文/方晨霽

第五次全國金融工作會議為我國地方金融監(jiān)管權(quán)的進(jìn)一步完善指明了方向。目前看來，地方金融監(jiān)管權(quán)的行使主體地方金融監(jiān)督管理局存在職能轉(zhuǎn)化不徹底，法律賦權(quán)不規(guī)范以及執(zhí)法力量薄弱等問題，對地方金融監(jiān)管權(quán)的效用產(chǎn)生了消極影響。要解決上述問題必須從構(gòu)建規(guī)范的法律授權(quán)路徑以明確權(quán)力主體、權(quán)力范圍以及具體職責(zé)，加強(qiáng)外部監(jiān)督，以及推動地方金融監(jiān)管與整個金融監(jiān)管體系協(xié)作入手促進(jìn)地方金融監(jiān)管權(quán)的完善。

第五次全國金融工作會議首次明確了中央與地方在金融監(jiān)管中的合作方式：中央金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定監(jiān)管規(guī)則并指導(dǎo)實施，地方負(fù)責(zé)制定轄區(qū)內(nèi)的實施細(xì)則。依據(jù)會議精神，國務(wù)院成立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會（以下簡稱“金融委”）指導(dǎo)地方金融事務(wù)，監(jiān)督金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府金融業(yè)務(wù)，并有權(quán)進(jìn)行問責(zé)。會議明確了地方金融監(jiān)管權(quán)行使的對象是“7+4”的類金融機(jī)構(gòu)。依據(jù)會議要求，地方政府下屬的金融工作辦公室（以下簡稱“金融辦”）改制為地方金融監(jiān)督管理局（以下簡稱“金管局”），向?qū)ｉT性金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型。省級金管局還有協(xié)調(diào)中央與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)。

一、地方金融監(jiān)管權(quán)推進(jìn)的困境

（一）部門改革不徹底造成職能沖突。金管局以金融辦為基礎(chǔ)建立，后者設(shè)立之初強(qiáng)調(diào)“融資”職能，通過為地方政府爭奪金融資源來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。在我國加速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，地方財政收支差額不斷擴(kuò)大。為了滿足龐大的資金需求，多地政府競相通過城投公司設(shè)置融資平臺，再以私募股權(quán)基金、信托貸款、委托貸款等方式進(jìn)行資金融通，金融辦作為政府的融資部門在其中發(fā)揮了“重要作用”。然而，金管局強(qiáng)調(diào)“監(jiān)管”職能。以江蘇省為例，根據(jù)《省委辦公廳、省政府辦公廳〈關(guān)于印發(fā)江蘇省金管局職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定〉的通知》（以下簡稱《通知》），該局為省直屬機(jī)構(gòu)，加掛江蘇省人民政府金融辦牌子，下轄兩個金融發(fā)展處，三個地方金融監(jiān)管處。除監(jiān)管外，該局還負(fù)責(zé)在金融委的指導(dǎo)下進(jìn)行金融改革。值得注意的是該局負(fù)責(zé)全省小額貸款公司、融資擔(dān)保公司（含融資再擔(dān)保公司）、典當(dāng)行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、區(qū)域性股權(quán)市場以及從事經(jīng)中央金融管理部門批準(zhǔn)可開展金融企業(yè)不良資產(chǎn)批量收購處置業(yè)務(wù)的地方資產(chǎn)管理公司的監(jiān)督管理。金管局面臨“我管我自己”的問題，原有“融資”職能剝離不徹底，同時要履行“監(jiān)管”職能，且融資對象和監(jiān)管對象存在重疊，極易陷入職能沖突，甚至發(fā)生徇私舞弊。

（二）法律賦權(quán)不規(guī)范導(dǎo)致履職困難。據(jù)以設(shè)立江蘇省金管局的文件是省委辦公廳和省政府辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《通知》，并不屬于地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章之列。然而，該局金融監(jiān)管的形式卻不限于傳統(tǒng)的許可、處罰等行政手段，甚至還包括了一定的立法權(quán)，如研究擬訂金融監(jiān)管的地方性法規(guī)、規(guī)章草案、地方金融監(jiān)督管理職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)展規(guī)劃和政策，從法律位階來看這顯然不合理。更嚴(yán)重的是，目前尚無法律安排金管局在行政序列中的歸屬，其究竟隸屬于地方人民政府，還是實行地方政府與央行雙重領(lǐng)導(dǎo)還有待商榷，由此導(dǎo)致權(quán)力主體與享有權(quán)力不匹配。根據(jù)立法法的規(guī)定，地方政府規(guī)章和國務(wù)院部門規(guī)章都只在各自職權(quán)范圍內(nèi)適用。金管局對小額貸款公司的監(jiān)管權(quán)來自地方政府授權(quán)，但其進(jìn)行授權(quán)的依據(jù)則是2008年銀監(jiān)會發(fā)布的《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），地方政府序列下的行政機(jī)關(guān)何以能夠取得中國人民銀行下銀保監(jiān)會的規(guī)范性法律文件授權(quán)？此外，金管局為行政許可和行政處罰的法律依據(jù)也與上位法存在沖突。根據(jù)《指導(dǎo)意見》，金管局對小額貸款公司在向工商行政管理部門注冊登記前進(jìn)行的批準(zhǔn)性質(zhì)上屬于前置性行政許可。而行政許可法規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)以及地方性法規(guī)能夠設(shè)立行政許可，《指導(dǎo)意見》作為部門規(guī)章顯然不在此列。

