韓忠偉，楊 濤

(甘肅政法大學(xué) 法學(xué)院，甘肅 蘭州 730070)

我國(guó)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2021—2025年)》(1)注： 參見(jiàn)中共中央、國(guó)務(wù)院2021年8月印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》(2021—2025)。闡明：“全面嚴(yán)格落實(shí)重大執(zhí)法決定法制審核制度”的行政執(zhí)法建設(shè)任務(wù)，以更好地實(shí)現(xiàn)“行政執(zhí)法質(zhì)量和效能大幅提升”的法治建設(shè)目標(biāo)?！爸卮笮姓?zhí)法決定法制審核制度”是我國(guó)法治政府建設(shè)過(guò)程中提出的極具創(chuàng)新性和實(shí)踐性的行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)法審核制度，即行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出“重大”范圍內(nèi)的執(zhí)法決定前，交由執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)置的法制審核部門對(duì)該決定內(nèi)容進(jìn)行全面、嚴(yán)格的合法性和合理性審查的前置程序。該制度有利于增強(qiáng)行政執(zhí)法質(zhì)量，提高行政相對(duì)人對(duì)決定的接受程度，從而降低對(duì)該決定的后期爭(zhēng)訴幾率，也有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)依法行政，全面落實(shí)法治政府的建設(shè)目標(biāo)。所以，各地有序推進(jìn)法制審核制度落實(shí)的重要性不言而喻。甘肅省酒泉市地理位置重要，管轄范圍遼闊，是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上的重要交通樞紐，酒泉市交通運(yùn)輸局轄區(qū)范圍內(nèi)交通線眾多、行政執(zhí)法工作量大，使該局法制審核工作重要性更加突出。當(dāng)前，我國(guó)正處于法治政府建設(shè)重要時(shí)期，該制度的出現(xiàn)反映了法治政府建設(shè)、依法行政等一些最新法治理念。但是，各地的具體實(shí)踐情況參差不齊，需要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和交流。筆者以酒泉市交通運(yùn)輸局推行重大執(zhí)法決定法制審核制度為研究對(duì)象，力求查尋法制審核工作中的不足之處，提出相關(guān)建議，以完善法制審核制度建設(shè)。

一、重大行政執(zhí)法決定法制審核的內(nèi)涵界定

這一審核制度是一項(xiàng)涉及多個(gè)概念和問(wèn)題的綜合性制度，為了更好地理解該制度，就需要對(duì)這一制度進(jìn)行詳細(xì)的剖析和具體的解讀，在此，筆者將這一制度涉及的概念進(jìn)行拆解，并進(jìn)行細(xì)致的界定和論述，以達(dá)到對(duì)該制度的深入理解。

(一)重大行政執(zhí)法決定的界定

對(duì)重大行政執(zhí)法決定內(nèi)涵的界定，首先，應(yīng)當(dāng)明確“重大”一詞的含義?！耙蛐姓?zhí)法行為的多樣性和復(fù)雜性，對(duì)重大執(zhí)法決定的范圍進(jìn)行準(zhǔn)確界定還存在較大難度?！盵1]但是，法制審核作為一種法律監(jiān)督機(jī)制，將所有的行政執(zhí)法決定都納入到審核范圍并不現(xiàn)實(shí)，當(dāng)前法制審核范圍限定于“重大”，是為了平衡執(zhí)法效率和執(zhí)法質(zhì)量所作出的規(guī)定，若將所有決定都納入審核，難免會(huì)增加工作量，可能無(wú)法做到審核細(xì)致、嚴(yán)謹(jǐn)，導(dǎo)致法制審核制度的虛設(shè)。所以，保證重大范圍內(nèi)決定的審核，符合現(xiàn)實(shí)中執(zhí)法需要。根據(jù)《甘肅省全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施方案》(2)參見(jiàn)甘肅省人民政府印發(fā)的《甘肅省全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施方案》第十八條，甘政辦發(fā)〔2019〕31號(hào)。(以下簡(jiǎn)稱甘肅省《實(shí)施方案》)第十八條的規(guī)定，對(duì)“重大”所涉及的范圍進(jìn)行了系統(tǒng)、科學(xué)的界定，即執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)案件類型、執(zhí)法級(jí)別、所屬領(lǐng)域、涉及的財(cái)產(chǎn)數(shù)額，判斷是否屬于“重大”的范圍。由本條可知，甘肅省《實(shí)施方案》中對(duì)“重大”的界定需要經(jīng)過(guò)綜合性的考量，并不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行判斷，即：涉及重大公共、社會(huì)利益，公民的重大權(quán)益，需聽(tīng)證以及疑難復(fù)雜、多個(gè)法律關(guān)系的行政執(zhí)法決定屬于“重大”一詞的指向范圍。對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)法制審核的范圍限定于“重大”，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)案件的有效分流，從而做到“應(yīng)審則審”，有利于節(jié)約有限的司法資源、保障行政執(zhí)法質(zhì)量，提高行政執(zhí)法效率。

