張洵，林柄全，李王嚴(yán)，吳婧

（1.南京大學(xué)城市規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，江蘇 南京 210093；2.中共江蘇省委黨校 經(jīng)濟(jì)管理教研部，江蘇 南京 210009）

0 引言

未利用土地是指在目前的國民經(jīng)濟(jì)各部門中沒有可直接使用或無法利用的耕地[1]。對于這些土地資源的開發(fā)優(yōu)先于發(fā)展農(nóng)業(yè)，增加農(nóng)用地面積，也可為城市、旅游等其他土地增加用地來源。現(xiàn)階段對于未利用土地的開發(fā)研究較多，大多數(shù)主要是通過計算增加耕地系數(shù)來制定劃分土地開發(fā)級別的標(biāo)準(zhǔn)[2-3]，單因素評價方法存在片面性，因此文中引入多因素綜合評價方法[4]，以丹東市為評價單元，立足于資料收集和實地調(diào)研數(shù)據(jù)，構(gòu)建未利用地開發(fā)利用潛力評價的指標(biāo)體系[5]，定性與定量相結(jié)合評價各類型未利用地開發(fā)潛力。并在此基礎(chǔ)上，將未利用地開發(fā)利用潛力較大、集中連片的區(qū)域確定為重點區(qū)域，并安排開發(fā)重點工程，引導(dǎo)開發(fā)利用方向和結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)開發(fā)長遠(yuǎn)目標(biāo)，從而為土地開發(fā)工作提供參考依據(jù)。

1 研究區(qū)概況

隨著進(jìn)程對土地需求不斷加大，丹東市出現(xiàn)用地保障剛性約束和土地需求的矛盾，使得開發(fā)未利用地需求迫在眉睫。因此應(yīng)充分認(rèn)識開發(fā)利用未利用地、拓展土地利用空間的重要性，科學(xué)評價和發(fā)掘開發(fā)利用潛力，使其合理需求得到保障。

2 丹東市未利用地的開發(fā)潛力評價

以89個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道、場）行政區(qū)域為評價單元，根據(jù)丹東市2010年土地利用現(xiàn)狀圖，依據(jù)圖斑對未利用地從宜耕、宜園宜林、宜漁、宜建等角度進(jìn)行適宜性評價，確定未利用地可開發(fā)利用的類型，測算其開發(fā)利用為耕地、園地、林地、養(yǎng)殖水面、建設(shè)用地的潛力。

2.1 宜耕潛力評價

調(diào)查采用全面調(diào)查法。依據(jù)全國第二次土地調(diào)查數(shù)據(jù)，調(diào)查未利用地的多項系數(shù)作為劃分未利用地宜耕潛力等級的依據(jù)。

評價單元共劃分3個宜耕潛力等級，其中Ⅰ級新增系數(shù)≥80%，Ⅱ級新增系數(shù)為76%～80%，Ⅲ級新增系數(shù)≤76%。其中待開發(fā)區(qū)總面積為8 005.49 ha，預(yù)計開發(fā)后可新增面積6 354.96 ha，平均新增耕地系數(shù)為79.38%。Ⅰ級潛力區(qū)待開發(fā)面積3 735.73 ha，可新增面積3 065.78 ha，涉及29個評價單元。Ⅱ級潛力區(qū)待開發(fā)面積2 948.07 ha，可新增面積2 289.99 ha，涉及25個評價單元。Ⅲ級潛力區(qū)待開發(fā)面積1 321.69 ha，可新增面積999.19 ha，涉及35個評價單元。

2.2 宜園宜林潛力評價

評價單元共劃分3個宜園宜林潛力等級，其中Ⅰ級新增系數(shù)≥85%；Ⅱ級新增系數(shù)為80%～85%；Ⅲ級新增系數(shù)為≤80%。劃分結(jié)果如下：

未利用地宜園宜林待開發(fā)區(qū)總面積有9 995.03 ha，預(yù)計開發(fā)后新增面積8 114.17 ha，平均新增園地林地系數(shù)為81.18%。Ⅰ級潛力區(qū)待開發(fā)面積719.39 ha，可新增面積623.36 ha，涉及25個評價單元。Ⅱ級潛力區(qū)待開發(fā)面積4 289.87 ha，可新增面積3 554.06 ha，涉及32個評價單元。Ⅲ級潛力區(qū)待開發(fā)面積4 985.77 ha，可新增面積3 936.75 ha，涉及32個評價單元。

