吳立霞，劉建昌

（廣西警察學(xué)院，廣西 南寧 530029）

沿海邊境地區(qū)海岸線漫長，水域?qū)拸V，類似陸路的“人防+物防+技防”立體化治安防控模式難以直接運用于海上防控。一方面，船舶駛離港口后，其行駛無須固定線路，大海的自然環(huán)境特點決定了防范海上偷渡難度很大。另一方面，海域防控在人防、物防、技防方面存在諸多難點。在人防方面，船舶離岸后船只及漁民在海上相遇的情況較少，獲取治安信息較難；在物防、技防方面，海域防控都無法像陸路防控一樣形成立體化布局，海域防控仍有很多漏洞。海域是非法跨越國邊境的重要通道，船舶是海上偷渡的重要工具。因此，加強船舶治安管理成為防控海上偷渡最有力的手段。黨的十九大報告對新時代發(fā)展海洋強國戰(zhàn)略提出了新要求，明確了“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”的方針。隨著國家“放管服”改革的進一步深入，我國沿海地區(qū)船舶治安管理工作面臨的新問題、新挑戰(zhàn)持續(xù)增加，需要深入查找原因，理清思路，為更好地履行沿海地區(qū)船舶治安管理職責、防范海上偷渡違法犯罪行為、構(gòu)筑強大海防打下堅實基礎(chǔ)。

一、國內(nèi)外利用船舶實施海上非法跨境活動的現(xiàn)狀

（一）國際利用船舶實施海上偷渡的現(xiàn)狀與特點

近年來，國際上偷渡問題相當突出。在世界范圍的偷渡潮中，海上偷渡相當猖獗，而且經(jīng)常釀成重大死亡事件。因為燃料不足、超載情況嚴重、船員操作不當及船舶簡陋等原因，偷渡船只事故屢屢發(fā)生，2013 年以后，從利比亞海岸偷渡至歐洲的船舶沉沒的報道不斷增加，由于戰(zhàn)亂，偷渡在2020 年達到了高峰。2020 年10 月25 日，有140 人在偷渡過程中因船舶沉沒溺亡。［1］除了搭乘漁船、快艇等小型船舶偷渡外，利用國際航行船舶偷渡也較為常見，偷渡者冒充港口裝卸工人或是攀爬、潛水登船后藏匿于空集裝箱、登輪通道、貨艙、舵柱等較易隱匿處，隨船偷渡到目的地港口。在國際航行船舶偷渡中，以蛇頭組織為主，個人偷渡為輔。

（二）國內(nèi)利用船舶實施海上偷渡的現(xiàn)狀與特點

1.當前我國面臨的海上偷渡活動形勢嚴峻。長期以來，我國采取積極措施，遏制各種偷渡活動。特別是近年來，我國實施更為嚴密的管控措施，加大打擊力度，預(yù)防與制止偷渡活動，取得明顯效果。但由于種種原因，偷渡活動屢禁不止、屢打不絕，海上偷渡形勢更為嚴峻，重特大海上偷渡案件頻發(fā)。自公安部部署集中打擊妨害國（邊）境管理犯罪專項斗爭以來，國家移民管理局會同公安海防、海警等部門嚴打海上偷渡犯罪活動，先后偵破了浙江“5·11”案件、海南“7·19”案件、廣東“8·29”案件等一大批重特大海上偷渡案件。截至2021 年11月，全國偵破海上偷渡案件154 起，抓獲犯罪嫌疑人560 人，查獲偷渡人員727 人，打掉犯罪團伙19 個，查扣涉案船只45 艘，其中千噸級以上的船只就有18 艘。［2］據(jù)國家移民管理局披露的數(shù)據(jù)，僅2020年，共查獲毗鄰國家人員偷渡來華的案件700 余起，查處非法入境的外籍人員5000 多人。［3］