（三）執(zhí)法力量難以應(yīng)對巨量的管轄對象。在金融監(jiān)管權(quán)“大一統(tǒng)”的年代，垂直監(jiān)管體制中央監(jiān)管機(jī)構(gòu)人員匱乏，早已不足以應(yīng)對規(guī)模龐大的地方金融體系，由地方行使金融監(jiān)管權(quán)的重要原因之一就是緩解中央巨大的監(jiān)管壓力?，F(xiàn)行“央主地輔”的雙層金融機(jī)構(gòu)格局下，這個問題依然沒有解決。以廣東為例，2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，該省有小額貸公司525家，融資擔(dān)保公司529家，而廣東省金管局改革過程中并未擴(kuò)大規(guī)模，行政編制僅有46人，其中真正有金融從業(yè)經(jīng)驗的監(jiān)管人員才15人，僅占32%左右。廣東作為金融發(fā)展走在全國前列的地區(qū)，其金管局都尚處在高負(fù)荷監(jiān)管的狀態(tài)，全國其他的地區(qū)的情況顯然更為嚴(yán)重?！艾F(xiàn)金貸”之所以屢屢涉及大量過度借貸、重復(fù)授信、畸高利率等高風(fēng)險行為，很大程度上就是因為地方金融監(jiān)管機(jī)關(guān)執(zhí)法力量匱乏，客觀上無力對本地大量小額貸款公司進(jìn)行常態(tài)化監(jiān)管。

二、地方金融監(jiān)管權(quán)的優(yōu)化路徑

我國“央主地輔”的金融監(jiān)管體系初具雛形，完善我國地方金融監(jiān)管體權(quán)的正確的思路是中央抓宏觀、定目標(biāo)，再由地方因地制宜開展監(jiān)管。