其次，行政執(zhí)法決定是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)法定職責(zé)做出的，它是影響公民、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體權(quán)利、義務(wù)的執(zhí)法決定。隨著實(shí)踐的不斷探索，“各地出臺(tái)的有關(guān)規(guī)范性文件，將重大執(zhí)法決定法制審核范圍由最初的重大行政處罰決定，進(jìn)一步擴(kuò)大到了重大行政許可決定、重大行政處罰決定和重大行政強(qiáng)制決定”[2]，審核范圍不斷擴(kuò)大。在此，為了更好地理解重大行政執(zhí)法決定，有必要和重大行政決策作一區(qū)分。重大行政決策主要涉及到的是政府關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展等方面的政策、計(jì)劃等內(nèi)容，并不包含政府具體的行政執(zhí)法決定(3)注： 參見(jiàn)《重大行政決策程序暫行條例》(2019年)第三條。。由此可知，重大行政執(zhí)法決定指的是具體的執(zhí)法決定，多是關(guān)于具體行政行為，而重大行政決策是行政政策、決策領(lǐng)域的內(nèi)容，更多的是關(guān)于抽象的政策性文件或者政府計(jì)劃。兩者的范圍、對(duì)象都有很大的不同。

綜上所述，重大行政執(zhí)法決定是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)法定職責(zé)作出的，涉及重大影響、公共利益、疑難復(fù)雜以及需要聽(tīng)證等內(nèi)容的執(zhí)法決定。對(duì)重大行政執(zhí)法決定作出明確的界定，有利于明晰行政執(zhí)法機(jī)關(guān)審核執(zhí)法決定的范圍和標(biāo)準(zhǔn)，可以將案件進(jìn)行合理分類，一定程度上提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作效率，有利于保障法制審核程序落到實(shí)處。

(二)法制審核的界定

法制審核是指行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出決定前，對(duì)決定事項(xiàng)的事實(shí)證據(jù)、法律適用、具體程序、自由裁量等方面進(jìn)行審核，從而保障執(zhí)法決定的合法性和合理性，避免執(zhí)法權(quán)力的濫用?！胺ㄖ茖徍吮仨毟幼⒅匦姓Q定作出前的合法性和合理性審核，體現(xiàn)為行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)組織的內(nèi)部執(zhí)法監(jiān)督程序”。[3]法制審核有別于行政復(fù)議和行政訴訟，是一種行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我監(jiān)督、自我糾錯(cuò)機(jī)制，并且法制審核程序設(shè)置在行政執(zhí)法決定作出之前，給予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一定空間和時(shí)間，充分對(duì)決定進(jìn)行審核，避免后期不必要的復(fù)議或者訴訟，在一定程度上降低行政執(zhí)法決定作出機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴的概率，既節(jié)約了司法資源，又提高了行政效率。

綜上可知，重大執(zhí)法決定法制審核制度是“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)作出重大執(zhí)法決定前，由其法制機(jī)構(gòu)對(duì)承辦機(jī)構(gòu)草擬的執(zhí)法決定和相關(guān)材料進(jìn)行合法性及合理性審核，并出具書面審核意見(jiàn)供負(fù)責(zé)人參考的一種內(nèi)部監(jiān)督制度?！盵4]該制度是一項(xiàng)踐行社會(huì)主義法治政府建設(shè)、優(yōu)化行政執(zhí)法機(jī)關(guān)基層治理的新制度。

