李桂花，衛(wèi)智勇，董璐欣

（1.上海社會科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所，上海 200020 2.上海市建筑建材業(yè)市場管理總站，上海 200032）

0 前言

近年來，跟建材有關(guān)的建筑安全事故頻發(fā)，建筑安全問題越來越引發(fā)社會關(guān)注。建材行業(yè)的質(zhì)量管理的亟待完善。

建筑材料工業(yè)屬于基礎(chǔ)原材料行業(yè)，包含“30個行業(yè)門類、1 013種產(chǎn)品”[1]，經(jīng)過70年的發(fā)展，已形成較為完備的產(chǎn)業(yè)體系、產(chǎn)品體系。不過，建材行業(yè)普遍產(chǎn)能過剩、發(fā)展不平衡，在向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型的過程中存在諸多矛盾。

關(guān)于建材行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑，無論管理層還是學(xué)術(shù)界，都認(rèn)識到需要從自身挖掘潛力、面對現(xiàn)實、解決矛盾。如喬龍德提出“樹立新發(fā)展理念”[2]，肖勁松等提出“急需加強(qiáng)與新一代信息通信技術(shù)的結(jié)合，推動建材行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展”[3]。這些都是正面積極的高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略。在此過程中，建材行業(yè)需要直面現(xiàn)有的瓶頸。

1 當(dāng)前我國建材行業(yè)的質(zhì)量問題與信用秩序混亂

1.1 建材行業(yè)的質(zhì)量問題

當(dāng)前我國建材行業(yè)正向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，這個過程伴隨著體制改革的不斷深化和營商環(huán)境的不斷完善。

據(jù)相關(guān)研究，近年來建材產(chǎn)品的整體不合格率呈現(xiàn)下降趨勢，2016—2020年五年間下降了5.58%，從2016年的13.68%降到了2020年的8.10%[4]。

不過，由于歷史原因和建材行業(yè)本身的特殊性，導(dǎo)致建材質(zhì)量問題仍然很嚴(yán)重，建材行業(yè)的質(zhì)量監(jiān)管有待于進(jìn)一步完善。

不合法的企業(yè)與假冒偽劣產(chǎn)品大量存在，影響了建筑的安全和品質(zhì)，扭曲了建材行業(yè)的信用秩序。而信用秩序的不完善又進(jìn)一步導(dǎo)致營商環(huán)境的不規(guī)范，不利于行業(yè)的健康發(fā)展。

近年來，政府在大力改善營商環(huán)境的過程中，對企業(yè)的管制在放寬，有些企業(yè)借此機(jī)會進(jìn)行投機(jī)，違反法律法規(guī)，特別是一些小型企業(yè)進(jìn)行假冒偽劣的生產(chǎn)和虛假投標(biāo)。這種扭曲的競爭不利于保護(hù)那些愿意花精力投入研發(fā)、提升質(zhì)量的企業(yè)，制約了建材行業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展模式的轉(zhuǎn)型。若長期得不到規(guī)范，勢必會造成惡性循環(huán)的生態(tài)環(huán)境。

1.2 建材行業(yè)的信用秩序混亂現(xiàn)象

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，建材行業(yè)的信用秩序總體上存在一定程度的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。一些生產(chǎn)不規(guī)范、價格低、質(zhì)量并非優(yōu)良的產(chǎn)品反而更容易獲得市場，規(guī)范生產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品由于價格偏高，往往被擠兌得生存空間狹小。除水泥等高度集中的建材產(chǎn)品外，在其他建材行業(yè)如玻璃、門窗、鋼結(jié)構(gòu)等行業(yè)中，感覺生存艱難的，往往是正規(guī)的企業(yè)，甚至包括那些行業(yè)內(nèi)規(guī)模大的品牌企業(yè)。

2 根源：大業(yè)主的“道德風(fēng)險”+制度瓶頸

2.1 大業(yè)主的“道德風(fēng)險”

所謂“大業(yè)主”是相對“小業(yè)主”而言?！按髽I(yè)主”和“小業(yè)主”的區(qū)別，在農(nóng)村自己建造房子自己住的過程中并不存在，而是存在于商品房開發(fā)過程中，也就是在工程建筑材料的使用中。在工業(yè)化時代的商品房開發(fā)過程中，由某房產(chǎn)開發(fā)商自己或委托給施工企業(yè)集中建造一批房子，事后再分散賣給個體消費者。這種過程中，建筑材料是由房產(chǎn)開發(fā)商或其委托的總承包單位集中采購的，存在“買用分離”的特征，蓋房子的不是住房子的。由此，有了“大業(yè)主”（建設(shè)單位）和“小業(yè)主”（最終消費者）之分。這類建筑材料也區(qū)別于家庭自己購買和消費的產(chǎn)品，而稱為“工程建材”。

