趙 毛 晨

新中國成立前后，中共稅收工作的重心由鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)向城市，開始恢復(fù)對城市工商稅的征收。當(dāng)時(shí)上海是中國工商業(yè)中心，私營工商業(yè)最為集中，稅收占全國財(cái)政收入的比重很大。上海解放伊始，中共對上海稅務(wù)的接管尤為重視，稅收成為其財(cái)政建設(shè)的重中之重。如何既能爭取私營工商業(yè)者的合作，消除國民黨遺留的稅務(wù)弊端，又盡可能地合理征稅，為鞏固政權(quán)提供更多的財(cái)政支持，成為中共接管上海后亟待解決的重要問題。

上海的工商業(yè)稅(1)新中國成立前后的工商業(yè)稅，包括工商營業(yè)稅、工商所得稅、攤販業(yè)稅和臨時(shí)商業(yè)稅。其中，工商營業(yè)稅和工商所得稅的征收對象是固定工商戶；攤販業(yè)稅的征收對象是從事固定經(jīng)營或流動(dòng)經(jīng)營的攤店小販；臨時(shí)商業(yè)稅的征收對象是經(jīng)營行為不固定的行商或在外埠銷售本業(yè)以外商品的固定工商戶。，在上海乃至全國的財(cái)政中占有重要地位。解放后，中共對上海工商業(yè)稅的征管進(jìn)行了探索與調(diào)適，以適應(yīng)不同階段政治經(jīng)濟(jì)形勢的發(fā)展和工商政策的變化。這一時(shí)期工商業(yè)稅的征管，涉及中央政府、上海市政府、工商界、會計(jì)師界乃至工人店員等各級各界群體的利益，關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜。其中，上海稅務(wù)部門面臨來自中央政府稅收任務(wù)與工商界減稅訴求之雙重壓力，既要完成中央政府規(guī)定的稅收任務(wù)，又要爭取工商業(yè)者的擁護(hù)和支持，對工商界的減稅訴求予以回應(yīng)。那么，中央政府及上海稅務(wù)部門是如何征收工商業(yè)稅的？上海私營工商業(yè)者的態(tài)度與反應(yīng)如何？中共為協(xié)調(diào)特殊時(shí)期稅收任務(wù)與工商政策的關(guān)系作了哪些堅(jiān)持和調(diào)適？這些舉措對上海乃至全國產(chǎn)生了何種影響？這些問題值得探討和深思。

目前，學(xué)界關(guān)于新中國成立前后中共接管城市的研究成果頗多，但從稅收史角度考察城市工商稅政接管與變革的研究卻寥寥可數(shù)。已有成果較多集中于稅收政策的宏觀論述(2)主要有陳永發(fā)：《中共建國初期的工商稅收：以天津和上海為中心》，(臺北)《“中央研究院”近代史研究所集刊》第48期(2005年6月)；〔日〕加島潤：《政権交代と上海市財(cái)政構(gòu)造の変動(dòng)(1945—56年)》，《アジア経済》第48卷第7號(2007年7月)；林美莉：《從自報(bào)實(shí)繳到民主評議——上海工商業(yè)稅的稅政轉(zhuǎn)折(1949—1950)》，謝國興主編：《改革與改造：冷戰(zhàn)初期兩岸的糧食、土地與工商業(yè)變革》，(臺北)“中央研究院”近代史研究所，2010年；蔣賢斌、戚桂祥：《新中國成立初期關(guān)于稅收方法的討論》，《江西社會科學(xué)》2010年第9期；劉佐：《中共稅收政策發(fā)展縱覽：為中國共產(chǎn)黨成立90周年而作》，《中國稅務(wù)》2011年第7期；蔣賢斌：《建國初期幾種征稅方法的探索與實(shí)踐》，《中國稅務(wù)》2011年第5期；《“民主評議”的實(shí)施與調(diào)整：建國初期城市工商業(yè)稅收方法、政策研究》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第4期；劉煒：《“民主評議”與歲入汲?。阂环N國家基礎(chǔ)權(quán)力的強(qiáng)化邏輯》，《開放時(shí)代》2017年第6期；蔣賢斌、毛必祥：《1946—1949年東北解放區(qū)城市工商稅收方法的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)》，《江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第2期；等等。，對于稅政的決策、實(shí)踐過程以及各利益主體之間的互動(dòng)關(guān)系，尤其是央地關(guān)系、政商關(guān)系對稅制的影響，仍缺少針對性的史實(shí)研討與問題揭示。考察新中國成立前后上海工商稅政的具體運(yùn)作與變革，有利于探析中央、地方政府與工商界之間的互動(dòng)關(guān)系，展現(xiàn)稅制發(fā)展的復(fù)雜性及其與社會經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系。鑒于此，本文以上海大中型私營工商企業(yè)為中心，通過考察其工商業(yè)稅征管方法的調(diào)適及運(yùn)作過程，揭示轉(zhuǎn)型時(shí)期中央政府與地方政府、復(fù)雜任務(wù)與有限能力之間存在的張力，進(jìn)而透視新中國成立前后多元的政治面相與稅政變革的內(nèi)在邏輯，凸顯中共稅政轉(zhuǎn)型中理論聯(lián)系實(shí)際的彈性機(jī)制。

一、“政商合作”：自報(bào)實(shí)繳的試行

新中國成立前后，隨著戰(zhàn)爭及建設(shè)經(jīng)費(fèi)支出的不斷增加，國家財(cái)政赤字日趨嚴(yán)重。當(dāng)時(shí)中共既不同于國民黨擁有大量美援，又不想大量發(fā)行貨幣造成通貨膨脹，同時(shí)還要繼續(xù)支援解放戰(zhàn)爭和發(fā)展生產(chǎn)，“人窮還要造房子”(3)《顧準(zhǔn)同志關(guān)于稅收問題的報(bào)告》(1950年5月3日)，上海市檔案館藏，檔案號A76-1-81-49。。經(jīng)過多方權(quán)衡之后，中共中央決定將開辟稅源、增加稅收作為走出財(cái)政困境的重要辦法。1949年8月，中央財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會主任陳云表示：“解放戰(zhàn)爭還在廣大地區(qū)進(jìn)行，作戰(zhàn)費(fèi)和600多萬脫產(chǎn)人員的費(fèi)用，很大部分是依靠發(fā)行鈔票來解決的”，為解決財(cái)政赤字，“目前最要緊的有兩件事：一是公糧要征得好；二是稅收要整頓好”，逐漸增加城市稅收的比重。按7月底物價(jià)計(jì)算，“華東共收7100億元，其中上海3500億元……一個(gè)上海頂五個(gè)天津”。(4)陳云：《克服財(cái)政經(jīng)濟(jì)的嚴(yán)重困難》(1949年8月8日)，李海等主編：《統(tǒng)一財(cái)經(jīng)為新中國奠基立業(yè)：記全國解放前后兩次重要的財(cái)經(jīng)會議》，當(dāng)代中國出版社，2008年，第81、86—87頁。上海稅收占全國的比重之大不言而喻。

當(dāng)時(shí)中共的稅政理念，一方面受蘇聯(lián)社會主義財(cái)稅思想的影響，采用高度集中的財(cái)稅體制，主張稅政統(tǒng)一；另一方面主要從自身的革命實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中形成和發(fā)展而來。1947年，華北解放區(qū)的一些城市按資金或盈利征收工商業(yè)稅，這種形式雖然比較科學(xué)，事實(shí)上因商人經(jīng)常虛報(bào)或瞞報(bào)資金及盈利額，難以調(diào)查(5)《華北財(cái)政經(jīng)濟(jì)會議綜合報(bào)告》(1947年5月)，華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編編輯組等編：《華北解放區(qū)財(cái)政經(jīng)濟(jì)史資料選編》第1輯，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1996年，第283—284頁。。1948年，濟(jì)南、石家莊等剛解放的中等城市開始實(shí)行民主評議，卓有成效。這一方法既顧及工商戶賬目不完善的實(shí)情，又強(qiáng)調(diào)民主協(xié)商以減少苛捐雜稅，符合中共利用與發(fā)展私營工商業(yè)的政策，因而受到中央的認(rèn)可。天津稅務(wù)局局長王南秋提倡“民主評議、三榜定案”的經(jīng)驗(yàn)，“交給行戶自己去辦，自報(bào)公議，務(wù)求做到公平合理，這是在老解放區(qū)行之有效的辦法”(6)王南秋：《解釋人民政府稅收政策》，華僑工商界回國觀光團(tuán)編：《新中國工商業(yè)家的道路》，群聲印書館，1950年，第72頁。。在逃稅現(xiàn)象普遍存在而查賬力量還不夠的情況下，民主評議是相對適當(dāng)?shù)幕鞣绞?7)更生：《論上海的民主評稅》，《上海工商》第1卷第29期(1950年8月15日)。。解放后，中共將稅收視為群眾動(dòng)員工作的一部分，對各大中城市的工商業(yè)采用民主評議(8)民主評議的一般程序?yàn)椋?.規(guī)定某一時(shí)期全市工商業(yè)應(yīng)交稅總額；2.由稅務(wù)局會同市工商業(yè)聯(lián)合會組成的民主評議會，協(xié)商后把總稅額分?jǐn)偟礁餍袠I(yè)；3.各行業(yè)的民主評議委員會通過評議，把應(yīng)交稅額分配給各稅戶。參見陳敏之、顧南九編：《顧準(zhǔn)自述》，中國青年出版社，2002年，第150—151頁；古維進(jìn)：《如何民主評議？——天津征收工商業(yè)稅的經(jīng)驗(yàn)介紹》，《人民日報(bào)》1950年4月22日。的征稅方式，即由各納稅戶自報(bào)所得，再通過討論和評議，決定納稅戶負(fù)擔(dān)的稅額。

1949年7月，以顧準(zhǔn)為首任局長的上海市直接稅局(以下簡稱“稅局”)正式成立。為應(yīng)對龐大的財(cái)政需求，經(jīng)中央同意，上海決定廢除苛捐雜稅后暫時(shí)沿用舊稅制，并對稅收方法逐步進(jìn)行整改(9)鄧子恢：《在華中首屆稅務(wù)會議上講話》(1949年8月)，《稅工研究》1949年第18期；《華中抗日根據(jù)地和解放區(qū)工商稅收史料選編》(下)，安徽人民出版社，1986年，第123頁。。稅局認(rèn)為，上海約有16萬戶商家，范圍太大，實(shí)施民主評議困難重重，且可能產(chǎn)生兩種結(jié)果：“一是征稅實(shí)額低于稅法規(guī)定的稅率，這會使資產(chǎn)階級占盡便宜；二是征稅實(shí)額高于稅法規(guī)定的稅率，這就會變成‘?dāng)偱伞?。民主評議首先要我們提出應(yīng)征稅收總額，再層層派下去，這個(gè)應(yīng)征總額怎樣定法，實(shí)在摸不到底?！泵裰髟u議是通過各行業(yè)的同業(yè)公會將稅收總額分到各工商戶，上海工商戶如此之多，同業(yè)公會內(nèi)有勢力的工商業(yè)者有可能占便宜而少繳稅，不占勢力的則可能多納稅而吃虧。鑒于資本家是重要參與者，民主評議“可以保證完成稅收任務(wù)，可是絕不能使稅收成為對資本主義經(jīng)濟(jì)成分的限制反限制的斗爭的武器”。(10)陳敏之、顧南九編：《顧準(zhǔn)自述》，第151頁。

稅局慮及上海的特殊實(shí)情，在借鑒國民黨的稅收經(jīng)驗(yàn)，吸取工商、會計(jì)等各界人士的建議后，逐漸形成“自報(bào)實(shí)繳、依率計(jì)征”(11)依率計(jì)征，是指政府決定稅目和稅率，由工商戶自報(bào)所得額和營業(yè)總額，然后據(jù)以征收，對逃稅漏稅則以查賬方式予以防范和杜絕。換言之，要做好依率計(jì)征，就要摸清工商業(yè)的真實(shí)營業(yè)額與所得額。參見崔敬伯：《第一次全國直接稅業(yè)務(wù)會議的總結(jié)報(bào)告》(1951年6月29日)，《稅工研究》第2卷第7期(1951年7月31日)；《崔敬伯財(cái)政文叢》(下)，中央編譯出版社，2015年，第1326頁。的征稅主張。他們認(rèn)為，營業(yè)稅的征收在稅率方面可按財(cái)政要求酌量決定，但計(jì)算必須以營業(yè)額為基礎(chǔ)才能使商人心服，這在剛剛解放的上海是完全必要的。當(dāng)時(shí)上海是中國工商業(yè)的中心，大廠商多，企業(yè)現(xiàn)代化管理程度較高，與北京、天津等城市情況不同，大多數(shù)廠商賬簿健全，具備自報(bào)實(shí)繳的條件。上海若采取過去的申報(bào)查賬方法，既不能完成稅收任務(wù)，也沒有普遍查賬的條件；如果采用民主評議，不但商人不習(xí)慣，因上海行業(yè)復(fù)雜、工商戶眾多，也沒有實(shí)施全部評議的力量。(12)《上海市直接稅局1949年工作總結(jié)報(bào)告》(1950年2月22日)，上海市檔案館藏，檔案號B1-2-3711-8。

