李 麗

國家移民管理局常備力量第二總隊，云南 昆明 650000

遣返是非法移民治理和外國人管理的重要手段，遣返的執(zhí)行情況直接影響國家移民管理的成效。近年來，我國通過持續(xù)排查清理、專項治理和專案打擊，境內(nèi)非法移民“去存量、減增量”成效顯著，推動了外國人管理工作落實落細。然而，我國移民管理遣返制度實施中仍面臨諸多困境，需要移民管理機構在執(zhí)法實踐中不斷探索，借鑒其他國家成熟經(jīng)驗，制定符合我國國情和移民管理工作實際的遣返制度，推進移民治理體系和治理能力建設，更好地服務于國家社會經(jīng)濟發(fā)展和對外開放新格局。

一、我國移民管理遣返制度立法概況

(一)遣返的概念界定

國際移民組織為了規(guī)范移民術語使用而發(fā)布了移民術語表，其中對遣返的解釋是廣泛意義上的移民返回或被帶回出發(fā)地的行為或過程，既包括一國境內(nèi)的流離失所者和復員戰(zhàn)士的返回行為，也包括移民勞工、難民和尋求庇護者從移民目的國、過境國返回國籍國的行為，可分為自發(fā)遣返、自愿遣返、協(xié)助遣返和強制遣返四種方式[1]。狹義的遣返則特指強制遣返范疇，即國家拒絕外國人入境或終止外國人在該國居留時，依據(jù)行政命令或司法程序將其移送至其他區(qū)域或國家的主權行為[2]。

我國現(xiàn)行法律中沒有關于遣返的專門定義，《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)等相關法律中存在著遣送出境、遣返、限期出境、驅逐出境等不同表述。根據(jù)我國移民管理和非法移民治理實際，結合當前關于遣返的法律規(guī)范，筆者認為移民管理遣返是為維護國家主權、安全和社會秩序，國家主管機關依據(jù)法定職責和程序將不具備合法入境條件或違反本國法律不宜在境內(nèi)繼續(xù)停留居留的非本國公民移送至其他國家或地區(qū)的一系列強制措施和處罰手段的總稱。

(二)遣返的基本依據(jù)

我國非法移民遣返法律規(guī)范散見于多部法律法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件之中，其中，《出境入境管理法》第六章確立了針對“三非”外國人和其他外國人的遣返制度。這一制度作為我國移民管理法律制度的重要組成部分，為規(guī)范中國境內(nèi)的外國人管理提供了有效的法律依據(jù)?！吨腥A人民共和國外國人入境出境管理條例》(以下簡稱《外國人入境出境管理條例》)對待遣羈押場所、遣返費用承擔和遣送出境實施機關作出規(guī)定，限期出境、遣送出境和驅逐出境的適用情形、遣返目的地、救濟途徑等內(nèi)容則在《公安機關辦理行政案件程序規(guī)定》(以下簡稱《程序規(guī)定》)中有更為詳細的規(guī)定。此外，《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)、《中華人民共和國治安管理處罰法》(以下簡稱《治安管理處罰法》)、《中華人民共和國反間諜法》(以下簡稱《反間諜法》)、《中華人民共和國境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》(以下簡稱《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》)等法律對遣返的適用對象作出規(guī)定。1992年最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、外交部、司法部、財政部聯(lián)合發(fā)布的《關于強制外國人出境的執(zhí)行辦法的規(guī)定》是遣返具體執(zhí)行程序的依據(jù)[3]。

(三)遣返的主要對象

1.“三非”外國人

我國法律中沒有非法移民的概念，外國人非法移入中國表現(xiàn)為《出境入境管理法》中界定的非法入境、非法居留、非法就業(yè)三種形式，實務部門稱之為“‘三非’外國人”，“三非”外國人治理和遣返是國家移民管理局的主要職責之一。在2018年，全國移民管理系統(tǒng)依法查處“三非”外國人12.1萬人，同比增長12%；遣送出境6.9萬人，同比增長13.1%。2019年查獲、遣返“三非”外國人同比上升25%、55%[4]。

