■ 傅春蕾

（惠州市交通投資集團(tuán)有限公司）

1 預(yù)算松弛的內(nèi)涵界定

采用預(yù)算管理制度對(duì)地方國(guó)企進(jìn)一步深化改革，對(duì)全面推進(jìn)國(guó)有企業(yè)治理現(xiàn)代化起著重要作用。預(yù)算管理有助于對(duì)企業(yè)日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和把控，預(yù)算執(zhí)行結(jié)果也可作為對(duì)預(yù)算責(zé)任人業(yè)績(jī)考核的重要依據(jù)之一。然而在實(shí)施預(yù)算管理過(guò)程中，預(yù)算松弛現(xiàn)象的影響也逐步顯現(xiàn)。企業(yè)人員為使預(yù)算目標(biāo)容易達(dá)成從而獲得報(bào)酬或避免未達(dá)標(biāo)導(dǎo)致?lián)p失，在編制預(yù)算過(guò)程中發(fā)生低估收益或高估成本的行為，造成制定的預(yù)算指標(biāo)與最優(yōu)預(yù)算水平之間產(chǎn)生明顯差異的現(xiàn)象為預(yù)算松弛。

2 地方國(guó)企預(yù)算松弛的影響

要理解預(yù)算松弛的影響，首先需將預(yù)算松弛與預(yù)算靈活性的概念相區(qū)分，適當(dāng)?shù)念A(yù)算靈活性可以使企業(yè)更容易地應(yīng)對(duì)外部環(huán)境的變化[1]。例如在疫情防控期間，政府出臺(tái)高速公路免費(fèi)通行政策，使得高速公路企業(yè)收益劇減，預(yù)算靈活性可以使高速公路企業(yè)更好的應(yīng)對(duì)突發(fā)狀況，避免管理層為了實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)而采取不合理的手段完成指標(biāo)。而預(yù)算松弛則更多是在預(yù)算編制階段，人為事先造成預(yù)算過(guò)于寬松，使預(yù)算失去事先計(jì)劃的作用，也使事中管控流于形式。

2.1 預(yù)算松弛降低內(nèi)部管理效益

從內(nèi)部控制的角度來(lái)看，預(yù)算編制的準(zhǔn)確性對(duì)提高企業(yè)內(nèi)部控制運(yùn)行的有效性具有積極影響。合理的預(yù)算約束，可與內(nèi)部控制發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，對(duì)企業(yè)的人財(cái)物進(jìn)行更為有效的整合，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。由于預(yù)算松弛現(xiàn)象，即使企業(yè)內(nèi)部控制有效，也可能會(huì)因預(yù)算偏差較大而產(chǎn)生無(wú)效成本，增加協(xié)同成本，降低企業(yè)內(nèi)部管理效益。

2.2 預(yù)算松弛導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)預(yù)測(cè)失真

預(yù)算管理的主要作用是在企業(yè)戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)下，通過(guò)設(shè)置合理的預(yù)算指標(biāo)，對(duì)企業(yè)未來(lái)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行充分、全面的預(yù)測(cè)和籌劃。地方國(guó)有企業(yè)在經(jīng)歷一輪改革重組后，多數(shù)處于戰(zhàn)略變革時(shí)期，亟需發(fā)展壯大。由于存在預(yù)算松弛現(xiàn)象，企業(yè)對(duì)未來(lái)的業(yè)務(wù)預(yù)測(cè)往往存在不科學(xué)之處，難以為企業(yè)戰(zhàn)略變革提供有力的支持，甚至可能因預(yù)測(cè)失真而使得企業(yè)經(jīng)營(yíng)偏離戰(zhàn)略目標(biāo)，錯(cuò)失發(fā)展機(jī)會(huì)。

2.3 預(yù)算松弛不利于構(gòu)建良好的企業(yè)文化

由于預(yù)算編制通常采用“上下結(jié)合、分級(jí)編制、逐級(jí)匯總”的方式。在下級(jí)預(yù)算職能單位編制年度預(yù)算時(shí)，出于主觀動(dòng)機(jī)或客觀因素導(dǎo)致預(yù)算松弛，而上級(jí)部門(mén)較難對(duì)每個(gè)預(yù)算職能單位上報(bào)的預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行精確的審核，特別在一些組織層級(jí)較多的集團(tuán)公司，由于缺乏有效的約束機(jī)制，更容易形成預(yù)算松弛的氛圍，不利于培育良好的企業(yè)文化，也增加了企業(yè)的協(xié)調(diào)成本。

