肖立輝［中共中央黨校（國家行政學(xué)院）政治和法律教研部副主任、教授］

“科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”是黨的十八大報告提出的關(guān)于法治建設(shè)的新十六字方針，較之原來的“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”十六字方針，更加重視法治建設(shè)的全過程、科學(xué)性、嚴肅性、公正性、全民性。黨的十八大以來，我們黨統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局，全面深化改革和全面依法治國逐漸成為兩大時代主題，堅持改革和法治相統(tǒng)一相協(xié)調(diào)；堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度，強調(diào)黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，推動形成黨內(nèi)法規(guī)體系與國家法律體系的相互銜接；加強制度建設(shè)，同時注重制度執(zhí)行力水平的提升；注重基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化，有序推進基層治理的法治進程；堅持以人民為重，踐行以人民為中心的發(fā)展思想。這些重大成就充分體現(xiàn)法治建設(shè)的全面性、有效性、聯(lián)動性、基礎(chǔ)性。黨的十九大以來，中國特色社會主義進入新發(fā)展階段，“十四五”時期（2021—2025年）是開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個五年，也是“八五”普法的五年。新時代新發(fā)展階段，應(yīng)嚴格按照2021年6月中共中央、國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的《中央宣傳部、司法部關(guān)于開展法治宣傳教育的第八個五年規(guī)劃（2021—2025年）》（以下簡稱“八五”普法規(guī)劃），進一步發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長遠的保障作用，全面增強全社會尊法學(xué)法守法用法意識和能力。

一、政治性：確保“八五”普法工作的正確方向

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央在治國理政實踐過程中，一個十分重要的特點和經(jīng)驗，就是旗幟鮮明講政治，善于從政治上考量和解決問題。普法工作講政治的首位要求就是堅持正確的政治方向。政治方向事關(guān)黨的前途命運和事業(yè)興衰成敗。方向決定道路，道路決定命運。當代中國，普法工作講正確的政治方向，就是堅決抵制西方所謂“憲政民主”“三權(quán)分立”“司法獨立”等錯誤思潮影響，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義法治道路，堅持黨對普法工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，將黨的領(lǐng)導(dǎo)具體地、現(xiàn)實地體現(xiàn)到普法工作的全過程、各方面。

普法工作涉及誰來組織普法、普及什么樣的法律法規(guī)、普法的對象、普法的方式方法途徑渠道、普法工作評估和結(jié)果運用等。在這一浩大的系統(tǒng)工程中，誰來組織普法是首先要解決的帶有根本性、方向性的大問題。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。堅持黨對普法工作的領(lǐng)導(dǎo)，要體現(xiàn)到堅決維護黨中央的權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)中去?！鞍宋濉逼辗ㄒ?guī)劃是黨中央關(guān)于“八五”普法工作的專項性頂層設(shè)計，必須堅決貫徹落實。

二、全面性：在全民、全黨、全社會中拓寬普法工作的主體力量

作為新十六字方針的重要組成部分，科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法主要涉及的是立法機關(guān)、執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)的法治過程，而全民守法指涉的主體范圍更大、領(lǐng)域更寬，涉及的組織、機構(gòu)、人群更多，包括公民、社會組織、政治組織、國家機關(guān)、人民團體、國有企事業(yè)單位、基層群眾性自治組織等。

從“一五”到“八五”的普法規(guī)劃，我們不難看出，普法工作經(jīng)歷了從點到線、從線到面、從面到網(wǎng)的一個不斷拓展、不斷深化的過程。就普法五年規(guī)劃的文件名稱來說，從1986年的“一五”普法規(guī)劃到2016年的“七五”普法規(guī)劃，都有“在公民中”四個字?！鞍宋濉逼辗ㄒ?guī)劃較之前的五年普法規(guī)劃，不再單獨限定“在公民中”，這就意味著普法工作的主要對象包括公民但不限于公民，意味著“八五”普法的覆蓋面更大，是一種全鏈條、全方位、全覆蓋的全過程全領(lǐng)域的普法。從某種意義上講，全民、全黨、全社會的守法質(zhì)量，將直接影響到法治中國建設(shè)的成效，影響到全體中國人對法治建設(shè)的感受度。