2.未被準許入境的外國人

《出境入境管理法》第二十六條和第六十二條對未被獲準入境的外國人規(guī)定有責令返回、強制返回和遣送出境三種處理情形。主要針對符合《出境入境管理法》第二十一條第二、三、四項規(guī)定和第二十五條第三項規(guī)定的患有嚴重精神障礙、傳染性肺結核病或者有可能對公共衛(wèi)生造成重大危害的其他傳染病的外國人，可能危害中國國家安全和利益、破壞社會公共秩序或者從事其他違法犯罪活動的外國人，不能保障在中國境內(nèi)期間所需費用的外國人，入境后可能從事與簽證種類不符活動的外國人。

3.因行政違法被適用限期出境、驅逐出境的外國人

根據(jù)《治安管理處罰法》第十條規(guī)定，對違反治安管理的外國人可以附加適用限期出境或者驅逐出境；根據(jù)《中華人民共和國防震減災法》第八十六條和《中華人民共和國測繪法》第五十一條規(guī)定，違法情節(jié)嚴重的外國人，限期出境或者驅逐出境；違反《反間諜法》的外國人，根據(jù)第三十四條，可以限期離境或者驅逐出境；違反《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》第五十條的外國人，可以依法限期出境、遣送出境或者驅逐出境。

4.因犯罪被人民法院判處驅逐出境的外國人

根據(jù)《刑法》第三十五條規(guī)定，對于犯罪的外國人，可以獨立適用或者附加適用驅逐出境。但驅逐出境既沒有列入主刑的種類，也沒有列入附加刑的種類，而是基于一種國家主權原則強制犯罪的外國人離開中國國境的特殊刑罰方法。

(四)遣返的性質辨析

《刑法》《出境入境管理法》《外國人入境出境管理條例》和《程序規(guī)定》等法律法規(guī)中關于遣返有驅逐出境、限期出境和遣送出境三種表述。

其中，驅逐出境在刑事法律中是刑罰種類，在行政法律中是行政處罰種類。被處驅逐出境的刑罰或行政處罰的外國人都面臨規(guī)定年限不準入境的法律后果，具有中國永久居留資格的外國人還會被取消永久居留資格，具有明顯的針對人身的懲罰性。

限期出境的性質是行政處罰。《出境入境管理法》第八十一條規(guī)定，外國人從事與停留居留事由不相符的活動，或者有其他違反中國法律、法規(guī)規(guī)定，不適宜在中國境內(nèi)繼續(xù)停留居留情形的，可以處限期出境?？梢?，限期出境是作為一種行政處罰種類予以適用的。

遣送出境在《出境入境管理法》第五十八條中與當場盤問、繼續(xù)盤問、拘留審查、限制活動范圍并列為“措施”，其性質應為行政強制措施?！冻鼍橙刖彻芾矸ā返诹l和《程序規(guī)定》第二百四十六條對可以遣送出境的情形作了相同規(guī)定。此時，針對四類情形實施的遣送出境，其目的在于預防或制止違法行為、避免危害發(fā)生，符合《中華人民共和國行政強制法》第二條第二款關于行政強制措施的規(guī)定。雖然上述兩類法條均規(guī)定了被遣送出境的人員自被遣送之日起一至五年內(nèi)不準入境的法律后果，具有明顯的制裁性，但這是外籍行政相對人不具備合法入境條件或在中國境內(nèi)違反法律而應承擔的法律后果，與遣送出境本身并沒有直接因果關系。

二、我國移民管理遣返制度實施的主要困境

(一)遣返立法局限制約移民管理成效

1.對于國籍不清的外國人遣返難以執(zhí)行

根據(jù)《程序規(guī)定》，對于被決定遣送出境或者驅逐出境但因為國籍、身份不明不能立即執(zhí)行的外國人，只能羈押在拘留所或者遣返場所。外國人在中國觸犯刑法被移送起訴的，對于國籍不清的外國人，法院無法判處驅逐出境的附加刑，待刑期執(zhí)行完畢，由于無法查清其國籍難以開展遣返相關工作，又不能讓其流入社會放任不管，成為監(jiān)管機構和公安機關管理的難點。

