□ 王子立 劉永軍 麥家和

隨著全球以創(chuàng)新為驅(qū)動的知識密集型產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新型經(jīng)濟的發(fā)展，國際人才成為全球城市生產(chǎn)率增長和技術(shù)進步的重要推動力。隨著決策者意識到國際人才在經(jīng)濟發(fā)展中的關(guān)鍵作用，越來越多的國家和城市通過重新設(shè)計其移民政策來爭奪國際流動的人力資本，形成了全球人才競爭。[1]移民政策是全球城市吸引國際人才最主要的手段，被認為是影響全球人才流動的最重要和最有效的政策工具之一。在多項權(quán)威國際智庫排名中，新加坡、多倫多、阿姆斯特丹、慕尼黑（后文以“典型全球城市”代替行文）4座新興全球城市的綜合和人才競爭力排名均靠前，已被公認為全球領(lǐng)先的新興科技和創(chuàng)業(yè)中心，國際人才集聚經(jīng)驗豐富。因此，客觀借鑒上述典型全球城市國際人才集聚的移民政策經(jīng)驗，對于打造全球人才創(chuàng)新高地、集聚國際人才、推動科技創(chuàng)新具有重要意義。

一、移民政策視角下的全球城市國際人才流動

（一）全球城市研究簡述

全球城市（global city），又稱世界城市，是指在社會、經(jīng)濟、文化及政治層面可以影響全球事務(wù)的城市。[2]全球城市的理論研究始于1966年，西方學界較早開始探析全球城市的概念、基本特征、功能與分類，以及可能的形成機制。全球城市對中國來說，還是一個比較新的概念，關(guān)于什么是全球城市以及如何建設(shè)中國的全球城市，無論在理論研究上還是規(guī)劃設(shè)計上都處于初級階段。中國學界引介了西方全球城市理論，目前關(guān)于全球城市的研究趨勢逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷θ虺鞘袀€性而不是共性的研究，研究方法逐步從定性研究轉(zhuǎn)向定量研究，研究重點也逐漸轉(zhuǎn)移到國內(nèi)主要城市如何邁向全球城市這一戰(zhàn)略問題上，并從新的視角不斷完善全球城市理論。[3]隨著北京、上海、廣州、深圳、中國香港、中國臺北等區(qū)域中心城市具備沖擊全球城市的經(jīng)濟實力和腹地資源，中國學界緊跟西方全球城市的新趨勢，研判中國某些城市或城市群成長為世界級城市群或全球城市的路徑與政策。[4]但是之前中國學界對于全球城市的研究樣本選擇多集中于紐約、倫敦、巴黎、東京等傳統(tǒng)頂尖全球城市，對新加坡、多倫多、阿姆斯特丹、慕尼黑等移民背景深厚且后發(fā)潛力巨大的新興全球城市關(guān)注相對較少。

（二）全球城市評價體系

全球領(lǐng)先管理咨詢公司科爾尼（A. T.Kearney）與國際一流學者、智庫機構(gòu)聯(lián)合發(fā)布的《2021全球城市指數(shù)報告》（2021 Global Cities Index），[5]旨在對全球大城市的國際競爭力與發(fā)展?jié)摿M行系統(tǒng)評估。該報告由《全球城市綜合排名》（Global Cities Index）和《全球城市潛力排名》（Global Cities Outlook）兩部分組成。前者是對城市當前表現(xiàn)的綜合評估，后者則是對潛在表現(xiàn)的前瞻性預測，二者分別評估了當前全球城市的現(xiàn)實表現(xiàn)和未來的發(fā)展?jié)摿Α?015年至今，《全球城市綜合排名》前四位一直被紐約、倫敦、巴黎、東京四座傳統(tǒng)頂尖全球城市占據(jù)，只是排位略有交替。在《2021全球城市綜合排名》中，新加坡（9）、多倫多（20）、阿姆斯特丹（22）、慕尼黑（26）四座后發(fā)新興全球城市在綜合城市排名榜比較靠前。北京（6）、上海（10）、廣州（60）居中國大陸地區(qū)城市排名前三位。相較于城市綜合排名，在《2021全球城市潛力排名》中，慕尼黑（3）、多倫多（8）、新加坡（10）、阿姆斯特丹（20）整體排名更為靠前，凸顯這四座新興全球城市蓬勃的發(fā)展?jié)摿?。廣州則從2019年（65）、2020年（54），持續(xù)躍升到2021年（34），位于北京（23）、深圳（26）、上海（30）之后，居中國大陸地區(qū)城市排名第四。

歐洲工商管理學院（INSEAD）發(fā)布的較為權(quán)威的報告《全球人才競爭力指數(shù)2021》（The Global Talent Competitiveness Index 2021），[6]衡量的是國家（城市）培養(yǎng)人才、吸引人才、為人才提供成長機會和留住人才的能力，報告中排名靠前的國家（城市）通常是最歡迎國際人才的國家（城市），它被世界各地的政府、企業(yè)和人才專家用作選擇的參考。該指數(shù)全球城市排名中新加坡（7）、慕尼黑（15）、阿姆斯特丹（16）、多倫多（21）都排位靠前，中國大陸地區(qū)城市里面，前9位為北京（64）、南京（76）、上海（77）、深圳（82）、杭州（88）、武漢（91）、蘇州（92）、珠海（96）、廣州（98）。上述排名雖不全面，但在一定程度上說明了我國城市全球人才競爭力指數(shù)有待提高，國際人才集聚的現(xiàn)狀亟待改變。與典型全球城市相比，我國不少城市對國際人才的吸引力較弱，國際人才比例較低，應(yīng)結(jié)合實際把吸引和集聚國際人才融合于城市發(fā)展作為突破口，聚焦于“引才、用才、留才”，打造全球人才創(chuàng)新高地。