全民守法的前提就是知法、懂法、敬畏法治，而要做到知法、懂法、敬畏法治，前提是全民、全黨、全社會的普法。有的人不敬畏法律，一個很重要的原因在于其不懂得法律、不知道法治對一個國家和社會意味著什么。通過30余年的有組織、成規(guī)模的普法工作，在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，在世界上人口最多的社會主義國家，進行了規(guī)模最大、范圍最廣泛、最具持續(xù)性的法治宣傳教育，全民、全黨、全社會的法治意識和法治觀念不斷增強。

三、有效性：將科學(xué)編制和有效實施普法規(guī)劃的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能

規(guī)劃是國家治理的重要組成部分。普法工作五年規(guī)劃的科學(xué)編制和有效實施，是我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要實踐形式，是維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權(quán)威的重要制度安排，是協(xié)調(diào)國家統(tǒng)一性和地方多樣性矛盾的有效治理方式，也是將我國政治制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為治理效能的重要實踐途徑。黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央不斷深化對法治建設(shè)特別是普法工作的規(guī)律性認識，形成一系列新理念新觀點，充分體現(xiàn)到2016年的“七五”普法規(guī)劃和2021年的“八五”普法規(guī)劃中，充分體現(xiàn)了我們黨對法治建設(shè)的規(guī)律性認識，充分體現(xiàn)出以習(xí)近平同志為核心的黨中央高超的對中國特色社會主義法治國家建設(shè)的戰(zhàn)略統(tǒng)籌規(guī)劃能力。

有制度，制度必須能夠“運轉(zhuǎn)”起來，否則就會“懸空”而削弱制度的權(quán)威和公信力；有規(guī)劃，規(guī)劃不能執(zhí)行，就會成為“紙面文件”而弱化人們對規(guī)劃執(zhí)行的信心和期望值。黨的十八大以來，我們黨以“抓鐵有痕、踏石留印”的堅決、果斷之精神，有效推動各領(lǐng)域改革。在法治建設(shè)過程中，與普法五年規(guī)劃對標對表，將規(guī)劃的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為可操作的程序，轉(zhuǎn)化為可執(zhí)行和完成的階段性目標，轉(zhuǎn)化為法治成果惠及廣大人民群眾的切實感受，轉(zhuǎn)化為有利于良法善治、公序良俗的法治文化和法治環(huán)境的營造和鞏固。歷史充分證明，普法規(guī)劃的有效實施，得益于強大的規(guī)劃執(zhí)行能力，而這種能力為進一步的科學(xué)規(guī)劃奠定了堅實的實踐基礎(chǔ)，也為規(guī)劃的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能提供了強勁動力。在“十四五”時期，我們有信心和能力將“八五”普法規(guī)劃落地生根、惠及百姓、利國利民，為推進法治中國建設(shè)進程提供有力保證。

四、聯(lián)動性：加強黨內(nèi)法規(guī)宣傳與國家法律宣傳銜接和協(xié)調(diào)

黨內(nèi)法規(guī)既是管黨治黨的重要依據(jù)，也是建設(shè)社會主義法治國家的有力保障。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，全黨必須一體嚴格遵行。加強黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)是全面領(lǐng)導(dǎo)和長期執(zhí)政的馬克思主義政黨推動新時代黨的建設(shè)的重要內(nèi)容。提高黨員在黨內(nèi)政治生活中的黨章黨規(guī)意識，不斷提高黨員運用法治思維行使權(quán)利履行義務(wù)的能力，是新時代黨員政治能力的重要體現(xiàn)。