2.邊民非法居留認定地域差異明顯

非法居留是可以遣送出境的情形之一，《外國人入境出境管理條例》第二十五條規(guī)定了非法居留的情形。然而，中緬雙方在1997年簽訂的《中華人民共和國政府和緬甸聯(lián)邦政府關于中緬邊境管理與合作的協(xié)定》中對兩國邊民持證進入邊境地區(qū)可以停留的時限未作規(guī)定。同樣，進入我國的越南邊民也存在類似情況。主管機關在實際工作中通常按照對等原則來認定邊民非法居留的事實。如：緬甸克欽邦允許邊民停留13晚14天，而撣邦僅能停留6晚7天；越南允許東興的邊民停留3天，憑祥的邊民停留1天。我方也采取對等的停留時限，超過期限就認定為非法居留。這樣的認定方式，不僅缺少法律依據(jù)，而且由于即便同一省區(qū)內(nèi)都沒有統(tǒng)一的規(guī)定和時限，影響執(zhí)法的統(tǒng)一性和規(guī)范性。此外，對于西南邊境地區(qū)大量無合法停居留證件的跨境婚姻中的外籍人員，出于保護人權、維護社會穩(wěn)定和兼顧執(zhí)法效果與社會效果相統(tǒng)一等因素考慮，通常納入實有人口管理而非遣返處理。這種管理方式于法無據(jù)，還會產(chǎn)生不良示范作用，引發(fā)更多的外籍人員跨境通婚、非法居留。

3.遣返配套的監(jiān)管措施執(zhí)行效果差

作為執(zhí)行遣返的重要依據(jù)，《外國人入境出境管理條例》和《程序規(guī)定》在是否補辦停留手續(xù)及限期出境的時限方面規(guī)定不一致(1)《外國人入境出境管理條例》第三十三條規(guī)定：“外國人被決定限期出境的，作出決定的機關應當在注銷或者收繳其原出境入境證件后，為其補辦停留手續(xù)并限定出境的期限。限定出境期限最長不得超過15日?！倍冻绦蛞?guī)定》第二百五十條規(guī)定：“……對外國人決定限期出境的，應當規(guī)定外國人離境的期限，注銷其有效簽證或者停留居留證件。限期出境的期限不得超過三十日?！?。對限期出境的外國人也缺少必要的、具有可操作性的監(jiān)管措施，往往需要派遣警力以強制遣返的方式執(zhí)行，否則相關人員就可能轉移到其他地方繼續(xù)非法居留、非法就業(yè)。依據(jù)《出境入境管理法》第五十八條規(guī)定，遣送出境的實施主體是公安機關或者出入境邊防檢查機關，《程序規(guī)定》中對遣返前的拘留審查等一系列程序作出規(guī)定，但對于具體遣返工作沒有系統(tǒng)的規(guī)定。對于不適用拘留審查的外國人，出入境邊防檢查機關可以限制其活動范圍。雖然在一定程度上節(jié)約了辦案成本，但可操作性較差，對于在什么地方實施、誰來監(jiān)督等問題都沒有規(guī)定，難以監(jiān)管的問題十分突出。很多被采取限制活動范圍的非法移民下落不明，無法對非法移民進行有效打擊和懲處，嚴重損害我國出入境管理制度和法律權威。

4.遣返自由裁量權行使無基準可循

一是限期出境方面。根據(jù)《出境入境管理法》第八十一條第一款規(guī)定：“外國人從事與停留居留事由不相符的活動，或者有其他違反中國法律、法規(guī)規(guī)定，不適宜在中國境內(nèi)繼續(xù)停留居留情形的，可以處限期出境?！薄吨伟补芾硖幜P法》第十條規(guī)定：“對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或者驅逐出境?！钡珜τ谑欠駪斶m用“限期出境”并沒有具體的裁量規(guī)范，難以準確、合理地把握“不適宜”“可以”等裁量性規(guī)定。二是驅逐出境方面?！冻鼍橙刖彻芾矸ā返诎耸粭l第二款規(guī)定：“外國人違反本法規(guī)定，情節(jié)嚴重，尚不構成犯罪的，公安部可以處驅逐出境?！薄吨伟补芾硖幜P法》第十條規(guī)定：“對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或者驅逐出境。”不同的執(zhí)法主體對“情節(jié)嚴重”“可以”的認定和把握也存在較大差異。“公安部可以處驅逐出境”的規(guī)定也由于上報流程、審批層級和具體操作方式不明確而很少適用。三是報列不準入境方面?！冻鼍橙刖彻芾矸ā返诹l規(guī)定“被遣送出境的人員，自被遣送出境之日起一至五年內(nèi)不準入境”。但報列不準入境的相關規(guī)定中并沒有具體的裁量標準，導致因裁量標準缺乏而出現(xiàn)同案不同罰、報列標準不一的問題。