稅局主張采用自報(bào)實(shí)繳方法，與中共對私營工商業(yè)的態(tài)度和政策密切相關(guān)。新中國成立前后，鑒于上海工商業(yè)尚未完全恢復(fù)，中共秉持“穩(wěn)步前進(jìn)”的原則接管上海，以爭取和團(tuán)結(jié)工商業(yè)者(13)《上海市人民政府工作總結(jié)》(1949年5月27日至1950年4月)，中共上海市委黨史研究室、上海市檔案館合編：《接管上?！飞暇?文獻(xiàn)資料)，中國廣播電視出版社，1993年，第109頁。。1949年11月初，顧準(zhǔn)向陳云提出國內(nèi)戰(zhàn)爭與建設(shè)并行，為爭取一切可能的力量加快恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，應(yīng)承認(rèn)私人資本主義的地位(14)《上海市直接稅局顧準(zhǔn)同志關(guān)于物價(jià)波動(dòng)情況給中央首長的報(bào)告》(1949年11月5日)，上海市檔案館藏，檔案號B93-2-1-1。。上海市市長陳毅表示，在一段時(shí)間內(nèi)革命還需要利用私有領(lǐng)域的積極性，只要有利于國計(jì)民生，私有財(cái)產(chǎn)應(yīng)被容許存在和發(fā)展(15)周而復(fù)：《回憶陳毅同志》，中共上海市委統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)戰(zhàn)工作史料征集組：《上海文史資料選集：統(tǒng)戰(zhàn)工作史料專輯》(9)，上海人民出版社，1990年，第26頁。。時(shí)任上海市工商局局長的許滌新也認(rèn)為，按共同綱領(lǐng)規(guī)定，凡有利于國計(jì)民生的私營經(jīng)濟(jì)事業(yè)，政府應(yīng)鼓勵(lì)其經(jīng)營的積極性，并扶助其發(fā)展(16)許滌新：《從現(xiàn)行工商政策談私營工商業(yè)發(fā)展前途——對上海工商聯(lián)學(xué)習(xí)會的演講》，《新中國工商業(yè)家的道路》，第73頁。。由此可見，上海稅局的主張符合新中國成立之初團(tuán)結(jié)工商業(yè)者的政策。政府機(jī)關(guān)有人曾將私營工商業(yè)比作奶牛，認(rèn)為擠多了奶，要傷著奶牛；而擠少了奶，又達(dá)不到中央一盤棋的需要(17)高建國：《拆下肋骨當(dāng)火把——顧準(zhǔn)全傳》，上海文藝出版社，2000年，第306頁。。

為制定公平合理的稽征辦法，稅局在擬訂工商稅收法規(guī)的過程中多次召開工商界和會計(jì)師界座談會征詢意見，呼吁工商界與政府合作辦稅(18)《稅局征詢意見》，《文匯報(bào)》1949年11月27日；《本市三百余行業(yè)代表昨座談稅務(wù)問題》，《解放日報(bào)》1949年12月27日。。在制定《上海市營業(yè)稅稽征暫行辦法》時(shí)，稅局采納了以嚴(yán)諤聲為代表的上海工商界意見，同意廢除過去所謂的“簡化稽征”辦法，豁免1949年5月的營業(yè)稅，彈性規(guī)定稅率并核實(shí)計(jì)稅(19)《嚴(yán)諤聲關(guān)于續(xù)送滌新、顧震等先生對營業(yè)稅征收意見的函》(1949年4月11日)、《顧準(zhǔn)、汪維恒、王紀(jì)華關(guān)于制定營業(yè)稅、所得稅稽征辦法要點(diǎn)各一份的函》(1949年7月18日)，上海市檔案館藏，檔案號C48-2-117。，以免重蹈國民黨因收不到稅就提高稅率、提高稅率反而更收不到稅的惡性循環(huán)。

1949年6月至1950年2月，上海市營業(yè)稅采用自報(bào)實(shí)繳方式征收，取得良好的稅收成績。這一階段的營業(yè)稅分三期征收，第一期收入87億元，第二期211億元，第三期511億元，超過了預(yù)期目標(biāo)(20)參見《上海市直接稅局關(guān)于稅收狀況的報(bào)告》(1950年1月)，上海市檔案館藏，檔案號B93-1-32-1。。若消除物價(jià)、幣值變動(dòng)等因素的實(shí)值，上海市1949年下半年的營業(yè)稅稅收高達(dá)1月至5月營業(yè)稅收入實(shí)值的9.37倍(21)《上海市直接稅局關(guān)于1949年6—12月份稅收統(tǒng)計(jì)說明》(1950年)，上海市檔案館藏，檔案號B93-1-33-1。。營業(yè)稅收入明顯增加，其征收成本卻很低。1949年6月至11月的征收經(jīng)費(fèi)總額為6億元，約占同時(shí)期稅收總數(shù)388億元的1.55%(22)《上海市直接稅局關(guān)于稅收狀況的報(bào)告》(1950年1月)，上海市檔案館藏，檔案號B93-1-32-1。。1949年12月2日，時(shí)任中共中央華東局書記的饒漱石在匯報(bào)華東工作時(shí)表示，下半年上海稅收收入增加顯著(23)《饒漱石委員關(guān)于華東工作情況的報(bào)告》，《人民日報(bào)》1949年12月4日。。

盡管上海充分利用自報(bào)實(shí)繳的優(yōu)勢，“敢放手大膽地去做，同時(shí)技術(shù)人員較強(qiáng)”，取得了良好成效，但也存在“對營業(yè)稅征收水準(zhǔn)要求差”(24)中財(cái)委會財(cái)政組：《對上海營業(yè)稅征收的幾點(diǎn)意見》，《稅工研究》第24期(1949年12月)。、工商戶逃稅漏稅嚴(yán)重和免稅比例過高等問題。當(dāng)時(shí)私營工商業(yè)者納稅意識較為薄弱，自報(bào)實(shí)繳常常變成假報(bào)虛繳，導(dǎo)致上海逃稅漏稅現(xiàn)象十分嚴(yán)重。稅局曾試圖組織查賬以阻止逃稅，但因上海工商戶太多，查賬能力范圍僅及全部納稅戶的5%，無法有效阻止(25)陸灝：《關(guān)于上海征收營業(yè)稅的幾個(gè)問題》，《人民日報(bào)》1950年3月26日。。不僅如此，當(dāng)時(shí)營業(yè)稅起征點(diǎn)定得過高，使許多工商戶免征或少征，由此出現(xiàn)了免稅戶申報(bào)比例偏高的情況。1949年下半年第一期繳納住商營業(yè)稅的納稅戶為35421戶，未達(dá)營業(yè)稅起征點(diǎn)得以免稅的有39740戶，免稅戶占工商戶總數(shù)的52.87%；第二期納稅戶增加到49291戶，未達(dá)起征點(diǎn)的減至34792戶，占工商戶總數(shù)的41.38%(26)《上海市1949年度第一、二、三期住商營業(yè)稅未達(dá)起征點(diǎn)戶納稅戶比較表》(1949年7月1日—1950年2月28日)，上海市稅務(wù)局編?。骸渡虾６悇?wù)統(tǒng)計(jì) 第一輯(1949年6—12月)》(1950年5月)，上海市檔案館藏，檔案號B97-1-338。。事實(shí)證明，當(dāng)時(shí)上海工商業(yè)逃稅現(xiàn)象十分嚴(yán)重。會計(jì)制度不健全的較小工商戶利用免征點(diǎn)逃稅，會計(jì)制度健全的較大工商戶，則利用隱匿營業(yè)額、會計(jì)科目、記賬技術(shù)，或故意使賬冊不全等辦法逃稅(27)侯西夏：《上海稅收工作的新階段》，《上海工商》第1卷第20期(1950年5月)。。

即便如此，稅局受到征稅成效的激勵(lì)，認(rèn)為采用自報(bào)實(shí)繳方式顧及了上海解放初期工商業(yè)蕭條的實(shí)情，出現(xiàn)的一些問題也主要是因部分商人政治覺悟不夠而逃稅，以及一些賬目較不完備的小工商業(yè)存在計(jì)稅困難。為求改善，稅局建議將來應(yīng)以自報(bào)實(shí)繳為主，在特定行業(yè)輔以民主評議，從而提高納稅人的政治覺悟。顧準(zhǔn)指出，上海工商界整體而言具有相當(dāng)?shù)恼嗡疁?zhǔn)，各業(yè)的會計(jì)制度也比較健全，從業(yè)人員文化水準(zhǔn)較高，同時(shí)還有健全的職工組織可以依靠，加之稅務(wù)干部也有相當(dāng)?shù)牟橘~技能，稅戶懾于重罰而不敢輕易逃漏稅款，因而上海擁有比其他城市更好的征稅條件。(28)《上海市直接稅局關(guān)于稅收狀況的報(bào)告》(1950年1月)，上海市檔案館藏，檔案號B93-1-32-1。

在全國普遍實(shí)行民主評議的大環(huán)境下，上海的自報(bào)實(shí)繳顯得過于特殊，不僅與統(tǒng)一稅政之策和國家財(cái)政任務(wù)相抵牾，也造成全國許多工商業(yè)者的意見分歧，中央稅務(wù)部門對此表示反對。1949年10月底，中財(cái)委財(cái)政組認(rèn)為，與北京、天津等地相比，上海私營工商業(yè)者的稅負(fù)過輕，究其原因，除工商業(yè)稅的起征點(diǎn)太高、稅率較低外，實(shí)行自報(bào)實(shí)繳、輕稅重罰亦為不可忽視的重要因素(29)中財(cái)委會財(cái)政組：《對上海營業(yè)稅征收的幾點(diǎn)意見》，《稅工研究》第24期(1949年12月)。。在他們看來，工商業(yè)者的賬簿與“資產(chǎn)階級會計(jì)師”的查賬結(jié)果均不可信，實(shí)行民主評議更適合國情，而 “在上海市采取自報(bào)實(shí)繳、輕稅重罰的辦法，資本家比較歡迎，但也存在著缺點(diǎn)”(30)《政務(wù)院財(cái)經(jīng)委員會副主任兼財(cái)政部長薄一波在首屆全國稅務(wù)會議上的報(bào)告》(1949年11月24日)，國家稅務(wù)總局辦公廳編：《全國稅務(wù)工作會議主要領(lǐng)導(dǎo)講話匯編(1949—1994)》，中國稅務(wù)出版社，1995年，第2頁。。

上海工商業(yè)稅的征收問題也引起了毛澤東的關(guān)注。1949年11月1日，上海市委在給中央的電報(bào)中建議全國應(yīng)統(tǒng)一稅收方法、稅率及制度，認(rèn)為“在天津之合并征收所得稅及營業(yè)稅，似非合理，更依照‘付稅能力’強(qiáng)定工商業(yè)稅，亦不科學(xué)，對工商業(yè)均有嚴(yán)重不良影響”(31)《關(guān)于收集和研究上海稅收辦法的批語》(1949年11月4日)，《建國以來毛澤東文稿》第1冊，中央文獻(xiàn)出版社，1987年，第121頁。，肯定了上海的營業(yè)稅法是參酌實(shí)際情況制定。4日，毛澤東將電報(bào)轉(zhuǎn)給時(shí)任中財(cái)委副主任的薄一波，要求其收集和研究上海稅收辦法。