（三）移民政策對國際人才流動的影響

根據(jù)科爾尼公司的定義，一個真正的全球城市的衡量標準是它吸引和留住全球資本、人才和理念以及長期維持這種績效的能力。[7]正如加拿大多倫多大學城市研究專家理查德·佛羅里達（Richard Florida）所說：“推動創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的不是工作或辦公室的密度，而是人才的密度，特別是對于全球城市而言，這些人才必須來自全球?！盵8]可見，人才是全球城市建設(shè)的核心要素，促進國際人才集聚已成為驅(qū)動全球城市建設(shè)的重要條件。提高全球城市的人才吸引力，有助于打造全球城市人才高地，推進全球城市建設(shè)進程并提高全球城市的競爭力和影響力。

國際人才是指以知識、技能和經(jīng)驗為主要手段，直接為其他國家或區(qū)域提供產(chǎn)品和服務(wù)的高層次人才。[9]國際人才包括外籍人才、回流人才（海外族裔人才、海外留學人才）和國際學生（外國留學生、外國大學生）。國際人才集聚不僅有利于人才之間進行交流，還能產(chǎn)生集聚效應(yīng)，推動區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展。[10]本文所指的國際人才集聚，即吸引和留住國際人才。國際人才集聚能夠顯著提升區(qū)域創(chuàng)新能力。國際人才流入為區(qū)域帶來了國外專業(yè)領(lǐng)先技術(shù)，促進了區(qū)域創(chuàng)新，同時通過與本地區(qū)人才的交流與合作，提高了本地區(qū)人才的專業(yè)水平，從而提升了區(qū)域人力資本的質(zhì)量；與此同時，不同背景的國際人才還為區(qū)域帶來了多元的文化，文化的多樣性激發(fā)了區(qū)域創(chuàng)新活力。[11]

全球城市的興起是一個要素流動與集聚過程，特別是人才、知識、資本、技術(shù)、制度、信息與創(chuàng)新的全球流動與匯聚。要素集聚是全球化經(jīng)濟一種特有的資源配置方式，它構(gòu)成了全球化經(jīng)濟的基礎(chǔ)特征。進而，國際人才呈現(xiàn)明顯的全球特征并具有高速流動性，就成為全球城市最明顯的社會結(jié)構(gòu)特征。[12]在國際人才的流動過程中，如何引導國際人才的流向以及如何影響國際人才流動的意愿顯得頗為關(guān)鍵。人才跨國流動是人力資本在世界范圍內(nèi)的重新配置，因此，必定會受到各國對人才控制程度與政策的影響，即人才跨國流動規(guī)模必然會受到各國移民政策的影響。[13]有研究表明，一國的移民政策與國際人才流入有顯著的正相關(guān)關(guān)系。相比于短期項目交流和留學交流，移民具有長期性和穩(wěn)定性，是世界各國競爭國際人才的最主要目標。[14]本文認為，足以影響國際人才流動的移民政策主要包括工作簽證政策（吸引）和移民融合政策（留?。?。一方面，寬松、開放、有吸引力的工作簽證政策可以有效地激勵國際人才流動，作為外在因素推動國際人才流動；另一方面，積極有效的移民融合政策能夠促使國際人才加深對遷入地文化、制度、環(huán)境的認同，增強認同感和歸屬感，作為內(nèi)在因素引導國際人才流動。典型全球城市即通過外在的簽證政策激勵提升國際人才的內(nèi)在融合認同，雙管齊下，內(nèi)外聯(lián)動，較為成功地實現(xiàn)國際人才集聚。由此，本文在移民政策視角下對典型全球城市國際人才集聚經(jīng)驗的分析主要從工作簽證政策和移民融合政策兩個向度展開。

二、工作簽證政策視角下典型全球城市（國家）①國際人才集聚的經(jīng)驗

典型全球城市發(fā)展定位皆為全球創(chuàng)新中心與科技中心，為打造更具活力的科技創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)，需要努力擴充人才庫，為此實施了許多有吸引力的工作簽證計劃，通過簡化工作和居留許可流程，降低永久居留門檻等方式，使城市對國際人才更有吸引力，以便他們遷入、發(fā)展、創(chuàng)業(yè)。

（一）技術(shù)移民政策瞄準高端創(chuàng)新人才

典型全球城市技術(shù)移民政策突出人才引進高端化趨勢，紛紛通過簡化移民程序、便利轉(zhuǎn)換永久居留以及提高審批效率等方式吸引、網(wǎng)羅國際高端創(chuàng)新人才。

為幫助新加坡科技公司雇用高技能外國人才，2020年1月，新加坡政府啟動了Tech@SG計劃，該計劃由新加坡經(jīng)濟發(fā)展局和新加坡企業(yè)發(fā)展局共同管理。在該計劃中，經(jīng)濟發(fā)展局負責提升新加坡作為投資和商業(yè)中心的地位，企業(yè)發(fā)展局負責支持該國中小型企業(yè)的發(fā)展。符合此計劃條件的公司有資格獲得最多10個新的就業(yè)準證（employment pass）指標以雇用高技能外國人才，有效期最長為2年。Tech@SG計劃還支持就業(yè)準證的更新并允許最多延長3年。[15]作為Tech@SG計劃的擴展，新加坡經(jīng)濟發(fā)展局于2020年11月推出了科技準證（Tech.Pass），于2021年1月開放了這一全新工作簽證的申請，旨在吸引來自世界各地知名和快速發(fā)展的科技公司的技術(shù)專家、創(chuàng)始人和高端科技人才。[16]科技準證讓準證持證人可以享有更大的工作靈活性，工作身份轉(zhuǎn)換靈活，能夠參與廣泛的商業(yè)活動而無須申請不同的準證。持證人可以在新加坡創(chuàng)辦自己的公司，也可以一次受雇于多家公司，成為不止一家科技公司的董事和投資者。與其他工作準證不同，科技準證是獨立簽證，不與雇主關(guān)聯(lián)，可以更輕松地在不同的雇主之間轉(zhuǎn)換。新加坡政府希望科技準證計劃能夠產(chǎn)生“飛輪效應(yīng)”（flywheel effect），進一步鞏固其在該地區(qū)作為全球科技中心的地位。[17]科技準證有效期為2年，如果持證人達到續(xù)簽標準，可以延長。這兩個項目都旨在吸引快速發(fā)展的外國科技企業(yè)的相關(guān)人員和經(jīng)驗豐富的外國科技專業(yè)人士來到新加坡定居。