2.利用船舶實施海上偷渡活動的基本特點。近年來，國內(nèi)利用船舶實施海上非法跨境違法犯罪出現(xiàn)了新情況、新特點，加大了對其防范和打擊的難度。（1）因陸路封控嚴密，海上偷渡數(shù)量增幅明顯。自新冠肺炎疫情暴發(fā)以來，妨害國（邊）境管理的各類違法犯罪活動日益頻繁。在各地黨委和政府的領(lǐng)導(dǎo)下，邊境一線不斷壓實邊境封控責任。2020 年12 月5 日，公安部部署開展集中打擊妨害國（邊）境管理犯罪專項斗爭后，隨著專案打擊力度的持續(xù)加大，陸地邊境管控措施的不斷加強，偷渡犯罪團伙為逃避打擊，轉(zhuǎn)向開辟海上通道，將偷渡人員轉(zhuǎn)運至沿海地區(qū)，再通過海上實施偷渡。從近期國家移民管理局查獲的案件來看，因廣西、云南邊境管控嚴格，一些電信詐騙團伙企圖經(jīng)廣東湛江海域從海上偷渡出境，并計劃在船只抵達境外后，接運部分在境外從事電詐活動的中國公民偷渡回國。（2）雙向偷渡明顯。以往我國海上偷渡犯罪活動以中國籍不法人員偷渡出境為主，近年來外籍人員偷渡入境我國內(nèi)地情況增多。例如，2020 年5 月8 日，廣西壯族自治區(qū)防城港市公安局邊境管理支隊破獲一個特大組織偷渡團伙，利用漁船組織跨海入境，最終49 人被抓獲。經(jīng)查，該有組織偷渡團伙長期盤踞在邊境線上，與我國境內(nèi)的團伙成員相勾結(jié)，境外蛇頭潘某、阮某江以短視頻平臺在境外招攬外籍偷渡人員，以每人2500 -8000 元人民幣的價格，在廣西東興附近的海域，用漁船、竹排將外籍人員偷渡入境，然后再送往湖南、廣東、福建等地非法務(wù)工，此案警方共抓獲49 人，其中偷渡人員18 人。尤其值得注意的是，近年來，外籍人員先偷渡入境中國內(nèi)地，再偷渡出境到中國香港或其他國家的情況也有所抬頭。偷渡線路為：東南亞——越南芒街——廣西東興——廣東——香港或澳門；偷渡的交通工具為：大巴或小汽車——三無船舶（跨越界河）——面包車或摩托車（繞關(guān)避卡）——大巴或小汽車——船舶。如，2016 年6 月1 日，深圳警方與香港警方聯(lián)合查獲一個偷渡團伙，該團伙準備從深圳運送一批東南亞籍人員，從粵港邊界一線偷渡到香港。該團伙以香港“阿蔣”和深圳陳某堅為首，橫跨粵港兩地，首要成員“阿蔣”通過電話招募、唆使東南亞籍人員偷渡前往香港，同時遙控指揮東南亞籍人員從越南芒街坐船偷渡至廣西東興入境后，安排乘大巴到達深圳，由陳某堅等在深圳接應(yīng)、安排短暫食宿。隨后，“阿蔣”等人在港電話遙控指揮陳某堅、黃某艮、莊某松等人尋找海上偷渡通道并安排偷渡工具，待安排事宜準備就緒，便指揮在深圳的莊某全等人將偷渡人員接送到指定下海點偷渡至香港。［4］2019 年，廣東海警局聯(lián)合公安部門開展海陸聯(lián)動收網(wǎng)行動，成功偵破系列偷渡案件，在廣東多地抓獲涉案人員64 名，其中涉嫌組織運送者18 名，涉嫌偷渡者44 名，查扣涉案車輛2 臺、“三無”小型木船4 艘，全鏈條打掉了3 條活躍于大陸境內(nèi)組織他人偷越國（邊）境團伙，切斷了3 條組織運送南亞籍人員至香港的海上偷渡通道。［5］（3）犯罪組織化、專業(yè)化程度較高。偷渡犯罪團伙分工明確、聯(lián)絡(luò)方式詭秘多元，使用多種交通工具，切換多條偷渡線路。例如，2020 年9 月29 日，在廣東省公安廳的大力支持下，廣東海警局聯(lián)合深圳等地公安機關(guān)，指揮中山、惠州、汕尾等沿海市海警局，在廣東中山、惠州、汕尾多地開展集中收網(wǎng)行動，成功偵破一起組織他人偷越國（邊）境案件，共抓獲涉案人員12 名，其中涉嫌組織運送者5 名、偷渡人員7 名，查扣涉案車輛1 臺、涉案快艇2 艘。據(jù)了解，該組織偷渡團伙長期活躍于粵港等地，采取“螞蟻搬家”的方式，利用快艇在粵東沿海地區(qū)組織人員偷渡境外；團伙呈現(xiàn)組織嚴密、分工明確、活動頻繁等特點。［6］從目前查獲的各類海路偷渡案件來看，偷渡犯罪團伙呈現(xiàn)集團化，集團內(nèi)部層級分明、組織構(gòu)架清晰、職責分工明確、反偵查能力強，形成了招募、接送、引帶、偷渡、安排工作等一條龍的偷渡模式。（4）境內(nèi)外犯罪團伙相勾結(jié)。偷渡團伙通常有境內(nèi)、境外多股人員組成，境內(nèi)外人員相互勾結(jié)，按照各自分工，共同完成偷渡。如前述的2016 年6 月1 日深圳警方與香港警方聯(lián)合查獲的偷渡團伙案，偷渡團伙由東南亞、南亞等國家蛇頭、內(nèi)地蛇頭和香港蛇頭三方共同組成。［7］其中，境外蛇頭負責在其國內(nèi)招募人員、收受定金，內(nèi)地蛇頭在境內(nèi)用大巴或是利用網(wǎng)約車平臺約車接人并運送至的偷渡上船地點，香港蛇頭則是在香港負責接應(yīng)、安排工作或者再次組織運送從海上偷渡出境。

二、沿海地區(qū)船舶管理存在的問題及原因

在國內(nèi)外的偷渡活動中，船舶是海上偷渡的常用運輸工作，海域是偷渡等人口非法跨境流動的重要通道。加強沿海地區(qū)船舶的治安管理，是防范和控制偷渡等人口非法跨境流動的重要工作。而海域的控制，主要又是對船舶的管控。因為在絕大多數(shù)情況下，海上偷渡尤其是跨度大的國家或地區(qū)間的偷渡，幾乎都用船舶作為運輸工具。因此，防范與控制偷渡的海上通道，基礎(chǔ)的、核心的措施是加強對船舶的管控。

