● 王惠芳 謝 禪/文

一、虛假訴訟對民事非訴執(zhí)行的沖擊

（一）非訴程序對于虛假訴訟抵御能力有限

非訴活動相比民事訴訟具有高效率、低成本、低對抗、不公開、一次性終結等優(yōu)勢，可以比較充分地體現(xiàn)市場主體的意思自治。但是這些制度在設計之初，似乎并未考慮到對虛假訴訟的主動防御。例如，在仲裁活動中，如果當事人之間相互串通提起虛假訴訟，無論是通過仲裁裁決還是調(diào)解的方式，只要提交符合形式要件的書面證據(jù)，輔以一定程度的抗辯，就比較容易得到符合當事人預期的裁決書或者調(diào)解書。在公證活動中也是如此，公證人員大多只對參加公證的人員和文書本身進行審查，對于公證文書中體現(xiàn)的深層次法律關系，則難以進一步核查。在非訴程序方便快捷解決糾紛的背后，是案外人利益被其他人聯(lián)手損害的風險。非訴程序對于虛假訴訟的甄別和抵御能力比較弱，且難以通過非訴機構自身或者行業(yè)協(xié)會監(jiān)督化解?！豆C法》第39條規(guī)定，當事人、公證事項的利害關系人有權申請復查，確有錯誤的，公證機構應當予以撤銷或者更正。但現(xiàn)行法律并未規(guī)定仲裁機構有權變更或者撤銷自己作出的文書。在當事人之間、當事人與仲裁、公證人員相互串通的情況下，完全可能將一起不存在的債權債務包裝得形式合法、要件齊備，從而流入執(zhí)行環(huán)節(jié)。

（二）司法審查對虛假訴訟監(jiān)督存在盲區(qū)

法院司法審查是我國對于非訴程序監(jiān)督的主要方式，具體包括撤銷和不予執(zhí)行。《仲裁法》第58條規(guī)定，當事人可以向仲裁委員會所在地的中級人民法院申請撤銷裁決；第63條規(guī)定，被申請人提出證據(jù)證明裁決有民事訴訟法第237條第2款規(guī)定的情形之一的，經(jīng)人民法院組成合議庭審查核實，裁定不予執(zhí)行。另外，民事訴訟法第238條第2款規(guī)定，公證債權文書確有錯誤的，人民法院裁定不予執(zhí)行，并將裁定書送達雙方當事人和公證機關。對于勞動爭議，用人單位有權根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》第49條的規(guī)定向中級法院申請撤銷裁決，爭議雙方也都有權依照該法第50條的規(guī)定向基層法院提起訴訟，原裁定起訴后不生效。由此可見，對于以上非訴活動，我國法律采用的是司法審查制度，由人民法院作為復查機關對在先的裁決和公證等行為進行合法性審查，通過司法審查來對前述行為進行確認。司法審查分為兩部分，一部分是對非訴行為法律適用進行審查，一部分是對法律文書是否應當進入強制執(zhí)行程序進行審查。應該說，通過兩次審查，可以過濾掉一部分謬誤。但是法院司法審查具有“不告不理”的特點，屬于形式審查、被動審查。在虛假訴訟案件中，當事人一般不會提出異議，受侵害的往往是無權提出異議的案外人，故對于進入執(zhí)行程序的虛假文書，難以及時發(fā)現(xiàn)和甄別。法官在忙于執(zhí)行辦案之中，未必有精力甄別虛假訴訟。即使發(fā)現(xiàn)可能存在疑點，在依職權主動審查時，也面臨重重制度障礙。這可以說是司法審查的盲區(qū)所在。