2.4 預(yù)算松弛不利于合理配置資源

預(yù)算編制主要是國(guó)有企業(yè)內(nèi)部分配決策權(quán)和資源應(yīng)用權(quán)的一個(gè)過(guò)程，為了超額完成預(yù)算指標(biāo)，部門(mén)預(yù)算負(fù)責(zé)人經(jīng)常會(huì)低估經(jīng)營(yíng)收入，高估成本，在一定程度上導(dǎo)致目標(biāo)利潤(rùn)被壓縮。在企業(yè)經(jīng)營(yíng)時(shí)，如若出現(xiàn)預(yù)算松弛現(xiàn)象，則不利于企業(yè)合理配置現(xiàn)有資源，導(dǎo)致資源分配不恰當(dāng)，極有可能流入松弛部門(mén)，而這一部分資源，再無(wú)法為企業(yè)業(yè)績(jī)的增長(zhǎng)而奉獻(xiàn)作用，致使真正需要資源的部門(mén)缺失資源，不利于長(zhǎng)期發(fā)展。

2.5 預(yù)算松弛無(wú)法保障利益最大化

預(yù)算部門(mén)負(fù)責(zé)人為了取得優(yōu)異考核成果，在編制預(yù)算時(shí)，經(jīng)常壓低預(yù)算產(chǎn)量，導(dǎo)致預(yù)算與預(yù)期“實(shí)現(xiàn)值”間保持著較大的距離，這樣便會(huì)直接損害國(guó)企員工工作能動(dòng)性，不利于全面釋放企業(yè)發(fā)展?jié)摿εc實(shí)力。同時(shí)，還會(huì)生成較大量的無(wú)效預(yù)算，導(dǎo)致成本費(fèi)用實(shí)現(xiàn)不了最優(yōu)發(fā)展的水平，進(jìn)而導(dǎo)致企業(yè)利潤(rùn)受損，難以滿足利潤(rùn)最大化預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重影響企業(yè)經(jīng)營(yíng)效益。

3 地方國(guó)企預(yù)算松弛的成因

預(yù)算松弛對(duì)企業(yè)改革和發(fā)展有較多的負(fù)面影響，本文通過(guò)對(duì)地方國(guó)企預(yù)算松弛的成因進(jìn)行分析，探究預(yù)算松弛的動(dòng)因。

3.1 業(yè)績(jī)考核使預(yù)算松弛具有主觀動(dòng)機(jī)

以某地方國(guó)企為例，管理層的薪酬大部分來(lái)自業(yè)績(jī)考核結(jié)果。上級(jí)股東對(duì)同一子公司的全體管理層采用同樣的指標(biāo)進(jìn)行考核。盡管采用的績(jī)效考核指標(biāo)為定量和定性指標(biāo)相結(jié)合，但采用的定量指標(biāo)往往僅依據(jù)財(cái)務(wù)報(bào)表數(shù)據(jù)確定，如凈利潤(rùn)、收入、資產(chǎn)總額等。定性指標(biāo)大部分僅以是否完成某個(gè)事項(xiàng)為主，較少對(duì)該事項(xiàng)的完成質(zhì)量進(jìn)行考核。

根據(jù)亞當(dāng)·斯密的“理性經(jīng)濟(jì)人”的假設(shè)，由于考核結(jié)果直接關(guān)系到管理層的個(gè)人收入，甚至關(guān)乎其個(gè)人在企業(yè)集團(tuán)內(nèi)的聲譽(yù)，在編制預(yù)算時(shí)，管理層會(huì)更傾向于上報(bào)完成難度較低的指標(biāo)以維護(hù)自身的利益。同時(shí)，對(duì)企業(yè)內(nèi)部管理層采用同樣的考核指標(biāo)，即便管理層個(gè)人基于道德約束減少預(yù)算松弛，也可能因會(huì)影響他人收入和聲譽(yù)的潛在可能性而產(chǎn)生預(yù)算松弛的動(dòng)機(jī)。采用簡(jiǎn)單的財(cái)務(wù)指標(biāo)進(jìn)行考核，也向管理層傳達(dá)一種重視短期效益的觀念，引發(fā)管理層在編制預(yù)算時(shí)的短視行為，僅以完成當(dāng)年指標(biāo)為目的，還可能會(huì)出現(xiàn)將某些業(yè)務(wù)推遲到以后年度，也可能產(chǎn)生不必要的支出而造成浪費(fèi)。