中財(cái)委遂著手調(diào)查上海的稅收情況，并于同月對上海和天津的工商業(yè)稅征收辦法進(jìn)行了分析比較，指出自報(bào)實(shí)繳和民主評議兩種方式在推行過程中各有優(yōu)缺點(diǎn)。城市工商業(yè)稅究竟適合采用何種辦法征收，應(yīng)根據(jù)當(dāng)時(shí)的政治社會背景和實(shí)施的主客觀條件確定。從各方面的反映看，自報(bào)實(shí)繳存在以下問題：一是自報(bào)實(shí)繳、輕稅重罰辦法自屬公平，不過需有相當(dāng)條件才能做到；二是商人造假賬在解放前已成普遍現(xiàn)象，一時(shí)尚不能完全取締，讓其自報(bào)實(shí)繳自然也成問題；三是上海工商戶眾多，稅務(wù)干部較少，而需要改造者又比較多，檢查工作和技術(shù)能否使商人服從也需要研究；四是1949年6月至8月的營業(yè)稅稅率低，起征點(diǎn)高，免征戶多，失去與其他城市的平衡，所以各地商人紛紛要求采用自報(bào)實(shí)繳辦法。相較而言，對于民主評議的反饋有：一是北京和天津的絕大多數(shù)商人表示贊成；二是民主評議辦法的估計(jì)性較強(qiáng)，未掌握各戶真實(shí)營業(yè)額時(shí)很難達(dá)到公平合理；三是民主評議可使稅負(fù)公平合理，減少漏稅戶；四是在新解放區(qū)的過渡期間，商人覺悟尚未提高，會計(jì)制度尚未健全，民主評議是保證任務(wù)、適當(dāng)平衡負(fù)擔(dān)的唯一辦法。(32)中財(cái)委會財(cái)政組：《對上海營業(yè)稅征收的幾點(diǎn)意見》，《稅工研究》第24期(1949年12月)。

中財(cái)委并未直接否定自報(bào)實(shí)繳之法，而是提議“今后應(yīng)采自報(bào)公議與查賬核定結(jié)合，加強(qiáng)調(diào)查，逐步做到依法計(jì)稅”(33)《致劉少奇并中共中央》(1949年12月8日)，薄一波著作編寫組編：《薄一波書信集》(上)，中共黨史出版社，2009年，第117頁。。為統(tǒng)一全國稅政，平衡財(cái)政收支，1949年11月先后召開的華東區(qū)稅務(wù)會議和首屆全國稅務(wù)會議，都對上海的稅收工作和自報(bào)實(shí)繳的辦法作了檢討，并批評上海的稅收負(fù)擔(dān)太輕，負(fù)擔(dān)面太窄，明確提出了上海的稅收任務(wù)(34)《上海市直接稅局1949年工作總結(jié)報(bào)告》(1950年2月22日)，上海市檔案館藏，檔案號B1-2-3711-8。。會議還提出，應(yīng)在城市工商業(yè)稅方面多想辦法，“目前一切主張輕稅的思想是錯(cuò)誤的”(35)《在全國稅務(wù)工作會議上的講話》(1949年12月8日)，《陳云文集》第2卷，中央文獻(xiàn)出版社，2005年，第42頁。，要糾正片面“仁政”與單純財(cái)政的觀點(diǎn)，防止“強(qiáng)調(diào)局部特殊，不顧整體的地方觀點(diǎn)”。采取自報(bào)實(shí)繳者不能滿足于商人自報(bào)，對不實(shí)者應(yīng)配合評議，特別是對新解放的城市，因在情況生疏、群眾組織不強(qiáng)的狀態(tài)下單用此法比較危險(xiǎn)，民主評議雖不夠科學(xué)，但在條件不具備時(shí)可暫時(shí)采用。(36)《陜甘寧邊區(qū)稅務(wù)總局關(guān)于首屆全國稅務(wù)會議的傳達(dá)報(bào)告》(1950年1月20日)，陜甘寧革命根據(jù)地工商稅收史編寫組、陜西省檔案館：《陜甘寧革命根據(jù)地工商稅收史料選編》第9冊，陜西人民出版社，1987年，第444、452頁。會后中央財(cái)政部決定，征收辦法采用自報(bào)實(shí)繳與典型查賬、民主評議并重，強(qiáng)調(diào)“自報(bào)實(shí)繳、輕稅重罰是不妥當(dāng)?shù)?，滿足于民主評議，不向自報(bào)查賬計(jì)稅前進(jìn)也是不妥當(dāng)?shù)摹?37)薄一波等：《第一次全國稅務(wù)會議的總結(jié)報(bào)告》(1949年12月15日)，財(cái)政部稅務(wù)總局編：《中華人民共和國財(cái)政史料》第4輯(工商稅收)，中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，1987年，第43頁。。1950年1月6日，陳云同薄一波聯(lián)名給毛澤東及中共中央的報(bào)告再次強(qiáng)調(diào)，征稅方法對稅收有決定影響，上海是自報(bào)實(shí)繳、輕稅重罰，北京、天津是自報(bào)公議、民主評定，“上海收得少，中外資本家較滿意，京、津收得多，中外資本家頗多不滿”，二者都有缺點(diǎn)，今后一律采取自報(bào)實(shí)繳與民主評議相結(jié)合，“既能增多收入，又能夠堵住資本家的嘴”(38)《今后應(yīng)多在城市稅收方面打主意》(1950年1月6日)，《陳云文集》第2卷，第56—57頁。。

鑒于中央的規(guī)定以及自報(bào)實(shí)繳存在的問題，上海稅局一面批判主張輕稅的“仁政”思想，一面強(qiáng)調(diào)稅務(wù)人員貪污中飽和工商業(yè)者逃稅漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重，尋求對癥下藥。稅局在擬定1950年度征稅計(jì)劃時(shí)，提出以自報(bào)實(shí)繳為主、民主評議為輔的征收方式。其中對于賬冊不齊全的小工商業(yè)采取民主評議方法，評定其分級定額稅，并鼓勵(lì)其建立較完備的賬冊以便自報(bào)實(shí)繳。1950年1月15日，上海市政府修訂《上海市營業(yè)稅稽征暫行辦法》，內(nèi)容包括取消起征點(diǎn)，擴(kuò)大征稅范圍；擴(kuò)充對工商各業(yè)營業(yè)總收入額的計(jì)算；提高稅率，較之原稅率增加30%至100%；調(diào)整罰則，逾期繳納稅款的滯納金由2%提高至3%；實(shí)行以自報(bào)實(shí)繳為主，輔以民主評議，并于開征1949年第三期營業(yè)稅時(shí)施行(39)《營業(yè)稅稽征辦法修正，營業(yè)額不論多寡都應(yīng)納稅》，《解放日報(bào)》1950年1月16日。。

為了貫徹財(cái)政與生產(chǎn)兼顧的原則，1950年1月27日，政務(wù)院頒布的《工商業(yè)稅暫行條例》調(diào)整了稅收方法。按其規(guī)定，有健全會計(jì)制度且經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)審定的工商戶，采用自報(bào)實(shí)繳方式，配合查賬，按營業(yè)額及所得額依率計(jì)征；其余則按民主評議方式，依據(jù)稅率及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)、調(diào)查資料評定計(jì)征；對于查賬與評議均有困難的小工商戶，則斟酌實(shí)際情況，采用在民主評議基礎(chǔ)上的定期定額征稅辦法(40)《政務(wù)院頒布工商業(yè)稅暫行條例》，《人民日報(bào)》1950年2月1日。。2月1日，上海市政府公布征收工商業(yè)稅條例，擬從3月起按《工商業(yè)稅暫行條例》的施行細(xì)則及其辦法征收工商業(yè)稅(41)《上海市人民政府征收工商業(yè)稅條例》(1950年2月1日)，上海市檔案館藏，檔案號B1-1-1192。。事實(shí)上，因政府財(cái)稅人員經(jīng)驗(yàn)不足，征管力量較弱，工商界對新中國稅務(wù)亦缺乏了解，按各行業(yè)不同情況靈活運(yùn)用三種征收方法的條件尚不夠成熟。為保證完成稅收任務(wù)，平衡國家財(cái)政收支，2月的全國財(cái)政會議決定主要采用民主評議之法，解決某些大城市嚴(yán)重的逃稅漏稅問題，并要求上海根據(jù)中央規(guī)定進(jìn)一步增加稅收。

稅收任務(wù)的增加，與當(dāng)時(shí)國內(nèi)戰(zhàn)爭尚未完全結(jié)束，經(jīng)濟(jì)恢復(fù)工作仍在進(jìn)行，政府財(cái)政赤字龐大，以及防止國民黨“反攻”的緊張局勢密切相關(guān)。1950年3月，由于上海需要將以往欠繳中央的稅款一并補(bǔ)齊，稅收任務(wù)增至5000億元(42)朱如言等：《上海稅務(wù)機(jī)構(gòu)的接管和改造》，中國人民政治協(xié)商會議上海市委員會文史資料工作委員會編：《上海文史資料選輯》第87輯，上海人民出版社，1979年，第264頁；中國社會科學(xué)院、中央檔案館編：《中華人民共和國經(jīng)濟(jì)檔案資料選編(1949—1952)·財(cái)政卷》，經(jīng)濟(jì)管理出版社，1995年，第244頁。。但是，上海經(jīng)濟(jì)因多年戰(zhàn)爭已呈蕭條之相，解放后又遭封鎖和轟炸影響，艱困益甚。大轟炸后，上海工商業(yè)受到嚴(yán)重破壞，工業(yè)生產(chǎn)降低了一成至六成不等，而商業(yè)活動(dòng)的萎縮尤甚于工業(yè)(43)《中共上海市委政策研究室關(guān)于最近上海工商業(yè)情況和資產(chǎn)階級態(tài)度的調(diào)查材料》(1950年5月18日)，上海市檔案館藏，檔案號A4-1-14。，工廠商店停業(yè)增多，勞資糾紛嚴(yán)重(44)參見《上海私營工商業(yè)停業(yè)增多》，《內(nèi)部參考》第145號(1950年5月17日)。。金融業(yè)方面，自1950年2月6日至4月27日，私營行莊倒閉停業(yè)達(dá)64家，其中銀行41家、錢莊23家，尚能維持業(yè)務(wù)的又有30%至40%的放款成為呆賬，這種“倒風(fēng)”仍有繼續(xù)的可能(45)《上海商業(yè)金融業(yè)停工歇業(yè)情況(上海情況特輯)》，《內(nèi)部參考》第147號(1950年5月19日)。。上海整個(gè)局面較為緊張，完成繳稅任務(wù)實(shí)在困難，稅局建議陳毅市長向中央據(jù)實(shí)匯報(bào)，請求酌情減少稅收任務(wù)。

面對來自中央政府的稅收任務(wù)與工商界減稅訴求的雙重壓力，稅局也考慮過實(shí)行民主評議。但民主評議必須提早準(zhǔn)備，權(quán)衡再三，稅局對上海私營工商業(yè)實(shí)行全額征稅與欠稅重罰雙管齊下的辦法，即組織稅局人員進(jìn)行查賬，一旦查出問題就從嚴(yán)解釋稅法，從重課處罰金。對于中央下達(dá)的高稅收指標(biāo)，顧準(zhǔn)表示接受，理解中財(cái)委、財(cái)政部也是“巧婦難為無米之炊”，但同時(shí)也充滿了矛盾和憂慮，稱自己要在稅收任務(wù)與對資政策之間“夾扁頭”了(46)高建國：《拆下肋骨當(dāng)火把——顧準(zhǔn)全傳》，第306—307頁。。他認(rèn)為免稅戶申報(bào)比例之所以過高，主要在于商家降低資本額或營業(yè)額以圖逃稅漏稅，稅局對此須以不斷查報(bào)、處罰作為因應(yīng)。劉少奇曾通過莊文恭暗示顧準(zhǔn)，此次稅收帶有“非常征稅”性質(zhì)，“注意不要過分損害私營工業(yè)，商業(yè)可以多要一些”(47)陳敏之、顧南九編：《顧準(zhǔn)自述》，第157—158頁。。稅局宣布，不再像2月份以前那樣對欠稅予以通融和照顧，此次對于一切稅戶將嚴(yán)格依法進(jìn)行全額征稅與欠稅重罰。重罰之策的實(shí)施，逐漸降低了免稅戶比例。上海解放前夕，全市實(shí)際納稅戶僅占工商戶的45%，其余不是拖欠滯納就是享受免稅待遇，而后者占絕大多數(shù)。稅局在合理負(fù)擔(dān)的號召下，擴(kuò)大營業(yè)稅的課征范圍，加強(qiáng)對納稅戶的核查，稅源因而有所擴(kuò)大。1949年上海第一期營業(yè)稅征收時(shí)，免稅戶占工商戶總數(shù)的52.87%，到第三期時(shí)免稅率已降至16.68%(48)《上海市直接稅局關(guān)于稅收狀況的報(bào)告》(1950年1月)，上海市檔案館藏，檔案號B93-1-32-1。。在許多工商戶歇業(yè)停產(chǎn)、產(chǎn)銷大幅下降的情況下，3月實(shí)收稅款仍達(dá)5801億余元，如期超額完成原定稅收任務(wù)5083億元的114.1%，稅負(fù)顯然有點(diǎn)重(49)《上海市的財(cái)政稅收》，解放日報(bào)社編委會編：《上海解放一年》，解放日報(bào)社，1950年，第54頁。。

