劉 強（上海政法學院兼華東政法大學教授）

《社區(qū)矯正法》第8條第3款規(guī)定：“地方人民政府根據(jù)需要設立社區(qū)矯正委員會，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導本行政區(qū)域內(nèi)的社區(qū)矯正工作?！奔訌娚鐓^(qū)矯正委員會建設是做好社區(qū)矯正工作的重要保障。

從《社區(qū)矯正法》2020年7月實施至今的兩年時間，全國31個省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設兵團全部成立社區(qū)矯正委員會，全國地市級設立的占96%、縣區(qū)級占93%、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級占43%。①姜愛東：《關于我國社區(qū)矯正工作發(fā)展形勢與今后的工作任務》,《社區(qū)矯正理論與實踐》，2022年創(chuàng)刊號第3頁。社區(qū)矯正委員會相繼召開會議，建立完善工作機制，履行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導社區(qū)矯正工作職責，對于進一步共擔責任、各司其職、齊抓共管，推進《社區(qū)矯正法》貫徹實施發(fā)揮了積極的作用。對于如何充分發(fā)揮社區(qū)矯正委員會在社區(qū)矯正工作中的重要作用，仍有深入探討的空間。

一、充分認識加強社區(qū)矯正委員會建設的重要性

建立社區(qū)矯正委員會是基于社區(qū)矯正工作的性質(zhì)和特點所決定。開展社區(qū)矯正工作，不僅需要在社區(qū)的環(huán)境下懲罰和監(jiān)管罪犯，而且需要運用社會的資源開展教育幫扶工作，將刑罰的懲罰犯罪、預防犯罪的功能落到實處。雖然社區(qū)矯正機構是執(zhí)法主體，但是僅靠社區(qū)矯正機構自身的力量和資源，難以完成《社區(qū)矯正法》賦予社區(qū)矯正工作需要完成的任務。由于該項工作涉及面廣，因此需要在各級黨委和政府的統(tǒng)一領導協(xié)調(diào)下開展工作，需要公、檢、法、司通力協(xié)作配合，需要財政、教育、衛(wèi)生、民政、人力資源和社會保障等多個部門的積極支持，需要社會力量（工會、共青團、婦聯(lián)、村委會、居委會及社會工作者、志愿者等）的廣泛參與。因此，由黨委或政府有關負責人牽頭組成的社區(qū)矯正委員會，有利于加強對社區(qū)矯正工作的領導、督促、檢查和指導，協(xié)調(diào)研究解決工作中的困難和問題，確保社區(qū)矯正工作的順利開展。

在《社區(qū)矯正法》中首次寫入設立社區(qū)矯正委員會，是對我國社區(qū)矯正試點經(jīng)驗的總結(jié)。我國自2003年開展社區(qū)矯正試點后，許多地方都成立了社區(qū)矯正領導小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與社區(qū)矯正相關的部門，加強了對社區(qū)罪犯的監(jiān)管和教育幫扶。如果沒有相關部門的積極合作，容易出現(xiàn)在社區(qū)矯正調(diào)查評估、入矯接收、撤銷緩刑假釋以及收監(jiān)執(zhí)行、移送罪犯等環(huán)節(jié)上的銜接配合不力、困難救助等幫扶措施落實不到位，難以形成整體工作合力的問題。監(jiān)獄工作雖然也是刑罰執(zhí)行，但《監(jiān)獄法》并未要求設立監(jiān)獄工作委員會，因為監(jiān)獄管理是在封閉環(huán)境下進行，監(jiān)獄雖然也涉及與相關部門的協(xié)作與配合，但是基本上能獨立完成對罪犯的懲罰與改造任務，而社區(qū)矯正是在開放環(huán)境下運作，不僅需要與相關部門的協(xié)作與配合，而且需要社會力量的廣泛參與。在我國社區(qū)矯正試點之前，并沒有在地方政府建立管理社區(qū)罪犯的領導小組。當時對社區(qū)罪犯管理的執(zhí)法主體是公安機關，而目前社區(qū)矯正的執(zhí)法主體還是以司法所為主，相比較而言，缺乏公安機關執(zhí)法的嚴肅性和權威性。另外，由于社區(qū)矯正與原來公安機關監(jiān)管罪犯在執(zhí)行方式和理念上有重大轉(zhuǎn)變，需要整合利用更多部門、社會力量和資源發(fā)揮作用，因此迫切需要設立社區(qū)矯正委員會。