(二)運行機制缺陷影響遣返效能發(fā)揮

1.空港遣返決定與執(zhí)行存在潛在風險

為確保執(zhí)法工作規(guī)范，一些空港邊檢站在執(zhí)法實踐中通常按照行政處罰規(guī)定來決定是否將外國人遣送出境。對于查獲的非法入境外國人退運航班時間緊急的，如果直接將外國人遣送出境，不履行傳喚、調(diào)查、詢問、取證等辦案程序，事后當事外國人針對遣送出境決定向總站申請行政復議，邊檢站將面臨難以舉證的困境，總站也將面臨無法答復當事外國人的問題，因此只能直接退運出境，不作遣送出境處理。對出境檢查中發(fā)現(xiàn)的非法居留的外國人，情節(jié)嚴重符合遣送出境條件，應當報列不準入境的，經(jīng)站長批準后，由案件辦理部門對其非法居留行為予以處理，開具《遣送出境決定書》，宣布不準入境期限并遣送出境，而后邊檢站將有關情況和報列不準入境的意見上報總站，最終請示國家移民管理局決定。在程序上就出現(xiàn)了“先決定、后請示”的情況。此外，空港遣返并沒有具體的完成標準，導致各地在執(zhí)行空港遣返時各行其是，使遣返面臨被遣返人拒絕登機、航空公司拒載、目的國拒絕入境等風險。

2.待遣人員羈押與交接存在弊端

根據(jù)《出境入境管理法》第六十三條的規(guī)定，被拘留審查或者被決定遣送出境但不能立即執(zhí)行的人員，應當羈押在拘留所或者遣返場所。在實踐中，被拘留審查和待遣羈押的外國人主要羈押在各地公安機關的拘留所中。拘留所是對被公安機關、國家安全機關依法給予拘留行政處罰的人執(zhí)行拘留的場所。拘留審查是對于經(jīng)當場盤問或者繼續(xù)盤問后仍不能排除嫌疑的外國人，依法限制其人身自由，以便進一步調(diào)查取證的措施[5]。待遣羈押是為了保證遣返工作順利進行，對違法事實已經(jīng)查清且被決定遣送出境或驅逐出境但由于各種原因無法立即執(zhí)行的外國人采取的限制人身自由的措施。二者均沒有處罰的性質，與被行政拘留處罰的人員一同羈押，確有不妥。此外，對于待遣羈押的外國人，相關法律法規(guī)既沒有出具法律文書的規(guī)定，也沒有羈押時限的要求，致使交接與監(jiān)管都面臨諸多難題，增加了執(zhí)法風險。

3.遣返協(xié)作機制與體制亟待健全

一是國家層面的協(xié)作缺乏穩(wěn)定性。1997年，中緬兩國政府簽署了《中華人民共和國政府和緬甸聯(lián)邦政府關于中緬邊境管理與合作的協(xié)定》。緬甸單方面改變協(xié)定內(nèi)容，不允許持護照的第三國人員和持因私普通護照的中緬兩國人員從瑞麗、畹町等規(guī)定的口岸通行，遣返“三非”緬籍人員也僅能從瑞麗和清水河兩個口岸移交；對被遣返人員也沒有后續(xù)的處罰和管控措施；違反協(xié)定超范圍為非邊民和出境務工人員簽發(fā)邊界通行證，導致大量緬籍人員非法進入我境；對于查獲的“三非”緬籍人員，通過外交照會核查身份基本無回復或無有效回復，為待遣人員辦理回國證件也耗時長、效率低，給遣返工作造成極大障礙。越南對于其大量公民非法來華務工持默認甚至鼓勵的態(tài)度，且出于擔心影響其國際形象等原因，不愿承認被我方查獲的“三非”越南人，對我方要求核實身份的照會回復率低、時間長。新冠疫情發(fā)生以來，陸地鄰國對遣返人員從時間、數(shù)量、材料要求等方面進行了極為嚴格的限制，以往隨到隨遣的情況不復存在。由于隔離條件有限，緬甸半個月才接收一次遣返人員，越南則是一周接收兩批，但數(shù)量極其有限。與往年同期相比，2020年待遣人員數(shù)量多、遣返難度大，這與缺少行之有效的國家層面的對等管理和協(xié)作機制有著較大關系。