二、酒泉市交通運(yùn)輸局重大行政執(zhí)法決定法制審核制度運(yùn)行現(xiàn)狀

(一)酒泉市交通運(yùn)輸局重大行政執(zhí)法決定法制審核的制度依據(jù)

“行政執(zhí)法行為適用依據(jù)的正確度是衡量行政主體行政執(zhí)法行為合法性的核心標(biāo)準(zhǔn)?！盵5]所以，制度依據(jù)在行政執(zhí)法中的作用極為重要，地位不言而喻。對(duì)酒泉市交通運(yùn)輸局重大行政執(zhí)法決定法制審核問(wèn)題進(jìn)行研究討論，就必須明確該局所依據(jù)的相關(guān)法律和其他規(guī)范性文件，才能更好把握該局法制審核情況并發(fā)現(xiàn)其中存在的不足，從而提出切實(shí)可行、具有針對(duì)性的完善建議，以促進(jìn)該局法制審核制度的建設(shè)和發(fā)展。

為更好地落實(shí)該規(guī)定，甘肅省政府出臺(tái)了甘肅省《實(shí)施方案》，該方案較為細(xì)化了法制審核的程序、主體、范圍、責(zé)任等規(guī)定。酒泉市人民政府根據(jù)本地方行政執(zhí)法現(xiàn)實(shí)，為了更加細(xì)化和執(zhí)行法制審核制度，出臺(tái)了《酒泉市重大執(zhí)法決定法制審核辦法(2018)》(4)參見(jiàn)酒泉市政府第51次常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)的《酒泉市重大執(zhí)法決定法制審核辦法》，酒政辦〔2018〕359號(hào)。(以下簡(jiǎn)稱酒泉市《審核辦法》)和《酒泉市全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施方案(2019)》(5)參見(jiàn)酒泉市政府同意的《酒泉市全面推行行政執(zhí)法公示制度執(zhí)法全過(guò)程記錄制度重大執(zhí)法決定法制審核制度實(shí)施方案》，酒政辦發(fā)〔2019〕93號(hào)。(以下簡(jiǎn)稱酒泉市《實(shí)施方案》)。因此，酒泉市《審核辦法》和酒泉市《實(shí)施方案》成為酒泉市交通運(yùn)輸局進(jìn)行法制審核的重要依據(jù)，并為該局的法制審核制度建設(shè)發(fā)揮了重要作用。綜上所述，酒泉市交通運(yùn)輸局法制審核所依據(jù)的相關(guān)規(guī)定較為扎實(shí)和全面，為該領(lǐng)域內(nèi)的法制審核提供了充足的依據(jù)，可以在一定程度上落實(shí)法制審核制度，并促進(jìn)法治政府建設(shè)。但是，一方面，法制審核所依據(jù)的規(guī)定都頒布于2020年之前，社會(huì)現(xiàn)實(shí)在不斷發(fā)展，行政執(zhí)法現(xiàn)狀也在不斷變化，指導(dǎo)重大執(zhí)法決定法制審核具體工作的依據(jù)尚未適時(shí)更新調(diào)整；另一方面，依據(jù)缺乏剛性，在實(shí)施中易出現(xiàn)回避適用、參考適用等問(wèn)題，也需及時(shí)整改。

(二)酒泉市交通運(yùn)輸局重大行政執(zhí)法決定法制審核部門的現(xiàn)狀

酒泉市交通運(yùn)輸局下屬一級(jí)科室負(fù)責(zé)法制工作方面的是政策法規(guī)科，而根據(jù)當(dāng)前該局公開(kāi)的信息顯示，政策法規(guī)科并不主管法制審核工作，而是由該局的交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)主管，該執(zhí)法隊(duì)中的二級(jí)科室——法制審查科具體負(fù)責(zé)該局法制審核任務(wù)以及其他一些相關(guān)法律工作。該局下屬的其他部門如：市公路運(yùn)輸管理局、肅航公路管理處等部門也具有相關(guān)行政執(zhí)法任務(wù)，但是，法制審核工作卻屬于該局的二級(jí)科室具體負(fù)責(zé)管理，這樣設(shè)置，不利于法制審核工作的獨(dú)立性和中立性，容易發(fā)生上級(jí)干擾法制審核工作的現(xiàn)象，從而影響到法制審核結(jié)果的公信力和權(quán)威性。且無(wú)法查明該科室負(fù)責(zé)法制審核工作的專業(yè)人員，關(guān)于具體的決定審核程序也不得而知，這樣設(shè)置存在一定的缺陷，并不利于審核工作的展開(kāi)。