建材生產(chǎn)企業(yè)和大業(yè)主之間，是材料供應(yīng)商和使用者之間的關(guān)系。大業(yè)主一般通過招投標(biāo)來確定總承包商，然后，總包再分包給建材生產(chǎn)企業(yè)或向建材生產(chǎn)企業(yè)直接購買建筑材料。

由于多出了“大業(yè)主”這一中間環(huán)節(jié)，工程建材產(chǎn)品的質(zhì)量增加了委托代理成本和道德風(fēng)險，從而，工程建材產(chǎn)品監(jiān)管的交易成本也更高了。

一般的基礎(chǔ)性原材料以及食品、玩具、家電等居民消費品的行業(yè)中，消費者的用戶體驗和評價能直接作用于生產(chǎn)廠家，也就是說消費者體驗通過“用腳投票”直接作用于產(chǎn)品的生產(chǎn)企業(yè)。而且，生產(chǎn)企業(yè)的品牌、信用與消費者的自利最大化目標(biāo)是一致的。在同等價格條件下，消費者愿意選購質(zhì)量更好的產(chǎn)品；同時，消費者在選擇產(chǎn)品時，雖然會考慮價格因素，但要平衡性價比，而不是一味壓低價格。然而，由于小業(yè)主和大業(yè)主之間的委托代理關(guān)系，大業(yè)主就存在道德風(fēng)險的可能。

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，有些大業(yè)主為了節(jié)約成本而進(jìn)行逆淘汰。例如，大業(yè)主作為招標(biāo)單位，在招標(biāo)環(huán)節(jié)為了降低成本，傾向于選擇價格最低的產(chǎn)品，對產(chǎn)品質(zhì)量重視程度不夠；甚至，在施工中默許和鼓勵假冒偽劣產(chǎn)品的現(xiàn)象。逆淘汰的根本原因是信息不對稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險。

這種扭曲的競爭機(jī)制嚴(yán)重影響了規(guī)范生產(chǎn)的企業(yè)和建材行業(yè)的信用秩序。投標(biāo)單位要壓低價格，甚至低于成本價才能中標(biāo)。而總承包商在最低價中標(biāo)后，為了能夠提高利潤空間，往往會偷工減料或者剝削分包商；分包商在上交幾個點的管理費后，利潤所剩無幾，往往偷工減料、以次充好。這個過程中，不但是“劣幣驅(qū)逐良幣”，還會惡化信用秩序和營商環(huán)境。一些規(guī)范的企業(yè)往往難以拿到訂單，在不斷加大的競爭中，這些企業(yè)為了生產(chǎn)和發(fā)展，有些被迫采取犧牲質(zhì)量來降低成本的辦法。

信用秩序扭曲的企業(yè)所帶來的道德風(fēng)險不僅存在與建材生產(chǎn)企業(yè)，還普遍存在于整個生態(tài)鏈中。監(jiān)理是甲方雇傭的，無法做到獨立性；質(zhì)量檢測部門僅對產(chǎn)品的來樣負(fù)責(zé)，部分企業(yè)甚至偷梁換柱來換取一紙合格證明；檢測機(jī)構(gòu)是建材市場重要的中介方，發(fā)揮著重要作用，但也存在廣為詬病的缺乏信用的問題。

在此過程中，大業(yè)主是產(chǎn)業(yè)鏈的核心，也是道德風(fēng)險的源頭，其投機(jī)行為扭曲了建材行業(yè)的信用秩序。

2.2 制度瓶頸

2.2.1 “五方責(zé)任制”責(zé)任不清

2019年5月17日住建部發(fā)布《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳國家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于征求房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法（征求意見稿）意見的函》。其后，住建部等發(fā)布了一系列政策文件，在建筑工程領(lǐng)域?qū)嵤┙K身負(fù)責(zé)制，涉及五方責(zé)任主體項目負(fù)責(zé)人：建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工和監(jiān)理。開發(fā)商、施工方、監(jiān)理方等五方都是利益相關(guān)者，且施工方、監(jiān)理方等都受雇于開發(fā)商，在實際運作中都受制于開發(fā)商（大業(yè)主）。

