薄衛(wèi)彪（上海建科工程咨詢有限公司， 上海 200032）

0 引 言

在長期以來的傳統(tǒng)方式下，基數(shù)龐大的建設項目的項目法人之間界面清晰、各自獨立，基本上沒有交集，也難以統(tǒng)籌。建筑工人作為工程建設過程中最基本而核心的要素，也是以項目為單元進行組織和分配的，散布在一個城市的各個建設項目的臨近區(qū)域。這種分配方式存在著機制分散、標準不統(tǒng)一、追溯性差等諸多弊端，既未能充分和集約地利用社會資源，也未能讓建筑工人感受到城市建設的溫度。目前，隨著上海市提升“五個中心”、強化“四大功能”、建設“五大新城”的新一輪戰(zhàn)略發(fā)展方向的確定，一方面，在一定周期內(nèi)的區(qū)域性建設項目越來越多；另一方面，新冠肺炎疫情的防治已成為常態(tài)。因此，對于一定區(qū)域內(nèi)大量的來自天南地北的建筑工人，需要進一步集約資源，規(guī)范區(qū)域性建設項目臨時設施的全過程管理。下面，筆者將基于上?！拔宕笮鲁恰惫こ探ㄔO進行具體闡述。

1 管理現(xiàn)狀風險分析

“五大新城”建設發(fā)展戰(zhàn)略的提出，極大地促進了上海社會主義國際文化大都市建設，為我國社會經(jīng)濟發(fā)展和城市化進程做出了巨大的貢獻，也使得成片區(qū)的區(qū)域開發(fā)建設逐步提上日程，建筑工地將在“五大新城”如雨后春筍般地不斷涌現(xiàn)。一方面，“五大新城”內(nèi)各區(qū)域的開發(fā)建設與社會經(jīng)濟發(fā)展相互促進、相得益彰；另一方面，“五大新城”內(nèi)各區(qū)域為保障工程項目而建設的臨時設施，也將隨著建筑工地的產(chǎn)生而不斷涌現(xiàn)。大量臨時設施的搭建，將不可避免地會造成各種各樣的管理機制保障不當和資源浪費等問題，給當下傳統(tǒng)的建筑生產(chǎn)組織方式帶來挑戰(zhàn)。

1.1 管理機制保障有待加強

國家及上海市地方政府對臨時使用土地的審批條件及使用年限的要求比較嚴格?！吨腥A人民共和國土地管理法》規(guī)定，臨時使用土地的期限一般不超過2年。根據(jù)上海市臨時用地行政審批一網(wǎng)通辦指南要求，需臨時使用土地的，必須向各區(qū)（縣）規(guī)劃土地管理部門申請《臨時建設用地規(guī)劃許可證》及臨時建設用地批準文件，且只有市政交通類項目及市重大工程項目的臨時用地申請才準予獲批。但是，絕大多數(shù)非市政交通項目和非市重大工程項目，往往只能在建設用地紅線外非法占用土地違規(guī)搭建臨時設施，來解決建筑工人的居住生活之困；或者在建筑工地周邊租用民房來解決建筑工人的居住生活之困。尤其是“短周期、高強度”開發(fā)建設的區(qū)域內(nèi)的在建工程項目，大多在建設用地紅線外臨時使用土地上搭建臨時設施，而臨時設施眾多、分散且往往與各建筑工地分離，有的甚至相隔較遠。這不僅會造成不同責任部門對散落的臨時設施的監(jiān)管職責的歸屬互相扯皮和推諉，還容易造成有關責任部門對散落的臨時設施的監(jiān)督管理缺位，從而使得散落的臨時設施成為監(jiān)管真空地帶，也成為一個城市的社會管理盲區(qū)，導致社會穩(wěn)定、安全防疫和區(qū)域消防等隱患突出。

1.2 社會資源難以集聚使用

除工業(yè)項目、線性市政項目和房建工程項目在建設用地紅線外臨時使（占）用土地搭建臨時設施成為普遍現(xiàn)象外，在國家高度重視國土自然資源保護、土地資源日益緊缺、土地保護壓力不斷加大的今天，區(qū)域內(nèi)大規(guī)模規(guī)劃建設的工程項目大量分散式臨時使（占）用土地搭建臨時設施，也給土地資源造成了很大的壓力，無疑對土地的集約利用目標帶來了很大的挑戰(zhàn)。臨時設施的實際使用年限與工程建設周期相同，一般為2～3年；工程竣工后，臨時設施必須在規(guī)定時期內(nèi)拆除，并按要求將臨時使（占）用的土地恢復原樣。然而，根據(jù)GB 50352—2019《民用建筑設計統(tǒng)一標準》規(guī)定，臨時設施作為臨時性建筑，其最長使用年限可達到5年。因此，如果不能夠在有效年限內(nèi)集約利用，最大使用限度沒有充分發(fā)揮，利用率較低，就會造成大量的人力、財力資源浪費。