德國《專業(yè)人才移民法》于2020年3月1日生效，根據(jù)該法律，德國公司在從非歐盟國家雇用合格的專業(yè)人才時，能夠向當?shù)赝鈬斯芾砭稚暾埣夹g(shù)工人加速程序（beschleunigtes fachkr?fteverfahren）。[18]在 該法律框架下，雇主可通過加急程序雇用或培訓來自歐盟以外國家的專家，可以縮短簽證、居留許可審批的時間，該加急程序同樣適用于外國專業(yè)人才的配偶和未成年子女。

荷蘭制訂了各種工作簽證計劃以吸引來自歐盟以外的高級技術(shù)移民，最常見的計劃是高級技術(shù)移民（kennismigrant）計劃。該計劃是一個簡化的工作簽證計劃，使高級技術(shù)移民能夠到荷蘭生活和工作最長5年，免受語言學習要求，并有資格享有在5年內(nèi)免除部分稅負的高級技術(shù)移民福利。[19]不但高級技術(shù)移民不需要另行申請工作許可證，雇主還可以為其家庭成員申請居留許可。

作為《加拿大全球技能戰(zhàn)略》和《臨時外國工人計劃》的一部分，加拿大全球人才簽證（global talent stream）旨在幫助加拿大創(chuàng)新型公司快速雇用公司發(fā)展所需的外國高級技術(shù)人才（工程師、程序員、設(shè)計師），加快雇用進程。[20]該工作簽證計劃是一項可讓有關(guān)人員進入享受快速申請通道的聯(lián)邦移民計劃，移民部門在10個工作日內(nèi)審批，專為加拿大的創(chuàng)新公司設(shè)計，幫助其獲得急需的高技能國際人才。

（二）創(chuàng)業(yè)移民政策持續(xù)增進吸引力

典型全球城市作為所在區(qū)域的創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)中心，均重視引入國際創(chuàng)業(yè)投資人才。為促進經(jīng)濟復蘇，創(chuàng)造更多就業(yè)機會，典型全球城市針對投資創(chuàng)辦企業(yè)的國際人才競相出臺更加有吸引力的創(chuàng)業(yè)簽證政策。

新加坡創(chuàng)業(yè)準證（EntrePass）適用于希望在新加坡創(chuàng)業(yè)的外國商業(yè)專業(yè)人士和企業(yè)家，以支持其在新加坡創(chuàng)辦或經(jīng)營由風險投資支持或擁有創(chuàng)新技術(shù)的企業(yè)。創(chuàng)業(yè)準證相對于新加坡其他工作準證的優(yōu)勢是創(chuàng)業(yè)者可直接申請此簽證，不需要由雇主代為申請。該簽證不但申請門檻較低，沒有規(guī)定最低收入申請門檻，申請人不需要被征收外國勞工稅，并且不受外國勞工配額限制。首次申請創(chuàng)業(yè)準證有效期為1年，之后的每次續(xù)簽期都為2年，理論上可以無限續(xù)簽。但是，創(chuàng)業(yè)者必須滿足新加坡人力部設(shè)定的標準，其中包括雇用的當?shù)貑T工人數(shù)以及年度業(yè)務(wù)支出總額等方面的要求。如果創(chuàng)業(yè)準證持有人滿足最低商業(yè)支出和創(chuàng)造當?shù)鼐蜆I(yè)機會的要求，可以為部分家人申請家庭團聚簽證。[21]

加拿大政府通過創(chuàng)業(yè)簽證（Start-Up Visa）吸引來自世界各地的創(chuàng)業(yè)者來到加拿大創(chuàng)業(yè)，并為他們提供發(fā)展業(yè)務(wù)所需的資金和支持。加拿大創(chuàng)業(yè)簽證計劃要求外國創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)者與加拿大私人投資者（天使投資人、風險投資基金、企業(yè)孵化器）合作，以幫助他們創(chuàng)業(yè)，然后向合格的外國創(chuàng)業(yè)者授予加拿大永久居留權(quán)。外國創(chuàng)業(yè)者首先通過指定的加拿大投資者合作方支持的工作許可來到加拿大，然后在他們的業(yè)務(wù)啟動并運行后有資格獲得永久居留權(quán)，進而可以申請公民身份，申請該簽證不但無須提供資金來源證明，也沒有年齡限制，還可以被快速審核。[22]加拿大的創(chuàng)業(yè)簽證計劃讓創(chuàng)業(yè)者有機會移民加拿大，但移民創(chuàng)業(yè)者必須證明他們的業(yè)務(wù)具有創(chuàng)新性，能夠為加拿大人創(chuàng)造新的就業(yè)機會，并且能夠在全球范圍內(nèi)競爭。