2.3 宜漁潛力評價

評價單元共劃分為3個未利用地宜漁潛力等級，其中Ⅰ級新增系數(shù)≥90%；Ⅱ級新增系數(shù)為88%～90%；Ⅲ級新增系數(shù)為≤88%。未利用地宜漁待開發(fā)區(qū)總面積有237.72 ha，預(yù)計開發(fā)后新增可達(dá)215.80 ha，平均新增養(yǎng)殖水面系數(shù)為90.78%。Ⅰ級潛力區(qū)待開發(fā)面積169.32 ha，可新增面積為154.90 ha，涉及9個評價單元。Ⅱ級潛力區(qū)待開發(fā)面積68.40 ha，可新增面積為60.90 ha，涉及5個評價單元。Ⅲ級潛力區(qū)待開發(fā)面積和新增面積均為0，共包括75個評價單元。

2.4 宜建潛力評價

評價單元共劃分為3個未利用地宜建潛力等級，其中Ⅰ級新增建設(shè)用地面積≥25 ha；Ⅱ級新增建設(shè)用地面積為5～25 ha；Ⅲ級新增建設(shè)用地面積≤5 ha。具體結(jié)果如下：

未利用地宜建待開發(fā)區(qū)總面積3 099.80 ha，預(yù)計開發(fā)后新增面積3 099.80 ha。Ⅰ級潛力區(qū)待開發(fā)面積2 643.42 ha，可新增面積2 643.42 ha，涉及24個評價單元。Ⅱ級潛力區(qū)待開發(fā)面積371.58 ha，可新增面積371.58 ha，涉及25個評價單元。Ⅲ級潛力區(qū)開發(fā)面積84.80 ha，可新增面積84.80 ha，涉及40個評價單元。

3 未利用地開發(fā)利用重點區(qū)域的劃定

重點區(qū)域是在潛力調(diào)查、分析和評價的基礎(chǔ)上，為統(tǒng)籌安排區(qū)域內(nèi)各類農(nóng)用地后備資源和適宜建設(shè)的未利用地開發(fā)利用[6]，引導(dǎo)開發(fā)利用方向和結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)長遠(yuǎn)目標(biāo)所劃定的區(qū)域。

3.1 劃分方法

本文引入熵值法[7]對丹東市未利用地開發(fā)利用通過加權(quán)求和法計算，對評價指數(shù)進(jìn)行排序，結(jié)合土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行調(diào)整，最終確定區(qū)域綜合評價。

3.1.1 耕地開墾重點區(qū)域的劃定方法

確定評價因素及其權(quán)重：評價因子為新增耕地面積、系數(shù)、開發(fā)適宜性。適宜性考慮水文、土壤條件因素。評價因子的權(quán)重值分別為0.8、0.1、0.1，并結(jié)合逐步回歸方法對權(quán)重結(jié)果進(jìn)行驗證。通過指數(shù)計算最終確定耕地開墾重點區(qū)域。

3.1.2 營園造林重點區(qū)域的劃定方法

確定評價因素及其權(quán)重：評價因子為新增園林地面積、系數(shù)、開發(fā)適宜性。適宜性考慮水文、土壤條件因素。評價因子的權(quán)重值分別為0.75、0.1、0.15，并結(jié)合逐步回歸方法對權(quán)重結(jié)果進(jìn)行驗證。通過指數(shù)計算最終確定營園造林重點區(qū)域。

3.1.3 水產(chǎn)養(yǎng)殖重點區(qū)域的劃定方法

確定評價因素及其權(quán)重：評價因子為新增養(yǎng)殖水面面積、系數(shù)、開發(fā)適宜性。未利用地開發(fā)的適宜性考慮水文條件。權(quán)重分別為0.7、0.1和0.2。通過指數(shù)計算最終確定水產(chǎn)養(yǎng)殖重點區(qū)域。

3.1.4 建設(shè)利用重點區(qū)域的劃定方法

將位于允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的未利用地劃為宜建用地，按照新增建設(shè)用地面積數(shù)據(jù)劃定其重點區(qū)域。

3.2 劃分結(jié)果

參考未利用地開發(fā)利用綜合分區(qū)的大背景，根據(jù)重點區(qū)域評價指數(shù)，遵循未利用地開發(fā)利用重點區(qū)域的劃定原則，分別得出未利用地的耕地開墾、營園造林、水產(chǎn)養(yǎng)殖和建設(shè)利用重點區(qū)域。

