杲廣文，楚 儲，王長鵬，齊 俊，蔡永寧，吳 凱

（濟(jì)南市勘察測繪研究院，山東 濟(jì)南 250101）

城市的快速發(fā)展加劇了各空間規(guī)劃之間的矛盾。自2014年起政府出臺了一系列政策文件，建立了28個市縣“多規(guī)合一”試點(diǎn)，并以“多規(guī)合一”試點(diǎn)經(jīng)驗為基礎(chǔ)，探索空間規(guī)劃試點(diǎn)，這一系列國家層面的政策文件，為國土空間規(guī)劃編制指明了宏觀方向[1]。但是由于城市實際情況的差異，執(zhí)行過程中還存在各種問題[2]。2018年國家機(jī)構(gòu)改革，成立自然資源部，負(fù)責(zé)建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，2020年自然資源部印發(fā)《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》。目前國家、省、市等各級國土空間規(guī)劃均在編制過程中。深入分析原有規(guī)劃的側(cè)重點(diǎn)與差異，根據(jù)實際情況提出可靠的方法建議，以此為城市空間規(guī)劃的科學(xué)發(fā)展提供有利依據(jù)，對我國城市化建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展有著較好的積極作用。

1 問題分析

1.1 職責(zé)重疊，側(cè)重不同

自然資源部要求在國土空間規(guī)劃編制完成前，經(jīng)依法批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃繼續(xù)執(zhí)行，作為過渡期用地審批和規(guī)劃許可的依據(jù)。原有各類空間規(guī)劃分屬不同部門，各規(guī)劃的管控要求、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，以及對空間的利用和保護(hù)也不統(tǒng)一，客觀存在規(guī)劃“打架”、難以統(tǒng)一落地的后果[3]。例如，城市總體規(guī)劃由原城市規(guī)劃部門牽頭編制，側(cè)重城市發(fā)展、土地資源配置、土地用途、開發(fā)強(qiáng)度等，由于過分強(qiáng)調(diào)人口和城鎮(zhèn)化率快速增長，規(guī)劃建設(shè)用地規(guī)模普遍較大。又如，土地利用總體規(guī)劃由原國土資源部門牽頭編制，側(cè)重土地“管控”，以上級下達(dá)的耕地保有量、新增建設(shè)用地指標(biāo)等約束性指標(biāo)為基準(zhǔn)，落實耕地保護(hù)任務(wù)、確定建設(shè)用地規(guī)模，由于受行政影響較大，約束性指標(biāo)分配存在差異，部分城鎮(zhèn)建設(shè)用地不能滿足實際發(fā)展需要[4]。

1.2 分類不一，銜接困難

原有空間規(guī)劃（主要涉及城市規(guī)劃和土地規(guī)劃）在分類方法、參考標(biāo)準(zhǔn)等方面存在差異，造成國土空間規(guī)劃在編制過程中存在一定矛盾和困難。例如，城市規(guī)劃用地分類采用住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2012年發(fā)布實施的《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》（GB 50173-2011），土地規(guī)劃用地分類采用國土資源部2017年頒布的《土地利用現(xiàn)狀分類》（GB/T 21010-20170），兩者用地內(nèi)涵、分類標(biāo)準(zhǔn)不一，銜接困難。雖然自然資源部于2020年11月發(fā)布《國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海分類指南（試行）》，但此分類指南還不是國家標(biāo)準(zhǔn)，分類指南的推廣使用還存在一定的障礙。

1.3 內(nèi)容交叉，目標(biāo)差異

城市規(guī)劃和土地規(guī)劃均確定了允許建設(shè)規(guī)模的面積和范圍，符合兩大空間規(guī)劃是用地審批、項目落地的重要前提。但是由于規(guī)劃編制銜接不夠充分，導(dǎo)致規(guī)模和布局上并不一致。此外，兩大規(guī)劃的空間布局也存在差異，部分城市規(guī)劃的建設(shè)用地在土地規(guī)劃中是非允許建設(shè)區(qū)，給后續(xù)的規(guī)劃管理工作造成矛盾和困難。

2 基本思路

2.1 明確編制目的

明確規(guī)劃編制的目的是做好規(guī)劃融合的前提條件。需要通過行政手段，確定各級規(guī)劃的地位和作用，以保障國家自然資源安全、糧食安全、生態(tài)安全為首要目標(biāo)[5]，應(yīng)因地制宜，結(jié)合市級發(fā)展新目標(biāo)、新思路、新格局，統(tǒng)一規(guī)劃編制目的。