二是部門間的協(xié)作沒有形成合力。由于決定或執(zhí)行遣返的機關與民航、鐵路和交通部門沒有建立關于遣返的協(xié)作機制，導致驅逐出境有時無法執(zhí)行。被遣返人員需要搭乘飛機、火車、汽車等交通運輸工具離境，因乘坐交通工具需要實名制購票，有的被驅逐出境人員因未繳納法院判決的罰款，被列入“限制高消費”人員，無法乘坐飛機。

三是移民系統(tǒng)內(nèi)部遣返協(xié)作不暢。部分出入境管理機構、出入境邊防檢查機關和邊境管理機構之間缺乏規(guī)范的遣返協(xié)作機制，缺少信息數(shù)據(jù)的共享和交流，也沒有建立起良好順暢的移交和接收流程，導致遣返材料不統(tǒng)一、身份信息核查不準確、遣返時間不定時，嚴重影響遣返效率，增加執(zhí)法風險。

(三)遣返救濟缺失阻滯程序公正實現(xiàn)

依據(jù)《出境入境管理法》第六十四條的規(guī)定，外國人或其他境外人員對依照該法規(guī)定對其實施的遣送出境措施不服依法申請行政復議的，該行政復議決定為最終決定。復議終局的規(guī)定排除了被遣送出境的外國人及其他境外人員提起行政訴訟的權利，減弱了外部機制對執(zhí)法者和執(zhí)法過程的監(jiān)督，不利于充分保護行政相對人權益。依據(jù)《出境入境管理法》第八十一條規(guī)定，公安部對違反該法規(guī)定，情節(jié)嚴重，尚不構成犯罪的外國人可以處驅逐出境。公安部的處罰決定為最終決定，一旦作出即具有法效性，直接對行政相對人產(chǎn)生實際權利義務影響，而行政相對人不能申請行政復議或提起行政訴訟，其訴求被排除在救濟途徑之外。驅逐出境系嚴重的處理決定，就法理而言，應賦予相應的救濟權利，否則就會造成救濟權利的明顯不平衡。

三、我國非法移民管理遣返制度優(yōu)化建議

當前，要使外國人遣返工作更加科學高效，既維護國家安全和利益，又注重執(zhí)法規(guī)范與人權保護，必須盡快建立完善與我國移民管理法治化、專業(yè)化、國際化發(fā)展相適應的遣返政策與法律制度。

(一)重構遣返法律體系

1.把握遣返制度的構建要點

當前，我國關于遣返的法律制度在遣返適用對象、適用范圍和適用情形等方面都不夠完整。鑒于刑事訴訟范疇的驅逐出境和行政執(zhí)法范疇的驅逐出境、限期出境、遣送出境均需要通過出入境邊防檢查機關在對外開放口岸執(zhí)行，故建議把握移民管理法治化建設契機，推動《出境入境管理法》修訂工作，設置專門章節(jié)，梳理整合遣返法律規(guī)范，建立完善的遣返法律制度。

一是明確遣返的適用對象。將中國遣返的外國人，被國外遣返的中國人，以及內(nèi)地與港澳地區(qū)、大陸與臺灣地區(qū)之間遣返的人員均納入遣返法律規(guī)范的適用對象，使遣返的范圍更為完整與合理。

二是完善遣返的適用情形。除納入現(xiàn)行的遣返適用情形以外，還應考慮納入執(zhí)法實踐中應列但未列入遣返的一些情形，如外國人申請難民身份未獲通過，可能會對國家安全和社會治安秩序造成威脅的，應當納入遣返的適用情形。此外，邊境管理機構在邊界線附近發(fā)現(xiàn)的非法入境外國人違法行為情節(jié)輕微，危害不大，可以不予處罰，由執(zhí)法人員進行勸返的情形，也應納入遣返法律規(guī)范調(diào)整范圍。具體設計時，可參考加拿大《移民與難民保護法》的規(guī)定，根據(jù)國家安全、侵犯人權或國家權利、嚴重犯罪、有組織犯罪、經(jīng)濟原因、健康原因、提供信息失實等不同情況細化遣返適用的具體情形，提高法律的可操作性、指引性[6]。