(三)酒泉市交通運(yùn)輸局重大行政執(zhí)法決定法制審核信息公開(kāi)情況

政府信息公開(kāi)已經(jīng)成為我國(guó)各級(jí)政府工作中的重要一環(huán)，因?yàn)椤肮襁\(yùn)用政府信息公開(kāi)制度來(lái)獲取政府信息的方便度和理性度，是衡量一個(gè)國(guó)家政府信息公開(kāi)制度是否成熟的重要標(biāo)志”。[6]政府信息公開(kāi)在當(dāng)代法治政府建設(shè)時(shí)期的作用更加重要，不僅有利于公民監(jiān)督政府，加強(qiáng)群眾參與到政府行政管理過(guò)程中去，也可以不斷推進(jìn)陽(yáng)光政府、透明政府建設(shè)。酒泉市交通運(yùn)輸局政府信息公開(kāi)情況見(jiàn)表1(6)注： 參見(jiàn)酒泉市人民政府網(wǎng)http://www.jiuquan.gov.cn/，酒泉市交通運(yùn)輸局2020/2021年度政府信息公開(kāi)工作年度報(bào)告。。

表1 酒泉市交通運(yùn)輸局政府信息公開(kāi)情況

由表1可以看出，2020年和2021年這2個(gè)年度該局具體辦理行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制等行政執(zhí)法情況的數(shù)量。但是，該局當(dāng)前公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示的情況并不具體、細(xì)致，2020年之前的數(shù)據(jù)更是通過(guò)各種途徑也無(wú)法查閱，而且在僅公布的2個(gè)年度中并未見(jiàn)關(guān)于法制審核內(nèi)容的公開(kāi)，更未見(jiàn)法制審核流程、審核清單、后續(xù)責(zé)任問(wèn)題等信息的公開(kāi)。所以，該局對(duì)于政府信息的公開(kāi)工作還有待加強(qiáng)。

三、酒泉市交通運(yùn)輸局重大行政執(zhí)法決定法制審核制度存在的主要問(wèn)題

(一)法制審核啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不明確

關(guān)于法制審核的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，該局所依據(jù)的文件如甘肅省《實(shí)施方案》、酒泉市《審核辦法》和酒泉市《實(shí)施方案》都只是將涉及重大公共利益、可能造成重大影響、需要聽(tīng)證、案情復(fù)雜和多個(gè)法律關(guān)系的決定作為法制審核對(duì)象。但是，文件中所涉及到的“重大”“復(fù)雜”和“多個(gè)”等詞語(yǔ)的程度、數(shù)量含混不清，尚不明確，該局也未公布其統(tǒng)一的判斷標(biāo)準(zhǔn)和判斷依據(jù)，這樣的審核啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)疑降低了判斷是否需要審核的效率，并不利于審核工作的開(kāi)展。而且，隨著社會(huì)的不斷發(fā)展，法制審核的啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該適時(shí)地做出一定調(diào)整。另外，由于啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)不夠明確，導(dǎo)致該局對(duì)于法制審核工作有了更大的自由裁量空間，而自由裁量空間的擴(kuò)大往往容易滋生權(quán)力濫用和腐敗的發(fā)生，從而影響到案件法制審核的公平性和公正性，這與法制審核制度設(shè)立的初衷并不相符。