（一）船舶管理法律體系不夠完善

我國歷來重視沿海邊境地區(qū)的船舶與海上治安管理。國家層面出臺了《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海警法》《中華人民共和國船舶噸稅法》《中華人民共和國船舶登記條例》《中華人民共和國船舶和海上設(shè)施檢驗條例》《關(guān)于加強沿海船舶、港口治安管理若干問題的規(guī)定》《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》《關(guān)于加強沿海船舶治安管理的規(guī)定》等法律法規(guī)，一些沿海省份也制定了地方性法規(guī)，如《福建省海防管理辦法》《山東省沿海船舶邊防治安管理條例》《浙江省沿海船舶邊防治安管理條例》等，但就船舶治安管理而言，目前在船舶管理立法方面，存在立法層級較低，法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件之間缺乏統(tǒng)一和銜接，缺乏針對船舶單一主體的專項立法等問題。

沿海船舶治安管理是圍繞船舶、船員登記展開的。按照《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》的有關(guān)規(guī)定，出海船舶除依照規(guī)定向主管部門領(lǐng)取有關(guān)證件外，應(yīng)當向船籍港或者船舶所在地公安邊防部門申請辦理船舶戶籍注冊，領(lǐng)取《出海船舶戶口簿》；對于漁政漁港、海事等行政主管部門依照國家有關(guān)規(guī)定不發(fā)給有關(guān)證書的其他小型沿海船舶，則要求其向公安邊防部門申領(lǐng)《出海船舶邊防登記簿》；內(nèi)地經(jīng)營江海運輸?shù)膫€體所有的船舶，按協(xié)議到沿海地區(qū)從事運輸?shù)模瑒t要求其由所在地縣級以上公安機關(guān)出具證明，持有關(guān)船舶、船員等有效證件，到其協(xié)議從事運輸?shù)难睾？h（市）級以上公安邊防部門辦理《出海船舶戶口簿》《出海船民證》。另外，年滿16 周歲的未持有《中華人民共和國海員證》或者《船員服務(wù)簿》的人員、漁民出海，應(yīng)當向船籍港或者船舶所在地公安邊防部門申領(lǐng)《出海船民證》。臨時出海作業(yè)的人員，則要求其持常住戶口所在地公安機關(guān)出具的有效證明和《中華人民共和國居民身份證》，向其服務(wù)船舶所在地的公安邊防部門申領(lǐng)《出海船民證》。

2019 年3 月6 日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政許可事項的決定》《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》，多項涉船涉港行政許可事項被取消和下放，其中《出海船舶戶口簿》《出海船民證》的核發(fā)由行政審批改為備案。長期以來，涉船行政許可作為行政管理手段發(fā)揮著不可替代的作用，當然，取消行政許可，將管理中心轉(zhuǎn)移到事后監(jiān)管，是深化我國行政管理體制改革，推進“放管服”改革的重要舉措。但船舶、船員管理由許可改備案后并沒有針對備案工作制定相應(yīng)法律法規(guī)，原有的法律法規(guī)也未及時修訂，導(dǎo)致當前船舶治安管理工作處于無法可依的狀態(tài)。船舶、船員不進行備案無需承擔任何法律責任，導(dǎo)致了當前船舶、船員登記備案工作停滯不前。

（二）船舶管理主體多元，管理職責存在交叉

我國在海域治理方面一直存在著管理主體多元的問題，海軍、海警、海關(guān)、公安邊防、海事、海救、漁政、海監(jiān)、搜救等多個部門在各自職能范圍內(nèi)對海域進行管理，一度出現(xiàn)“九龍治?！钡木置?。因各個船舶管理部門之間任務(wù)職能存在交叉重疊，出現(xiàn)了“有了利益大家上、出了問題大家推”的現(xiàn)象。

2019 年以前，沿海地區(qū)船舶治安管理工作由原公安部邊防管理局負責。國務(wù)院機構(gòu)改革后，廣西北海市公安局、欽州市公安局成立海防管理支隊，接替原公安邊防部門履行漁船民管理職責。福建省公安廳于2021 年6 月成立了海防總隊，擔負組織、指導(dǎo)海（島嶼）岸線以內(nèi)和沿海港岙口、碼頭、灘涂、臺輪停泊點等區(qū)域的治安防控，沿海船舶、漁船民治安管理等主要職責任務(wù)。［8］隨著公安邊防部隊轉(zhuǎn)隸，現(xiàn)有法律條文規(guī)定的管理主體已發(fā)生變化。在上述船舶治安管理法律法規(guī)中，對于沿海船舶邊防治安管理的主管部門表述均為“公安邊防部門”。公安現(xiàn)役部隊轉(zhuǎn)隸后，原有法律所授權(quán)的船舶治安管理部門已不存在，新成立的公安機關(guān)海防管理支隊在船舶治安管理上缺乏法律授權(quán)。同時，由于公安體制改革，部分省級公安機關(guān)未設(shè)立海防管理總隊，海防管理支隊缺乏上級部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)。海警隊伍轉(zhuǎn)隸武警部隊時，公安邊防部隊負責海防偵查工作、海關(guān)總署緝私警察劃歸海警。2021 年2 月1日，《中華人民共和國海警法》施行，規(guī)定了海警統(tǒng)一履行海上維權(quán)執(zhí)法職責，海上維權(quán)執(zhí)法工作的基本任務(wù)是開展海上安全保衛(wèi)，維護海上治安秩序，打擊海上走私、偷渡，預(yù)防、制止和懲治海上違法犯罪活動。《中華人民共和國海警法》明確了海警機構(gòu)的職責和任務(wù)，但在轉(zhuǎn)隸后這一特殊的過渡時期，海警、公安等部門在職責分工（管轄區(qū)域劃分）、案件管轄協(xié)調(diào)機制、信息共享、辦案協(xié)作機制等方面仍需進一步理順。