荷蘭創(chuàng)業(yè)簽證（verblijfsvergunning voor start-up）是為從歐盟以外國家來荷蘭的創(chuàng)業(yè)者提供的臨時居留許可，它給創(chuàng)業(yè)者提供1年的時間來開始他們的創(chuàng)新業(yè)務(wù)，但前提是必須接受商業(yè)經(jīng)驗豐富的荷蘭“指導員”的指導，當創(chuàng)業(yè)者的產(chǎn)品或服務(wù)被認為具有創(chuàng)新性并得到“指導員”的認可時，才能給他們簽發(fā)此簽證?！爸笇T”會深入了解創(chuàng)業(yè)者的商業(yè)計劃，并根據(jù)具體需求為創(chuàng)業(yè)者提供支持。[23]1年期滿后，外國創(chuàng)業(yè)者如果符合條件可以根據(jù)自雇人士計劃轉(zhuǎn)換工作簽證，以延長居留許可的期限。對于初創(chuàng)企業(yè)來說，不僅要為國際企業(yè)家設(shè)置專門的創(chuàng)業(yè)簽證，還要放寬他們在國際上雇用高技能員工的限制，為他們設(shè)置便利的居留和工作許可政策。創(chuàng)新型初創(chuàng)企業(yè)為了發(fā)展，通常很快需要在國際上雇用具有特定行業(yè)專業(yè)知識、經(jīng)驗和技能的員工，為此荷蘭政府亦配套有重要創(chuàng)業(yè)員工簽證（essentieel startup personeel）。該簽證于2021年6月1日開始試點，為期4年，根據(jù)該計劃創(chuàng)業(yè)公司可以為最多5名外籍員工申請重要創(chuàng)業(yè)員工簽證。

（三）國際學生政策面向未來儲備人才

從公共政策的角度來看，吸引畢業(yè)后進入當?shù)貏趧恿κ袌龅膰H學生通常被認為是最佳政策，因為此舉將勞動力融入勞動力市場和技能資格認證產(chǎn)生的私人和社會成本降到最低。[24]典型全球城市都有全球頂尖或國際知名大學，新加坡有新加坡國立大學和南洋理工大學等高校，阿姆斯特丹有阿姆斯特丹大學和阿姆斯特丹自由大學等高校，慕尼黑有慕尼黑大學和慕尼黑工業(yè)大學等高校，多倫多有多倫多大學和滑鐵盧大學等高校。以多倫多為例，多倫多大學在各種排名中常年穩(wěn)居全球前20，多倫多所在的安大略省的其他五所高校則能夠躋身世界前300名。滑鐵盧大學擁有全球排名第15的計算機科學專業(yè)，其畢業(yè)生是硅谷公司第二大聘用高校來源。[25]不只是學校及學科實力強勁，多倫多高校國際學生的比例也比較高，如多倫多大學2021年注冊的95 055名學生中，國際學生占24 691名。[26]很多典型全球城市大學對國際學生給予力度很大的優(yōu)惠入學政策，如慕尼黑的大學自2013年以來就不對國際學生收取任何學費。可見，典型全球城市的大學依靠全球排名和專業(yè)實力，以及對國際學生優(yōu)惠入學政策，吸引了大量國際學生的到來。國際學生被認為是潛在的國際人才，通常被各國視為“理想移民”，他們在求學時被東道國文化的同化被視為對其未來勞動力市場表現(xiàn)有積極影響，當他們畢業(yè)后選擇工作地點時，獲得簽證的難易程度和費用會成為國際學生抉擇的重要考量因素。因此，典型全球城市通過設(shè)置專門的工作簽證政策，允許國際學生在學習期間實習或工作，并為他們畢業(yè)后提供身份轉(zhuǎn)換和留下來工作的渠道和制度安排。

在加拿大指定學習機構(gòu)（DLI）完成學業(yè)后，國際學生可以申請畢業(yè)后工作簽證（Post-Graduation Work Permit），該簽證是開放式工作簽證，授予外國人在加拿大任何地方為任何雇主工作的自由，有效期為8個月至3年。與大多數(shù)加拿大工作簽證不同，申請該簽證不需要經(jīng)過勞動力市場影響評估（LMIA） 。[27]該簽證使符合條件的畢業(yè)生能夠獲得寶貴的加拿大工作經(jīng)驗，憑借在加拿大足夠的工作經(jīng)驗，許多外國人有資格獲得加拿大的永久居留權(quán)。對于許多該簽證持證人來說，新冠肺炎疫情大流行的破壞和不確定性已經(jīng)危及他們獲得申請永久居留權(quán)所需的工作經(jīng)驗的機會。加拿大政府為鼓勵國際學生在加拿大永久定居，對于在加拿大受疫情影響而持有已過期或即將到期的該簽證的外國人，允許其從2021年5月6日起可以申請另一個新型開放式工作簽證（new open work permit），有效期為 18 個月，允許這些國際學生留在加拿大繼續(xù)尋找工作。[28]

荷蘭非常重視為國際學生提供完成學業(yè)后在荷蘭找到工作或創(chuàng)辦自己的公司所需的機會和時間。專門設(shè)置求職年（Zoekjaar）簽證允許來自非歐盟國家的應(yīng)屆畢業(yè)生和科研人員在荷蘭臨時居留長達12個月。獲得荷蘭高校本科以上學歷或國際前200名非荷蘭高校碩士學位以上的外國畢業(yè)生在畢業(yè)3年內(nèi)均可申請求職年簽證，這使得荷蘭的外國留學生甚至可以在畢業(yè)后先回國一段時間，然后再回到荷蘭找工作。畢業(yè)生個人即可直接申請此簽證，不需要勞動合同。在這一年臨時居留期間，畢業(yè)生可以自由進入荷蘭勞動力市場從事任何類型的工作，而不再需要雇主為他們申請另外的工作簽證。[29]持有此類簽證的畢業(yè)生屬于減薪標準，一旦在求職年找到工作，可以更容易地將求職年簽證轉(zhuǎn)換為高技術(shù)移民簽證。