(二)法制審核部門設(shè)置不合理

首先，酒泉市交通運(yùn)輸局法制審核由該局交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)下屬的二級(jí)科室——法制審查科負(fù)責(zé)，而不是由該局的一級(jí)科室——政策法規(guī)科負(fù)責(zé)，具有很大的級(jí)別問(wèn)題。法制審核制度本來(lái)就屬于內(nèi)部自我審核，審核部門地位欠獨(dú)立，審核結(jié)果的公正性和公平性則讓人置疑，而且，該局的審核機(jī)構(gòu)屬于二級(jí)科室，其行政級(jí)別較低，審核工作容易受上級(jí)意見(jiàn)所影響，更加難以保證其審核的獨(dú)立性和中立性。其次，該局法制審核部門編制人數(shù)并未公布，對(duì)于審核人員的專業(yè)性往往容易讓人產(chǎn)生懷疑。因?yàn)榉ㄖ茖徍酥贫戎?，需要具有較為專業(yè)的法律從業(yè)人員判斷案件是否需要啟動(dòng)審核以及如何審核等一些復(fù)雜且法律性強(qiáng)的工作，如果沒(méi)有一支專業(yè)的法律人員隊(duì)伍，該局的法制審核工作就難以及時(shí)高效地開(kāi)展?？傊摼址ㄖ茖徍瞬块T設(shè)置并不合理，相較于全國(guó)各地法制審核部門的設(shè)置也有一定差異，與基本的行政工作分工相違背，這樣設(shè)置具有很大的弊端。

(三)法制審核程序設(shè)計(jì)不規(guī)范

首先，缺乏審核人員回避機(jī)制。法制審核是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我審核程序，缺乏一定獨(dú)立性。為了更好地保證決定的公正性和公平性，法制審核部門應(yīng)該做好法制審核回避工作，即涉及與審核工作人員有親屬關(guān)系、利益關(guān)系等其他利害關(guān)系的案件，相關(guān)工作人員應(yīng)當(dāng)及時(shí)回避，避免其影響審核結(jié)果的公正。但是，該局尚未出臺(tái)關(guān)于法制審核回避的相關(guān)規(guī)定或通知，法制審核是否回避、如何回避等信息不得而知。當(dāng)前行政執(zhí)法人員回避制度已經(jīng)比較成熟，法制審核一般涉及重大公共利益、重大影響等一些重要的執(zhí)法決定，因此更應(yīng)明確審核人員的回避問(wèn)題。

其次，審核期限不合理。行政工作中設(shè)置合理的期限不僅可以提高行政機(jī)關(guān)的辦事效率，也可以及時(shí)給相關(guān)人民群眾一個(gè)交代，可以更好地維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧。一般的行政執(zhí)法活動(dòng)都有明確的期限限制，法制審核也是行政執(zhí)法中的重要一環(huán)，該局關(guān)于不同類型行政執(zhí)法決定的法制審核期限尚未有明確的規(guī)定。酒泉市《審核辦法》和酒泉市《實(shí)施方案》中有關(guān)于審核日期的規(guī)定是“5+3”，即一般案件5日，復(fù)雜案件經(jīng)批準(zhǔn)可延長(zhǎng)3日。但是，這樣的期限規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，且相較于其他地區(qū)行政執(zhí)法審查日期過(guò)短。期限不明往往導(dǎo)致發(fā)生相關(guān)人員辦事效率低、工作積極性差等問(wèn)題；期限過(guò)短，對(duì)于一些復(fù)雜事務(wù)易發(fā)生審查不仔細(xì)、走形式的弊端。因此需要明確相關(guān)的辦理期限，才能更好地實(shí)現(xiàn)案件即審即決，又實(shí)現(xiàn)公平、公正，從而有速有質(zhì)地進(jìn)行法制審核，提高該局法治建設(shè)水平。

(四)法制審核信息公開(kāi)不全面

根據(jù)《政府信息公開(kāi)條例》第十六條第一款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部事務(wù)信息，包括人事管理、后勤管理、內(nèi)部工作流程等方面的信息，可以不予公開(kāi)。而對(duì)于法制審核的信息，筆者認(rèn)為這并不屬于內(nèi)部事務(wù)信息。因?yàn)榉ㄖ茖徍送婕爸卮蠊怖妗⒅卮笥绊懙纫恍┲匾男姓?zhí)法決定，是行政執(zhí)法活動(dòng)中社會(huì)影響力大、波及面廣的一些重要決定，并不屬于該局的內(nèi)部事務(wù)。所以，筆者認(rèn)為對(duì)于法制審核案件信息、啟動(dòng)時(shí)間、基本程序以及審核結(jié)果等信息應(yīng)當(dāng)及時(shí)向社會(huì)公布，以保護(hù)公民知情權(quán)這一基本的憲法性權(quán)利。且對(duì)于每年度的法制審核情況也應(yīng)當(dāng)公布，一方面方便于公民監(jiān)督該局工作，另一方面也有利于該局陽(yáng)光政府建設(shè)，打造透明化的行政執(zhí)法部門，提高該局執(zhí)法工作群眾滿意度。