黨的十八大之前很長一段時間內(nèi)，在普法規(guī)劃中重點針對公民的普法提出了明確要求，而針對黨員、黨員干部雖然也強調(diào)要開展黨紀條規(guī)的宣傳教育、反腐倡廉法制宣傳教育，但工作層面的力度不大，某種意義上是存在短板和弱項的。黨的十八大以來，我們黨十分注重黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的良性互動，特別是2014年黨的十八屆四中全會明確把完善黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，強調(diào)要形成配套完備的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的銜接和協(xié)調(diào)，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。2016年“七五”普法規(guī)劃中就明確強調(diào)，“注重黨內(nèi)法規(guī)宣傳與國家法律宣傳的銜接和協(xié)調(diào)，堅持紀在法前、紀嚴于法，把紀律和規(guī)矩挺在前面，教育引導(dǎo)廣大黨員做黨章黨規(guī)黨紀和國家法律的自覺尊崇者、模范遵守者、堅定捍衛(wèi)者”，這就意味著，黨規(guī)國法的銜接與協(xié)調(diào)，不僅體現(xiàn)在法治建設(shè)的制度層面，也體現(xiàn)在法治建設(shè)特別是普法工作的操作層面。

在普法的工作層面將黨內(nèi)法規(guī)宣傳與國家法律宣傳相銜接與協(xié)調(diào)，一個很重要的前提是黨內(nèi)法規(guī)體系必須是系統(tǒng)的、完整的、完善的。2019年，黨的十九屆四中全會上提出要加快形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。2021年，習(xí)近平總書記“七一”重要講話中指出，我們已經(jīng)形成了比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。同年黨的十九屆六中全會上強調(diào)，在從嚴治黨上“形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”；在全面依法治國上“統(tǒng)籌推進法律規(guī)范體系、法治實施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系和黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)”?！鞍宋濉逼辗ㄒ?guī)劃延續(xù)“七五”普法規(guī)劃的要求，繼續(xù)將深入宣傳黨內(nèi)法規(guī)作為普法工作的重點內(nèi)容，重申“黨內(nèi)法規(guī)宣傳同國家法律宣傳的銜接協(xié)調(diào)”。

黨規(guī)宣傳和國法宣傳深度融合，是“十四五”時期普法工作的重要方面。一方面，從工作安排的優(yōu)先級排序來看，作為先鋒隊性質(zhì)的中國共產(chǎn)黨因為先進性建設(shè)的要求，通過組織的先進性和黨員模范帶頭作用的發(fā)揮，應(yīng)當在普法工作中堅持以黨內(nèi)法規(guī)宣傳工作示范帶動國家法律宣傳。之所以由黨規(guī)宣傳帶動國法宣傳，就是因為黨員的政治身份和公民的法律身份“雙重疊加”在一起的時候，黨員的政治身份是第一身份，黨員有義務(wù)和責(zé)任在普法工作中作出示范和表率。另一方面，從內(nèi)容上來看，黨規(guī)宣傳以黨章為核心，“教育廣大黨員以黨章為根本遵循，尊崇黨章、遵守黨章、貫徹黨章、維護黨章”；國法宣傳以憲法為核心，闡釋好憲法精神和“中國之治”的制度基礎(chǔ)。因此在實際工作中，在推動黨規(guī)國法的宣傳工作走向深度融合的過程中，對于黨章、憲法的宣傳應(yīng)放到首位，把做好黨章、憲法宣傳作為黨規(guī)國法宣傳的第一位工作要求。

五、基礎(chǔ)性：推進普法與基層依法治理有機融合

基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程?！鞍宋濉逼辗ㄒ?guī)劃明確提出，要把普法融入法治實踐、融入基層治理、融入日常生活，推進普法與依法治理有機融合。一方面，普法工作本身就是依法治理的一部分，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民依法治理國家和社會的重要內(nèi)容。另一方面，普法的出發(fā)點和落腳點的一個重要方面，就是不斷提高全民、全黨、全社會的法治素養(yǎng)和通過法治手段解決實際問題的能力。因此，普法工作做得越好，治理的法治化水平也就越高。