“五方責(zé)任制”的本意是共同負(fù)責(zé)，現(xiàn)實中卻是任何一方都不真實負(fù)責(zé)，反而讓大業(yè)主逃避了責(zé)任。正因如此，大業(yè)主才會抱有僥幸心理，在招標(biāo)時一味壓低價格，忽視產(chǎn)品質(zhì)量和建筑安全。

2.2.2 監(jiān)管體系存在分割

當(dāng)前，我國建材監(jiān)管存在分段現(xiàn)象，建材生產(chǎn)和使用的不同階段由不同部門負(fù)責(zé)。以上海為例，建材產(chǎn)業(yè)發(fā)展歸發(fā)改委負(fù)責(zé)，建材企業(yè)經(jīng)營由經(jīng)信委負(fù)責(zé)，建材產(chǎn)品備案和進(jìn)入上海市場的質(zhì)量監(jiān)控由住建委下屬的市場管理部門負(fù)責(zé)，最終應(yīng)用在建筑施工現(xiàn)場的建材質(zhì)量，則由住建委下屬的安全質(zhì)量管理部門負(fù)責(zé)。

建筑材料的質(zhì)量，與企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的規(guī)范性是分不開的，因此，企業(yè)監(jiān)管和建材監(jiān)管不可分離；建材質(zhì)量的監(jiān)管，目前主要是通過備案和抽檢的形式。但是，根據(jù)國內(nèi)外經(jīng)驗，最終應(yīng)用在建筑上的建材的質(zhì)量，需要對成品的房子的材料的現(xiàn)場檢測和相應(yīng)的懲罰機(jī)制。因此，企業(yè)與產(chǎn)品、前端與后端、流通與現(xiàn)場，這三方面是相互聯(lián)系的。目前建材監(jiān)管體制上存在分割現(xiàn)象，協(xié)調(diào)不夠，實際運作中存在一定的漏洞。

3 建材行業(yè)監(jiān)管制度創(chuàng)新的思考

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強(qiáng)調(diào)，必須更加注重改革的“系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性”。其實，這三點是一體三面，因為系統(tǒng)本身就是大系統(tǒng)包含小系統(tǒng)，各系統(tǒng)間相互影響、相互作用的，系統(tǒng)的運作也必須是各個子系統(tǒng)協(xié)同的。

建材行業(yè)監(jiān)管制度的創(chuàng)新需從頂層設(shè)計開始，完善相關(guān)法律法規(guī)；需以系統(tǒng)性思維重塑監(jiān)管理念；以數(shù)字化的科技監(jiān)管和各部門、各地區(qū)的協(xié)同配合，提升監(jiān)管手段。

3.1 頂層設(shè)計的完善：完善法律法規(guī)，提高違法成本

目前相關(guān)法律法規(guī)的責(zé)任主體不明，懲罰力度太弱，導(dǎo)致違法成本太低。

首先是落實大業(yè)主的法律責(zé)任。建材行業(yè)在工程建筑領(lǐng)域客觀上存在大業(yè)主與小業(yè)主的委托代理關(guān)系。而大業(yè)主作為市場經(jīng)濟(jì)主體，自然有利潤最大化的利益驅(qū)動。而利潤是收益減掉成本，因此，大業(yè)主自然希望將建筑材料的成本壓到最低。因此，產(chǎn)生了集中采購制度和最低價中標(biāo)現(xiàn)象。國際上的招投標(biāo)項目很多也是最低價中標(biāo)的，這是市場化的一個規(guī)律。利潤最大化沒有錯，但前提是誠信和守法，也就是說，應(yīng)該是同等質(zhì)量條件下的價格競爭，而不是通過假冒偽劣來犧牲最終消費者的利益甚至建筑安全來追逐非法的利潤。

誠信是企業(yè)公民的道德自律和社會信用體系建設(shè)的問題。在同等誠信水平下，法治程度和監(jiān)管力度直接決定了大業(yè)主和建材生態(tài)環(huán)境中各個經(jīng)濟(jì)主體的博弈規(guī)則，決定了其道德風(fēng)險實施的成本。

如果能夠?qū)ζ涞赖嘛L(fēng)險和違法行為進(jìn)行有效監(jiān)督，大業(yè)主的逐利動機(jī)和最低價中標(biāo)制度并不必然導(dǎo)致建材質(zhì)量和“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象。