基本的法制審核信息要公布，而對(duì)于法制審核中出現(xiàn)的不必要錯(cuò)誤以及相關(guān)的追責(zé)事宜也應(yīng)當(dāng)公布。這種對(duì)錯(cuò)誤審核追責(zé)信息的公布，有利于相關(guān)責(zé)任人員及時(shí)地意識(shí)到錯(cuò)誤并糾正，以免問(wèn)題擴(kuò)大化，也給相關(guān)的責(zé)任人員積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，從而更好地進(jìn)行法制審核工作。同時(shí)，也有利于保障公民的合法權(quán)益，給相關(guān)人民群眾一個(gè)滿意的答復(fù)。法制審核的相關(guān)信息不但要公布，也要全面、細(xì)致地公布，如若公布的信息不全面，公民讀起來(lái)還是一知半解，那么信息公開(kāi)的作用就無(wú)法真正發(fā)揮。

四、推進(jìn)酒泉市交通運(yùn)輸局重大行政執(zhí)法決定法制審核制度的幾點(diǎn)思考

(一)合理確定法制審核啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)

制定科學(xué)合理的法制審核啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，將行政執(zhí)法決定及時(shí)分流，可以提高判斷是否需要法制審核的效率，從而節(jié)約行政執(zhí)法決定法制審核的時(shí)間。該如何確定執(zhí)法決定是否需要審核？只是憑借“重大”“復(fù)雜”等這一類概數(shù)性詞匯并無(wú)法清晰地進(jìn)行界定。為了更好地確定法制審核啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從具體的行政執(zhí)法決定中入手區(qū)分。第一，行政處罰或行政強(qiáng)制等涉及金錢的執(zhí)法決定，這類決定啟動(dòng)審核的標(biāo)準(zhǔn)可以是一定的金錢數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，該局可以根據(jù)本地區(qū)人均收入、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況、案件發(fā)生率等一些客觀因素，科學(xué)地制定出需要審核的決定范圍，將審核的范圍明晰化；第二，關(guān)于行政許可的執(zhí)法決定，該局可以根據(jù)許可事項(xiàng)的類型、許可關(guān)乎的人口數(shù)量以及許可影響的范圍等情況來(lái)確定法制審核啟動(dòng)的條件，將啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)可視化；第三，對(duì)于決定涉及人數(shù)時(shí)，該局可以根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定或者參考其他相關(guān)問(wèn)題的處理標(biāo)準(zhǔn)，將涉及人數(shù)眾多的執(zhí)法決定納入到法制審核的范圍之內(nèi)。其他類型的執(zhí)法決定，也可參照以上相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分。

合理確定法制審核啟動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)后，該局也應(yīng)當(dāng)相對(duì)應(yīng)地制作審核事項(xiàng)清單。福州市連江縣人社局制定了《勞動(dòng)保障監(jiān)察重大行政執(zhí)法決定法制審核目錄清單》(7)注： 參見(jiàn)福州市連江縣2019年7月17日發(fā)布的《勞動(dòng)保障監(jiān)察重大行政執(zhí)法決定法制審核目錄清單》。，清單中詳細(xì)列舉了70項(xiàng)需要審核的行政執(zhí)法決定，并且也列出了相關(guān)審核需要的法律依據(jù)、審核時(shí)需要提交的材料以及審核重點(diǎn)等一些內(nèi)容。筆者認(rèn)為，連江縣人社局將法制審核事項(xiàng)清單化的方式值得學(xué)習(xí)推廣。通過(guò)審核事項(xiàng)目錄可以清楚地查閱需要審核的事項(xiàng)，既方便法制審核工作人員比照適用，又可以在一定程度上限制審核程序中自由裁量權(quán)的濫用，其作用巨大。將法制審核的范圍具體化、清單化、可視化，這樣既有利于該局進(jìn)行審核內(nèi)容的判斷，也有利于相對(duì)人及時(shí)、清楚地獲得有關(guān)法制審核信息，可以更好地維護(hù)自己的合法權(quán)益。將這些事項(xiàng)分類、整理看似繁瑣，但這些問(wèn)題都關(guān)乎重大行政執(zhí)法決定的公平、公正，關(guān)系到相對(duì)人的合法權(quán)益，不能因?yàn)榉爆嵍鴮?duì)這一重要問(wèn)題簡(jiǎn)單處理。所以，為了更好地服務(wù)人民群眾，落實(shí)國(guó)家相關(guān)法律規(guī)定，該局應(yīng)及時(shí)解決這一問(wèn)題。