其次，除管理層外，其他企業(yè)人員并未納入業(yè)績(jī)考核體系內(nèi)，容易產(chǎn)生事不關(guān)己的思想，或出于自身工作便利，在編制預(yù)算時(shí)傾向于留出足夠空間，以避免因預(yù)算不足而導(dǎo)致后續(xù)工作量增加[2]。

3.2 信息不對(duì)稱為預(yù)算松弛提供空間

僅存在主觀動(dòng)機(jī)，并不會(huì)直接導(dǎo)致預(yù)算松弛。各級(jí)企業(yè)間、企業(yè)的管理層及員工間均存在不同程度的信息不對(duì)稱，難以對(duì)每個(gè)預(yù)算職能單位上報(bào)的預(yù)算的真實(shí)情況進(jìn)行全面了解，為預(yù)算松弛的產(chǎn)生提供了操作空間。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯的委托代理理論可以解釋信息不對(duì)稱導(dǎo)致的預(yù)算松弛現(xiàn)象。由于委托代理關(guān)系的存在，企業(yè)管理層要比股東對(duì)企業(yè)的實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況更為了解，二者之間存在信息不對(duì)稱的問(wèn)題，基層人員和管理層也存在信息不對(duì)稱問(wèn)題，特別對(duì)于業(yè)務(wù)多元化的集團(tuán)公司，總部往往較難掌握所有業(yè)務(wù)單元的經(jīng)營(yíng)情況。

在國(guó)有企業(yè)深化改革中，開(kāi)拓新業(yè)務(wù)領(lǐng)域，增強(qiáng)企業(yè)活力是企業(yè)發(fā)展的重要目標(biāo)之一，然而企業(yè)經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)越復(fù)雜多樣，信息不對(duì)稱程度越深。其次，如項(xiàng)目投資預(yù)算等涉及專業(yè)技術(shù)知識(shí)的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在預(yù)算編制時(shí)受企業(yè)人員的勝任能力及主觀動(dòng)機(jī)影響越大。而地方國(guó)企目前仍然缺乏有效的約束手段來(lái)降低信息不對(duì)稱程度，以減少預(yù)算偏差。在企業(yè)管理層完成考核指標(biāo)的前提下，如何通過(guò)事后監(jiān)督發(fā)現(xiàn)預(yù)算松弛也是一個(gè)管理難題。

3.3 組織層級(jí)龐雜放大預(yù)算松弛

在國(guó)有企業(yè)改革過(guò)程中，部分地方國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)為統(tǒng)籌整合同類(lèi)業(yè)務(wù)，避免同業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)建立集團(tuán)公司作為統(tǒng)一管理平臺(tái)，以更好完成國(guó)有企業(yè)改革任務(wù)，做大做強(qiáng)地方國(guó)企，增強(qiáng)地方國(guó)企競(jìng)爭(zhēng)力。本類(lèi)國(guó)有企業(yè)一般采用金字塔式的組織架構(gòu)進(jìn)行管理。金字塔的最上層是集團(tuán)總部，第二層按區(qū)域或按業(yè)務(wù)劃分為二級(jí)企業(yè)，二級(jí)企業(yè)根據(jù)實(shí)際業(yè)務(wù)需要下設(shè)三級(jí)以上企業(yè)。企業(yè)在發(fā)展中規(guī)模的擴(kuò)張，難免會(huì)使層級(jí)進(jìn)一步擴(kuò)大。金字塔式的組織架構(gòu)有利于集權(quán)管控，但同時(shí)也因?yàn)楣芾礞湕l過(guò)長(zhǎng)，使得預(yù)算松弛的影響進(jìn)一步增大。