（三）船舶管理手段滯后，缺乏數(shù)據(jù)融合與共享機制

在“九龍治?！钡那闆r下，涉海各部門對轄區(qū)海域船舶底數(shù)基本掌握，但各管理主體之間信息共享不足，如原公安邊防、海事、漁政都建立了船舶管理相關(guān)的數(shù)據(jù)平臺和應(yīng)用管理系統(tǒng)，由于缺乏信息化建設(shè)的頂層設(shè)計和資源整合，采集的管理數(shù)據(jù)無法實現(xiàn)有效交互和共享，不僅平臺重復(fù)建設(shè)造成資源浪費，而且被登記者（漁船民）要應(yīng)對多方登記，存在抵觸情緒，大大降低了數(shù)據(jù)的時效性。

公安邊防轉(zhuǎn)隸之后，其原來所使用的公安邊防船舶動態(tài)管理系統(tǒng)已處于停用狀態(tài)，導(dǎo)致目前公安機關(guān)海防管理部門無信息系統(tǒng)可以使用，手工登記備案效率十分低下。2019 年3 月，國務(wù)院取消多項涉船行政許可事項，僅通過報備船舶、船員和船舶進出港信息來對船舶進行管理。由于船舶從業(yè)人員法律意識淡薄，主動報備的積極性不高，對不按要求報備的船舶，缺乏有效的法律支撐，處理處罰措施缺乏必要的強制性，處罰力度不足，當事人的違法成本很低，管理和治理效果大打折扣，邊境沿海船舶管理工作低效、被動，遠不能適應(yīng)當前形勢發(fā)展的需要。

（四）小微型船舶管理難度大

小微型船舶包括小型漁業(yè)船舶和“三無”船舶。①小型漁業(yè)船舶是指船長在12 米以下的漁船，以欽州市公安局海防管理支隊轄區(qū)為例，欽州海防管理區(qū)908.37km2，海岸線562.64km，4 個大碼頭，船舶1960 余艘（其中大部分為小型的漁業(yè)船舶），“三無”船舶約3000 余艘（占轄區(qū)全部船舶數(shù)量超60%）。小型漁業(yè)船舶和“三無”船舶對?？康攸c要求很低，港岙口、灘涂等均能形成?？奎c。一方面，欽州海岸線蜿蜒曲折，形成了各類臨時停靠點“點散、量多、距遠”的特點，造成了對上述兩類船舶底數(shù)難以摸清的情況。另一方面，欽州海岸線建設(shè)的視頻監(jiān)控設(shè)備較為老舊，布點少，無法形成海岸線視頻監(jiān)控全覆蓋，對利用各類小微型船舶實施海上偷渡等違法犯罪的案件偵破難。

小微型船舶治安管理難的原因，一是如前所述因船舶登記方式滯后，船舶完成制造后，并不需要完成船舶登記后才能出廠，船舶檢驗機關(guān)與登記機關(guān)之間也未形成信息互通機制。加之小微型船舶制造工藝要求低，不少私人作坊和個人可以自行制造，致使大量小微型船舶在無監(jiān)管情況下完成制造。二是在現(xiàn)有船舶登記法律制度中，對于需要登記的船舶有船長的規(guī)定，如《中華人民共和國漁業(yè)船舶登記辦法》中對于漁業(yè)船舶需要統(tǒng)一登記的標準為長于12 米，小于此標準的漁業(yè)船舶的登記由各地自行規(guī)定；對于更小規(guī)模的船舶，在《中華人民共和國船舶登記條例》及《中華人民共和國船舶和海上設(shè)施檢驗條例》中規(guī)定了船長小于5 米的船舶，無須登記和檢驗。三是“三無”船舶的鑒定于法無據(jù)，各地鑒定標準不統(tǒng)一，鑒定主體、程序不明確，存在強制處置執(zhí)法風險大的問題。上述原因?qū)е铝诵∥⑿痛氨O(jiān)管難。

（五）群眾法制意識不強，部分漁船民參與海上偷渡獲利

在廣西查獲的參與海上組織運送非法跨境人員的案件中，偷渡活動組織運送者中廣西籍人員占大多數(shù)，且大部分人員來自邊境、沿海地區(qū)，沿海地區(qū)運送者一般利用自有小微型船舶運送偷渡者進出海。部分沿海地區(qū)群眾法治意識淡薄，易受不法利益驅(qū)動，對協(xié)助、運送“三非”外國人的現(xiàn)象持默許、縱容、包庇的態(tài)度，對相關(guān)職能部門打擊偷渡、走私等違法犯罪行為、開展調(diào)查取證、清理“三無”船舶等活動不支持、不配合。究其原因，一是文化水平較低，大多為中、小學(xué)文化程度，法律意識普遍薄弱，靠海吃海思想嚴重；二是小微型船舶制造工藝要求低、成本低廉，特別是“三無”船舶被查扣、銷毀后，再造成本低；三是運送偷渡者利潤高，高利誘惑下鋌而走險、以身試法；四是對于運送者的處罰和震懾不足，由于對偷渡團伙定罪的證據(jù)鏈較難形成，運送者往往未構(gòu)成刑事犯罪，治安處罰力度較低，無法形成法律的有效震懾。

三、加強沿海地區(qū)治安管理堵塞海上非法跨境通道的對策

（一）完善船舶管理的法律體系

從對海上非法跨境活動的現(xiàn)狀、特點及管控措施的分析中可以發(fā)現(xiàn)，防控海上非法跨境活動最關(guān)鍵的因素是要管得住海上偷渡工具——船舶。因此，應(yīng)當堅持以總體國家安全觀為指引，不斷完善船舶管理的法律體系，為船舶管理、防范海上非法跨境活動提供法律支撐。