(二)優(yōu)化法制審核部門設(shè)置

法制審核是保證重大的行政執(zhí)法決定公平的重要一關(guān)，不能輕視法制審核部門的科學(xué)設(shè)置。最重要的是要保證法制審核工作的獨(dú)立，這就需要行政執(zhí)法部門的合理設(shè)置。為了更好地發(fā)揮法制審核的作用，該局對(duì)于負(fù)責(zé)當(dāng)前法制審核工作的科室需要做出一定調(diào)整。政策法規(guī)科是該局一級(jí)科室，相較于交通運(yùn)輸綜合行政執(zhí)法隊(duì)下屬法制審查科更適宜去負(fù)責(zé)法制審核工作，因?yàn)槠渑c該局中其他執(zhí)法科室同屬一級(jí)，并不隸屬于其他行政執(zhí)法科室管理，這樣可以保證法制審核工作不受其他執(zhí)法部門的干擾，加強(qiáng)法制審核部門的獨(dú)立性和中立性，并且可以增強(qiáng)審核的公信力和級(jí)別權(quán)威，更好地做到審核工作不偏不倚。

將法制審核工作調(diào)整到該局的政策法規(guī)科后，相應(yīng)地應(yīng)加強(qiáng)法制審核專業(yè)人員配置，并且做好培訓(xùn)，提高專業(yè)能力素養(yǎng)。良好的制度也需要專業(yè)的工作人員去實(shí)施，才能發(fā)揮制度的優(yōu)勢(shì)和價(jià)值。根據(jù)《蘇州市城市管理重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》(8)注： 參見(jiàn)蘇州市城市管理局2019年12月16日印發(fā)的《蘇州市城市管理重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》，蘇城發(fā)〔2019〕158號(hào)。第六條規(guī)定，法制審核人員人數(shù)應(yīng)該不低于本單位執(zhí)法人員總數(shù)的5%，該局應(yīng)適當(dāng)增加法制審核方面的財(cái)政撥付，提高審核人員配置和專業(yè)能力，“建立獎(jiǎng)罰機(jī)制，提高獎(jiǎng)罰力度，強(qiáng)化內(nèi)動(dòng)力與遏制力?！盵7]充分發(fā)揮審核人員的積極性、主動(dòng)性，推進(jìn)該局法制審核工作科學(xué)、有序開(kāi)展，不斷規(guī)范交通運(yùn)輸執(zhí)法工作流程。

(三)規(guī)范法制審核程序設(shè)計(jì)