2.2 加強(qiáng)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

加強(qiáng)對國土空間調(diào)查、規(guī)劃、用途管制用地用海的研究，推動其形成適用性較強(qiáng)的國家標(biāo)準(zhǔn)，支撐國土空間規(guī)劃編制和相關(guān)工作的開展，使規(guī)劃在統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)下進(jìn)行對比，確保規(guī)劃的合理性、可對比性。

2.3 強(qiáng)化空間管制

國土空間規(guī)劃應(yīng)統(tǒng)籌考慮用地規(guī)模和布局，優(yōu)化資源配置，形成統(tǒng)一的重大基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)布局，突出用地空間管制的理念，強(qiáng)化“三條控制線”，即永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，積極響應(yīng)從“擴(kuò)張型規(guī)劃”向“空間管制型規(guī)劃”的轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)規(guī)劃的空間屬性和空間管控能力。

3 國土空間規(guī)劃實施建議

3.1 目標(biāo)定位明確

市級國土空間規(guī)劃作為實施性規(guī)劃，要統(tǒng)籌考慮生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)等各類因素，科學(xué)布局“三生”空間，加快形成綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的國土空間開發(fā)保護(hù)格局，促進(jìn)國土空間合理利用和有效保障。2020年9月，自然資源部發(fā)布的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》，明確提出市級國土規(guī)劃是實施和深化上位規(guī)劃要求，為編制下位國土空間總體規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃、相關(guān)專項規(guī)劃和開展各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動、實施國土空間用途管制提供基本依據(jù)。此外，有學(xué)者指出[6-7]，空間規(guī)劃的客體是土地，空間規(guī)劃的主體是人，空間規(guī)劃的主要目的是要促進(jìn)人自身的高質(zhì)量發(fā)展，以及人與自然的可持續(xù)發(fā)展?！耙匀藶楸尽钡膰量臻g規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以社會價值最大化為目標(biāo)，以滿足人的正常理性和人的共通物性為原則，注重協(xié)調(diào)國土空間利益相關(guān)者之間的矛盾或沖突。

3.2 基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)一

建議形成統(tǒng)一的規(guī)劃編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，避免因基礎(chǔ)數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑不一而造成規(guī)劃成果差異[8]。底圖、底數(shù)以第三次全國國土調(diào)查為基礎(chǔ)，采用國土空間用地用海分類標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上，落實各類規(guī)劃，使規(guī)劃內(nèi)容落實到的具體圖斑地塊上，提高規(guī)劃成果精度。

3.3 指標(biāo)充分銜接

“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護(hù)耕地”是我國的一項基本國策。我國人口基數(shù)大，人均可利用資源不足，必須嚴(yán)控用地管制、生態(tài)保護(hù)和開發(fā)強(qiáng)度，提高土地的節(jié)約集約利用程度。建議統(tǒng)籌考慮各類規(guī)劃指標(biāo)，充分對比分析，加強(qiáng)各指標(biāo)銜接，在國土空間規(guī)劃編制中進(jìn)行統(tǒng)籌考慮。

3.4 布局優(yōu)化調(diào)整

優(yōu)化全域農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)、生態(tài)空間布局，形成“三個”空間布局科學(xué)，經(jīng)濟(jì)、社會、生態(tài)效益有機(jī)統(tǒng)一的空間格局。建議制定空間規(guī)劃全域管制策略，嚴(yán)控城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，在確定的約束性和預(yù)期性指標(biāo)指導(dǎo)下，結(jié)合城市發(fā)展戰(zhàn)略，貫徹“嚴(yán)控總量、限定容量、盤活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”的總體要求，合理布局各類建設(shè)用地，促進(jìn)城市的緊湊發(fā)展。

3.5 平臺開放共享

建議將分散在各部門、各行業(yè)的基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)和空間規(guī)劃成果數(shù)據(jù)采用統(tǒng)一的數(shù)學(xué)基礎(chǔ)、數(shù)據(jù)格式、建庫標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行整合、重構(gòu)[9]，建立各部門共建共享共用、全市統(tǒng)一、市縣（區(qū)）聯(lián)動的國土空間基礎(chǔ)信息平臺，并同步建設(shè)國土空間規(guī)劃“一張圖”，實施監(jiān)督信息系統(tǒng)，為規(guī)劃全生命周期管理奠定基礎(chǔ)。

4 結(jié)語

國土空間規(guī)劃是我國規(guī)劃編制工作的一次創(chuàng)新，目前正在開展市級國土空間規(guī)劃編制和“三區(qū)三線”劃定工作，借鑒原有相關(guān)規(guī)劃的經(jīng)驗，深入分析原有規(guī)劃側(cè)重點(diǎn)與不足，提出國土空間規(guī)劃編制的建議，對下一步破解空間規(guī)劃矛盾、形成統(tǒng)一的國土空間開發(fā)保護(hù)新格局，具有一定的借鑒價值。