（三）案外人權利救濟渠道不暢

非訴程序中的虛假訴訟可能侵害案外人的物權、債權的實體權益，也可能形成虛假的不利事實作為其他案件的定案依據(jù)。［1］參見李柏正、張一土：《仲裁案外人的權利救濟研究》，《上海法學研究》（集刊）2020年第17卷，第70-78頁。虛假訴訟通常是雙方當事人串通，通過非訴程序騙取生效法律文書后，達到虛構債權債務、轉移被執(zhí)行財產(chǎn)、形成既成事實等非法目的。當事人之間總體的利益是不受損，甚至是有增益的，受損害的往往是案外人利益，也有可能是國家、集體和社會公共利益。案外人知道權利受損后，可供選擇的救濟途徑非常有限。首先，是申請撤銷或者不予執(zhí)行。如前文所述，在虛假公證案件中，案外人提供證據(jù)證明公證確有錯誤的，公證機構可以自行撤銷或者變更，人民法院也可以裁定不予執(zhí)行。在仲裁案件中，有權申請撤銷的是當事人，有權申請不予執(zhí)行的是被申請人，案外人直接申請撤銷或者不予執(zhí)行主體不適格。不過《最高人民法院關于人民法院辦理仲裁裁決執(zhí)行案件若干問題的規(guī)定》第9條和第18條中對此有所突破，規(guī)定案外人有證據(jù)證明仲裁案件當事人惡意申請仲裁或者虛假仲裁，損害其合法權益的，可以向人民法院申請不予執(zhí)行仲裁裁決或者仲裁調(diào)解書。該規(guī)定在涉及虛假訴訟的特定情形下賦予案外人申請不予執(zhí)行的權利。其次，是執(zhí)行異議和執(zhí)行異議之訴。案外人如認為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定，可以根據(jù)民事訴訟法第225條的規(guī)定，提出執(zhí)行異議，進行形式審查。案外人如果認為對執(zhí)行標的享有足以排除強制執(zhí)行的權益，可以根據(jù)該法第227條之規(guī)定提起執(zhí)行異議之訴，對執(zhí)行標的權屬進行實質(zhì)審查。執(zhí)行異議或者異議之訴理由成立的，可以阻斷虛假文書的執(zhí)行，但必須在執(zhí)行終結前申請。再次，是另行提起訴訟?？删蜕姘傅恼鎸崣嗬x務關系提起民事訴訟，也可以向侵害其權利的當事人提出侵權之訴，以新的判決來糾正原虛假非訴文書的錯誤。但該訴訟有時會與“一事不再理”的規(guī)定相沖突，且案外人的舉證能力比較有限，未必能獲取足以推翻原文書的證據(jù)。

二、檢察機關發(fā)揮監(jiān)督職能的方式

依照民事訴訟法第242條規(guī)定，人民檢察院有權對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督。因此，檢察機關雖無權對仲裁和公證等進行直接監(jiān)督，但可以對進入執(zhí)行程序的非訴活動依職權監(jiān)督。通過綜合運用執(zhí)行監(jiān)督、批捕、公訴和職務犯罪偵查等檢察職能，可以實現(xiàn)對法院執(zhí)行活動、非訴執(zhí)行依據(jù)、當事人及相關人員違法行為的監(jiān)督，具體監(jiān)督形式有以下幾種。

（一）對執(zhí)行活動的監(jiān)督

主要監(jiān)督人民法院在執(zhí)行活動中應立案而不立案、應予執(zhí)行而不執(zhí)行、不應執(zhí)行而準予執(zhí)行等情形，也即常說的“消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行和亂執(zhí)行”問題，特別是超標的查封凍結財產(chǎn)問題和隨意終結本次執(zhí)行程序等。終結本次執(zhí)行程序違法情形在統(tǒng)計中占比最大，主要表現(xiàn)為法院怠于執(zhí)行、未窮盡財產(chǎn)調(diào)查措施，或對已發(fā)現(xiàn)的財產(chǎn)怠于控制、處分等。

（二）對執(zhí)行依據(jù)的監(jiān)督

法律雖未直接規(guī)定檢察機關對非訴活動和非訴法律文書有權監(jiān)督，在一般的非訴活動中，檢察機關也無必要介入當事人的意思自治。但是當事人如果利用非訴程序制造虛假訴訟，則既是對國家和社會公共利益的侵害，也是以合法形式掩蓋非法目的。在涉及虛假訴訟的情形下，執(zhí)行法院對非訴法律文書是否可以強制執(zhí)行負有審查的義務。如果有證據(jù)證明該非訴文書主要內(nèi)容涉及虛假訴訟，檢察機關可以建議執(zhí)行法院對該執(zhí)行依據(jù)進行司法審查，依照不同情況予以撤銷、變更、不予執(zhí)行或者責令重新作出。檢察機關也可以向作出該文書的機構發(fā)出檢察建議，建議予以撤銷、重新作出或者補正等。