新加坡政府為了吸引高素質(zhì)外國學生來新發(fā)展，向外國學生頒發(fā)工作假期準證（Work Holiday Pass），旨在吸引高素質(zhì)外國大學生到新加坡工作。該計劃旨在吸引年齡18～25歲（澳大利亞人為18～30歲）的外國在校大學生、研究生和年輕畢業(yè)生到新加坡實習，并鼓勵他們完成實習后在新加坡正式工作。工作假期準證只限于來自主要發(fā)達國家或地區(qū)（澳大利亞、法國、德國、日本、荷蘭、新西蘭、瑞士、英國、美國、中國香港）的本科生或研究生。工作假期準證允許符合條件的大學生、研究生和年輕畢業(yè)生在新加坡工作和居留6個月（澳大利亞人為1年），對于可實習的行業(yè)沒有限制。[30]

來自歐盟以外國家并具有受認可的大學本科以上學位的外國大學生通過申請德國求職簽證（Visum zur Arbeitsplatzsuche），可以在德國居留最多6個月。外國留學生在德國成功完成學業(yè)后也可申請求職簽證，可在德國臨時居留長達18個月。[31]持求職簽證在德居留期間，外國大學生和外國留學生不但可以找工作，還可以參加實習和專業(yè)培訓。

三、移民融合政策視角下典型全球城市國際人才集聚的經(jīng)驗

國際人才的社會融合被視為促進國際人才獲得永久居留權(quán)甚至最終歸化的一個重要因素。吸引國際人才可能是全球城市人才發(fā)展的第一個主要因素，但留住并有效地將國際人才融入城市，對于確保國際人才產(chǎn)生的各方面利益長期存續(xù)至關(guān)重要。即使是高素質(zhì)的國際專業(yè)人士和國際學生，往往也會因為語言障礙和缺乏對當?shù)鼐蜆I(yè)條件、生活環(huán)境的了解而在新的城市陷入困境。在典型全球城市，決策者均認識到國際人才的成功融入和對其權(quán)利的保障對于支撐城市的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。同時，促進國際人才成功融入全球城市的當?shù)厣鐣?，有利于吸引更多?yōu)秀國際人才集聚。因此，為使國際人才能夠快速在新城市安頓下來后及時專注于工作，典型全球城市通過制定融合戰(zhàn)略統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國際人才融合、設(shè)置專門機構(gòu)全方位服務(wù)保障國際人才融合、開展多樣化活動促進國際人才融合、借力數(shù)字化工具創(chuàng)新國際人才融合，提供多元化、全方位的服務(wù)保障國際人才及其家人生活需求，支持國際人才在典型全球城市順利開啟職業(yè)生涯。

（一）制定融合戰(zhàn)略統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國際人才 融合

多倫多有超過一半的居民出生在加拿大以外，被認為是世界上最具多元文化的城市之一，并因其良好的移民融合狀況得到國際認可。為了信守多倫多的城市座右銘“多樣性和我們的力量”，這座城市努力制定移民融合政策并實施相應(yīng)項目、服務(wù)。由于認識到新移民成功定居的重要性，以及移民對多倫多的影響，2013年2月，多倫多市議會批準了第一版《多倫多新移民戰(zhàn)略》，并于2021年5月出臺第二版戰(zhàn)略。[32]《多倫多新移民戰(zhàn)略》是關(guān)于多倫多移民融合的框架和路線圖，該戰(zhàn)略旨在通過共享領(lǐng)導、更強大的協(xié)作以及更無縫和更協(xié)調(diào)的服務(wù)系統(tǒng)來改善國際人才的定居和融合條件，側(cè)重于引導、規(guī)范市政府下屬部門的移民融合相關(guān)的服務(wù)、職能和權(quán)力，以及在影響國際人才的問題上實現(xiàn)系統(tǒng)性變革所必需的協(xié)作和影響。

（二）設(shè)置專門機構(gòu)全方位服務(wù)保障國際人才融合

新加坡在2009年建立國民融合理事會（National Integration Council），這一機構(gòu)由來自政府、社區(qū)和私人部門的代表組成，是新加坡實施移民融合政策的主要參與機構(gòu)。國民融合理事會與社區(qū)、學校、工作場所和政府的合作伙伴密切合作，幫助新移民了解新加坡獨特的多元文化背景和規(guī)范，并與當?shù)厣鐓^(qū)建立聯(lián)系，促進社區(qū)、工作場所、學校和媒體的融合。[33]為增進國際人才對新加坡的歷史和文化的了解，國民融合理事會為國際人才提供與社區(qū)進行有意義的互動的機會，與合作伙伴圍繞社區(qū)服務(wù)、體育和文化活動開展融合項目。國民融合理事會與合作伙伴密切合作，設(shè)定可衡量的目標，如設(shè)定融合活動中本地和外國參與者的數(shù)量指標，并提高外國參與者對新加坡共同價值觀的理解，這有助于促進社會融合和加深跨文化理解。例如，國民融合理事會和合作伙伴開發(fā)了文化遺產(chǎn)機構(gòu)的學習之旅和社區(qū)之旅，幫助參與者更好地了解新加坡的不同社區(qū)。

多倫多新移民辦公室（Toronto Newcomer Office）作為多倫多新移民定居和融合的主要執(zhí)行機構(gòu)，主要負責協(xié)調(diào)《多倫多新移民戰(zhàn)略》和其他直接相關(guān)的政策和戰(zhàn)略文件的執(zhí)行，開展多倫多新移民日、新移民服務(wù)亭計劃等融合活動。另外，多倫多新移民理事會（Toronto Newcomer Council）按地域在全市下設(shè)北部、南部、東部、西部四個分會，由多倫多市有移民經(jīng)歷的居民參與，能夠廣泛代表移民群體的背景和經(jīng)歷的多樣性，具體包括年齡、性別、種族背景、能力、移民身份和在加拿大的居留時間。[34]之所以強調(diào)理事會代表的廣泛性和多樣性，是為了在理事會參與制定社區(qū)、區(qū)域和市政規(guī)劃和政策時，能夠最大限度地代表最大范圍移民的聲音和訴求。這種廣泛的代表性反過來也有助于向最大范圍的移民群體宣傳和告知社區(qū)、區(qū)域和市政的規(guī)劃和政策，起到政府與移民之間溝通信息的“橋梁”作用。