（一）規(guī)范授權(quán)路徑，明確金管局的權(quán)能和地位。地方金融監(jiān)管權(quán)要發(fā)揮實效必須依靠法律的有力支撐。在推動金管局的監(jiān)管權(quán)體系化后，其法律地位、權(quán)力范圍和職責(zé)都需要有法律做出明確界定，避免因授權(quán)不明確、不充分導(dǎo)致執(zhí)法疲軟。這種權(quán)力的授予必須符合憲法和立法法對規(guī)范性法律文件之間的位階要求?？赡艿穆窂街皇怯蓢鴦?wù)院出臺行政法規(guī)將金融監(jiān)管權(quán)在央地之間進(jìn)行分配，再由地方人大通過制定地方性法規(guī)的形式具體規(guī)定金管局的職責(zé)。更權(quán)威的做法是全國人大通過對法律的立改廢，將“金管局”納入現(xiàn)有的金融監(jiān)管體系中，從統(tǒng)籌全局的視角上界定該機(jī)構(gòu)的法律地位和職能，同時諸如機(jī)構(gòu)設(shè)置、監(jiān)管職責(zé)、監(jiān)管范圍、方式、救濟(jì)等規(guī)范性問題亦可由法律一并規(guī)定，從而避免規(guī)范性法律文件效力不足或是相互抵牾。至此，金管局所擁有的地方金融監(jiān)管權(quán)才能稱得上是合法、有效、規(guī)范的權(quán)力，該局方能成為法律上名正言順的地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。（二）推動體制改革，減少職能沖突。獨(dú)立履行職責(zé)是“監(jiān)管”的前提，但金管局的歷史沿革和機(jī)構(gòu)設(shè)置客觀上對中立性造成了沖擊。有學(xué)者認(rèn)為深化地方金融監(jiān)管權(quán)改革的重點是進(jìn)一步分離金管局的“融資”和“監(jiān)督”職能，使之成為專門性監(jiān)管單位。地方金融監(jiān)管權(quán)的完全獨(dú)立是長遠(yuǎn)改革目標(biāo)，但現(xiàn)階段就從金管局中抽離融資職能為時過早。相較于中央，地方金融監(jiān)管更了解本轄區(qū)內(nèi)融資文化、資本動向，企業(yè)經(jīng)營等信息和資源，監(jiān)管效率更高，針對性和靈活性更強(qiáng)。這種優(yōu)勢源于“金融辦”作為政府融資機(jī)構(gòu)在長期運(yùn)行過程中對地方金融體系的深度把握。完全脫離金融辦的金管局將失去上述優(yōu)勢，從經(jīng)濟(jì)成本和監(jiān)管效果來看實無益處。目前仍應(yīng)以原金融辦的融資職能為基礎(chǔ)，先建立完整的地方監(jiān)管體系，在這個過程中要避免職能沖突造成的監(jiān)管低效只能推動地方金融監(jiān)管的體制改革。一方面，省級以下金管局實行垂直管理體制，納入省級政府直屬機(jī)構(gòu)的行政序列中，使其人員編制、機(jī)構(gòu)管理和部門經(jīng)費(fèi)等事項與地方政府脫鉤。行政隸屬的改變，既能強(qiáng)化地方金融監(jiān)管的權(quán)威性，又能防止下級地方政府對金融監(jiān)管不當(dāng)干預(yù)。另一方面，發(fā)揮金融委的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。省內(nèi)的垂直體制還不能完全抵消職能沖突的不利因素，省級政府在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中仍然可能不當(dāng)干涉金融監(jiān)管。金融委對金管局的監(jiān)督包括兩部分：首先，審查省級政府制定的可能影響金管局行使職權(quán)的文件，其中層級較高的規(guī)范性法律文件須主動提交金融委備案，其他事務(wù)性文件因數(shù)量龐大可以適時進(jìn)行抽查；其次，金融委發(fā)現(xiàn)政府行為有悖于監(jiān)管獨(dú)立的可以經(jīng)行提出更正意見并設(shè)定更正期限，對于拒不更正的有權(quán)提交國務(wù)院裁決。（三）推進(jìn)體系協(xié)作，助力地方金融監(jiān)管權(quán)效能最大化地方金融監(jiān)管權(quán)只有嵌入國家金融監(jiān)管體系才能實現(xiàn)效能最大化，當(dāng)前重點是協(xié)作體制的構(gòu)建和協(xié)作事項的明確。筆者認(rèn)為，體系化協(xié)作包含三個方面：第一，監(jiān)管信息全面共享。設(shè)置在地方的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了金管局外還包括一行兩會，各代表不同的主體行使金融監(jiān)管權(quán)，但監(jiān)管對象往往存在關(guān)聯(lián)乃至重合。聯(lián)通不暢，掌握信息不全可能導(dǎo)致無法發(fā)現(xiàn)金融隱患。因此要加快建立統(tǒng)一的金融監(jiān)管信息庫；第二，監(jiān)管方針動態(tài)匹配。地方金融監(jiān)管權(quán)在遵從中央宏觀領(lǐng)導(dǎo)的同時要保持自身的靈活性，兩者在實踐中的沖突不可避免，只能通過利益衡量來緩解?？梢远ㄆ谟山鹑谖e辦工作會議，各省級金融監(jiān)管局參加，以期地方監(jiān)管的靈活性和中央的大原則在會上充分協(xié)商。第三，監(jiān)管行動目標(biāo)一致。一方面，在互聯(lián)網(wǎng)背景下某地的金融風(fēng)險往往會波及多地，超出了地方金融監(jiān)管權(quán)的適用范圍；另一方面，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)為了維護(hù)本地經(jīng)濟(jì)的暫時穩(wěn)定而對可能產(chǎn)生大規(guī)模風(fēng)險的金融隱患秘而不宣。地方金融監(jiān)管的最終目的是維護(hù)國家金融體系的安全，金融委必須發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督作用。前文設(shè)想金管局實行省級以下的垂直監(jiān)管體制，在體系協(xié)作中的優(yōu)勢是省級金管局與各地方局之間的信息流通無須再經(jīng)過下級地方政府，能確保真實和高效。金融委負(fù)責(zé)在中央橫向同其他國務(wù)院部門的溝通。其中，金融委與省級政府的溝通以及對省級金管局的指導(dǎo)可能存在阻礙?？梢钥紤]的措施有三點：第一，對于管轄事務(wù)不明確的請示和特殊對象的指派監(jiān)管等事宜，應(yīng)當(dāng)確保省級金管局與金融委之間能夠直接溝通；其次，省級政府制定的有關(guān)金融監(jiān)管的文件在起草階段就應(yīng)當(dāng)向金融委征求意見；最后，省級金管局應(yīng)當(dāng)定期向金融委匯報履職情況。