加強社區(qū)矯正委員會建設對維護社會穩(wěn)定具有重要性。目前我國的犯罪結(jié)構已發(fā)生重大變化，據(jù)《2020年全國法院司法統(tǒng)計公報》顯示，2018年我國判處三年以下有期徒刑的輕罪案件占全部犯罪案件的86%，2020年占比為83%，意味著我國已進入輕罪化時代。對輕罪犯實行短期監(jiān)禁的弊端日益凸顯，主要表現(xiàn)為罪犯在監(jiān)禁機構容易交叉感染，監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的成本日益增加，監(jiān)禁刑罰的社會排斥導致罪犯適應和融入社會更加困難，因罪犯監(jiān)禁導致其家庭成員及親友的社會不穩(wěn)定因素增加。根據(jù)黨中央寬嚴相濟的刑事政策，我國有必要進一步擴大社區(qū)矯正的適用范圍。如果更多的罪犯進入社區(qū)，需要盡快搭建好社區(qū)矯正的工作平臺，社區(qū)矯正委員會的建立有利于推動這項工作。

加強社區(qū)矯正委員會建設是完善社區(qū)矯正法律制度的需要。雖然《社區(qū)矯正法》于2020年7月正式實施，但是相比較《監(jiān)獄法》，還是一個粗線條的法律，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是《監(jiān)獄法》的規(guī)定比較具體，而《社區(qū)矯正法》對社區(qū)矯正機構設置、監(jiān)督管理和教育幫扶的方式方法等只是作了原則性、基礎性規(guī)定，為社區(qū)矯正制度今后的發(fā)展留下空間。例如，《監(jiān)獄法》對監(jiān)獄的設置和執(zhí)法人員都作出了明確規(guī)定，為監(jiān)禁刑罰執(zhí)行提供了堅實的組織保障；而《社區(qū)矯正法》對社區(qū)矯正機構和執(zhí)法人員只作了原則的規(guī)定，因此《社區(qū)矯正法》實施已經(jīng)快兩年了，全國大多數(shù)地區(qū)的社區(qū)矯正機構還沒有建成直接管理社區(qū)矯正對象的工作實體，社區(qū)矯正工作人員還是以司法助理員、借調(diào)的監(jiān)獄、戒毒人民警察和合同制的社區(qū)矯正工作人員為主，尚不能形成正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化的社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍。二是《監(jiān)獄法》是一個相對完整的法律，而《社區(qū)矯正法》僅僅是一個銜接性法律。例如，《監(jiān)獄法》對罪犯的義務作出了明確的規(guī)定，而《社區(qū)矯正法》則沒有對罪犯的義務作出明確的規(guī)定。該法第23條規(guī)定：“社區(qū)矯正對象在社區(qū)矯正期間應當遵守法律、行政法規(guī)，履行判決、裁定、暫予監(jiān)外執(zhí)行決定等法律文書確定的義務，遵守國務院司法行政部門關于報告、會客、外出、遷居、保外就醫(yī)等監(jiān)督管理規(guī)定，服從社區(qū)矯正機構的管理?！本褪钦f社區(qū)矯正對象的義務分散在《刑法》《刑事訴訟法》以及相關的法律法規(guī)中。貫徹《社區(qū)矯正法》，要結(jié)合相關的法律和行政法規(guī)一并貫徹。由于《社區(qū)矯正法》缺乏自身的完整性，因此在某些方面存在不夠銜接的問題。例如對罪犯的稱謂，《社區(qū)矯正法》稱為“社區(qū)矯正對象”，《刑法》稱為“犯罪分子”，《刑事訴訟法》稱為“罪犯”。那么在法律文件中應該如何統(tǒng)一？如果按照從新原則，應該采用“社區(qū)矯正對象”，但是按照法律的規(guī)格，《刑法》和《刑事訴訟法》是上位法，具有更高的法律效力。另外，對于社區(qū)矯正的性質(zhì)、目的和任務、如何處理懲罰犯罪與人權保護的關系等基本問題仍然存在較大的分歧，需要按照《憲法》和黨中央的相關文件要求把握方向?；凇渡鐓^(qū)矯正法》以上的特點，說明社區(qū)矯正法律制度仍然有待于完善，仍需要結(jié)合本地的實際不斷改革創(chuàng)新。因此，加強社區(qū)矯正委員會對社區(qū)矯正工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導至關重要。

二、加強社區(qū)矯正委員會建設需要注意的問題

各地社區(qū)矯正委員會成立后，按照《社區(qū)矯正法》的要求，積極統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關部門和社會力量，推動社區(qū)矯正工作的健康發(fā)展。但是也有一些地方存在形式化的傾向，雖然定期開會，但對社區(qū)矯正工作中的瓶頸問題并沒有通過協(xié)調(diào)和指導給予有效解決。為切實發(fā)揮社區(qū)矯正委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導作用，筆者提出以下三點建議。