稅局無奈之下推行的重罰之策，使上海工商界與政府之間的對立情緒更加嚴(yán)重，甚至導(dǎo)致自報(bào)實(shí)繳失去了部分賴以運(yùn)作的群眾基礎(chǔ)。上海工商業(yè)者通過工商聯(lián)、協(xié)商會議等反對重罰拖欠之舉。1950年三四月，上海大量商店關(guān)門，失業(yè)人數(shù)劇增，“人心浮動(dòng)，匪特乘機(jī)活動(dòng)，市面上發(fā)生了吃白食、分廠、分店、搶糕餅、打警察、聚眾請?jiān)负蛽v亂會場”等事件(50)薄一波：《若干重大決策與事件的回顧》(上)，中共中央黨校出版社，1997年，第98頁。，工商業(yè)者惶惶不安，“補(bǔ)稅增稅的款子收不上來，資本家賴賬的、哭窮的、自殺的、假自殺的都有”(51)孫業(yè)禮、熊亮華：《共和國經(jīng)濟(jì)風(fēng)云中的陳云》，中央文獻(xiàn)出版社，1996年，第46—47頁。。在公債與稅收的雙重壓力下，大企業(yè)家劉鴻生致信陳毅訴苦，稱“公債買了十幾萬份，要繳款，還要納稅、補(bǔ)稅，還要發(fā)工資。存貨銷不出去，資金周轉(zhuǎn)不動(dòng)”，實(shí)在難以維持，表示要將企業(yè)“全部交給國家”(52)何曉魯、鐵竹偉：《一個(gè)人和一個(gè)城市》，人民出版社，1983年，第236—237頁。。上海棉紗公會副主席劉靖基等認(rèn)為最嚴(yán)重的是稅收技術(shù)問題，“征稅期限太短促，往往使工商界因不及申報(bào)而逾期罰款，造成了普遍反感”，“甚至有在稅則中未明確規(guī)定要繳稅，忽然到第三或第四次查賬時(shí)說要繳了，以致滯納金不勝負(fù)擔(dān)，且付得冤枉”。(53)《上海棉紗公會副主席劉靖基等不滿稅收方法》，《內(nèi)部參考》第146號(1950年5月18日)。結(jié)果，重罰舉措因負(fù)面影響太大，持續(xù)不到一個(gè)月就停止了。

二、“大家辦稅”：民主評議的實(shí)踐

上海解放初期，因生產(chǎn)經(jīng)營、會計(jì)制度、企業(yè)管理等方面的基礎(chǔ)優(yōu)于全國大多數(shù)城市，稅務(wù)部門對大中型企業(yè)的營業(yè)稅采取自報(bào)查賬、依率計(jì)征的辦法。對會計(jì)制度較為健全的現(xiàn)代企業(yè)來說，這種以營業(yè)額大、利潤高的多征，營業(yè)額小、利潤低的少征，沒有營利的不征為原則的做法，體現(xiàn)了合理負(fù)擔(dān)的稅政精神。(54)朱如言：《回憶顧準(zhǔn)》，陳敏之、丁東編：《顧準(zhǔn)尋思錄》，作家出版社，1998年，第320頁。上海的自報(bào)實(shí)繳雖取得一定成效，但并不意味著民主評議方式的失敗?；谏虾９ど碳{稅戶多、不易全面掌控的現(xiàn)實(shí)，自1950年3月起，上海工商業(yè)稅除公營企業(yè)仍按自報(bào)實(shí)繳方式計(jì)征外，其他工商企業(yè)皆采用民主評議辦法征稅，從而結(jié)束了上海解放后實(shí)行了8個(gè)月的自報(bào)實(shí)繳制。在逃稅漏稅現(xiàn)象嚴(yán)重和大部分中小工商戶賬冊不全的形勢下，為彌補(bǔ)自報(bào)實(shí)繳技術(shù)上的缺點(diǎn)，改行民主評議是必要的。中共中央認(rèn)為，民主評議是稅務(wù)記錄不完整地區(qū)征稅的好辦法，天津等大多數(shù)城市都屬于這類地區(qū)，但“民主評議究屬一種過渡辦法，將來仍以查賬核稅為依歸”(55)《上海市人民政府關(guān)于上海市1950年?duì)I業(yè)部分及所得部分工商業(yè)稅合并征收辦法》(1950年)，上海市檔案館藏，檔案號B1-1-1192-22。。

中央曾派人到上海檢查稅收問題，認(rèn)為上海在抗戰(zhàn)前的稅收占全國的60%以上，而當(dāng)時(shí)僅占全國稅收的20%多一點(diǎn)，慮及封鎖和轟炸的影響，上海工商業(yè)者的稅負(fù)已大大減少，并不算重(56)薄一波：《稅收在我們國家工作中的作用》，《人民日報(bào)》1950年3月22日。，稅款沒有收足，要求上海一律按民主評議征收。但是，上海稅局并不主張全部搞民主評議，認(rèn)為有些產(chǎn)業(yè)應(yīng)保留自報(bào)查賬的方式，由稅局直接控制、嚴(yán)密查賬，不列入評議范圍(57)《上海市直接稅局關(guān)于1950年3、4兩月征收工商業(yè)稅的部署材料》(1950年)，上海市檔案館藏，檔案號B93-1-39-26。，提議“對2000余大戶集中市局管理，實(shí)行自報(bào)查賬，依率計(jì)征；對108000多中小戶，在典型調(diào)查的基礎(chǔ)上按行業(yè)實(shí)行民主評議；對其他32000戶采取定期定額征收”(58)朱如言：《回憶顧準(zhǔn)》，陳敏之、丁東編：《顧準(zhǔn)尋思錄》，第322頁。。最后，上海市委根據(jù)上海市工商戶較多、涉及面廣、管理水平和負(fù)擔(dān)能力不盡相同的特點(diǎn)，同意稅局提出的建議方案。1950年3月1日，稅局制定《上海市征收工商業(yè)稅之臨時(shí)規(guī)定》(59)《上海市政府對直接稅局關(guān)于征收工商業(yè)稅臨時(shí)規(guī)定的指示》(1950年3月28日)，上海市檔案館藏，檔案號B1-1-1192-13。，對會計(jì)制度健全、經(jīng)稅務(wù)機(jī)關(guān)審定認(rèn)可者，采用自報(bào)查賬、依率計(jì)征方法；不符合條件者采用自報(bào)公議、民主評定方法，結(jié)合調(diào)查資料依率計(jì)征；小型工商戶在民主評議的基礎(chǔ)上，采用定期定額方法計(jì)征(60)《上海市人民政府關(guān)于在工商業(yè)稅暫行條例施行細(xì)則未公布前上海市征收工商業(yè)稅臨時(shí)規(guī)定擬請備查的報(bào)告》(1950年3月9日)，上海市檔案館藏，檔案號B1-1-1192-8、B93-1-44-4。。

1950年3月，上海軍管會將直接稅局、貨物稅局和財(cái)政局的地方稅捐部門合并組建上海市人民政府稅務(wù)局，統(tǒng)一管理全市的工商稅收工作。18日，針對迫切的財(cái)政需求，中財(cái)委再次調(diào)整稅政。各大稅區(qū)隨后分頭召開會議，擬訂轄區(qū)內(nèi)各地的稅收任務(wù)。為響應(yīng)國家的財(cái)政要求，4月初華東軍政委員會檢查上海稅務(wù)工作的會議進(jìn)一步明確了稅收方法與任務(wù)，提出1950年開征75億斤大米的任務(wù)數(shù)，其中上海應(yīng)承擔(dān)56%即42億斤的份額，同時(shí)還指出上海采用的所得稅征收方法和特約查賬員制度存在問題(61)《關(guān)于工商業(yè)稅處1949年?duì)I利事業(yè)所得稅民主評議部分總結(jié)》(1950年)，上海市檔案館藏，檔案號B93-2-38-5。，檢查結(jié)果顯示工商戶逃稅及假賬現(xiàn)象都很嚴(yán)重。上海市政府公開批評稅局辦稅不力，自1949年上海解放至年底的半年多時(shí)間，因沒有正確掌握征收工商業(yè)稅的方法，錯(cuò)誤地采用“自報(bào)實(shí)繳，輕稅重罰”的方式收稅，以致產(chǎn)生工商戶嚴(yán)重的逃稅漏稅現(xiàn)象，造成國家財(cái)政收入損失(62)陸灝：《關(guān)于上海征收營業(yè)稅的幾個(gè)問題》，《人民日報(bào)》1950年3月26日。，“上海領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)已嚴(yán)重注意及此，市人民政府已指令稅局采取適當(dāng)步驟，予以改正”(63)《本市直接稅局采用錯(cuò)誤征稅方法，產(chǎn)生嚴(yán)重逃稅現(xiàn)象，市政府已指令稅局改正》，《解放日報(bào)》1950年3月28日。，為實(shí)現(xiàn)國家財(cái)政概算的應(yīng)收稅收目標(biāo)，必須加強(qiáng)民主評議部分，并就各行各業(yè)情況提出具體的任務(wù)數(shù)目(64)《關(guān)于公營企業(yè)征稅工作總結(jié)報(bào)告及1949年?duì)I利事業(yè)所得稅民主評議部分的工作總結(jié)》(1950年)，上海市檔案館藏，檔案號B93-2-38。。

為推行民主評議，中央財(cái)政部曾考慮進(jìn)行人事調(diào)整，將財(cái)政部稅務(wù)總局副局長兼天津市稅務(wù)局局長王南秋調(diào)到上海擔(dān)任稅務(wù)局局長，顧準(zhǔn)專任上海財(cái)政局局長兼華東財(cái)政部副部長。但華東局和上海市委部分負(fù)責(zé)人認(rèn)為陣前易將并不可取，主張仍由顧準(zhǔn)繼續(xù)負(fù)責(zé)上海稅收工作，王南秋任華東區(qū)稅務(wù)管理局局長。(65)《華東區(qū)軍政委員會財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會公布令》(1950年1月27日)，董堅(jiān)志編：《人民公文》，會文堂書局，1951年，第29頁。對此人事主張，薄一波沒有公開反對，只是再三強(qiáng)調(diào)民主評議的既定方針(66)高建國：《拆下肋骨當(dāng)火把——顧準(zhǔn)全傳》，第301、314頁。。

基于統(tǒng)一全國稅政的需求以及自報(bào)實(shí)繳所產(chǎn)生的問題，4月25日，上海市政府在《關(guān)于上海市1950年?duì)I業(yè)部分及所得部分的工商業(yè)稅實(shí)行合并征收的布告》中宣布，除公營企業(yè)仍按自報(bào)實(shí)繳方式報(bào)繳外，其他工商企業(yè)應(yīng)納工商業(yè)稅自1950年3月起一律按民主評議方式計(jì)征，且每三個(gè)月評議征收一次(67)《上海市直接稅局關(guān)于固定工商業(yè)自1950年3月份起應(yīng)參加民主評議的公告》(1950年5月17日)，上海市檔案館藏，檔案號B93-1-39-1；《上海市人民政府關(guān)于上海市1950年?duì)I業(yè)部分及所得部分的工商業(yè)稅實(shí)行合并征收的布告》(1950年4月25日)，上海市檔案館藏，檔案號B1-1-1192-17。。同時(shí)規(guī)定要簡化手續(xù)，將1950年的營業(yè)稅和所得稅合并征收，由工商戶自行報(bào)請參加各該同業(yè)公會民主評議委員會，按照民主評議核定的營業(yè)額征納(68)顧準(zhǔn)：《稅收政策》(1950年8月29日)，《上海工商》第1卷第32期(1950年9月15日)。。由于事實(shí)上不能確切調(diào)查每一個(gè)工商戶的營業(yè)額后再規(guī)定各區(qū)各業(yè)的納稅總額，因而只能根據(jù)過去納稅統(tǒng)計(jì)及季節(jié)關(guān)系，考慮上海的經(jīng)濟(jì)情況與各區(qū)各業(yè)的特殊情況，制定每一期營業(yè)稅納庫總額及各區(qū)各業(yè)分擔(dān)稅額，再進(jìn)行評議，確定每一納稅戶應(yīng)納稅額(69)《顧準(zhǔn)關(guān)于上海市財(cái)政及稅務(wù)工作的報(bào)告》(1950年4月29日)，上海市檔案館藏，檔案號B1-2-3711-94。。自此，上海工商稅政發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。