4 地方國(guó)企預(yù)算松弛的對(duì)策

基于上述預(yù)算松弛影響和成因分析，嘗試提出以下建議。

4.1 完善績(jī)效考核體系，培育良好企業(yè)文化

對(duì)于地方國(guó)企，可考慮結(jié)合企業(yè)的總體發(fā)展戰(zhàn)略，建立全面的績(jī)效考核指標(biāo)體系以降低預(yù)算松弛的影響。企業(yè)經(jīng)營(yíng)的目的是盈利，增加利潤(rùn)并非不重要，然而僅采用增加收入、凈利潤(rùn)、資產(chǎn)總額等考核指標(biāo)，有可能使企業(yè)管理層為了減輕未來(lái)經(jīng)營(yíng)壓力導(dǎo)致預(yù)算松弛。其次只關(guān)注短期盈利能力并不能保障企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。在考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)上，應(yīng)考慮短期指標(biāo)與長(zhǎng)期指標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，分項(xiàng)目分業(yè)務(wù)確定各項(xiàng)指標(biāo)的考核權(quán)重，引入平衡計(jì)分卡或經(jīng)濟(jì)增加值等考核體系。其次，可在充分參考行業(yè)水平的基礎(chǔ)上制定考核指標(biāo)，引導(dǎo)企業(yè)管理層主動(dòng)分析企業(yè)與行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)間的差異，揚(yáng)長(zhǎng)避短，提升管理水平。此外，增加業(yè)績(jī)考核的覆蓋面，不僅要對(duì)管理層進(jìn)行考核，還需要對(duì)企業(yè)基層員工開(kāi)展考核，激勵(lì)員工參與企業(yè)管理中，增強(qiáng)員工對(duì)企業(yè)的歸屬感，培養(yǎng)員工與企業(yè)共同發(fā)展的意識(shí)，對(duì)因主觀動(dòng)機(jī)導(dǎo)致預(yù)算松弛有一定的約束作用。

4.2 加強(qiáng)管理信息化建設(shè)，引入有效預(yù)警機(jī)制

信息不對(duì)稱是導(dǎo)致預(yù)算松弛的主要原因，建立全面的管理信息系統(tǒng)，可有效限制因信息不對(duì)稱導(dǎo)致的預(yù)算松弛。在現(xiàn)代化企業(yè)管理中，當(dāng)獲得的內(nèi)、外部信息的質(zhì)量越高越及時(shí)，越有助于管理層全面掌控業(yè)務(wù)發(fā)展的真實(shí)情況，不僅能有效遏制預(yù)算松弛，提高企業(yè)在預(yù)算階段的準(zhǔn)確性，也能保證各行為主體在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中取得充分適當(dāng)?shù)臎Q策依據(jù)，支持其決策的及時(shí)性和正確性。

企業(yè)需要建立全面共享的預(yù)算管理環(huán)境，避免企業(yè)內(nèi)部“信息孤島”的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理信息的數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化與集成化，通過(guò)信息手段輔助集團(tuán)公司的多元化管理。在管理信息系統(tǒng)內(nèi)引入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，快速發(fā)現(xiàn)異常狀況并直接上報(bào)，通過(guò)事中監(jiān)督方式盡可能壓縮預(yù)算松弛的空間，降低各個(gè)環(huán)節(jié)的信息不對(duì)稱的可能性。

4.3 優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，提升整體管控水平

基于全面管理信息系統(tǒng)所獲取的信息，根據(jù)企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃和實(shí)際經(jīng)營(yíng)情況劃分不同的業(yè)務(wù)單元，細(xì)分業(yè)務(wù)類(lèi)別，合并同類(lèi)業(yè)務(wù)，精減冗余機(jī)構(gòu)，出清“僵尸企業(yè)”，通過(guò)信息化手段在企業(yè)總部和內(nèi)部形成有效的信息傳導(dǎo)鏈條，實(shí)現(xiàn)信息互通，逐步由職能型、直線型的組織結(jié)構(gòu)向事業(yè)部制或其他更適宜的組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)國(guó)有企業(yè)深化改革的要求，融入到企業(yè)擴(kuò)大規(guī)模的發(fā)展進(jìn)程中。減少因組織機(jī)構(gòu)龐雜帶來(lái)的預(yù)算松弛問(wèn)題，有利于優(yōu)化企業(yè)的全面預(yù)算管理體系，提升集團(tuán)總體的管控水平。

4.4 加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，避免信息不對(duì)稱

于地方國(guó)企來(lái)講，在制定預(yù)算目標(biāo)時(shí)，一定要符合實(shí)際情況，而且要保障目標(biāo)足夠清晰、明確，既要為部門(mén)預(yù)算負(fù)責(zé)人指明方向，又要防止出現(xiàn)盲目制定預(yù)算目標(biāo)的行為，只有制定有效的預(yù)算目標(biāo)，才能為日后內(nèi)部審計(jì)工作奠定基礎(chǔ)，進(jìn)而避免出現(xiàn)預(yù)算松弛動(dòng)機(jī)。在地方國(guó)企預(yù)算管理過(guò)程中，應(yīng)全面展現(xiàn)內(nèi)部審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督價(jià)值和管理價(jià)值。國(guó)企內(nèi)部審計(jì)部門(mén)，既要監(jiān)督預(yù)算編制程序、預(yù)算執(zhí)行程序，又要監(jiān)督預(yù)算反饋情況，并且規(guī)定期限，審查每一部門(mén)的具體數(shù)據(jù)，防止高層管理人員以及部門(mén)預(yù)算負(fù)責(zé)人員出現(xiàn)嚴(yán)重的信息不對(duì)稱問(wèn)題，避免部門(mén)預(yù)算負(fù)責(zé)人提供虛假信息。此外，地方國(guó)企也應(yīng)創(chuàng)建完備的內(nèi)部溝通機(jī)制，健全內(nèi)部溝通渠道，保障內(nèi)部順暢溝通，推動(dòng)預(yù)算目標(biāo)有效執(zhí)行，進(jìn)而彌補(bǔ)預(yù)算松弛帶來(lái)的負(fù)面影響。