（一）進一步明確社區(qū)矯正委員會的職責和任務

《社區(qū)矯正法》對社區(qū)矯正委員會的職責作了“統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導”的原則規(guī)定。筆者認為，委員會相當于地方政府開展社區(qū)矯正工作的領導和協(xié)調(diào)機構。社區(qū)矯正具有綜合性強、涉及面廣的特點，單靠一己之力來協(xié)調(diào)工作會遇到很多困難，不利于完成社區(qū)矯正的任務，需要諸多部門合力和廣泛的社會力量參與。

社區(qū)矯正委員會與社區(qū)矯正機構的職責要有所區(qū)分。社區(qū)矯正機構是縣級以上人民政府根據(jù)需要設置的、承擔對社區(qū)矯正對象日常管理的專門工作實體，也需要協(xié)調(diào)和指導本行政區(qū)域內(nèi)的社區(qū)矯正工作。這種協(xié)調(diào)既包括部門與部門之間（相互制約、相互配合），又包括部門內(nèi)部，如果通過協(xié)調(diào)能夠解決的問題，就沒有必要再提交委員會來協(xié)調(diào)。委員會需要協(xié)調(diào)的是社區(qū)矯正機構和司法行政機關難以協(xié)調(diào)的問題。另外，委員會作為領導層面的協(xié)調(diào)，更多是從宏觀方面協(xié)調(diào)和指導，因此在工作職責上要防止越俎代庖。由于委員會的辦公室一般設在司法行政機關，因此司法行政機關要發(fā)揮好委員會的參謀助手作用。把真正需要委員會解決的問題及時梳理歸納，找出癥結(jié)，避免把社區(qū)矯正機構自身職責范圍內(nèi)的工作也交由委員會討論，充分發(fā)揮委員會的宏觀協(xié)調(diào)和指導作用，從而推動本轄區(qū)社區(qū)矯正工作的高質(zhì)量發(fā)展。

（二）加強社區(qū)矯正委員會的制度化建設

加強制度化建設旨在提高效率和避免形式化。這里涉及幾個問題：一是委員會主任的選擇。由于社區(qū)矯正的性質(zhì)是刑事執(zhí)行，需要將法院的刑事裁決加以實現(xiàn)，因此筆者更傾向于主任由政法委書記擔任，政府副職擔任副主任，這樣更有利于協(xié)調(diào)和指導執(zhí)法以及執(zhí)法過程中的教育幫扶工作，更有利于提高效率。我國社區(qū)矯正試點期間，主要是由中央政法委牽頭，然后以最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)文的形式出臺社區(qū)矯正指導性文件。二是日常辦公機構。目前，委員會的日常辦公機構一般設在司法行政機關，這是適當?shù)?，但要求司法行政機關必須要有專人承擔日常的工作，主要是及時掌握工作現(xiàn)狀和需要協(xié)調(diào)解決的問題，及時通過書面的形式向委員會成員匯報和溝通，提出解決預案，建議適時召開委員會會議。三是委員會的上下級關系。目前在全國省、地級市、縣級已普遍設立了委員會，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的設立接近50%，但立法中并沒有說明委員會上下級的關系。筆者認為應建立委員會的上下級聯(lián)系制度，例如上對下的指導和下對上的匯報以及委員會工作經(jīng)驗的交流?！渡鐓^(qū)矯正法》規(guī)定，社區(qū)矯正委員會的設置是“根據(jù)需要”，而不是必須設置。因此，如果下級委員會需要設置而沒有設置的，上級委員會應該推動下級政府設置委員會。如果下級委員會在協(xié)調(diào)和指導中遇到問題難以解決的，應該有向上級委員會反映和溝通的渠道，特別是有些涉及部門之間協(xié)調(diào)和改革創(chuàng)新的地方，往往上級部門出臺政策更有利于問題的解決。

（三）推動社區(qū)矯正委員會制度的立法完善

社區(qū)矯正委員會寫入《社區(qū)矯正法》是一個很大的進步和良好的開端。筆者從立法完善角度提出以下三點建議。

1.在國家層面增設社區(qū)矯正委員會

《社區(qū)矯正法》規(guī)定地方人民政府根據(jù)需要設立委員會，但是沒有國家層面的委員會，這點值得商榷。根據(jù)《立法法》規(guī)定，對于涉及有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰等方面的立法，只能由國家制定，地方無權立法；《社區(qū)矯正法》中的部分內(nèi)容就涉及屬于國家立法權范圍。我國社區(qū)矯正法律制度尚有很多內(nèi)容不完善，在法律實施中更加需要國家層面的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和指導，例如目前需要盡快解決社區(qū)矯正機構的設置和編制問題，盡快解決社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設問題。進一步明確社區(qū)矯正機構與相關部門以及社會力量的職責分工，進一步擴大社區(qū)矯正的適用范圍，包括通過修改《刑法》完善我國的社區(qū)刑罰方法和措施，落實社區(qū)矯正的經(jīng)費保障等。這些根本性問題的解決，靠地方政府社區(qū)矯正委員會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決是非常困難的，更需要國家層面設立社區(qū)矯正委員會。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級不必設立社區(qū)矯正委員會