將普法與依法治理有機融合，一個很重要的領(lǐng)域就是城鄉(xiāng)基層治理，一個很重要的舉措就是深化推進法治鄉(xiāng)村（社區(qū)）建設(shè)。二者的融合體現(xiàn)在普法的場域與區(qū)域、形式與方式、載體等各方面。從場域與區(qū)域來看，基層普法與治理，主要發(fā)生在基層政權(quán)組織、基層黨組織、基層群眾性自治組織、其他社會組織和社區(qū)組織、駐村（區(qū)）單位等，還包括家庭這樣的血親姻親共同體、工礦企業(yè)和樓宇園區(qū)的地緣業(yè)緣共同體等。從形式與方式來看，不管是鄉(xiāng)村（社區(qū)）“法律明白人”培養(yǎng)工程、“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度，還是農(nóng)村學(xué)法用法示范戶的培育、社區(qū)“法律之家”的做法、民主法治示范村（社區(qū)）的創(chuàng)建，以及面向家庭的普法主題實踐活動等，都是推進基層治理法治化的有效探索。從普法依法的“法”的載體來看，既有國家法律這樣的“硬法”，也包括黨內(nèi)法規(guī)、村規(guī)民約這樣的“軟法”，法治與城鄉(xiāng)基層治理中的自治、德治一道，共同構(gòu)成法治鄉(xiāng)村建設(shè)的治理資源，并有效組織和推動著法治鄉(xiāng)村（社區(qū)）建設(shè)在城鄉(xiāng)基層治理的有序開展。

六、人民性：樹立以人民為中心的普法理念和工作導(dǎo)向

堅持人民至上是黨百年奮斗的主要經(jīng)驗，也是新時代推進普法工作的新作為。普法工作要時刻考慮為了誰、依靠誰、服務(wù)誰的問題，這是大是大非的政治問題。堅持以人民為中心，這意味著普法工作是為了人民、依靠人民、服務(wù)人民，依法保障人民權(quán)益?！鞍宋濉逼辗üぷ鲬?yīng)立足新時代新發(fā)展階段社會主要矛盾，從需求端來看，人民日益增長的美好生活需要，就包括人民對公平、正義的法治環(huán)境的需要，對民主、法治、安全的需要。從供給端來看，普法工作就是提供法治方面的公共產(chǎn)品，使黨組織和國家的立法、執(zhí)政、司法等機關(guān)，全體黨員、全體人民及其他組織或社會力量，運用法治方式著力解決發(fā)展不平衡不充分問題和人民群眾急難愁盼問題，其目的是為了促進人民享有高品質(zhì)的生活。

人民性是普法工作的第一屬性，也是本質(zhì)屬性。堅持普法工作的人民性，就意味著推進普法工作要站穩(wěn)人民立場，堅持人民主體地位，尊重人民首創(chuàng)精神。這是因為人民群眾是普法工作的主要參與者，也是這項工作的評判者。普法工作搞得好與壞、工作質(zhì)量高與低，人民最有發(fā)言權(quán)。人民群眾在參與普法過程中感受到普法帶來的政策紅利，既是普法成果的貢獻者，也是普法工作的受益者。

與人民性直接聯(lián)系的，還有群眾性。從某種意義上講，普法工作是黨的群眾路線在法治建設(shè)領(lǐng)域的重要實踐形式。改革開放以來特別是黨的十八大以來，普法工作所涉及的領(lǐng)域越來越寬，所涉及的人群也越來越多。作為世界上規(guī)模最大的法治教育活動，中國的普法工作必然會吸引更多的群眾參與其中、樂在其中，在參與中學(xué)習(xí)掌握法律法規(guī)知識、行使憲法法律賦予的各項權(quán)利、切實感受法治的魅力、形成良好的法治氛圍和法治習(xí)慣。