（三）對違法行為的監(jiān)督

充分發(fā)揮偵查監(jiān)督、公訴和刑事執(zhí)行監(jiān)督職能，根據(jù)不同對象和情形，綜合運用三種監(jiān)督手段對虛假訴訟違法犯罪行為進行監(jiān)督。一是對違法當事人有履行能力并且能夠履行而拒不執(zhí)行生效判決、裁定的，或者以暴力、威脅方法抗拒執(zhí)行、妨害執(zhí)行的，依法從快批捕、審查起訴，發(fā)揮震懾作用。二是仲裁、公證工作人員收受賄賂、不依法履職的，可以向該機構或者行業(yè)協(xié)會、主管部門發(fā)出糾正違法行為的檢察建議，構成瀆職犯罪的，依法追究刑事責任。三是涉案審判、執(zhí)行人員不依法履職的，向法院發(fā)送糾正違法行為的檢察建議，構成瀆職犯罪的，依法追究刑事責任。在查辦相關人員瀆職犯罪案件、拒執(zhí)罪案件，或者辦理非訴執(zhí)行監(jiān)督案件中，利用線索雙向移送的辦法，辦好刑民交叉案件。

（四）改進工作的檢察建議

通過監(jiān)督辦案，及時總結近期的態(tài)勢和規(guī)律，做好總結提煉，向非訴機構和人民法院提出改進工作的檢察建議。一是加強分析研判。抓住違法行為易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)和領域，及時發(fā)現(xiàn)執(zhí)行環(huán)節(jié)中的“痛點”和“堵點”，適時通報新發(fā)現(xiàn)的違法行為趨勢和動向，減少監(jiān)督盲區(qū)。二是做好類案監(jiān)督。加強“以案找案”和“以人找案”，對違法人員的相關案件進行排查，對同一類型的案件加強防控。三是注重專項引領。通過開展非訴執(zhí)行監(jiān)督和虛假訴訟監(jiān)督專項活動的方式，與法院、仲裁、公證、勞動人事仲裁機構等加強溝通，共同研究懲治虛假訴訟的經(jīng)驗和方法。

三、制約檢察職能的現(xiàn)實困境

（一）案件線索少

民事執(zhí)行監(jiān)督一般需要當事人向法院提出執(zhí)行異議、復議被駁回才符合受理條件，并且許多當事人并不了解檢察院執(zhí)行監(jiān)督的救濟渠道，存在案件線索少，監(jiān)督不及時的問題。由于虛假訴訟通常具有隱蔽性，當事人相互串通通過貌似正常的形式掩蓋非法目的，等案外人知道或者應當知道權利受損時，違法行為往往已經(jīng)成為既成事實。實踐中，該類案件大多數(shù)都是檢察機關依職權發(fā)現(xiàn)的，特別是在辦理刑事案件中發(fā)現(xiàn)的，案外人提出監(jiān)督申請或者提供有效線索的比較少。

（二）監(jiān)督不及時

檢察監(jiān)督屬于事后監(jiān)督，通常只能在違法結果發(fā)生后才啟動監(jiān)督程序，而難以在違法行為發(fā)生過程中及時發(fā)現(xiàn)和處理。檢察監(jiān)督屬于間接監(jiān)督，只能在非訴文書進入執(zhí)行程序后才能啟動監(jiān)督程序。如果當事人通過虛假訴訟的方式騙取了生效非訴法律文書，卻未申請強制執(zhí)行，則檢察機關無法直接介入。案外人由于身份不適格，向檢察機關申請對仲裁裁決和公證文書監(jiān)督于法無據(jù)，其申請通常只能作為一般的舉報線索處理。對于在仲裁、公證中虛假訴訟的認定標準，還存在一定的認知分歧。另外，人民法院對于仲裁司法審查案件的裁定不能上訴或者申請再審，因此檢察機關也不能依照民事訴訟法關于抗訴和再審檢察建議的規(guī)定受理。

（三）調(diào)查核實難

該類案件中，案外人通常難以提交有效的證據(jù)加以證明。關鍵的證據(jù)特別是當事人之間相互串通的證據(jù)，需要檢察機關通過深入調(diào)查核實來獲得。經(jīng)常需要通過刑民交叉的方式，與職務犯罪偵查部門、公訴部門、公安機關和紀委監(jiān)察委等協(xié)作才能查明真相。比如前述案件中，當事人通過在合同上加蓋仲裁條款印章的方式提起虛假仲裁，但僅憑肉眼難以甄別，給正常的仲裁程序造成了嚴重妨害。僅從權利義務外觀來看，難以區(qū)分真實的糾紛和虛假訴訟，必須加以更深層次的調(diào)查。