三是完善遣返的決定程序。鑒于遣返對行政相對人或犯罪嫌疑人的權益影響較大，對行政處罰或強制措施性質的遣返，在適用《中華人民共和國行政處罰法》相關程序規(guī)定基礎上，對告知、傳喚、詢問、取證等具體流程、時限、所需相關法律文書等作出具體規(guī)定，從程序上、文書上規(guī)范遣返決定的作出；對刑罰性質的遣返，應明確法院或監(jiān)管機構與出入境邊防檢查機關的交接程序，還應合理設計境內(nèi)外交接雙方的權利義務與交接方式，從而減少不同地區(qū)、不同單位間的差異，使遣返工作更加規(guī)范順暢地進行。

2.準確表述遣返的法律條文

設計關于遣返的法律條文時，盡量減少籠統(tǒng)的過于原則的表述，如“從事與停留居留事由不相符的活動”中“不相符”的判定標準是什么？什么樣的情形是“情節(jié)嚴重”？由誰界定？由誰審核？避免使用“可以”“不適宜”類似的主觀性過強的詞語。針對“不相符”的標準，可以借鑒美國《移民與國籍法》和《移民改革控制法》對合法入境后，其身份不符合簽證規(guī)定的條件，不滿足繼續(xù)居住要求的情形進行分條規(guī)定，如對“虛假婚姻”“簽證被取消”等情形進行列舉[7]。

3.規(guī)制不準入境年限的裁量

鑒于外國人非法居留情節(jié)、非法居留原因不同，不準入境年限的確定應綜合考量非法居留累計次數(shù)與非法居留合計天數(shù)，根據(jù)非法居留累計次數(shù)與合計天數(shù)情節(jié)分層級明確報列不準入境年限，對主管部門的自由裁量權作出有效規(guī)制。如，對于非法居留累計3次以上且累計天數(shù)合計超過60天的，規(guī)定報列1～3年不準入境；非法居留累計4次(含)以上的，規(guī)定報列4～5年不準入境。

4.彌補境外邊民管理的不足

邊民的管理依據(jù)主要是中國政府與有關國家政府簽署的邊界管理協(xié)定和地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章。隨著對外開放持續(xù)推進，越來越多的邊境自貿(mào)區(qū)設立，跨境勞務合作試點規(guī)模不斷擴大，跨境通婚數(shù)量不斷增加，對境外邊民的管理提出更高要求，現(xiàn)有的法律依據(jù)層級低、內(nèi)容滯后等問題日益突出。建議將邊民管理納入《出境入境管理法》修訂內(nèi)容之中，對境外邊民入境、停居留等作出原則性規(guī)范，破解目前對部分邊民非法居留難認定、遣返難實施的困境。

(二)完善遣返執(zhí)行要素

1.合理界定遣返的主體資格

一是重新界定我國遣返主體的概念。明確遣返主體的內(nèi)涵和外延，在借鑒美、英、德等國家遣返理論與實踐經(jīng)驗基礎上，架構符合中國本土特色并與中國移民管理實踐及移民管理法治建設相協(xié)調(diào)的遣返主體理論，并在法律中作出關于遣返主體的合理設計。二是加快推進遣返機構建設。組建專業(yè)的遣返機構并出臺科學合理的工作規(guī)范和管理辦法，將居無定所或無力承擔生活費用的被限制活動范圍的外國人和待遣羈押的外國人分類集中管理，更好地對接其國籍國相關部門開展國籍身份核查、會見探視、證件辦理等工作。使遣返主體在具備法律授權的前提下，滿足組織要件要求，增強法律執(zhí)行力，這符合我國秉持的共商共建共享的全球治理觀，也有利于保障外國人合法權益，構建與我國國際地位相稱的全球性國家形象。

2.推動遣返合作機制的建立

一是暢通內(nèi)部協(xié)作渠道。盡快理順移民管理系統(tǒng)內(nèi)部的溝通協(xié)作機制，明確出入境管理機構、邊防檢查機關邊境管理機構和遣返機構在非法移民遣返中的職責分工，建立規(guī)范嚴謹?shù)膮f(xié)作流程，將非法移民遣返協(xié)作情況納入年度考核內(nèi)容，加快建立完善的外國人動態(tài)管控信息系統(tǒng)，充分實現(xiàn)信息數(shù)據(jù)的共享和交流，提高遣返工作效能。二是拓展國際合作途徑。由于遣返問題涉及來源國、中轉國和目的國，無論是源頭“防”、邊境“堵”、社會面“控”還是終端“打”，都需要相關國家的支持與配合，國家間合作的政治意愿是影響遣返成效的關鍵因素。國家利益是左右政治意愿的決定因素，有關各方只有在協(xié)商、談判的基礎上達成共識，才能保證合作渠道的暢通和合作機制的長效。通過談判、合作、援助，必要時采取反制等手段，促使非法移民來源國規(guī)范證件辦理，加強人員管理，提高身份核查效率與照會的有效回復率，以疫情防控為契機，推動與周邊國家建立快審快遣工作機制。