1.盡快開展船舶專項立法。適應(yīng)當前國際船舶、航運發(fā)展形勢的需求，制定出臺單行的船舶法，豐富和完善我國水陸交通運輸法律體系，以高層級的專項立法構(gòu)建船舶管理法律體系。立法過程中，要充分借鑒利用我國締結(jié)的國際海事公約、條約，②將其轉(zhuǎn)化為國內(nèi)法。要充分吸收國際海事立法的優(yōu)秀成果，使我國船舶立法能夠適應(yīng)國際海事領(lǐng)域的發(fā)展趨勢，并與國際海事法律相協(xié)調(diào)。單行的船舶法，應(yīng)當明確船舶管理的原則和目的，界定船舶的概念和范圍，對船舶登記、檢驗、適航與安全保障、監(jiān)督管理、法律責任等方面進行規(guī)定。同時，要注重對船舶的動態(tài)管理，注重法律的可操作性。

2.修改完善配套法規(guī)規(guī)章。為應(yīng)對改革發(fā)展帶來的新變化，近年來國家不斷地修改完善船舶管理領(lǐng)域內(nèi)的法律法規(guī)。例如，因自貿(mào)試驗區(qū)改革開放的特殊性，國務(wù)院于2017 年暫時調(diào)整了《中華人民共和國船舶登記條例》在自貿(mào)試驗區(qū)的適用，并提出加快國際船舶登記制度創(chuàng)新的要求。③因行政管理體制改革深化，2019 年修訂了《中華人民共和國船舶和海上設(shè)施檢驗條例》，明確了除從事國際航行的漁業(yè)輔助船舶之外的漁業(yè)船舶的檢驗工作由國務(wù)院交通運輸主管部門負責。同年修訂的《國際航行船舶進出中華人民共和國口岸檢查辦法》，對口岸檢查的機關(guān)規(guī)定更為細化，一方面將出入境邊防檢查機關(guān)修訂為邊防檢查機關(guān)，另一方面將衛(wèi)生檢疫、動植物檢疫機關(guān)也納入到了口岸檢查責任主體當中。上述法規(guī)規(guī)章的修訂，及時彌補了立法的滯后性問題，但是，船舶管理配套法規(guī)規(guī)章仍較為滯后，如2000 年頒布《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》，已不能適應(yīng)當前沿海船舶治安管理的需求。在船舶專項立法尚未出臺前，可以先行修訂配套的法規(guī)規(guī)章，明確各類船舶管理主體，厘清管理職責，創(chuàng)新船舶管理手段，及時回應(yīng)總體國家安全觀的要求、國家行政管理體制改革帶來的變化和國際國內(nèi)船舶業(yè)的發(fā)展趨勢。

3.制定切合沿海地區(qū)實際的地方性法規(guī)。維護沿海地區(qū)安全穩(wěn)定需要法治的引領(lǐng)和規(guī)范，在國家層面尚未出臺相關(guān)船舶管理立法的情況下，沿海地區(qū)應(yīng)當在立法授權(quán)范圍內(nèi)結(jié)合本地實際，加快對現(xiàn)行沿海船舶邊防治安管理條例和相關(guān)管理政策的修訂完善工作。立法過程中要明確沿海地區(qū)人民政府應(yīng)加強對船舶管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，建議由沿海地區(qū)公安機關(guān)④負責船舶的治安管理工作，主要負責出海船舶、船民《出海船舶戶口簿》《出海船民證》的登記備案及查驗，查處發(fā)生在沿海港口、碼頭、灘涂、港岙口的治安案件，開展群防群治工作，維護沿海岸線的社會穩(wěn)定。明確公安機關(guān)與海警的案件管轄權(quán)劃分，海上的治安案件查處及治安防控由海警承擔。小微型船舶根據(jù)用途由其主管部門負責管理，公安機關(guān)查處相關(guān)阻礙執(zhí)法的違法行為。要理順船舶、船民登記備案的法律程序，明確違反登記備案制度的法律責任，采用信息化管理手段對船舶、船民實行動態(tài)管理。

（二）完善船舶管理的機制和平臺建設(shè)

1.落實“三無”船舶聯(lián)合鑒定機制。2021 年10月，海關(guān)總署、公安部、交通運輸部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部和中國海警局五部門聯(lián)合印發(fā)了《“三無”船舶聯(lián)合認定辦法》。該辦法明確了“三無”船舶的概念、認定機構(gòu)的組成、認定的標準、認定的程序及聯(lián)合認定意見的法律效力。此辦法的出臺，給“三無”船舶的合法認定處置提供了法律依據(jù)，各地應(yīng)當建立“三無”船舶聯(lián)合認定機制，切實開展轄區(qū)內(nèi)“三無”船舶的認定、處置工作。

2.打破船舶管理職能部門間的信息壁壘。由于各個船舶管理部門之間的船舶基礎(chǔ)信息不能聯(lián)通，出現(xiàn)了一部分船舶多頭登記發(fā)證、一部分船舶失管漏控的現(xiàn)象。因此，完善沿海船舶登記備案制度，必須打破船舶管理職能部門的信息壁壘，實現(xiàn)船舶基礎(chǔ)信息交流互通、共采共享，建立科學(xué)、完善的船舶基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)庫。