在當(dāng)時(shí)的條件下，工商業(yè)稅改為以民主評議征收有其合理性，這是過渡時(shí)期杜絕逃稅漏稅的有效辦法。自報(bào)實(shí)繳、依率計(jì)征方法確有超前性，盡管比較科學(xué)，但并不完全符合新中國剛剛成立時(shí)的國情。實(shí)行自報(bào)實(shí)繳，既無法克服因物價(jià)高漲而引起的稅款損失，也無法走出因納稅戶過多而難以嚴(yán)密查賬以防止逃稅的困境。(70)《顧準(zhǔn)關(guān)于上海市財(cái)政及稅務(wù)工作的報(bào)告》(1950年4月29日)，上海市檔案館藏，檔案號B1-2-3711-94。民主評議雖有不足，但從國家治理的層面看，是鞏固政權(quán)和經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的最佳選擇。

事實(shí)上，顧準(zhǔn)也意識到了自報(bào)實(shí)繳的不足。1950年4月，他在匯報(bào)財(cái)稅工作時(shí)表示，因查賬人員太少，無法進(jìn)行大規(guī)模的查賬工作，未能有效制止逃稅，實(shí)繳的納稅人吃了虧，逃稅而未被查獲的人則占了便宜(71)《顧準(zhǔn)關(guān)于上海市財(cái)政及稅務(wù)工作的報(bào)告》(1950年4月29日)，上海市檔案館藏，檔案號B1-2-3711-94。?！爱?dāng)時(shí)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)根本沒有改造，還是國民黨統(tǒng)治時(shí)期的爛攤子，店員群眾還未發(fā)動(dòng)，逃稅漏稅還很嚴(yán)重，這一套辦法充其量只能作為過渡時(shí)期的臨時(shí)辦法?！?72)陳敏之、顧南九編：《顧準(zhǔn)自述》，第152頁。財(cái)政部5月4日的復(fù)函也認(rèn)為，上海工商戶眾多，情況復(fù)雜，建議將自報(bào)實(shí)繳與民主評議結(jié)合，以民主評議作為過渡尚有必要，在執(zhí)行中可“隨時(shí)注意研究改進(jìn)，過渡的時(shí)間愈短愈好”(73)《財(cái)政部鄔波同志關(guān)于上海稅收工作問題給上海市直接稅局顧準(zhǔn)同志的復(fù)函》(1950年5月4日)，上海市檔案館藏，檔案號B93-2-1-15。。盡管民主評議被認(rèn)為只求達(dá)成稅收任務(wù)、不完全符合科學(xué)稅政原理，但確實(shí)在部分地區(qū)取得較好成效。因此，民主評議以擺脫舊政權(quán)行政桎梏、走出新政權(quán)稅政實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)的嶄新姿態(tài)，受到中共中央的期許和重視。

民主評議得以順利進(jìn)行的關(guān)鍵，在于爭取到工商業(yè)者的合作。稅務(wù)局因未能系統(tǒng)調(diào)查上海工商界實(shí)際情況，對工商界負(fù)擔(dān)能力缺乏計(jì)算依據(jù)，經(jīng)過3月初嚴(yán)查重罰的查賬催稅，與工商界的關(guān)系變得較為緊張，擔(dān)心工商業(yè)者在民主評議時(shí)進(jìn)行對抗。他們估計(jì)，工商界在評議中可能產(chǎn)生的阻力約有十種：1.大家不開口，評不下去；2.遠(yuǎn)離任務(wù)；3.強(qiáng)調(diào)有賬可查，以示對抗；4.對抗不成來哀求苦告；5.拒絕開會；6.亂擠一陣，大擠小，小擠大；7.集體對抗；8.舊社會比較有威望的人帶頭對抗；9.到處大喊大叫；10.爭取職工同情，或是威脅職工閉店，造成職工同政府對抗(74)《上海市直接稅局關(guān)于1950年3、4兩月征收工商業(yè)稅的部署材料》(1950年)，上海市檔案館藏，檔案號B93-1-39-26。。面對一旦處理失當(dāng)可能引爆的反彈聲浪，稅務(wù)局擔(dān)心民主評議無法順利進(jìn)行。

為緩和與工商界的關(guān)系，1950年3月至5月，陳毅先后6次向中央反映上海工商業(yè)面臨的困難，希望延期上繳公債和稅款，引起了毛澤東、劉少奇、陳云等中央領(lǐng)導(dǎo)同志的重視。中共中央從4月開始調(diào)整工商業(yè)稅收政策，在上海一邊繼續(xù)征稅，一邊聽取工商業(yè)者意見，并適當(dāng)糾正罰款過重的做法。4月和5月，中央分給上海的稅收指標(biāo)較3月減少了1000億元。5月1日，劉少奇提出對上海應(yīng)特別照顧，強(qiáng)調(diào)要調(diào)整公私關(guān)系。隨后中財(cái)委對上海逐步采取了“公債尾欠緩交，工業(yè)原料補(bǔ)稅緩辦，私營紡織業(yè)進(jìn)口原棉予以免稅優(yōu)待”等緩解措施，但并未降低上海6月份上繳的稅額。(75)何曉魯、鐵竹偉：《一個(gè)人和一個(gè)城市》，第242、250頁。陳毅5月10日再次向中央反映，稅收問題在上海暫時(shí)表現(xiàn)出政策與任務(wù)不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，請求降低稅收任務(wù)。對此，毛澤東肯定了上海加速恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的方針，但減稅要求需待研究后再予答復(fù)。最終，中財(cái)委同意上海1950年6月份的稅收從4000億元減為3000億元左右。(76)《關(guān)于華東公糧、稅收過重問題》(1950年6月1日)，《陳云文集》第2卷，第129頁。第二次全國稅務(wù)會議承認(rèn)上海私營工商業(yè)的稅負(fù)較重，同意降低約1/5的稅額(77)榮毅仁等：《上海工商界代表出席全國稅務(wù)會議經(jīng)過》，《上海工商》第1卷第26期(1950年7月15日)。。

1950年3月至5月，上海開始征收當(dāng)年第一期工商業(yè)稅。除了200多家公營和公私合營企業(yè)仍是自報(bào)繳稅外，其余工商各業(yè)的營業(yè)稅一律按民主評議的方式報(bào)繳。為便于掌握和較嚴(yán)密地控制稅源，稅務(wù)局實(shí)行分區(qū)分業(yè)評議。上海市工商業(yè)龐大復(fù)雜，不同性質(zhì)的行業(yè)有300多種，納稅總數(shù)多達(dá)10萬余戶，公平合理地規(guī)定各區(qū)各業(yè)應(yīng)納稅額必須精密計(jì)算和審議，所以民主評議的開展需要有關(guān)部門相互協(xié)作，實(shí)現(xiàn)“大家辦稅”(78)《上海市直接稅局1949年工作總結(jié)報(bào)告》(1950年2月22日)，上海市檔案館藏，檔案號B1-2-3711-8。。

工商業(yè)稅的評議，首先由上海稅務(wù)機(jī)關(guān)開展全市工商業(yè)的普查，掌控納稅單位，確定業(yè)別；然后由上海市工商聯(lián)合會會同各業(yè)同業(yè)公會及職工會推舉代表，組織評議委員會；最后在上海市協(xié)商委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，按照分業(yè)或分區(qū)分業(yè)評議的原則，分別評定各工商戶各期應(yīng)納稅額(79)《上海市人民政府關(guān)于上海市1950年?duì)I業(yè)部分及所得部分的工商業(yè)稅實(shí)行合并征收的決定》(1950年4月25日)，上海市檔案館藏，檔案號B1-1-1192-15。。民主評議以上海市的20個(gè)行政區(qū)為單位，各區(qū)黨委參與配合，每區(qū)配備6名干部和協(xié)助人員若干。這120名稅務(wù)干部由稅務(wù)局90人、工商聯(lián)10人、工商局20人組合而成，各區(qū)派1人參加該區(qū)的工作團(tuán)隊(duì)。鑒于約有3萬工商戶未參加同業(yè)公會，上海稅務(wù)局希望借這次評議建立組織，使評議工作得以順利進(jìn)行。

上海區(qū)域廣大，業(yè)別太多，組織評議相當(dāng)復(fù)雜，由市財(cái)委、稅務(wù)局、工商局、總工會和工商聯(lián)共同組成的上海市工商業(yè)稅民主評議委員會(以下簡稱“民評會”)于1950年5月應(yīng)運(yùn)而生，直接負(fù)責(zé)上海市工商業(yè)稅的民主評議工作。民評會有委員337人，其中96%為各同業(yè)公會的負(fù)責(zé)人，為納稅人和稅務(wù)部門合作協(xié)稅創(chuàng)造了條件。常委有盛丕華、宋季文、榮毅仁、經(jīng)叔平、車懋章、王志莘、胡子?jì)?、?yán)諤聲、朱如言等，均具有一定代表性與號召力。民評會下設(shè)復(fù)議委員會、分業(yè)評議委員會及辦公室，負(fù)責(zé)各業(yè)工商業(yè)稅的民主評議。在上海市協(xié)商委員會的領(lǐng)導(dǎo)下，按分業(yè)或分區(qū)分業(yè)評議的原則，分別評定各工商戶每期的應(yīng)納稅額。

民評會在工商戶自報(bào)的基礎(chǔ)上，進(jìn)行行業(yè)公議和民主評定。首期評議任務(wù)是評定3月至5月的營業(yè)稅和1月至5月的估征所得稅。營業(yè)稅按評定的營業(yè)額依率計(jì)征，所得稅通過典型調(diào)查，與各行業(yè)公會協(xié)商標(biāo)準(zhǔn)純益率，按純益率計(jì)算各戶所得額和所得稅額(80)《上海市工商業(yè)稅民主評議委員會關(guān)于上海市1950年3至5月份工商業(yè)稅民主評議工作的總結(jié)》(1951年4月30日)，上海市檔案館藏，檔案號B95-1-1-12。。這一期民評會共評議271個(gè)行業(yè)112946戶，評定營業(yè)額75006億元、應(yīng)繳營業(yè)稅額1646億元，評定1月至5月估征所得稅款1350億元(81)《上海財(cái)政稅務(wù)志》編纂委員會編：《上海財(cái)政稅務(wù)志》，上海社會科學(xué)院出版社，1995年，第13頁。。民主評議包括回避、推算、揭露資料、光榮保證、比評等方法，具體表現(xiàn)為：“1、由上而下根據(jù)典型調(diào)查資料提出平均漏報(bào)百分比與分會代表協(xié)商補(bǔ)報(bào)該業(yè)總額，確定總額后，再各開大會評定。2、由下而上掌握部分資料、積極分子或者業(yè)內(nèi)矛盾，分組評定。3、上下并進(jìn)的方式，先由下而上地把業(yè)內(nèi)分組或分區(qū)評議的各組展開互查互評，求得該業(yè)讓步。評定的自報(bào)營業(yè)額再進(jìn)行典型抽查，求得該業(yè)自報(bào)營業(yè)額中的漏報(bào)率由上而下的比例增加。4、通過光榮保證把老實(shí)戶與不老實(shí)戶區(qū)別開來，再召開評委小組長聯(lián)席會議，評定每戶之營業(yè)額，如呢絨商業(yè)等。5、控制計(jì)算定額征收”。(82)《上海市工商業(yè)稅民主評議委員會關(guān)于上海市1950年3至5月份工商業(yè)稅民主評議工作的總結(jié)》(1951年4月30日)，上海市檔案館藏，檔案號B95-1-1-12。由此可見，這次民主評議是在工商戶自報(bào)實(shí)際營業(yè)額的基礎(chǔ)上依率計(jì)征，并非硬性攤派。

第一期工商業(yè)稅的民主評議工作，使政府與納稅人的關(guān)系在倡導(dǎo)調(diào)整公私關(guān)系的氛圍中有了一定改善，擴(kuò)大了納稅負(fù)擔(dān)面，加深了工商業(yè)者對國家稅收政策及稅法的了解，相對完成了稅收任務(wù)。上海實(shí)行三個(gè)月的民主評議后，一般納稅戶的負(fù)擔(dān)雖比南京等城市增加不多，但仍要比自報(bào)營業(yè)額和所得額時(shí)增加二成左右(83)《內(nèi)部參考》第175期(1950年7月10日)。。民主評議受到上海部分工商業(yè)者的歡迎。民主評議的主體是工商聯(lián)和各業(yè)同業(yè)公會，稅務(wù)局處于監(jiān)督地位?！斑@種民主評議，既使資產(chǎn)階級在應(yīng)交稅額上得到照顧，又使它們的階級組織——工商聯(lián)和各業(yè)同業(yè)公會操持稅收大權(quán)，他們自然竭誠擁護(hù)。”(84)陳敏之、顧南九編：《顧準(zhǔn)自述》，第163—164頁。