第一，規(guī)范審核人員回避制度。正當(dāng)、合理的程序是保障結(jié)果公平的重要一環(huán)，因?yàn)椤盁o(wú)論客觀情況多么復(fù)雜、特殊，行政程序作為現(xiàn)代行政法不可或缺的一部分，是法治政府形成的支柱之一?！盵8]行政程序在法治政府建設(shè)中有巨大作用，要想充分發(fā)揮行政程序的價(jià)值，就需要規(guī)范程序設(shè)計(jì)。該局對(duì)重大行政執(zhí)法決定是進(jìn)行了法制審核，但對(duì)于具體案件的審核相關(guān)工作人員是否需要回避、怎樣回避等問(wèn)題并未見(jiàn)清晰的規(guī)定，而對(duì)于案件審核判斷、需審案件轉(zhuǎn)移等內(nèi)部程序更未見(jiàn)細(xì)致的規(guī)定。為了更好地發(fā)揮正當(dāng)程序的作用，建議該局對(duì)于法制審核人員回避的問(wèn)題制定相關(guān)依據(jù)，并且做好回避信息的公示以及說(shuō)明，以方便人民群眾監(jiān)督和理解。對(duì)于回避工作的具體展開(kāi)，該局可以參考審判回避、行政執(zhí)法回避等其他的一些關(guān)于回避的規(guī)定，借鑒相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，從而做好本局回避事務(wù)工作。第二，優(yōu)化審核期限。對(duì)于審核期限問(wèn)題，全國(guó)很多行政執(zhí)法機(jī)關(guān)都有相關(guān)的具體規(guī)定，例如《蘇州市城市管理重大行政執(zhí)法決定法制審核辦法》中規(guī)定，審核期限是10天，按照酒泉市相關(guān)規(guī)定，酒泉市審核期限是5天，案情復(fù)雜的，經(jīng)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可延長(zhǎng)3天。共8天的審核期限，相較于其他地方規(guī)定來(lái)說(shuō)設(shè)置期限過(guò)短。審核期限短，可以提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的效率，但是，期限過(guò)短，往往容易造成審核程序走形式，不能實(shí)現(xiàn)審核制度的價(jià)值。且與審核的高質(zhì)量相較，該局應(yīng)該更加側(cè)重于保證審核的質(zhì)量問(wèn)題，而不能為了效率而犧牲質(zhì)量。所以，建議該局適當(dāng)延長(zhǎng)審核期限，保證法制審核時(shí)間的充足，樹(shù)立法制審核質(zhì)量為先的目標(biāo)。

(四)公開(kāi)法制審核信息

“透明是法治的基石,沒(méi)有透明的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制,法治政府、誠(chéng)信政府建設(shè)則是無(wú)稽之談?！盵9]由此可見(jiàn)，信息公開(kāi)在法治建設(shè)中極具重要性，需要提高重視程度。隨著互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，該局可以充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)的作用，做好法制審核信息公開(kāi)工作。通過(guò)微博、公眾號(hào)等社交媒體或者執(zhí)法單位官網(wǎng)，及時(shí)、全面、準(zhǔn)確地發(fā)布相關(guān)信息。在需公布的信息內(nèi)容方面，首先，該局應(yīng)當(dāng)做好法制審核信息公開(kāi)。法制審核制度關(guān)乎重大公共利益、重大社會(huì)影響等一些社會(huì)關(guān)注度很高的行政執(zhí)法案件有關(guān)的法制審核的原因、結(jié)果、依據(jù)等一些外部性內(nèi)容，該局應(yīng)當(dāng)做好信息公開(kāi)工作。因?yàn)殛?yáng)光、透明的執(zhí)法過(guò)程不僅可以增強(qiáng)法律結(jié)果的說(shuō)服力，也能方便人民群眾對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的工作進(jìn)行監(jiān)督，避免權(quán)力濫用、暗箱操作等違背法治精神事件的發(fā)生，可以為社會(huì)提供一個(gè)風(fēng)清氣正的法治環(huán)境。其次，該局也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)責(zé)任信息公開(kāi)。責(zé)任信息是指行政執(zhí)法決定作出人員和法制審核人員對(duì)相關(guān)程序中不稱職行為承擔(dān)責(zé)任的情況。相關(guān)責(zé)任信息的公開(kāi)，對(duì)于行政執(zhí)法人員和法制審核人員是一種鞭策，可以使其在工作中落實(shí)好執(zhí)法為公、服務(wù)人民的宗旨，也方便社會(huì)監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力。對(duì)于一些重要信息和人民群眾應(yīng)該知道的信息，不但要公開(kāi)還要詳細(xì)地公開(kāi)，才能實(shí)現(xiàn)信息公開(kāi)的價(jià)值，利于打造透明政府、法治政府，以促進(jìn)國(guó)家治理能力和治理體系建設(shè)。對(duì)于一些內(nèi)部程序性事宜，雖然《政府信息公開(kāi)條例》規(guī)定可以不公開(kāi)，但是，考慮到法制審核工作的特殊性，根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，為保障程序的說(shuō)服力可以適當(dāng)予以公開(kāi)。