3.建立統(tǒng)一的船舶基礎(chǔ)信息登記平臺?！吨腥A人民共和國船舶登記條例》第八條明確了船舶登記主管機關(guān)是港務(wù)監(jiān)督機構(gòu)。因此，應(yīng)當加強頂層設(shè)計，從國家層面建立一個由港監(jiān)部門為主，各船舶管理部門共同參與建設(shè)，劃分使用權(quán)限的全國性的沿海船舶基礎(chǔ)信息平臺。平臺以船舶主體為索引，區(qū)分漁業(yè)、運輸、旅游等不同從業(yè)屬性，分別由相關(guān)職能部門進行登記備案、發(fā)放證件，同時將小型船舶一并納入登記備案范疇，公安、海警、邊檢、漁政等相關(guān)執(zhí)法部門依法對船舶違法違規(guī)行為進行處罰。平臺整合船舶管理部門資源，實現(xiàn)一個平臺受理沿海船舶登記備案、發(fā)放證件、處理違法違規(guī)行為，全面提升沿海船舶基礎(chǔ)信息登記備案效率，最大限度便民利民。通過沿海船舶基礎(chǔ)信息全國聯(lián)網(wǎng)，及時更新、補充涉船相關(guān)信息，以便各職能管理部門實時掌握船只、船員動態(tài)，實現(xiàn)動態(tài)化管控。

4.加強船舶智慧監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)。近年來，海事、漁政部門在大部分沿海船舶上安裝了北斗通訊導(dǎo)航系統(tǒng)終端等系統(tǒng)終端，實現(xiàn)了對船舶海上生產(chǎn)作業(yè)情況的實時監(jiān)控、海陸間全天候衛(wèi)星通信導(dǎo)航，這些應(yīng)用系統(tǒng)終端在保護船舶、漁船民自身安全和打擊海上違法犯罪活動等方面都發(fā)揮了重大作用。但是，這些應(yīng)用系統(tǒng)終端還存在諸多缺陷，要進一步加強船舶應(yīng)用系統(tǒng)終端建設(shè)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，逐步淘汰外載式系統(tǒng)終端，提升船舶管理的智能化水平。如目前邊檢機構(gòu)使用的船訊網(wǎng)“智慧邊檢”系統(tǒng)，該軟件依托船舶航行軌跡數(shù)據(jù)建立，可以實現(xiàn)軌跡倒查、船舶撘靠報警、船舶AIS 信號消失報警及船舶非法出入境預(yù)報警等功能，實現(xiàn)對船舶狀態(tài)的智能化管控。通過研發(fā)智慧監(jiān)控系統(tǒng)，利用5G、北斗通訊導(dǎo)航等信息技術(shù)，對登記備案的轄區(qū)船舶安裝5G智慧監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)船舶及船上人員有關(guān)數(shù)據(jù)采集研判、視頻資料實時傳送、位置信息采集等功能，實現(xiàn)船舶管理智能化。

（三）加強沿海地區(qū)船舶治安管理

1.踐行新時代“楓橋經(jīng)驗”，強化沿海地區(qū)漁港社區(qū)警務(wù)建設(shè)。沿海地區(qū)公安派出所要以創(chuàng)建“楓橋式公安派出所”為載體，以基層黨建為統(tǒng)領(lǐng)，緊密結(jié)合沿海地區(qū)實際，將沿海轄區(qū)劃分不同網(wǎng)格，網(wǎng)格管理延伸到海域，合理調(diào)整沿海地區(qū)警務(wù)社區(qū)劃分和社區(qū)民警配備，緊抓做好群眾工作這條主線，聚焦?jié)O民，挑選漁民黨員擔任海上網(wǎng)格員，建立格子微信群，實現(xiàn)“人到格中去，事到網(wǎng)中辦”，達到以人管船的目的。建立覆蓋海防主要地段的視頻監(jiān)控系統(tǒng)和通訊網(wǎng)絡(luò)等信息化管控系統(tǒng)，實現(xiàn)公安、邊海防、海關(guān)等各部門的視頻監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)“三網(wǎng)合一”，充分運用大數(shù)據(jù)管理平臺，運用車輛、人臉識別等先進科技，提升管理水平。運用視頻“天網(wǎng)” +人員“地網(wǎng)”，達到警力線上線下全時空延伸，提高見警率、管事率。

2.適時開展“三無”船舶聯(lián)合整治。海警機構(gòu)應(yīng)聯(lián)合公安機關(guān)、海事、邊檢、漁政等部門，開展“三無”船舶專項整治行動，嚴密防范打擊利用“三無”船舶實施偷渡、走私等違法犯罪活動。聯(lián)合行動前，應(yīng)當以走訪、排查等方式，掌握沿岸船舶動態(tài)及可疑人員的活動情況，從中搜集、發(fā)現(xiàn)相關(guān)情況線索。行動中，各單位應(yīng)相互配合、通力協(xié)作，采取突擊圍堵、登船檢查、控制取證等方式，有效打擊轄區(qū)內(nèi)“三無”船舶違法犯罪活動。