不過，并非所有工商業(yè)者對民主評議都表示認(rèn)可。由于輿論宣傳較偏重于完成稅收任務(wù)，在主客觀上都造成上海征稅氣氛的高度緊張。在上海決定以民主評議方式征收工商業(yè)稅前后，工商界尤其是中小工商業(yè)者對民主評議充滿了疑懼，擔(dān)憂發(fā)生稅收任務(wù)超過稅率的情況(85)榮毅仁等：《上海工商界代表出席全國稅務(wù)會議經(jīng)過》，《上海工商》第1卷第26期(1950年7月15日)。。第一期民主評議也出現(xiàn)了一些問題，例如估征所得稅引起了工商業(yè)者的普遍不滿。他們認(rèn)為所得稅應(yīng)該有所得才征稅，而1950年上半年并無所得，不應(yīng)征稅。(86)《上海市人民政府關(guān)于第二次全國稅務(wù)會議上海的稅務(wù)工作及反映的報(bào)告》(1950年10月17日)，上海市檔案館藏，檔案號B1-2-3711-48。這一期工商戶欠稅嚴(yán)重與此關(guān)系很大。部分納稅戶因擔(dān)憂稅負(fù)過重，停業(yè)觀望，甚至拆店分家、化整為零轉(zhuǎn)為攤販，或改做行商以圖逃避，這使得一般住商更加不安(87)《上海市稅務(wù)局關(guān)于民主評議的部署》(1950年)，上海市檔案館藏，檔案號B97-1-254-98。。截至1950年4月中旬，上海私營工廠資方出走138人，商號資方出走115人(88)《上海私營工商業(yè)停業(yè)增多》，《內(nèi)部參考》第145號(1950年5月17日)。，主要原因即為資方對公債、稅收負(fù)擔(dān)存在顧慮而持消極態(tài)度。部分工商業(yè)者擔(dān)心過重的負(fù)擔(dān)會影響企業(yè)經(jīng)營，害怕稅負(fù)不公，甚至誤解民主評議就是攤派。他們認(rèn)為上海實(shí)行民主評議，沒有天津“擠高”稅點(diǎn)的情況，幾乎都是由一兩位工商界有威信人士在行業(yè)會議上提出各戶應(yīng)攤稅額，再由其他同行表示同意，因同業(yè)之間很少有人愿意檢舉，對鄰近同業(yè)的業(yè)務(wù)情況也未必十分了解，這個(gè)辦法的隨意性太強(qiáng)。(89)《陸坤元、祝明銓、李勃等關(guān)于保證稅收任務(wù)的建議的提案》(1951年2月)，上海市檔案館藏，檔案號C48-2-289-67。還有工商業(yè)者認(rèn)為，民主評議固然很好，但不如自報(bào)實(shí)繳科學(xué)，在貫徹落實(shí)方面也存在細(xì)節(jié)問題(90)《上海市人民政府稅務(wù)局關(guān)于抄送工商界對府稅字第29號公告的反映和疑慮的材料》(1950年9月)，上海市檔案館藏，檔案號B1-1-1192-44。。民主評議期間，稅務(wù)干部、評稅委員和評議組織也存在許多偏向，容易發(fā)生“以小擠大、以大擠小、畸輕畸重”，“工業(yè)重于商業(yè)、舊戶排斥新戶以及漏稅、逃稅、抗稅”等現(xiàn)象(91)《調(diào)整稅收的兩大原則》，《人民日報(bào)》1950年7月12日；更生：《論上海的民主評稅》，《上海工商》第1卷第29期(1950年8月15日)。。通過工商聯(lián)及同業(yè)公會選出的部分評議委員在評議中也起了不好的作用，大戶操縱業(yè)內(nèi)營業(yè)額，許多行業(yè)存在顧慮，持觀望態(tài)度，開啞巴會，幾經(jīng)評議仍沒有結(jié)果。例如橡膠業(yè)在評議時(shí)就有人公開稱：“稅局怕拖，我們只要拖下去，錢就少出了，要錢就要命?！倍悇?wù)局指責(zé)這些是利用合法行動(dòng)進(jìn)行搗亂和破壞的行為。(92)《上海市直接稅局關(guān)于民主評議所得稅的報(bào)告》(1950年5月17日)，上海市檔案館藏，檔案號B93-1-39-22。加之稅務(wù)繁重，時(shí)間緊迫，稅務(wù)干部卻極其有限，根本無法全面評議，行政疏失在所難免(93)《上海市直接稅局關(guān)于上海市1950年?duì)I業(yè)部分及所得部分的工商實(shí)行合并征收辦法的公告》(1950年)，上海市檔案館藏，檔案號B93-1-36。。

在上海工商業(yè)者看來，民主評議雖克服了實(shí)行自報(bào)實(shí)繳的許多困難，卻不能杜絕逃稅漏稅和實(shí)現(xiàn)合理負(fù)擔(dān)。民主評議實(shí)施后，各行業(yè)中“留后手”和“打埋伏”的情況十分普遍。(94)更生：《論上海的民主評稅》，《上海工商》第1卷第29期(1950年8月15日)。他們認(rèn)為民主評議過程復(fù)雜，令人望而卻步，而且公營企業(yè)既然都能按舊章自報(bào)查賬，為何擁有同樣健全會計(jì)制度的私營工商業(yè)者不能一體對待，況且每三個(gè)月民主評議一次，實(shí)在不堪其擾。此外，采用民主評議將否認(rèn)上?，F(xiàn)代企業(yè)過去所建立的會計(jì)制度，把誠實(shí)和不誠實(shí)的納稅戶一體對待，結(jié)果誠實(shí)的納稅戶不愿吃虧，竟也以多報(bào)少。工商界部分人士表示同意上海暫時(shí)改用民主評議征稅，但“對于會計(jì)健全的工商業(yè)，不應(yīng)因噎廢食令其開倒車”(95)榮毅仁等：《上海工商界代表出席全國稅務(wù)會議經(jīng)過》，《上海工商》第1卷第26期(1950年7月15日)。，仍應(yīng)采用自報(bào)實(shí)繳辦法，對會計(jì)不甚健全者則采用民主評議辦法，促使其健全會計(jì)制度。對此，稅務(wù)局表示，工商戶在民主評議后，應(yīng)自動(dòng)建立賬冊及發(fā)票制度，一般的小型工商戶短期內(nèi)做不到這一點(diǎn)，政府只能定額定期征稅，但他們還是應(yīng)該學(xué)習(xí)使用簡單賬冊和發(fā)票技術(shù)。

為力求依法辦事、依率計(jì)征，消除工商業(yè)者對民主評議的諸多疑慮，民評會成立復(fù)議委員會，并推舉劉鴻生、徐永祚、王紀(jì)華為固定委員。1950年8月29日，民評會決定，如果有個(gè)別納稅戶認(rèn)為第一期3月至5月評定的稅額有失公允，可于9月5日前依照規(guī)定提請復(fù)議(96)《上海市工商業(yè)稅民主評議委員會關(guān)于第一期民主評議工作將結(jié)束，如有意見請于1950年9月5日前依照規(guī)定提請復(fù)議的公告》(1950年8月30日)，上海市檔案館藏，檔案號B95-1-6-10。。經(jīng)過稅務(wù)局和工商聯(lián)的動(dòng)員之后，以劉鴻生為代表的上海工商業(yè)者決定與政府合作，參與民評會，擁護(hù)和配合新稅務(wù)。劉鴻生表示：“改用民主評議，大家把納稅的數(shù)目攤開來比一比”(97)《劉鴻生在上海市工商業(yè)稅民主評議委員會成立大會致詞》(1950年)，上海市檔案館藏，檔案號B95-1-7。，擴(kuò)大納稅面，并由稅局與各業(yè)公會協(xié)作進(jìn)行普查，如此工商業(yè)稅的負(fù)擔(dān)就較為公平了。得到劉鴻生等工商納稅大戶的支持后，上海稅務(wù)部門認(rèn)為，在中央決定轉(zhuǎn)變報(bào)繳方法后，民主評議1949年所得稅“實(shí)際上是今后大規(guī)模的營業(yè)稅民主評議的實(shí)地演習(xí)”，于是“通過工商聯(lián)、同業(yè)公會召開大會進(jìn)行宣傳解釋，動(dòng)員并公告各行各業(yè)界，號召中小單位賬冊不全的納稅戶按其性質(zhì)，無論加入公會與否，一律登記，以便分別民主評議”(98)《關(guān)于工商業(yè)稅處1949年?duì)I利事業(yè)所得稅民主評議部分總結(jié)》(1950年)，上海市檔案館藏，檔案號B93-2-38-5。。因擔(dān)心查賬之后可能會被罰款，許多原先被列為自報(bào)繳稅的行業(yè)也要求參加評議。稅務(wù)部門對于原列為自報(bào)實(shí)繳卻主動(dòng)要求參加民主評議的納稅戶，采取順勢而為的辦法，一律應(yīng)允，要求這些稅戶先自行繳納部分稅款，再參加復(fù)評。

三、“三法并施”：征稅技術(shù)的調(diào)適

需要指出的是，民主評議在上海的實(shí)施，仍是依據(jù)稅法辦事，并非任意的硬性攤派。民主評議方式，實(shí)際上評議的不是分?jǐn)?shù)和稅額，而是營業(yè)額，再由政府根據(jù)營業(yè)額按稅率及計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，參用調(diào)查資料，評定計(jì)征(99)更生：《論上海的民主評稅》，《上海工商》第1卷第29期(1950年8月15日)。。由工商界自己組織評議會，各行業(yè)都有代表參加，負(fù)責(zé)根據(jù)營業(yè)情況相互評議應(yīng)納稅額(100)侯西夏：《工商業(yè)應(yīng)怎樣納稅》，《上海工商》第1卷第18期(1950年4月25日)。。換言之，民主評議在上海的實(shí)施，是由接管初期“大家辦稅”階段逐步走向全面“查賬核稅”的過渡辦法。

理論聯(lián)系實(shí)際，于實(shí)踐中求真知，是中共一以貫之的工作作風(fēng)。1950年6月，薄一波指出，過去工商稅務(wù)存在稅局對稅法條文解釋不一致、納稅手續(xù)不夠簡化、執(zhí)行稅負(fù)政策畸輕畸重、個(gè)別地區(qū)民主評議時(shí)曾出現(xiàn)負(fù)擔(dān)不公等現(xiàn)象(101)薄一波：《關(guān)于調(diào)整稅收問題》(1950年6月15日)，《人民日報(bào)》1950年6月22日。，這些是普遍實(shí)行民主評議產(chǎn)生的流弊。在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，中央財(cái)經(jīng)部門對征稅方法再次作出調(diào)整。除臨商稅和攤販稅外，根據(jù)工商戶的賬冊和會計(jì)制度的健全與否，分別采用自報(bào)查賬依率計(jì)征、自報(bào)公議民主評定，以及在自報(bào)公議、民主評定基礎(chǔ)上的定期定額三種方法(102)《調(diào)整稅收的兩大原則》，《人民日報(bào)》1950年7月12日。。這與1950年3月至5月除國營單位自報(bào)查賬、其余均采用民主評議的方式，有著明顯不同。

為了從稅收上調(diào)整公私關(guān)系，按照中央規(guī)定，上海市第二期民主評議6月至8月營業(yè)稅時(shí)改為綜合采用三種稽征方法，并加強(qiáng)宣傳和群眾工作。具體而言，民評會選定2001戶符合條件的私營工商業(yè)大戶實(shí)行自報(bào)查賬征收；對確無記賬能力、參加民主評議有困難的小型工商戶，計(jì)43個(gè)行業(yè)25557戶，在第二期民主評議后改按定期定額征收。1950年6月30日，上海市副市長潘漢年指出：“改工商業(yè)稅的自報(bào)實(shí)繳為民主評議，以上海工商范圍的廣大和復(fù)雜，自報(bào)實(shí)繳固已發(fā)生偷漏和不公，民主評議要能嚴(yán)守政策而又合理完成任務(wù)也非易事”(103)潘漢年：《上海市工作報(bào)告》(1950年6月30日)，《人民日報(bào)》1950年8月12日。。為杜絕偷稅漏稅又能兼顧完成任務(wù)，稅務(wù)局、協(xié)商會、工商聯(lián)將上海市工商戶分成34組，建立三級評議會。稅務(wù)局先進(jìn)行納稅戶的普查，接著由各組進(jìn)行各業(yè)典型調(diào)查，再由各業(yè)自報(bào)營業(yè)額后分配任務(wù)，逐級評議，以期促使較大工商戶健全會計(jì)制度，逐漸回到查賬計(jì)征。