法治和監(jiān)管的關(guān)鍵點是讓大業(yè)主負(fù)起責(zé)任、承擔(dān)后果。只有直接讓大業(yè)主對建筑建材質(zhì)量負(fù)責(zé)的法律法規(guī)，才能使大業(yè)主在招標(biāo)時建設(shè)過程中統(tǒng)籌考慮利益和風(fēng)險，不敢一味地壓低中標(biāo)價，而是要考慮能夠保證質(zhì)量的合理價格。

其次，應(yīng)加大對認(rèn)證和檢測機(jī)構(gòu)違法行為的懲罰力度。認(rèn)證和質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)，承擔(dān)信用評估和產(chǎn)品鑒定的功能，對于行業(yè)的健康發(fā)展非常關(guān)鍵。此類企業(yè)的違法投機(jī)行為的負(fù)外部性比其他類型的企業(yè)要大，因此，監(jiān)管也要更加嚴(yán)格。

3.2 系統(tǒng)監(jiān)管：放、管協(xié)調(diào)、以服務(wù)提升質(zhì)量

3.2.1 放、管協(xié)調(diào)

我國在不斷完善營商環(huán)境。而營商環(huán)境的完善包含著放開和規(guī)范兩方面。放開不等于放任，不規(guī)范“劣幣”，就無法讓“良幣”生存和發(fā)展。

同時，規(guī)范不等于一刀切和抑制，監(jiān)管要體現(xiàn)出系統(tǒng)性思維。政策的出臺需要綜合考量各方面的影響。應(yīng)在出臺任何一項政策之前，充分考慮到不同領(lǐng)域的實際情況，將總的政策效應(yīng)的不良影響降到最低。

3.2.2 服務(wù)市場主體的發(fā)展

任何制度的運行都是有交易成本的。隨著企業(yè)規(guī)模、品牌的提升，企業(yè)自律的動力和實力都會自然加強(qiáng)，而自律才是可持續(xù)的、內(nèi)生的規(guī)范。

鼓勵建材企業(yè)設(shè)備投資。在建材行業(yè)，產(chǎn)品的質(zhì)量與設(shè)備投資基本是正相關(guān)的。總的來看，規(guī)模較大、自有設(shè)備投入較多的企業(yè)，其經(jīng)營更容易規(guī)范、產(chǎn)品質(zhì)量更有保證。

扶持建材企業(yè)技術(shù)進(jìn)步。建材行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展取決于那些致力于研發(fā)新技術(shù)新產(chǎn)品、不斷提升產(chǎn)品工藝和質(zhì)量的企業(yè)。這樣的企業(yè)發(fā)展的越好、行業(yè)風(fēng)氣越正、行業(yè)信用秩序越規(guī)范。因此，對于建材企業(yè)技術(shù)進(jìn)步方面的投入應(yīng)進(jìn)行扶持，比如配套政策、融資擔(dān)?；蜉浾撝С?。不過，在衡量先進(jìn)技術(shù)的過程中，適宜性也是非常重要的考量，要結(jié)合我國建材行業(yè)發(fā)展程度和產(chǎn)品配套、產(chǎn)業(yè)工人素質(zhì)來循序漸進(jìn)，而不是一刀切，一味求新求快。

3.2.3 促進(jìn)個體理性的提升

個體理性是信用秩序的微觀基礎(chǔ)。建材行業(yè)中的主體是建材生產(chǎn)企業(yè)以及相關(guān)企業(yè)與機(jī)構(gòu)，而這些企業(yè)和機(jī)構(gòu)是由每一個個體的人組成的，他們每個人的理性水平和非理性水平都會影響其行為。同時，影響建材質(zhì)量的個體，還包括具體實施監(jiān)管制度的人員以及小業(yè)主們。在英國的金融監(jiān)管之中，消費者教育就是一個非常重要的環(huán)節(jié)和基礎(chǔ)。

當(dāng)前，行業(yè)黑名單制度、信用體系的建設(shè)等等，都對個體理性的提升由一定外在促進(jìn)。進(jìn)一步地，建材行業(yè)可以通過小業(yè)主培訓(xùn)、與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)同進(jìn)行聯(lián)合懲戒和獎勵等，進(jìn)一步提升個體理性。

同時，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用和企業(yè)自律的作用，從內(nèi)在提升員工和管理人員誠信水平，從而提升企業(yè)的誠信、規(guī)范企業(yè)的行為、提升企業(yè)的格局。