（四）構(gòu)建沿海地區(qū)海上治安管理的共治格局

1.建立海上執(zhí)法協(xié)作機制。沿海地區(qū)治安管理工作是海防工作的重要組成部分，應(yīng)當在沿海地方黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，強化屬地公安與海警、海事、海關(guān)、移民等相關(guān)職能部門的協(xié)作，建立聯(lián)席會議制度，形成“黨委政府牽頭、船管部門參與”的模式，按照“屬地管理”和“職能管理”相結(jié)合的原則，落實沿海治安管理責任制，促進綜合治理工作協(xié)調(diào)發(fā)展。海上執(zhí)法協(xié)作機制應(yīng)當包含各職能部門的職責分工與案件管轄協(xié)調(diào)機制、信息共享機制、辦案協(xié)作機制、工作會商機制等。具體而言，如公安機關(guān)與海警機構(gòu)的執(zhí)法協(xié)作機制，在職責分工方面，可以以海（島嶼）岸線為界，陸地部分由公安機關(guān)負責管轄，海域部分由海警負責管轄；沿海碼頭、灘涂、港岙口等區(qū)域發(fā)生的違法犯罪行為，由公安機關(guān)查處。在案件管轄協(xié)調(diào)機制方面，應(yīng)當明確管轄權(quán)爭議、管轄權(quán)不明確及案件移送的處理辦法。在信息共享機制方面，應(yīng)當落實涉案信息、線索通報，情報信息互通及反饋，海警應(yīng)用公安網(wǎng)相關(guān)業(yè)務(wù)平臺及情報系統(tǒng)，確定各層級執(zhí)法辦案聯(lián)絡(luò)員等方面的工作機制。在辦案協(xié)作機制方面，應(yīng)當明確各類強制措施、偵查措施、辦案協(xié)作、調(diào)查取證、聯(lián)合應(yīng)急處突、執(zhí)法培訓(xùn)等各類執(zhí)法辦案相關(guān)事項的協(xié)作。通過各執(zhí)法主體之間的協(xié)作機制，明確各船舶管理部門的責任主體、管理對象和管轄事項等，指導(dǎo)協(xié)調(diào)海上執(zhí)法工作，解決權(quán)責不明、管理交叉等弊端，形成沿海船舶管理合力，［9］共同開展好海洋資源開發(fā)、環(huán)境保護、交通海事、救助救援、海上治安等具體工作，加強協(xié)作、互補短板，讓“九龍治?！闭嬲纬珊狭Γπ纬升R抓共管的工作態(tài)勢，封堵海上非法跨境通道。

2.加強各執(zhí)法機構(gòu)的橫向聯(lián)動。從近兩年通過專項斗爭查獲的海上偷渡案件來看，幾乎都是在公安部指揮下，多?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）公安機關(guān)、海警等部門聯(lián)合偵破的，偷渡案件既涉及沿海省份，也涉及內(nèi)陸省份。因此在防范海上偷渡方面，要積極推動各省、自治區(qū)、直轄市及港澳地區(qū)各涉海部門建立聯(lián)席會議、情報共享、聯(lián)合執(zhí)法、案件移交、情報獎勵和學(xué)習交流等工作機制，形成縱向貫通、橫向聯(lián)通的聯(lián)動格局。

3.以防疫檢查為契機，嚴密邊境沿海管控。當前，全力防范境外疫情經(jīng)邊境沿海地區(qū)輸入內(nèi)地壓力仍然很大，要嚴密邊境沿海管控，堅決切斷非法出入境活動通道。一是邊境沿海地區(qū)黨委政府要落實邊境便道、渡口等通道的管理措施，落實管控責任。二是公安機關(guān)要密切與海警部門的協(xié)作配合，嚴密重點海域巡邏管控，嚴格沿海港岙口、碼頭、臨時?？奎c巡查，密切掌握漁船民出海、返港靠岸的動態(tài)。三是構(gòu)建人力情報網(wǎng)絡(luò)，加強出入境船舶、人員數(shù)據(jù)的搜集，強化大數(shù)據(jù)分析研判，摸排掌握境外人員活動區(qū)域和軌跡、境內(nèi)外人員海上偷渡線索和關(guān)聯(lián)信息，及時發(fā)現(xiàn)可能入境的異常動向，開展精準防控。四是加強對社會面、重點用工企業(yè)的排查，及時發(fā)現(xiàn)“三非人員”，開展案件倒查，深挖打擊幕后蛇頭和偷渡團伙。

4.加大對海上偷渡的聯(lián)合打擊力度。海警、公安機關(guān)、出入境、海關(guān)等部門，在前述海上執(zhí)法協(xié)作協(xié)議的基礎(chǔ)上，要堅持“聯(lián)合打擊、分工處理、綜合治理”的原則。在情報信息上，加強涉海情報信息搜集及推送共享，及時核證海上偷渡活動線索，為有效查緝打擊海上偷渡提供有力支撐。在聯(lián)合執(zhí)法上，充分調(diào)動各方執(zhí)法執(zhí)勤力量，建立聯(lián)防、聯(lián)巡、聯(lián)勤工作機制，定期不定期聯(lián)合開展海面巡邏、沿線設(shè)卡查控，加強漁港、碼頭巡查，清除防控盲點，點面結(jié)合圍追堵截海上偷渡、走私、販毒等違法犯罪活動，共同研究制定打擊預(yù)案。在專案打擊上，強化協(xié)作破案攻堅，加強線索串并，嚴打蛇頭網(wǎng)絡(luò)，及時開展專案會商，聯(lián)合排查涉海偷渡等案件線索、人員情況，明確“嚴封控、強排查、打蛇頭、端通道”的工作目標，對掌握的海上偷渡犯罪線索緊抓不放、深挖擴線、一辦到底。通過多部門執(zhí)法聯(lián)勤，不斷拓展延伸打擊水上偷渡的工作觸角，嚴厲打擊海上偷渡違法犯罪行為。