與第一期自上而下的評議方法不同，第二期民主評議可分為自報(bào)、互查、抽查、評議四個(gè)步驟，評議方法是擴(kuò)大業(yè)內(nèi)互查及評后查賬，即由業(yè)內(nèi)組成查賬組，邀請本業(yè)職工代表參加，廣泛開展業(yè)內(nèi)互查。業(yè)內(nèi)互查的方式因各業(yè)情況不同而不同，但多數(shù)行業(yè)采用逐戶實(shí)地調(diào)查，也有少數(shù)行業(yè)將各會員賬冊拿到分會集中輪流檢查。根據(jù)互查掌握的資料開展評議，若認(rèn)為有設(shè)置假賬逃稅行為的，仍可進(jìn)行評后查賬，以督促工商戶從實(shí)自報(bào)和從實(shí)評定。業(yè)內(nèi)互查的組織，原則上是由分評會與該業(yè)職工會代表混合組成查賬隊(duì)，包括資方和勞方。每一個(gè)行業(yè)成立一個(gè)查賬隊(duì)，負(fù)責(zé)人由勞資雙方共同推薦，一般由資方擔(dān)任隊(duì)長，勞方擔(dān)任副隊(duì)長。根據(jù)各行業(yè)不同情況分成若干查賬小組，每一小組均有職工代表參加。

評議的具體方法，大致有拋資料法、回避法、啟發(fā)法、分業(yè)分級法、比評與刺激并用法、具結(jié)保證法、控制計(jì)算法、審查法、資料暗示法、投票法、將功贖罪法等(104)《上海市工商業(yè)稅民主評議委員會關(guān)于第二期工商業(yè)稅民主評議工作的總結(jié)》(1950年)，上海市檔案館藏，檔案號B95-1-1-65。。這些方法均按照不同情況，在一定條件下靈活運(yùn)用以達(dá)到預(yù)期效果。評議時(shí)，稅務(wù)局先通過工商聯(lián)及同業(yè)公會選定評議委員，由同業(yè)公會按區(qū)編成小組，由民評會指定小組長。民主評議主要采用“分區(qū)分業(yè)”的步驟，一般先計(jì)算出具體的任務(wù)數(shù)目，將任務(wù)交給該業(yè)稅評委員研究通過后，再召開小組長會議和召集大會，以累進(jìn)稅率的方式和小戶較輕、大戶較重的原則，評定各戶應(yīng)納稅額。(105)《上海市工商業(yè)納稅戶調(diào)查委員會關(guān)于分區(qū)、分業(yè)民主評議工作的總結(jié)》(1950年)，上海市檔案館藏，檔案號B95-1-2-1。第二期民主評議因遵循依率計(jì)征的原則，與初期相比，改為先繳后評，工商業(yè)者對此的反映有了改善(106)《上海市人民政府關(guān)于第二次全國稅務(wù)會議上海的稅務(wù)工作及反映的報(bào)告》(1950年10月17日)，上海市檔案館藏，檔案號B1-2-3711-48。。

8月11日，上海市政府規(guī)定6月起除按定期定額征收的小工商戶外，其余工商戶只按期征收營業(yè)稅，不再合并估征所得稅，征收方式改為自報(bào)查賬依率計(jì)征、自報(bào)公議民主評定和定期定額三種(107)《上海市人民政府關(guān)于今后工商業(yè)稅征收方法補(bǔ)充規(guī)定的布告》(1950年8月11日)，上海市檔案館藏，檔案號B1-1-1192-40；《上海市人民政府關(guān)于1950年工商業(yè)稅征收補(bǔ)充規(guī)定的公告》(1950年8月13日)，上海市檔案館藏，檔案號B97-1-276-1。。這三種方法根據(jù)工商戶規(guī)模大小和會計(jì)制度健全與否靈活運(yùn)用。19日，薄一波向潘漢年和許滌新強(qiáng)調(diào)，工商業(yè)稅應(yīng)采取三種方法并用征收，其中民主評議仍須占重要地位，至于查賬征收和定期定額部分可以適當(dāng)擴(kuò)大(108)《致潘漢年、許滌新》(1950年8月19日)，《薄一波書信集》(上)，第144頁。。9月，上海執(zhí)行中央調(diào)整稅收的政策，再次改變工商業(yè)稅稽征辦法，對私營工商業(yè)中經(jīng)改善會計(jì)制度、具備查賬計(jì)稅條件的重點(diǎn)行業(yè)和大公司企業(yè)，通過逐戶核定，實(shí)行自報(bào)查賬的征稅方式。通過建賬建制，自報(bào)查賬戶逐漸增多。根據(jù)新辦法，工商戶依據(jù)賬簿報(bào)繳營業(yè)稅額，先繳后評，如果評議的結(jié)果多于原來自行報(bào)繳的數(shù)額，稅局補(bǔ)征其差額。若這個(gè)差額超過了評定稅額的30%，工商戶補(bǔ)繳差額并加收滯納金。(109)華莊：《稅收工作又提高一步》，《上海工商》第1卷第30、31期合刊(1950年9月5日)。不過，隨著通貨膨脹的形勢逐漸好轉(zhuǎn)，稅務(wù)局采納榮毅仁的提議，將罰款從每天3%降為0.1%。此外，稅務(wù)局只要發(fā)現(xiàn)工商戶有逃稅漏稅嫌疑，即應(yīng)該對其查賬。(110)顧準(zhǔn)：《稅收政策》(1950年8月29日)，《上海工商》第1卷第32期(1950年9月15日)。

在征管策略方面，稅務(wù)局為強(qiáng)化稽征組織，提議上海的民主評議要分區(qū)進(jìn)行，建立劃區(qū)專責(zé)管理制。上海經(jīng)歷大轟炸和通貨膨脹等磨難后，經(jīng)濟(jì)漸趨平穩(wěn)。1950年春，財(cái)政部稅務(wù)總局派人研究旅順、大連實(shí)行劃區(qū)專責(zé)管理和建賬建票制度的經(jīng)驗(yàn)。5月，蘇聯(lián)市政工作專家團(tuán)訪問上海，其中列寧格勒州的財(cái)政廳廳長阿爾希波夫告訴顧準(zhǔn)，蘇聯(lián)城市稅收工作的組織方法是實(shí)行專戶專管，即一個(gè)財(cái)政工作人員專管若干稅戶的財(cái)稅管理模式?！跋裆虾＿@樣的大城市，不用專戶專管的方法，不能根本解決問題。”基于此，稅務(wù)局借鑒當(dāng)時(shí)旅大區(qū)的專戶專管制度，提出在上海實(shí)行“專管、查賬、店員協(xié)稅”的征稅方法，即安排每位稅務(wù)人員專管一定數(shù)目的稅戶，負(fù)責(zé)這些稅戶的查賬工作，同時(shí)組織“店員協(xié)稅”。(111)陳敏之、顧南九編：《顧準(zhǔn)自述》，第154—155頁。

“專管”的具體辦法是，上海全市在各區(qū)設(shè)置稅務(wù)分局，由上海市稅務(wù)局專管大戶，區(qū)分局管理中小戶。為了強(qiáng)化稽征組織，在稅務(wù)人員的指導(dǎo)下，所有中小戶均按行業(yè)和地段組成納稅小組，由區(qū)分局的稽征組指派專人負(fù)責(zé)若干工商戶的納稅事宜?！皩９苤啤敝饕揽糠謪^(qū)專管的稅務(wù)干部“打硬仗”，并運(yùn)用光榮保證書等方式，實(shí)際上放棄了原有的同業(yè)公會系統(tǒng)。7月25日，上海市委擴(kuò)大會討論下期工商稅征收方式時(shí)決定：“1、民評在今后相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)仍是上海的主要征稅方法，必須老老實(shí)實(shí)搞民評。2、民評后可以抽查，但不罰款。3、民評以同業(yè)系統(tǒng)為主，但可以進(jìn)行建區(qū)準(zhǔn)備。4、專管區(qū)制最好不要過早地提出，因?yàn)樯虾Ｄ壳皸l件不適宜。”(112)《上海市稅局表面接受民主評議，實(shí)際仍搞“專管制”》，《內(nèi)部參考》第229號(1950年9月22日)。對此，薄一波表示完全贊同，認(rèn)為專管的準(zhǔn)備工作，即上海建區(qū)計(jì)劃尚可試行，民主評議以分行業(yè)進(jìn)行為主，對于工商戶數(shù)量太多的行業(yè)，“亦可先經(jīng)過分區(qū)評議，再按行業(yè)總評”(113)《致潘漢年、許滌新》(1950年8月19日)，《薄一波書信集》(上)，第144頁。，二者相輔而行。他建議上海建區(qū)后應(yīng)逐漸擴(kuò)大工商業(yè)稅的查賬征收范圍，以便更好地掌握稅源，為將來的專管制創(chuàng)造條件。

至1950年九十月份，稽征組和上海市稅務(wù)局稽核處等專管稅戶的基層組織已普遍建成，開始初步實(shí)施“專管、查賬、店員協(xié)稅”的辦法。上海解放后已建立20個(gè)市區(qū)和10個(gè)郊區(qū)的區(qū)委和區(qū)人民政府，在區(qū)人民政府下建立區(qū)稅務(wù)局自然可行。隨后上海逐步建立區(qū)分局，許多工作由集中于市局轉(zhuǎn)向區(qū)分局。稅務(wù)局決定采取下列措施：“一、賬冊齊全的工商業(yè)大戶，由市稅務(wù)局稽核處實(shí)行‘專管、查賬’。二、賬冊齊全的中小型工商業(yè)戶，由區(qū)縣分局進(jìn)行‘專管、查賬’。三、沒有齊全賬簿的夫妻小店，如煙紙店，則不查賬，也不分營業(yè)稅、所得稅，只收一種定期定額征收的工商稅，由區(qū)縣分局進(jìn)行專管?！?114)高建國：《拆下肋骨當(dāng)火把——顧準(zhǔn)全傳》，第302頁。上海市由此建立起市局、區(qū)局、稽征組三級稅務(wù)管理體制。過去稅務(wù)局曾在市內(nèi)設(shè)置幾處派出機(jī)構(gòu)，此時(shí)在各區(qū)普遍設(shè)立30個(gè)稅務(wù)分局，全權(quán)管理轄內(nèi)不屬于大戶范圍的全部私營工商業(yè)。這些稅務(wù)分局轄有96個(gè)稽征組，每個(gè)稽征組管理1000個(gè)左右的納稅戶。這些工商戶按街道和行業(yè)分成約10個(gè)納稅小組，由稽征組至少派一人專管，納稅小組的組長由專管人員指定，負(fù)責(zé)督促小組其他成員完成納稅義務(wù)。(115)羅銀勝：《顧準(zhǔn)傳》，團(tuán)結(jié)出版社，1998年，第246頁。

劃區(qū)專責(zé)管理制對于組織納稅人共同辦稅、掌握稅源及了解工商動(dòng)態(tài)等起了很大作用。從制度史的角度看，上海稅務(wù)局通過“專管”，不但將城市稅務(wù)制度的觸角伸展到區(qū)級，也下伸到即將成立的基層組織——街道辦事處和居民委員會。那些國民黨政府不能有效管理的中小戶私營工商業(yè)者都被組織起來了。(116)陳永發(fā)：《中共建國初期的工商稅收：以天津和上海為中心》，(臺北)《“中央研究院”近代史研究所集刊》第48期(2005年6月)。由于這一方法具有較強(qiáng)的合理性和可操作性，上海乃至全國逐步進(jìn)行推廣。除之后稽征組改為稅務(wù)所外，這種方法一直沿用至今。