4.5 采用多元預(yù)算方式，結(jié)合采取彈性預(yù)算及滾動(dòng)預(yù)算

彈性預(yù)算主要是針對(duì)某一事件發(fā)生概率，通過(guò)加權(quán)平均法編制預(yù)算，可以在一定程度上減少因各種不確定事件為地方國(guó)企帶來(lái)的財(cái)務(wù)預(yù)算不良影響。相比之下，滾動(dòng)預(yù)算要保持固定的周期，屬于動(dòng)態(tài)預(yù)算方式。在時(shí)間不斷推移后，預(yù)算結(jié)果越來(lái)越精準(zhǔn)，能夠進(jìn)一步減輕部門(mén)預(yù)算負(fù)責(zé)人，因各種不確定事件的出現(xiàn)而承擔(dān)的相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)。彈性預(yù)算及滾動(dòng)預(yù)算應(yīng)用價(jià)值，遠(yuǎn)比靜態(tài)預(yù)算及固定預(yù)算應(yīng)價(jià)值更顯著，在一定程度上減輕不確定事件的產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)。通過(guò)在采用多元預(yù)算方式后，能夠有效降低突發(fā)事件對(duì)部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況造成的負(fù)面影響，而部門(mén)預(yù)算負(fù)責(zé)人也無(wú)需為了規(guī)避不確定事件對(duì)績(jī)效考核造成的影響，刻意做出預(yù)算失誤行為，防止內(nèi)部出現(xiàn)預(yù)算松弛現(xiàn)象。

4.6 健全預(yù)算管理組織體系，改善預(yù)算管理環(huán)境

地方國(guó)企為了有效改善預(yù)算松弛現(xiàn)象，應(yīng)組建完備的預(yù)算管理組織體系。從優(yōu)化全面預(yù)算管理組織機(jī)構(gòu)入手，在該機(jī)構(gòu)中涉獵辦公室、業(yè)務(wù)部、市場(chǎng)部、財(cái)務(wù)部、人力部以及戰(zhàn)略部，形成完整的組織體系，足以保障國(guó)企內(nèi)部預(yù)算管理工作順利落實(shí)，并為企業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的提升帶來(lái)一定推力。所以，需要地方國(guó)企有序推進(jìn)預(yù)算考核工作、預(yù)算執(zhí)行工作以及預(yù)算決策工作，從根源上避免出現(xiàn)預(yù)算松弛問(wèn)題。在創(chuàng)建專業(yè)的預(yù)算管理組織體系后，要明確預(yù)算執(zhí)行部門(mén)各崗位職責(zé)，以保障相關(guān)人員能在預(yù)算工作崗位中展現(xiàn)自身價(jià)值，助力于地方國(guó)企有效優(yōu)化預(yù)算管理環(huán)境，一改傳統(tǒng)預(yù)算管理模式下的預(yù)算松弛現(xiàn)象，提高預(yù)算編制質(zhì)量及執(zhí)行質(zhì)量。

5 總 結(jié)

隨著國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展壯大，原有的組織結(jié)構(gòu)逐漸無(wú)法適應(yīng)企業(yè)發(fā)展需要，龐雜的組織結(jié)構(gòu)放大了預(yù)算松弛的程度，可能造成預(yù)算編制目的與企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃相背離。通過(guò)完善企業(yè)的績(jī)效考核體系，建立健全的全面管理信息系統(tǒng)，優(yōu)化企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)，可有效降低信息不對(duì)稱對(duì)預(yù)算松弛的影響。在實(shí)務(wù)工作中，如何減少預(yù)算松弛將是國(guó)有企業(yè)現(xiàn)代化改革中的重要課題。