5.加強宣傳教育，增強群眾法律意識。一方面，面對普通群眾，要充分運用“報、網(wǎng)、端、微、屏”等平臺創(chuàng)新涉海、涉邊相關(guān)法律宣傳，特別是結(jié)合疫情防控宣傳，針對群眾開展出入境管理、妨害國（邊）境相關(guān)法律知識及國家安全相關(guān)制度政策的宣傳，教育群眾不引帶、不運送人員非法出入境，不藏匿、不容留境外人員和入境避疫人員，推動地方黨委政府建立群眾舉報獎勵制度，發(fā)動沿海地區(qū)群眾和海上生產(chǎn)作業(yè)群眾積極舉報海上各類違法犯罪活動線索，調(diào)動群眾守邊固防和防范海上非法跨境違法犯罪活動的積極性、主動性。另一方面，面對船舶管理相關(guān)企業(yè)，通過政策宣傳、重點查糾等形式，壓實企業(yè)主體責任，對不法企業(yè)和違法個人依法依規(guī)嚴格執(zhí)法、嚴厲處罰、嚴肅宣教，運用約談提醒、信譽管理、行政處罰等多種手段加大懲戒力度，達到震懾效果，樹立執(zhí)法權(quán)威。

（五）在深化打擊海上偷渡國際合作中強化海上船舶管控

開展國與國雙邊、區(qū)域性多國多邊的反偷渡國際合作是國際上防范打擊海上偷渡的基本做法，也是防范打擊海上非法跨境的成功經(jīng)驗。應(yīng)在拓展海上反偷渡國際合作的深度、廣度上強化海上船舶的管控。一是進一步深化共識。繼續(xù)秉持親誠惠容的理念，積極主動與周邊國家特別是海洋國家深化海上船舶管控、海上聯(lián)合執(zhí)法等方面的共識，奠定加強海上船舶管控的思想基礎(chǔ)。二是積極主動與相關(guān)國家完善海上船舶管控、海上聯(lián)合執(zhí)法的協(xié)議?？稍谀壳芭c韓國簽署的《中國海警局和大韓民國國民安全處合作諒解備忘錄》、與菲律賓簽署的《中國海警局和菲律賓海岸警衛(wèi)隊關(guān)于建立海警海上合作聯(lián)合委員會的諒解備忘錄》、與越南簽署的《中國海警局與越南海警司令部合作備忘錄》等雙邊合作協(xié)議，以及與美國、俄羅斯、法國、德國、印度尼西亞、馬來西亞、巴基斯坦等國海上執(zhí)法的務(wù)實合作中，明晰并強化各自國內(nèi)海上船舶的管控義務(wù)。三加強雙邊或多邊國家間海上船舶及海上流動人員等方面的情報交流。四是適時開展聯(lián)合行動，加大海上船舶的檢查特別是非法船舶的查緝力度，震懾海上偷渡犯罪分子，共同維護海上安全穩(wěn)定。

注釋：

①“三無”船舶:即是指具有無船名船號、無船舶證書、無船籍港等情形，在水上航行、停泊、作業(yè)的各類機動、非機動船舶以及其他按照船舶管理的水上移動或漂浮設(shè)施、裝置?！叭裏o”船舶建造技術(shù)簡單，購買、維護價格便宜，漁船民購買“三無”船舶從事近海養(yǎng)殖、捕撈作業(yè)等現(xiàn)象再沿海地區(qū)非常普遍。

②我國批準和加入的國際海事相關(guān)公約有《聯(lián)合國海洋法公約》《經(jīng)修正的〈1974 年國際海上人命安全公約〉》《國際海上避碰規(guī)則公約》《國際防止船舶造成污染公約》《便利國際海上運輸公約》《國際船舶載重線公約》《船舶噸位丈量公約》《集裝箱安全公約》《海上旅客及其行李運輸雅典公約》《國際海事衛(wèi)星組織公約》《國際海上搜尋救助公約》《關(guān)于紙質(zhì)對海上航行安全非法行為公約》等。

③《國務(wù)院關(guān)于在自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國務(wù)院文件和經(jīng)國務(wù)院批準的部門規(guī)章規(guī)定的決定》（國發(fā)〔2017〕57 號）中指出，為保障自由貿(mào)易試驗區(qū)有關(guān)改革開放措施依法順利實施，國務(wù)院決定，在自由貿(mào)易試驗區(qū)暫時調(diào)整《中華人民共和國船舶登記條例》等11 部行政法規(guī)，其中對于《中華人民共和國船舶登記條例》第二條第一款“下列船舶應(yīng)當依照本條例規(guī)定進行登記”暫時停止實施，并指出加快國際船舶登記制度創(chuàng)新，基于對等原則逐步放開船級準入，由國務(wù)院交通運輸主管部門制定相關(guān)管理辦法。

④2018 年公安邊防部隊改制后，部分沿海省市成立了海防（海防管理、海岸警察、沿海安全保衛(wèi)等）總隊、支隊，主要人員來自公安邊防部隊轉(zhuǎn)隸官兵。他們承擔著沿海地區(qū)治安、海防和漁船民管理，防范和打擊沿海地區(qū)各類違法犯罪活動，開展反滲透、反恐怖、反走私、反偷渡、防回流等工作，擔負服務(wù)國家海防戰(zhàn)略、維護國家政治安全、確保社會治安穩(wěn)定等任務(wù)。