阿姆斯特丹外籍人士服務(wù)中心（IN Amsterdam），由阿姆斯特丹及其周邊共8個城市的市政府、荷蘭移民和歸化局、稅務(wù)局聯(lián)合倡議，共同創(chuàng)建，為在荷蘭生活和工作的國際人才（高級技術(shù)移民、國際企業(yè)家、科研人員和國際學生）提供一站式服務(wù)。服務(wù)中心致力于幫助減輕國際人才面臨的移民行政流程負擔，通過提供快速簡便的行政程序，簡化注冊、申領(lǐng)等行政流程。服務(wù)中心的服務(wù)流程涵蓋居留和工作許可證（包括創(chuàng)業(yè)簽證）等多種移民手續(xù)、市政登記、高級技術(shù)移民30%免稅津貼以及許多其他官方事項。除了協(xié)助國際人才辦理在阿姆斯特丹定居所需的正式手續(xù)，包括在市政基礎(chǔ)管理系統(tǒng)中注冊、獲得公民服務(wù)號碼和獲得居留許可，服務(wù)中心還提供開立銀行賬戶、購買健康保險、尋找專門的醫(yī)療保健機構(gòu)、尋找最近的日托中心等實際幫助，以幫助國際人才輕松融入阿姆斯特丹的生活。服務(wù)中心的工作人員提供信息和咨詢服務(wù)，可以隨時就各種主題解答疑問。服務(wù)中心定期舉辦免費的講座與活動，涵蓋醫(yī)療保健、稅務(wù)和財務(wù)問題、創(chuàng)業(yè)、尋找住房、選擇學校等，即時回答國際人才遇到的任何問題。[35]

為統(tǒng)籌實施移民融合工作，慕尼黑市政府社會事務(wù)部專設(shè)了跨文化工作辦公室（Die Stelle für interkulturelle Arbeit），負責慕尼黑所有市民的融合，通過支持并建立管理網(wǎng)絡(luò)、協(xié)會和組織，積極塑造慕尼黑社會的多樣性以及市政管理的跨文化取向和開放性。[36]在慕尼黑市的整個移民融合體系中，跨文化工作辦公室將跨文化導向和市政管理開放作為一項跨部門政策，通過與部門、跨部門任務(wù)部門（如婦女平等機構(gòu)）、利益集團和代表（如移民咨詢委員會）和獨立機構(gòu)合作，制定全市跨文化融合政策并推動其實施。另外，慕尼黑專門設(shè)置國際人才服務(wù)中心（Amiga-Career Centerfür Internationals），作為服務(wù)于希望進入慕尼黑就業(yè)市場的國際專業(yè)人士、國際學生的咨詢、聯(lián)絡(luò)中心，為來自世界各地的國際人才提供全面的建議和活動地點。在入境前，國際人才可以通過該中心申辦居留許可，并獲得關(guān)于簽證和入境、家屬移民、工作和生活、學校和學習等方面的信息咨詢服務(wù)。國際人才入境后，通過該中心與來自教育、就業(yè)和商業(yè)領(lǐng)域的合作伙伴建立的渠道，參加從研討會到行業(yè)咨詢會，再到招聘會等一系列的全流程的咨詢和招聘活動。[37]該中心在國際人才入境前重點關(guān)注國際人才關(guān)于生活問題的咨詢和支持，在國際人才入境后重點關(guān)注國際人才就業(yè)問題的咨詢和支持。為了支持公司和企業(yè)快速雇用國際人才，慕尼黑設(shè)立了移民專業(yè)信息中心（Fachinformationszentrum Einwanderung），與慕尼黑外國人管理局、慕尼黑和上巴伐利亞工商協(xié)會、慕尼黑和上巴伐利亞手工藝協(xié)會、慕尼黑就業(yè)局合作，通過咨詢（電話、現(xiàn)場、網(wǎng)絡(luò)）和支持服務(wù)確保雇用程序加快。[38]

（三）開展多樣化活動促進國際人才融合

多倫多新移民日于2015年首次設(shè)立，每年5月舉行活動，以歡迎新移民來到多倫多，幫助他們了解和獲得廣泛的市政服務(wù)，并慶祝他們對這座城市的貢獻。該活動包括一系列活動，包括正式的舞臺節(jié)目、新加拿大公民入籍儀式、市政廳參觀、新移民市場和信息博覽會。[39]多倫多新移民服務(wù)亭計劃旨在增加新移民獲得定居服務(wù)的機會。新移民可以致電或直接到服務(wù)亭與工作人員會面，就有關(guān)教育、就業(yè)、醫(yī)療保健、住房等方面的信息進行咨詢或?qū)で笾С?，這些服務(wù)是免費和保密的，并且是以多種語言呈現(xiàn)的。[40]該計劃對于移民是無區(qū)別對待的，所有移民無論法律身份如何，都可以參與新移民服務(wù)亭計劃，而不必擔心被要求提供身份證明。