稅務(wù)局還通過市委和市總工會，動(dòng)員工人店員協(xié)助政府整頓稅收、檢舉偷稅漏稅，并親自宣傳人民稅收的意義。團(tuán)結(jié)工商界協(xié)商辦稅是中共稅務(wù)工作中統(tǒng)一戰(zhàn)線政策的主要表現(xiàn)。鑒于工商業(yè)稅的征稅面比較廣，僅靠稅務(wù)干部從事稽征易陷于孤軍奮戰(zhàn)與工作被動(dòng)，依靠職工店員協(xié)助政府征稅，則是依靠工人階級保護(hù)國家稅收政策的具體實(shí)踐(117)崔敬伯：《第一次全國直接稅業(yè)務(wù)會議的總結(jié)報(bào)告》(1951年6月29日)，《稅工研究》第2卷第7期(1951年7月31日)。。早在1950年5月，民評會評定第二期營業(yè)稅時(shí)，上海店員工會就已組織協(xié)助稅務(wù)委員會，并發(fā)動(dòng)各業(yè)職工4000余人參加業(yè)內(nèi)互查。之后在對1950年所得稅年終匯算清繳時(shí)，又發(fā)動(dòng)職工協(xié)助盤點(diǎn)存貨。9月至11月，第三期民評會對營業(yè)稅進(jìn)行評議時(shí)，將其改為市民評會，負(fù)責(zé)掌握情況，指導(dǎo)分民評會工作，即由納稅人按月報(bào)繳，先繳后評，業(yè)內(nèi)互查和審核評定工作放到行業(yè)分民評會具體辦理。這次民主評議正值抗美援朝運(yùn)動(dòng)期間，上海工商界和各區(qū)納稅互助組紛紛簽訂愛國公約，并掀起了“集體繳稅”的高潮，提出“不欠稅、不逃稅、不虛報(bào)、不偷漏”(118)《上海市稅務(wù)局王紀(jì)華局長在人民廣播電臺發(fā)表關(guān)于工商業(yè)稅新稅法的特點(diǎn)》(1951年3月21日)，上海市檔案館藏，檔案號B97-1-280。，進(jìn)一步推動(dòng)評議工作的開展。第四期的民主評議主要由各分評會負(fù)責(zé)評議1950年12月至1951年3月的營業(yè)稅，在職工的配合下有組織地開展業(yè)內(nèi)普查和宣傳動(dòng)員，結(jié)合愛國公約精神，提高群眾納稅意識，教育落后分子，號召從實(shí)申報(bào)，做到公平合理。若發(fā)現(xiàn)有逃稅漏稅行為，稅務(wù)部門依照公約和稅法給予嚴(yán)厲批評和處理。

協(xié)稅的辦法得到了中央的認(rèn)可。1951年4月，中央財(cái)政部工作團(tuán)到上海檢查稅收工作后，要求上海調(diào)整民主評議辦法，將過去交由各個(gè)同業(yè)公會評議的辦法，改為交由各個(gè)納稅互助組進(jìn)行評議，同時(shí)吸收店員職工參加。然而，在上海市稅務(wù)局根據(jù)該指示起草辦法并提交有關(guān)方面討論時(shí)，工商業(yè)聯(lián)合會中有些私營企業(yè)表示堅(jiān)決反對，稱這個(gè)辦法未經(jīng)他們同意就不能實(shí)行(119)顧準(zhǔn)：《堅(jiān)決打退上海資產(chǎn)階級對國家稅收的猖狂進(jìn)攻》，《人民日報(bào)》1952年2月18日。。究其原因，是店員職工參與民主評議，使他們逃稅漏稅的行為變得更加困難或不可能了。5月，上海店員工會根據(jù)全國總工會籌備委員會的指示，積極建立協(xié)稅機(jī)構(gòu)。

1951年，上海市普遍建立了協(xié)稅組織，擁有協(xié)稅干事23000多人，形成了一支遍及各行各業(yè)的職工協(xié)稅隊(duì)伍。在職工協(xié)稅組織普遍建立后的前4個(gè)月，店員檢舉逃稅的書面和口頭資料有1622份，動(dòng)員納稅戶補(bǔ)報(bào)稅款的有1420人次。同年上半年征收估征所得稅時(shí)，協(xié)稅組織協(xié)助核算存貨價(jià)格，在66個(gè)行業(yè)中發(fā)現(xiàn)半數(shù)以上的納稅戶申報(bào)商品價(jià)格與市價(jià)不符，進(jìn)行了糾正。正因?yàn)槁毠しe極參與，納稅戶不敢漏盤漏報(bào)，增加了稅款。在上海第五期民主評議時(shí)，有1000余名職工參加查賬，僅棉布業(yè)141戶中就查出104戶的逃稅行為。1951年底發(fā)動(dòng)職工盤點(diǎn)存貨達(dá)36000余人。(120)朱如言：《回憶顧準(zhǔn)》，陳敏之、丁東編：《顧準(zhǔn)尋思錄》，第321頁。

1952年八九月間，在上海市委決定“全黨辦稅，群眾協(xié)稅”后，上海市各級工會組織在市總工會的支持下，進(jìn)一步整頓基層協(xié)稅組織，共產(chǎn)生81511名協(xié)稅干事，組成10522個(gè)協(xié)稅小組。整頓后的協(xié)稅組織，在營業(yè)稅的民主評議中積極提供信息，協(xié)助做好評稅工作和催繳欠稅。在私營工商業(yè)者開展所得稅自查補(bǔ)報(bào)時(shí)，協(xié)稅組織配合稅務(wù)部門審查營業(yè)額，反映企業(yè)偷稅漏稅情況。在年終盤存中，全市15萬名職工參加了這項(xiàng)工作。之后，為改進(jìn)協(xié)稅工作，上海市總工會改“協(xié)稅”為“護(hù)稅”，確定護(hù)稅工作統(tǒng)一由各級工會領(lǐng)導(dǎo)，明確職工“只護(hù)稅，不征收”和主要就廠、就店進(jìn)行護(hù)稅，使護(hù)稅與搞好生產(chǎn)經(jīng)營密切結(jié)合起來，在制止逃稅漏稅行為中繼續(xù)發(fā)揮作用。

顧準(zhǔn)回憶認(rèn)為，作為調(diào)整稅收的一種措施，從1950年四五月起，上海工商業(yè)稅開始采用民主評議方法，以民主評議法征收營業(yè)稅大約不超過三期6個(gè)月，專戶專管在后兩期已全面實(shí)施，民主評議越到后來越流于形式。(121)陳敏之、顧南九編：《顧準(zhǔn)自述》，第160頁。9月至10月，在得到上海市政府的支持并征得毛澤東、陳云的認(rèn)可后，稅務(wù)局公開表示停止民主評議(122)高建國：《拆下肋骨當(dāng)火把——顧準(zhǔn)全傳》，第301—303頁。。事實(shí)上，民主評議并非如顧準(zhǔn)所說早早結(jié)束，在1952年7月他被撤職后，上海部分工商業(yè)稅仍是通過民主評議的方式計(jì)征。9月，為改進(jìn)民主評議工作，上海市建立了工商業(yè)稅民主評議委員會、區(qū)工商業(yè)稅民主評議委員會和按行業(yè)或地段組成的民主評議小組三級組織，取消原來的分業(yè)評議委員會，健全了民評工作的程序。1956年7月，財(cái)政部副部長吳波在工商座談會上宣布，今后征稅一律停止采用民主評議辦法，對合營企業(yè)和合作社一律采用查賬征收辦法，對小商小販采用定期定額征收，同時(shí)在所得稅上放寬對企業(yè)開支的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)(123)吳波：《關(guān)于稅務(wù)和公債問題》(1956年7月)，《當(dāng)前私營工商業(yè)改造的政策問題》，人民出版社，1956年，第67頁。。同年10月31日，上海市工商業(yè)稅民主評議委員會召集全體委員會，認(rèn)為民評會已沒有具體工作，名存實(shí)亡，上海的民主評議才真正結(jié)束。(124)《上海市工商業(yè)稅民主評議委員會關(guān)于結(jié)束市、區(qū)兩級民評會組織問題的報(bào)告》(1956年11月12日)，上海市檔案館藏，檔案號B95-1-4；《上海市工商業(yè)稅民主評議委員會關(guān)于結(jié)束市、區(qū)兩級民評會組織問題的請示、報(bào)告及上海市人民委員會的批復(fù)》(1956年11月14日)，上海市檔案館藏，檔案號B6-1-34。

四、結(jié) 語

新中國成立前后，中共對上海工商業(yè)稅的征管方法進(jìn)行了不懈探索與調(diào)適，體現(xiàn)了適當(dāng)稅負(fù)、利益兼顧的治稅思想。上海稅務(wù)部門既要完成中央政府規(guī)定的稅收任務(wù)，又要積極爭取工商業(yè)者的支持，對工商界的減稅訴求予以回應(yīng)。由此，如何處理好財(cái)政壓力與稅收合理化之間的矛盾，成為中共中央及上海稅務(wù)部門面臨的難題。各方在稅收問題上的不同訴求，形塑了復(fù)雜多變的央地關(guān)系和政商關(guān)系，也影響著稅制的構(gòu)建與稅務(wù)的運(yùn)作。在上海工商稅收政策的制定和推行過程中，中共中央、上海市政府與上海工商業(yè)者既相互合作，又時(shí)有沖突。在中共中央的領(lǐng)導(dǎo)下，上海稅務(wù)部門通過對征稅方法的不斷調(diào)整，使三方之間達(dá)成一種巧妙的平衡，稅政得以順利推行。

上海解放后，稅務(wù)部門對工商戶實(shí)行自報(bào)實(shí)繳、依率計(jì)征的征稅方法，既收到一定成效，也產(chǎn)生了諸多問題。營業(yè)稅的自報(bào)實(shí)繳及較高的免稅點(diǎn)，導(dǎo)致上海工商戶逃稅漏稅十分嚴(yán)重，稅收負(fù)擔(dān)面狹小，結(jié)果稅收損失嚴(yán)重，稅負(fù)分擔(dān)不均。中央對上海稅務(wù)工作進(jìn)行了批評，認(rèn)為民主評議可能更符合鞏固政權(quán)與統(tǒng)一稅政的需求。鑒于自報(bào)實(shí)繳存在的缺陷，加之中財(cái)委的要求，1950年3月至5月上海工商業(yè)稅全部通過民主評議征收。對此，上海工商業(yè)者議論紛紛，反應(yīng)不一。在總結(jié)以往實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，自1950年6月起，中央政府再次調(diào)整稅收方法，分別采用自報(bào)查賬依率計(jì)征、自報(bào)公議民主評定以及在民主評定基礎(chǔ)上的定期定額三種方式征收。值得注意的是，中共對上海工商業(yè)稅征管辦法的探索并未結(jié)束。受蘇聯(lián)模式的啟發(fā)，了解到群眾協(xié)稅的作用，上海開始實(shí)行“專管、查賬、店員協(xié)稅”的策略征收工商業(yè)稅。這一征管辦法得到中共中央及上海市委的認(rèn)可。

稅收制度和政策的演變從來不是孤立的、斷裂的，而是具有歷史的承續(xù)性。從縱向或長時(shí)段來看，每一時(shí)期的稅收制度和政策都是對過去稅制的承襲與改革，同時(shí)又為之后稅制的構(gòu)建與推行提供經(jīng)驗(yàn)。從橫向來看，每一時(shí)期的稅政均受到當(dāng)時(shí)政治、經(jīng)濟(jì)等因素的制約，有其制定和實(shí)施的局限?！白舛愺w系的塑形，是要受政治和經(jīng)濟(jì)兩大條件的支配的，政治和經(jīng)濟(jì)有了變革，租稅體系也必隨著變革。”(125)崔敬伯：《新財(cái)政體系中的貨物稅》，《人民日報(bào)》1949年11月24日。隨著政策影響的逐漸累積，政治經(jīng)濟(jì)和社會構(gòu)造發(fā)生重大變化時(shí)，就會產(chǎn)生對新稅政的需求。當(dāng)稅收政策不再符合歷史客觀要求，無法適應(yīng)新形勢的需要，則要進(jìn)行新一輪稅政的革新與重塑。

如何構(gòu)建與政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的稅制和征管模式，是稅收治理現(xiàn)代化乃至國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的關(guān)鍵一環(huán)。新中國成立前后是政治經(jīng)濟(jì)的重要轉(zhuǎn)型期，中共尚在積累管理城市稅收的經(jīng)驗(yàn)，處于實(shí)踐中摸索前行的進(jìn)路上，很難有完美的征稅方式。上海工商業(yè)稅的征管方法由自報(bào)實(shí)繳走向民主評議，再到三法并施的革新，前者既是基于百廢待興的上海實(shí)情，又有對過去經(jīng)驗(yàn)的承續(xù)；后兩者蘊(yùn)含了革命根據(jù)地時(shí)期中共稅收征管實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，又有充分依靠群眾、公平民主的考量。這一過程體現(xiàn)了稅收制度的承續(xù)與轉(zhuǎn)型。征稅方法的孰優(yōu)孰劣、適合與否，只有在不斷的探索與實(shí)踐中才能得到答案。中共對如何管理城市工商業(yè)稅的探索與調(diào)適，反映了其稅政根據(jù)不同階段的時(shí)勢實(shí)情、緊貼群眾需求而不斷調(diào)整，兼容并包，而不偏枯一路。稅政階段性與連續(xù)性的統(tǒng)一，正是理解中共政治經(jīng)濟(jì)政策與現(xiàn)實(shí)發(fā)展道路相結(jié)合的鎖鑰。這不僅體現(xiàn)了中共稅制變革中理論聯(lián)系實(shí)際的彈性機(jī)制，也彰顯了中共所具有的調(diào)適性、靈活性和長期執(zhí)政的潛力。