3.3 科技監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管，提升監(jiān)管手段

3.3.1 科技監(jiān)管，降低尋租空間

數(shù)字化監(jiān)管對于解決信息對稱、透明，有很好的效果。同時，也降低了監(jiān)管的交易成本，使精準(zhǔn)監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管的可操作性和可實施性大大增強(qiáng)。信息化辦公系統(tǒng)可以增強(qiáng)監(jiān)管的客觀性和程序性，減少人為尋租的空間；區(qū)塊鏈等技術(shù)的引入，可以增強(qiáng)監(jiān)管的規(guī)范性；現(xiàn)場視頻錄制等鏡頭下的監(jiān)管，對于監(jiān)管的透明度和遠(yuǎn)程的監(jiān)控力度都有積極意義。

不過，科技監(jiān)管的實施者、開發(fā)者、完善者是人，在科技監(jiān)管的實施中，要以人為主體，服務(wù)于個體理性和提升和監(jiān)管部門、制度的協(xié)同、法律的實施，而不是為科技而科技。

3.3.2 協(xié)同監(jiān)管，完善治理水平

我國建材監(jiān)管體制目前存在一定程度的分割現(xiàn)象。企業(yè)與產(chǎn)品、前端與后端、流通與現(xiàn)場，這三方面監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)不夠，增強(qiáng)各部門的協(xié)同對于完善建材監(jiān)管水平非常重要。

可以借鑒金融領(lǐng)域體制改革中的”大監(jiān)管“的思路。金融領(lǐng)域之前長期存在銀行、證券、保險的監(jiān)管的分割問題，從而對金融創(chuàng)新存在抑制，而對一些投機(jī)和泡沫行為又存在諸多漏洞。近年來金融監(jiān)管體制的深化改革就是在從分割走向統(tǒng)一，這是對越來越聯(lián)系緊密的金融市場的回應(yīng)。建材行業(yè)監(jiān)管體制的深化改革也應(yīng)該是這個方向。

提升建材行業(yè)監(jiān)管的協(xié)同性是一個長期、系統(tǒng)化的過程，需要循序漸進(jìn)，找到突破口。建議先從信息公開、信息聯(lián)動的角度入手，上海市內(nèi)部各個監(jiān)管部門之間、長三角各個地方之間，增強(qiáng)互動、溝通，逐步達(dá)到協(xié)同監(jiān)管。

同時，協(xié)同監(jiān)管還包括自組織的內(nèi)涵，提升企業(yè)自律、行業(yè)協(xié)會的共治功能和社會監(jiān)督的作用，促進(jìn)建材市場的信用秩序的完善。

4 結(jié)語

建材質(zhì)量的問題不是單一的，而是業(yè)界生態(tài)鏈的一個縮影。建材行業(yè)作為整個建筑行業(yè)的一個子系統(tǒng)，必然受制于建筑行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈和生態(tài)環(huán)境。就像大業(yè)主的的道德風(fēng)險和認(rèn)證、檢測機(jī)構(gòu)的行為，不是建材行業(yè)本身能夠規(guī)范的。這依賴于頂層設(shè)計的改變，也靠監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變和監(jiān)管手段的完善。

監(jiān)管制度的運行都是有交易成本的。制度的實施效果收到市場基礎(chǔ)的制約。建材企業(yè)作為供給方，大業(yè)主和最終消費者作為需求方，檢測機(jī)構(gòu)、監(jiān)理機(jī)構(gòu)、設(shè)計單位、施工單位等作為中間環(huán)節(jié)，建材市場內(nèi)部各種主體的理性水平的高低，形成了信用秩序的基礎(chǔ)；而相互之間的交易習(xí)慣和對監(jiān)管力度的預(yù)期，形成了博弈的潛規(guī)則。

所以，重視信用基礎(chǔ)，重視消費者個體理性和企業(yè)理性的提升，和加強(qiáng)對大業(yè)主監(jiān)管、完善頂層設(shè)計，同樣重要。宏觀治理結(jié)構(gòu)的完善和微觀個體理性的提升，是建材行業(yè)監(jiān)管循環(huán)累積增長的路徑。

此外，信用秩序的問題是整個中國經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)存在的根本問題。即便其他行業(yè)沒有大業(yè)主，但是，制度瓶頸的共性依然存在。本文對建材行業(yè)質(zhì)量監(jiān)管問題的分析，對其他行業(yè)的監(jiān)管制度創(chuàng)新，也具有一定的借鑒意義。