《社區(qū)矯正法》第9條規(guī)定：“縣級以上地方人民政府根據(jù)需要設置社區(qū)矯正機構，負責社區(qū)矯正工作的具體實施……”社區(qū)矯正委員會需要解決社區(qū)矯正機構與相關部門的協(xié)調(diào)、配合問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級沒有社區(qū)矯正機構，沒有必要照搬設置社區(qū)矯正委員會。黨的十九屆三中全會通過的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出：“基層政權機構設置和人力資源調(diào)配必須面向人民群眾、符合基層事務特點，不簡單照搬上級機關設置模式?！蹦壳拔覈l(xiāng)鎮(zhèn)、街道平均管理的社區(qū)矯正對象約為十六七人，為此設置社區(qū)矯正委員會及專門機構，是對行政資源的浪費。因此，筆者認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道一級不必設立社區(qū)矯正委員會，可由縣級以上社區(qū)矯正委員會發(fā)文指導。

3.社區(qū)矯正委員會的構成和職責要細化

社區(qū)矯正委員會的作用非常重要，但是《社區(qū)矯正法》的規(guī)定過于原則，不夠細化。美國《社區(qū)懲教法》②社區(qū)矯正（Community Corrections）是一個舶來詞，我們將“corrections”翻譯成“矯正”，美國將該詞翻譯成“懲教”，我國香港和澳門地區(qū)也將該詞翻譯成“懲教”。嚴格來說，翻譯成“矯正”是不準確的，因為該詞也有懲罰的含義。在美國《社區(qū)懲教法》第二章的內(nèi)容中專門規(guī)定了對社區(qū)罪犯的懲罰措施。共有八章，其中有兩章專門對委員會的建設作出詳細規(guī)定，③Branham, Lunn S. and Hamden, Michael S. 2005. The Law and Policy of Sentencing and Corrections (seventh edition). Paul, MN: Thomson/West. pp268-271.第三章州刑事司法執(zhí)法理事會（State Criminal Justice Council），規(guī)定州刑事司法執(zhí)法理事會由州長任命、經(jīng)立法機關認可，理事會由15人組成，包括縣、市警察局長、一審法院、上訴法院法官、縣級社區(qū)懲教委員會負責人、市政府官員、社區(qū)懲教項目的負責人或設計者、縣級檢察官、刑事辯護律師、緩刑部門負責人和4位公眾代表。該法規(guī)定了理事會的14項職責，包括制訂州實施計劃；確保懲教項目與聯(lián)邦法律、法規(guī)一致；明確目標、制定標準和時間節(jié)點，確定獎勵措施；審查、修改和監(jiān)督計劃的執(zhí)行；對項目和政策的效果進行年度評估，將評估結(jié)果報告立法機構；保證立法機關對懲教項目的撥款；提供技術支持和培訓；為地方社區(qū)懲教委員會提供指導和幫助；由州立法機關撥款聘請理事會執(zhí)行主任和工作人員，保持撥款的連續(xù)性和穩(wěn)定性。第四章社區(qū)懲教委員會（Community Correction Boards），規(guī)定在州下轄的市縣建立社區(qū)懲教委員會，負責當?shù)氐膽徒逃媱澋闹朴喓蛨?zhí)行。委員會代表包括：公訴人、律師、法官、警察、懲教官、緩刑局代表、政府代表及衛(wèi)生、教育、公眾服務部門代表、非營利社區(qū)懲教服務提供者；3位以上公眾代表。委員會的七項任務包括：制訂懲教計劃，提供懲教項目，說明所需經(jīng)費和資金來源；向州理事會提供年度報告；對年度計劃進行總結(jié)和修訂；制訂協(xié)調(diào)與合作計劃；加強對罪犯的教育等。委員會必須向州理事會提交工作計劃，作為州理事會向市縣懲教項目撥款的依據(jù)。以上對我們的啟示是：需要在立法中明確社區(qū)矯正委員會的組成人員和職責及上下級關系，確保該機構的有效運作。