(三)拓寬遣返救濟途徑

1.借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗完善遣返救濟

在現(xiàn)代法治國家，對已在一國境內(nèi)合法居住的外國人作出遣送出境等類似決定，大多數(shù)原則上需接受重新審查。國際公約也要求，除非國家安全的緊迫原因，驅逐出境應當允許申請復審。美國、加拿大等傳統(tǒng)移民國家均對遣返設置了司法審查程序。非移民國家日本雖然僅有行政程序的救濟，但賦予了當事人申請口頭審查和復議兩次救濟機會[8]，既解決了司法救濟普遍存在的效率低下問題，也最大限度實現(xiàn)了程序上的公正性?！吨伟补芾硖幜P法》第十條規(guī)定：“對違反治安管理的外國人，可以附加適用限期出境或者驅逐出境?！钡谝话倭愣l規(guī)定：“被處罰人對治安管理處罰決定不服的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟。”《反間諜法》第三十四條和第三十五條也針對境外人員作出相同的規(guī)定。對比國內(nèi)外立法，我國在遣返制度中可增設對遣返決定更加嚴格的內(nèi)部審查機制或司法審查機制，加強內(nèi)部和外部監(jiān)督。通過重新審查，有利于作出更加公正的決定，也有利于當事人接受處理決定，有利于維護國家法治統(tǒng)一性和在國際上樹立中國負責任大國和法治國家良好形象。

2.遣返適用應考慮人道主義原則

雖然遣返是一個國家行使主權的行為，也是對境內(nèi)外國人進行管理的必要手段，但在實施過程中也要注重保護基本人權，符合相關國際條約的規(guī)定。對于工作、家庭、生活基礎都在中國的外國人，尤其是作為我國公民的配偶、父母、子女的外國人，以及婦女、兒童等弱勢群體，應當慎用遣返措施，結合其非法入境、非法居留和非法就業(yè)原因、次數(shù)、時間、是否有主觀惡意以及是否有其他違法犯罪行為，決定能否暫緩遣返。對于暫緩遣返的，納入實有人口進行有效管理，確實需要遣返的，適當縮短報列不準入境時間，并建議出臺細則，對報列后有特殊情況需要入境的人員，哪些情形符合國際人權保護和人道主義原則可以批準，如何申請、如何管理進行規(guī)范，便于基層單位執(zhí)行，在維護國家利益、法律權威的同時，保障被遣返人的救濟權利，實現(xiàn)法律效益最大化。

3.設計遣返執(zhí)行的中止和終止

在遣返過程中，不可避免地會出現(xiàn)一些情形導致無法在規(guī)定期限內(nèi)完成遣返，如待遣人員罹患重大疾病，由于疫情防控關閉口岸或航班停運，國籍、身份不明等。目前，雖然有待遣羈押規(guī)定，但僅列舉了4種情形(2)《外國人入境出境管理條例》第二十九條和《程序規(guī)定》第二百四十八條規(guī)定，被決定遣送出境或者驅逐出境但因天氣、交通運輸工具、當事人健康狀況等客觀原因或者國籍、身份不明，不能立即執(zhí)行的，應先行羈押在拘留所或者遣返場所。，還應考慮遣返目的國由于武裝沖突或環(huán)境災難等對整個地區(qū)民眾造成普遍風險、被遣返人申請行政復議、發(fā)生重大傳染病疫情、遣返過程中發(fā)現(xiàn)被遣返人存在其他違法犯罪行為、遣返可能導致被遣返人遭受非人道待遇等情形發(fā)生時可中止遣返，待中止的情形消失后繼續(xù)執(zhí)行遣返。對于確實無法查清國籍身份和入境前出境口岸所屬國、入境前居住國、出生地國，也沒有國家愿意接收的外國人，遣返必然無法完成。為避免無限期羈押情況出現(xiàn)，應當設定羈押的最長時限與遣返的終止條件，明確遣返終止后非法移民的身份變更及安置方法。