜合 應急管理部統(tǒng)一負責應急預案管理、應急演練管理、應急處置的分析考核；統(tǒng)一負責自然災害和事故災難類應急管理和救援指揮；統(tǒng)一負責應急專業(yè)隊伍建設和管理；統(tǒng)一負責應急管理平臺建設和啟動應急響應救援指揮；統(tǒng)一管理和調(diào)配應急力量、裝備、物資和路地資源；統(tǒng)一管理和報送各類應急突發(fā)事件信息；統(tǒng)一負責建立完善集團公司內(nèi)外部應急聯(lián)防聯(lián)動機制。在應急管理部設1個應急管理科，承接應急管理工作，定員10-12人。

3.1.3 “集中化”管理 優(yōu)化調(diào)整應急指揮機構，將自然災害和事故災害類突發(fā)事件救援指揮職責納入調(diào)度所應急指揮中心，單獨設立集團公司應急指揮中心，應急指揮中心主任由調(diào)度所主任兼任，每日安排專人值班值守，實行三班倒、每班5人（運輸專業(yè)1人、客貨專業(yè)1 人、機輛專業(yè)1 人、工電供專業(yè)1 人，帶班人員1人），另設3至4名管理人員，全面負責24小時應急值班和突發(fā)事件的應急救援指揮。

3.2 健全完善應急管理制度機制

3.2.1 健全完善應急預案體系 《生產(chǎn)安全事故應急預案管理辦法》規(guī)定要求，結合集團公司實際，修訂完善集團公司總體應急預案，明確各部門職責、預案體系構架、應急響應標準，完善各類各層級預案啟動條件、處置流程，確保預案更具指導性、時效性和可操作性。

3.2.2 健全完善風險管控預警機制 按照以防為主、源頭治理、關口前移、人防物防技防“三位一體”相結合的原則，建立高鐵異物侵限和風雨雪監(jiān)測報警系統(tǒng)、危巖落石和護路神報警系統(tǒng)、視頻監(jiān)控系統(tǒng)、消防監(jiān)測系統(tǒng)，以及機務6A、車輛5T、動車組TEDS、工務斷軌監(jiān)測、電務特性監(jiān)測回放、供電6C等監(jiān)測系統(tǒng)，接入地震局EQIM地震信息共享平臺，將鐵路防洪監(jiān)測設備接入地方自然資源廳監(jiān)測平臺，逐步推進跨系統(tǒng)、跨專業(yè)數(shù)據(jù)集成和信息共享，提高風險識別和預報預警能力，提升安全風險管控和安全隱患排查治理的信息化、智能化管理水平。

3.2.3 健全完善路地聯(lián)防聯(lián)動救援機制 基于集團公司與廣西應急管理廳簽訂的《鐵路運輸應急管理協(xié)調(diào)聯(lián)動工作機制框架協(xié)議》，推動建立完善與廣東、湖南、貴州、云南4 省，沿線各地市應急管理、自然資源、交通、水利、氣象、公安、消防等單位，以及相關企業(yè)的聯(lián)動工作機制，在信息共享、實戰(zhàn)演練、救援聯(lián)動、災害治理、預警監(jiān)測等方面開展深入合作，形成大應急防災救災體系。

3.3 大力加強應急能力建設

按照資源整合、保障有力、科技支撐的原則，強化應急能力建設。

3.3.1 加快集團公司應急指揮中心建設 完善應急通信、應急信息和大屏幕顯示等系統(tǒng)，全面提升應急指揮能力，設置應急輔助預警模塊，依托“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)、VR技術實現(xiàn)異物侵入自動識別、自動報警，向手機APP 終端推送報警信息，手機APP 可面向社會公眾開放文字、圖片上傳功能，與“96116”報警電話互聯(lián)互通，提高災害預警時效性和準確性；設置應急決策支撐模塊，依托云計算、AR 遠程可視化技術和專業(yè)監(jiān)測報警系統(tǒng)，實現(xiàn)自然災害和設備故障自動診斷報告和遠程指揮控制列車（日本新干線的地震監(jiān)測報警系統(tǒng)，可以全天24小時自動捕捉地震初期的縱波，在危害更大的橫波到來之前，立即向牽引變電所發(fā)出指令，自動切斷接觸網(wǎng)供電、迫使列車停車，反應時間僅需1～2秒）。

3.3.2 加強應急裝備能力建設 堅持補短板、強弱項，加大先進適用裝備配備力度，重點加強高鐵應急救援能力建設，優(yōu)化救援點布局和救援機具配置，確保滿足應急所需，如：借鑒德國“產(chǎn)學研”一體化經(jīng)驗做法，聯(lián)合廠商、院校，根據(jù)我國高鐵橋隧占比大、場景復雜等特點，研發(fā)出動快捷、便于操作、質(zhì)量可靠適用于高架橋梁、長大隧道等特殊地段的救援起復裝備；借鑒國外及地方經(jīng)驗，建立與地方空中救援力量聯(lián)動機制，將直升飛機納入應急救援體系，當其他交通方式難以抵達事故現(xiàn)場時，以最快速度到達現(xiàn)場進行人員救治（目前，濟南局集團公司管內(nèi)淄博北站和濰坊北站已開通直升飛機預約服務，為需要緊急救援的病人、醫(yī)療項目提供支援）。

3.3.3 加強應急信息平臺建設 加快推進應急指揮信息平臺開發(fā)工作，結合地理信息平臺（GIS）建設，整合內(nèi)部各專業(yè)和地方政府提供的各類基礎數(shù)據(jù)信息，實現(xiàn)基礎資料查詢、應急值守、預案管理、資源管理、應急處置、應急演練、應急評估、應急指揮決策等功能，促進提高應急工作的科學化、專業(yè)化、智能化、精細化水平。

3.3.4 加強應急隊伍建設 配齊配強救援列車人員，依托施工單位建立鐵路隧道專業(yè)搶險隊，與相關醫(yī)療機構共建鐵路醫(yī)療救援隊，在各級鐵路公安機關建立處突應急隊伍。按照少而精的原則，在集團公司兩級應急（生產(chǎn)）指揮中心配備專職管理人員。加強應急培訓和演練，提高一線干部職工應急實戰(zhàn)能力。

3.3.5 強化應急物資保障能力建設 按照物資共享、定點分級配置、依托地方資源、避免重復投資的原則，加強對應急物資保障能力管理，提高應急物資儲備效能和供應保障能力，如建立應急物資信息管理系統(tǒng)，實現(xiàn)對應急物資的實時監(jiān)控和動態(tài)管理，提高應急物資的統(tǒng)籌調(diào)配能力，如每年入汛前，提前在鐵路沿線車站儲備防洪片石、石砟等搶險備料，科學配備大型搶險機械，確保發(fā)生災害或險情時，能夠快速處置。

4 結論

建立健全與國家應急體系建設要求相適應、與有效應對突發(fā)事件相匹配、符合鐵路改革發(fā)展新形勢、覆蓋突發(fā)事件應對全過程的鐵路應急管理體系，需要管理體制、預警預案、裝備設備、人員能力、信息平臺、救援保障共同作用。通過推進應急管理體系不斷健全完備，實現(xiàn)應急管理水平再上新臺階，確保高鐵和旅客列車安全萬無一失，最大限度減少突發(fā)事件造成的人員傷亡。