由新加坡國民融合理事會、人民協(xié)會和新加坡移民和關(guān)卡局合作開展的新加坡公民之旅（Singapore Citizenship Journey）計劃致力于增進新移民對新加坡歷史、文化、規(guī)范和價值觀的理解，提供與當?shù)厣鐓^(qū)進行有意義互動的機會。該計劃是一項強制性計劃，適用于已初步獲得新加坡公民身份的新移民。該計劃有三個環(huán)節(jié)：半日游、社區(qū)對話會和網(wǎng)上測試，16歲到60歲的新加坡準公民必須在兩個月內(nèi)完成這三個環(huán)節(jié)才能獲得公民權(quán)。[41]半日游是指準公民用半天的時間參觀新加坡國家博物館、市區(qū)重建局、國會大廈等地標性建筑，以加深對新加坡歷史、未來規(guī)劃和國會制度的了解。社區(qū)對話會在準公民所住的選區(qū)內(nèi)進行，是一個互動性比較強的環(huán)節(jié)，在這一環(huán)節(jié)里，由人民協(xié)會的基層領(lǐng)袖負責向準公民介紹所住選區(qū)的社區(qū)活動和志愿活動，鼓勵準公民與當?shù)厝私佑|，使準公民對社區(qū)有更進一步的了解。網(wǎng)上測試主要測試準公民對新加坡的了解，主要包括對新加坡的象征性標志、法律、治理原則、全面防衛(wèi)和國民服役的必要性、種族和諧的重要性以及社區(qū)建設(shè)的了解。

（四）借力數(shù)字化工具創(chuàng)新國際人才融合

多語種應(yīng)用程序“Integreat”是一個緊湊而全面的應(yīng)用程序，作為慕尼黑新移民的數(shù)字指南，可解決新移民在慕尼黑的日常生活問題。[42]該程序適用于智能手機和電腦，主要服務(wù)內(nèi)容包含慕尼黑咨詢和支持服務(wù)的信息和參考意見，具體功能涵蓋了廣泛的主題，例如，公共交通工具、學校、求職、生育。設(shè)置內(nèi)容簡約化，方便外國人理解，并提供德語、英語、波斯語、保加利亞語、羅馬尼亞語和庫爾德語六種語言模式。此創(chuàng)新應(yīng)用程序的推廣，一方面節(jié)約了慕尼黑市政部門的服務(wù)管理成本，另一方面節(jié)約了國際人才的時間、經(jīng)濟成本，便利國際人才在慕尼黑生活的同時，也節(jié)約了大量社會資源。

四、移民政策視角下典型全球城市國際人才集聚經(jīng)驗的啟示

（一）以組織部門為主體統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國際人才引進與服務(wù)管理

典型全球城市均設(shè)有專門機構(gòu)負責國際人才事宜，而我國國內(nèi)主要城市現(xiàn)有國際人才主管部門眾多，一方面各部門之間職能有交叉和重疊現(xiàn)象，不便于國際人才的服務(wù)管理；另一方面，煩瑣的程序?qū)Σ皇煜ぶ袊鴩榈膰H人才而言是巨大障礙，非常不利于吸引國際人才。[43]以廣州市為例，該市雖有運行多年的針對外國人服務(wù)管理的“大外管”機制，即“廣州市外籍人員管理工作聯(lián)席會議”平臺，但它畢竟只是一個“議事協(xié)調(diào)機制”，缺乏獨立和專門的編制、制度、經(jīng)費的支持與保障，各參與單位自身本職工作事務(wù)繁重，對于國際人才工作多以處理其自身所轄業(yè)務(wù)為限，對于必要延伸到其他領(lǐng)域的國際人才工作參與的積極性和精力都相當有限，造成了協(xié)同能力不足等問題。因此，設(shè)置明確的國際人才集聚主管機構(gòu)刻不容緩。根據(jù)典型全球城市經(jīng)驗，吸引國際人才最有力的移民政策工具是工作簽證，雖然簽證管理在中國是中央事權(quán)，但廣州南沙自貿(mào)區(qū)依靠自貿(mào)區(qū)“先行先試”的政策紅利享有中央批準的部分便利簽證政策②，這就為廣州市政府利用工作簽證政策吸引國際人才提供了思路和可行性。由于簽證管理事權(quán)的上位屬性，即便廣州市享有簽證政策便利，在現(xiàn)有行政體系中也只有具有高權(quán)力和高位階的部門才有能力充分調(diào)動行政資源，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國際人才事務(wù)，各級黨委組織部門則是最合適的選擇。廣州已據(jù)此開展試點，廣州市黃埔區(qū)委人才工作局已于2022年2月18日揭牌成立，在黃埔區(qū)區(qū)委組織部加掛黃埔區(qū)委人才工作局牌子，這是中央人才工作會議上提出“在粵港澳大灣區(qū)建設(shè)高水平人才高地”后，粵港澳大灣區(qū)成立的首個區(qū)級人才工作局?？梢?，由各級黨委組織部門作為各地國際人才工作的專門主管單位已被個別地方官方肯定，在組織部門加掛“人才工作局”牌子，既無需增加專門編制新設(shè)單位節(jié)約了行政資源，又能夠在黨委層面有力保障國際人才工作的順利開展，既適應(yīng)我國現(xiàn)階段黨政部門體制現(xiàn)狀，又堅持了“黨管人才”這一人才工作的重要原則，待試點成熟后可全面推廣。

（二）在事權(quán)范圍內(nèi)著力優(yōu)化國際學生簽證政策實施

從全球城市國際學生求職簽證的實踐與經(jīng)驗來看，國際學生在讀期間實習、有條件工作和畢業(yè)后為其發(fā)放一定居留期限的求職簽證已成為常態(tài)。國際學生比直接引進的外籍人才更熟悉引進國的國情，相對本國人才則節(jié)省了義務(wù)教育階段的培養(yǎng)成本。[44]不只是吸引國際學生，高校和科研院所作為承接專家型人才、國際科學家最主要的主體，對于吸引和集聚高端國際人才非常重要。因此，提升高校和科研院所的教育水平和研究能力是吸引國際人才的關(guān)鍵。應(yīng)當加大對高等教育的投入，一方面可以提高教學質(zhì)量培養(yǎng)更優(yōu)秀的國內(nèi)人才，另一方面增強外國青年才俊來華留學意愿。以粵港澳大灣區(qū)為例，吸引國際人才來到大灣區(qū)區(qū)域大學進行學習、研究，可以充分利用大灣區(qū)完備的、先進的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，進一步推進產(chǎn)學研合作，同時加強銜接配套保障國際學生便利進入職場，學以致用。