3.2.1 耕地開墾重點區(qū)域

重點區(qū)域包括東港市、鳳城市和寬甸縣下轄的14個評價單元，待開發(fā)利用區(qū)面積2 927.37 ha。首先要重視生態(tài)環(huán)境，其次要有規(guī)劃地推進(jìn)儲備耕地的合理開發(fā)利用，通過增加耕地面積提高質(zhì)量以及增減掛鉤等來促使農(nóng)村居民點用地形態(tài)發(fā)生轉(zhuǎn)變。

3.2.2 營園造林重點區(qū)域

重點區(qū)域包括鳳城市和寬甸縣下轄10個評價單元，待開發(fā)利用區(qū)面積2 535.94 ha。以補(bǔ)充園地、林地為主，適當(dāng)補(bǔ)充其他農(nóng)用地，提高園林地的產(chǎn)出效率。引導(dǎo)用地向條件較好的丘陵荒坡等地建設(shè)，增加優(yōu)質(zhì)果品的園地面積。加大造林力度，增加林地面積，防治水土流失，涵養(yǎng)水源。

3.2.3 水產(chǎn)養(yǎng)殖重點區(qū)域

重點區(qū)域包括東港市下轄的14個評價單元，待開發(fā)利用區(qū)面積237.72 ha。適度開發(fā)沿海灘涂，增加養(yǎng)殖水面的面積。加大對養(yǎng)殖水面的投入力度，促進(jìn)漁業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動高效生態(tài)漁業(yè)發(fā)展，建立生態(tài)立體綜合養(yǎng)殖模式，提高養(yǎng)殖產(chǎn)出水平，在開發(fā)的同時強(qiáng)化灘涂、濕地和水體保護(hù)，維護(hù)生物多樣性，構(gòu)建濱海、濱江、濱河生態(tài)保育廊道。

3.2.4 建設(shè)利用重點區(qū)域

按照新增建設(shè)用地面積數(shù)據(jù)劃定的重點區(qū)域為建設(shè)利用重點區(qū)域。包括全市共12個評價單元，待開發(fā)利用區(qū)面積2 146.34 ha。深度有效利用宜建未利用地，在允許建設(shè)區(qū)和有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)合理安排新增建設(shè)用地，拓展城鎮(zhèn)建設(shè)用地的發(fā)展空間，有效緩解建設(shè)用地需求過大，用地供需矛盾突出的壓力，保障科學(xué)發(fā)展用地。

4 結(jié)語

丹東市未利用地的開發(fā)以荒草地、灘涂為主，開發(fā)方向主要為耕地、林地園地、水產(chǎn)養(yǎng)殖、建設(shè)用地。宜耕未利用地多分布于水源與土壤條件好的地區(qū)，要按照最優(yōu)化原則進(jìn)行開發(fā)，以解決耕地占補(bǔ)平衡問題；宜園宜林未利用地主要位于地勢較高的北部低山丘陵地區(qū)，可開發(fā)為生態(tài)涵養(yǎng)林，有利于防止水土流失；宜漁未利用地主要位于南部沿江、沿海地區(qū)，要充分利用灘涂資源大力發(fā)展生態(tài)高效漁業(yè)，建立新型漁業(yè)養(yǎng)殖模式；宜建未利用地主要分布于中心城區(qū)城郊，縣域中心城區(qū)、重點鎮(zhèn)，以及交通干道沿線城鎮(zhèn)，應(yīng)充分開發(fā)宜建未利用地，以緩解城鎮(zhèn)建設(shè)用地供應(yīng)緊張；對于生態(tài)敏感區(qū)的未利用地，主要是河流以及其沿岸灘涂，應(yīng)盡最大限度保持現(xiàn)狀或生態(tài)修復(fù)，以維持生態(tài)平衡。按照未利用地未來的主導(dǎo)功能和開發(fā)利用方向，丹東市的未利用地可劃為耕地開墾區(qū)、營園造林區(qū)、水產(chǎn)養(yǎng)殖區(qū)、建設(shè)利用區(qū)、掛鉤整備區(qū)、生態(tài)保育區(qū)等六個功能類型區(qū)。此外，丹東市的未利用地開發(fā)要注意生態(tài)保育，要按照保護(hù)優(yōu)先、突出重點、科學(xué)利用、持續(xù)發(fā)展的原則，合理規(guī)劃未利用地開發(fā)利用重點區(qū)域以及重點工程，按照“保護(hù)、開發(fā)、利用”相結(jié)合的原則，因地制宜安排未利用地開發(fā)利用方向，促進(jìn)未利用地開發(fā)利用的可持續(xù)發(fā)展。