同理，工程項目建設過程中，施工隊伍較多且人員具有較大的流動性，使得各區(qū)域在大規(guī)模建設開發(fā)期間內(nèi)出現(xiàn)大規(guī)模的人口流動現(xiàn)象。如此龐大數(shù)量的建筑工人分散居住在各建設工程項目的臨時設施中，由于無集中化管理責任主體，勢必給屬地社區(qū)的人口管理和治安管理帶來很大的壓力，也勢必會消耗屬地社區(qū)大量的管理資源用以維持社會公共秩序。

1.3 公共服務功能難以保證

在傳統(tǒng)建筑工人分散管理的方式下，為保障居住生活在臨時設施內(nèi)的建筑工人的正常用水、用電和排污，需要項目對接供排水公司、電力公司為臨時設施接入市政管網(wǎng)和電力電網(wǎng)，大量分散搭建的臨時設施對臨水、臨電和臨排配套設施的需求量也隨之增加；當臨時設施拆除后，為將臨時用地復原，臨時設施場地內(nèi)給排水管線、電線電纜和電氣設施被廢棄處理，造成大量配套設施資源浪費。

雖然政府制定和出臺了有關臨時設施的標準和要求，但臨時設施數(shù)量巨大且分散，監(jiān)管較為困難，難以滿足建筑工人生活物資的需求，且易造成諸多隱患，如居住環(huán)境問題、治安管理問題、消防安全問題和人口管理問題等。

2 集中管理模式探析

2.1 優(yōu)化管理機制

在“五大新城”建設區(qū)域中選取必要的樣本，嘗試建筑工人集中管理模式，明確管理機制、審批機制、運營主體、監(jiān)管主體等。由區(qū)政府（或具有行政審批事權的管委會）對建筑工人集中居住的臨時設施做出整體規(guī)劃和部署，并指定區(qū)域（園區(qū)）開發(fā)平臺公司作為集中大型臨時設施（以下簡稱“集中大臨”）的建設主體，按照“標準化、統(tǒng)一化、智慧化”的原則，編制集中大臨建設方案，經(jīng)區(qū)政府（或具有行政審批事權的管委會）同意后開展相關建設工作。同時要求區(qū)域內(nèi)的建設項目均須在規(guī)劃區(qū)域內(nèi)集中安置建筑工人居住生活，不得擅自搭建臨時設施。制定集中大臨各項政策文件，如土地政策、集中大臨建設和管理運行資金保障機制等，落實集中大臨建設管理時相關部門工作職責和區(qū)域（園區(qū)）開發(fā)平臺公司的主體責任，理順集中大臨的規(guī)劃、建設、管理和服務運營等各項工作機制，明確集中大臨設計建造標準和管理運營標準要求。

2.2 集聚社會資源

設施集中建設過程中實現(xiàn)了土地資源集約高效利用，有利于切實做好開發(fā)建設與生態(tài)環(huán)境保護雙提升，有利于進一步優(yōu)化結(jié)構布局，有利于利用好每一寸土地。在規(guī)劃和建設期，落實場地的道路、給水、電、排水、熱力、通信、燃氣及土地平整等基礎建設工作，加強對建設全過程的安全質(zhì)量管理。分散的設施由于缺少集聚效應，絕大多數(shù)沒有配備相應的社會資源，而集中設施有助于社會資源的集聚。一方面，集中的建筑工人可以得到相對多樣性的社會資源；另一方面，眾多社會資源也可以集中統(tǒng)一地向建筑工人提供服務。比如，在集中臨時設施內(nèi)配備醫(yī)療救助、法律援助、公安服務、志愿者服務及社會物質(zhì)支援等社會資源，可以有效幫助建筑工人這一弱勢群體。

2.3 綜合公共服務

集中建設的臨時設施基本相當于一個較大規(guī)模的社區(qū)或鎮(zhèn)集，因此要求政府按照社區(qū)的方式進行介入式管理。在集中大臨內(nèi)增設社區(qū)服務站點，由政府事業(yè)編制人員、項目業(yè)主方代表和施工方代表共同組成團隊，解決集中大臨區(qū)域內(nèi)的社區(qū)協(xié)調(diào)問題，包括食品衛(wèi)生、垃圾分類和治安穩(wěn)定等。在運營期可引入物業(yè)化管理模式，對集中大臨的整體運行和維護進行系統(tǒng)化管理。集中大臨社區(qū)配合有關部門建立醫(yī)療服務站、綜治工作站、郵政快遞站和生活服務站等服務站點?？筛鶕?jù)建筑工人的生活需求，引入衛(wèi)生醫(yī)療、心理咨詢、快遞服務、法律咨詢和閱讀娛樂等服務項目，建立社會化服務體系，提升服務質(zhì)量。讓建筑工人認可自己建造的這個城市，感受到城市的溫度，深切感受到“人民城市人民建，人民城市為人民”的發(fā)展理念。

3 結(jié) 語

本文針對上?！拔宕笮鲁恰钡囊?guī)劃建設區(qū)域，以建筑工人這一要素為研究對象，探析了整體區(qū)域開發(fā)建設統(tǒng)籌的集中臨時社區(qū)管理方式，有助于進一步集約利用資源和規(guī)范區(qū)域性建設項目臨時設施的全過程管理。這為區(qū)域性“短周期、強開發(fā)”的規(guī)劃建設項目提供了一定的參考，具有一定的創(chuàng)新性。