（四）改進糾錯難

非訴活動既具有類似訴訟的定分止爭的效能，也具有一裁終局、快捷高效的行政行為色彩。法院審判和執(zhí)行的糾錯機制已經(jīng)較為完備，相比而言非訴活動的糾錯則少之又少。以仲裁為例，2019年全國法院共審結撤裁類案件11029件，其中637件被撤銷或部分撤銷，撤裁率為5.8%，［2］詳見《最高人民法院商事仲裁司法審查年度報告（2019年）》。維持在較低的水平。而現(xiàn)有的法律規(guī)定對于仲裁機構自身的糾錯機制則未有明確規(guī)定，仲裁委在收到檢察建議后，自行糾正錯誤可能面臨無法可依的困境，往往只能依賴法院予以撤銷或者不予執(zhí)行。

四、對策與建議

（一）改變司法審查一元體制，建立“1+N+1”多元體制

虛假訴訟是對司法秩序的嚴重破壞，觸及了社會容忍的底線，對此應采取不同于一般的非訴活動的監(jiān)督標準。一方面，司法審查的優(yōu)勢在于審查結果準確而權威，不足在于難以啟動且盲區(qū)較多。尤其是在法院執(zhí)行部門已經(jīng)滿負荷運轉的情況下，再要求執(zhí)行人員在執(zhí)行非訴文書的過程中對執(zhí)行依據(jù)進行審查，效果難以保證。另一方面，仲裁、公證等非訴活動中，高效率是主要的目標之一。如果為了結果正義減損了效率價值，那么非訴活動相對于訴訟活動的差異性和優(yōu)勢將大打折扣。綜上，對于一般的非訴活動，采用司法審查一元監(jiān)督并無不可。但是在涉及虛假訴訟的特定情形下，應該探索建立以法院司法審查為核心，由仲裁、公證、勞動仲裁、人民調(diào)解等非訴機構、行業(yè)協(xié)會和主管部門組成的多層級內(nèi)部監(jiān)督，以檢察機關非訴執(zhí)行監(jiān)督和虛假訴訟監(jiān)督為保障，即“1+N+1”的多元體制，提升虛假訴訟的防范能力。從法律和法規(guī)層面明確各機構對于本單位作出的生效法律文書涉嫌虛假訴訟的，應當依照司法機關的司法建議予以撤銷、改變或者重新作出，逐步將民事非訴活動納入檢察監(jiān)督內(nèi)。

（二）拓寬案外人申請和依職權受理范圍，加大打擊力度

從前文分析來看，虛假訴訟監(jiān)督的主要難點在于線索發(fā)現(xiàn)和取證，其對癥之策則是增加案件線索來源。一方面，應當進一步明確案外人申請監(jiān)督的范圍，暢通救濟渠道；進一步明確仲裁、公證等民事非訴活動中當事人串通制造虛假訴訟的，案外人有權申請法院撤銷或者不予執(zhí)行。另一方面，明確法院依職權審查的范圍。明確當事人串通制造虛假訴訟的，屬于司法解釋中“可能違背社會公共利益”的情形，人民法院有權依職權對非訴法律文書予以撤銷或者不予執(zhí)行。另外，適當加大檢察機關依職權審查的力度。明確在涉及虛假訴訟的案件中，檢察機關有權調(diào)取非訴文書所涉的卷宗材料，對執(zhí)行依據(jù)進行監(jiān)督。

（三）堅持程序與實體審查并重，做好“穿透式監(jiān)督”

辦理涉及虛假訴訟的非訴執(zhí)行監(jiān)督案件，應當堅持“對事又對人”，堅持“穿透式監(jiān)督”的理念，從程序和實體兩方面入手，加強對非訴法律文書的審查。審查的重點包括以下方面：一是執(zhí)行依據(jù)作出的程序是否合法，是否存在違反仲裁、調(diào)解、公證相關法律程序的情形；二是案涉法律關系是否真實存在，主體是否適格、意思表示是否真實、標的數(shù)額是否準確等；三是各方之間是否存在特殊利害關系，是否通過非訴的方式規(guī)避法律規(guī)定，侵害國家、集體或者其他主體的合法權益等；四是注重類案監(jiān)督，注重從“套路貸”及仲裁、公證、執(zhí)行人員相關職務犯罪刑事案件線索中排查分析、尋找異常，增強發(fā)現(xiàn)虛假訴訟線索的敏銳性。對發(fā)現(xiàn)制造虛假訴訟的當事人，應加強懲戒，建議建立相應的黑名單，達到警示的效果。

（四）構建打擊虛假訴訟協(xié)作機制