2017年人力資源社會保障部發(fā)布了《人力資源社會保障部、外交部、教育部關(guān)于允許優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)有關(guān)事項的通知》，首次擬允許部分無工作經(jīng)歷的優(yōu)秀外籍高校畢業(yè)生在華就業(yè)。[45]在吸引優(yōu)秀國際學生來華留學后，仍需要完善留學生簽證政策，建立國際學生“留學可留才”的身份轉(zhuǎn)換制度。典型全球城市廣納各國的碩博士留學生，進而使部分畢業(yè)生為其所用，帶動新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，甚至開展創(chuàng)業(yè)，創(chuàng)造新的就業(yè)機會。因此，應(yīng)設(shè)置國際學生畢業(yè)后簽證轉(zhuǎn)換過渡期，方便其在華尋找工作機會，以達成“留學+留才”的效果。可參照典型全球城市所在國家允許國際學生在每一級的高等教育結(jié)束后，都能有一個較長時段用于實習和找工作的制度，增加留學生留在學校所在城市的誘因，讓他們熟悉與喜歡本地的環(huán)境，愿意繼續(xù)深造或工作，若是留學生所學專業(yè)屬于緊缺行業(yè)范疇，可搭配創(chuàng)業(yè)簽證、人才簽證等便利政策吸引其長期居留。

（三）打造開放、便利、數(shù)字化的國際人才簽證服務(wù)體系

梳理典型全球城市的工作簽證政策發(fā)現(xiàn)，友善、靈活、簡化、開放、多樣化的簽證政策是影響國際人才流動的重要考量因素。如廣州可充分利用自貿(mào)區(qū)政策紅利和外國人聚居優(yōu)勢，大力爭取中央專項配套政策支持，大膽先行先試，勇于制度創(chuàng)新，適度為簽證政策“松綁”，讓國際人才在出入境、工作、生活、家庭團聚等方面皆享有便利，在增加引才吸引力的同時，也能提升留才效果。在具體實踐上，可仿效阿姆斯特丹外籍人士服務(wù)中心致力于幫助減輕國際人才面臨的移民行政流程負擔的操作，如廣州可結(jié)合2016年公安部推出的《支持廣東自貿(mào)區(qū)建設(shè)及創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展16項出入境政策措施》，在國際人才創(chuàng)業(yè)，國際學生實習、創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，國際人才及其家屬永久居留、稅收優(yōu)惠、子女入學、家政服務(wù)、過境免簽等方面在政策允許范圍內(nèi)加快制度創(chuàng)新并落實，充分運用數(shù)據(jù)賦能，實行網(wǎng)上申辦，簡化申報程序，加快審批進程，提高國際人才簽證與停居留辦理工作的針對性、精準性、有效性，著力減輕國際人才在穗辦理移民業(yè)務(wù)行政流程的負擔，為國際人才在穗學習、創(chuàng)業(yè)、工作提供便利。

（四）充分依靠外國人管理服務(wù)工作站具體推進國際人才融合

國際人才入境后，如果沒有合適的渠道和機會接觸、了解當?shù)氐恼沃贫?、?jīng)濟環(huán)境、文化傳統(tǒng)和風俗習慣，就會很難理解和熱愛移入城市，進而很難長期、永久居??；就有可能成為過客，不僅不會為移入城市作出應(yīng)有的最大貢獻，而且可能引發(fā)國際人才和本地人的矛盾和對立。[46]從典型全球城市的移民融合經(jīng)驗來看，只有妥善解決國際人才融合問題，才能讓國際人才“引得來、留得下、用得好、融得進”。中國目前尚無政府部門單獨負責或者牽頭負責國際移民融合。2008年，中組部在《引進海外高層次人才暫行辦法》中指出，人力資源社會保障部建立專門服務(wù)窗口，為引進人才落實居留和出入境、落戶、醫(yī)療、保險、住房、子女就學、配偶安置等方面的特殊政策。[47]可見，應(yīng)由人力資源社會保障部門負責落實針對國際人才的生活服務(wù)保障政策。但在各地近年來的實踐中，很多城市都在結(jié)合本地實際探索新型的外國人服務(wù)保障模式。如廣州曾經(jīng)在全國率先建立外國人管理服務(wù)工作站，截至2020年7月28日，廣州已建成98個外國人管理服務(wù)工作站，覆蓋全市11個行政區(qū)。[48]廣州可以充分利用現(xiàn)有廣泛布局、全市覆蓋的外國人管理服務(wù)工作站作為國際人才融合工作的實施主體，對國際人才開展臨時住宿登記、法律咨詢、政策宣傳等常態(tài)化精準咨詢服務(wù)，同時開展出租屋管理、貨幣兌換、稅務(wù)管理、文化交流等一站式實際支持服務(wù)，并逐步擴大服務(wù)覆蓋范圍、豐富服務(wù)內(nèi)容，加快構(gòu)建國際人才服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。外國人管理服務(wù)工作站除了自行履行自身職責，還可以通過政府購買服務(wù)形式，探索國際人才社會融合項目化，幫助國際人才搭建在本地生活的社交網(wǎng)絡(luò)，實現(xiàn)社會性的融合，尤其是推進社區(qū)層面的融合。加強國際人才引入和融合的緊密銜接，以融合營造引才、留才、用才的良好氛圍。

注釋：

① 除個別聯(lián)邦制國家以外，簽證管理在大部分國家都屬于中央專屬事權(quán)，城市一般情況下沒有制定簽證政策的權(quán)限，故下文對典型全球城市簽證政策的探討即為其所在國家簽證政策的探討。

② 參見《廣東省自貿(mào)區(qū)建設(shè)及創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展出入境政策措施》。