陳曦笛 張海文

（1.清華大學(xué)，北京 100088；2.自然資源部海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所，北京 100860）

一、全球海洋治理困境與非政府組織的勃興

當(dāng)前，全球海洋生態(tài)系統(tǒng)正在面臨一系列挑戰(zhàn)。除了傳統(tǒng)的陸源和海上污染外，氣候變化、過(guò)度和非法捕撈、海洋酸化與海洋塑料污染等問(wèn)題所造成的威脅也不斷凸顯。①?gòu)埡Ｎ模骸鞍倌晡从兄笞兙窒碌膰?guó)家海洋安全及其法治應(yīng)對(duì)”，《理論探索》，2022年第1期，第5頁(yè)。同時(shí)，海洋的流動(dòng)性與連通性往往導(dǎo)致某一區(qū)域的海洋危機(jī)擴(kuò)散為全球性危機(jī)，也使得任何一個(gè)國(guó)家都很難獨(dú)力解決自身所面臨的海洋治理危機(jī)。在這種“利弊共享”背景下，倡導(dǎo)“各國(guó)共治”的全球海洋治理概念逐漸在國(guó)際社會(huì)得到接受，并被視為人類維持海洋生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的必要路徑。②Dorota Pyc，“Global Ocean Governance，”TransNav：International Journal on Marine Navigation and Safety of Sea Transportation，Vol.10，No.1，2016，p.159.全球海洋“善治”的實(shí)現(xiàn)仰賴基于國(guó)家間共識(shí)建立的國(guó)際規(guī)則和秩序，且需要各國(guó)誠(chéng)意地?fù)?jù)此推進(jìn)國(guó)內(nèi)海洋治理與區(qū)域合作治理。

然而，在現(xiàn)實(shí)圖景中，決策環(huán)節(jié)的阻滯、實(shí)際行動(dòng)的不足和監(jiān)督機(jī)制的失靈使得海洋“公地悲劇”仍在全球范圍內(nèi)不斷上演，全球海洋治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)正面臨困境。①UN，“Global Marine Governance and Oceans Management for the Achievement of SDG 14，”May 2017，https：／／www.un.org／en／chronicle／article／global－marine－governance－and－oceans－management－achievement－sdg－14；G20，“Improving Future Ocean Governance-Governance of Global Goods in an Age of Global Shifts，”March 31，2019，https：／／www.g20－insights.org／wp－content／uploads／2019／05／t20－japan－tf6－5－improving－future－ocean－governance－1.pdf.首先，國(guó)家利益分化下的立場(chǎng)對(duì)抗嚴(yán)重阻礙全球海洋治理決策。治理規(guī)則的磋商不僅是法律問(wèn)題，更是直接影響各國(guó)利益分配的政治議題。因此，各國(guó)不同的發(fā)展水平與政治背景，決定其參與海洋治理的動(dòng)機(jī)與目標(biāo)，并造就差異化的理念和立場(chǎng)。②Donald R.Rothwell＆David L.Vanderzwaag，eds.，Towards Principled Oceans Governance，Routledge，2006，pp.349－365.例如，發(fā)展中國(guó)家考慮到自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求和實(shí)際治理能力，普遍強(qiáng)調(diào)國(guó)際社會(huì)應(yīng)當(dāng)穩(wěn)妥推進(jìn)海洋治理行動(dòng)，往往反對(duì)設(shè)置強(qiáng)制性目標(biāo)。而以歐洲國(guó)家為代表的部分國(guó)家則傾向于試圖設(shè)置相對(duì)激進(jìn)的目標(biāo)，以海洋保護(hù)為名，行“圈地運(yùn)動(dòng)”之實(shí)③付玉：“歐盟公海保護(hù)區(qū)政策論析”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2021年第2期，第29－30頁(yè)；桂靜：“不同維度下ABNJ海洋保護(hù)區(qū)現(xiàn)狀及其趨勢(shì)研究”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2015年第5期，第5頁(yè)。。國(guó)家對(duì)于各自訴求的堅(jiān)持，導(dǎo)致在諸如公海保護(hù)區(qū)建設(shè)、國(guó)家管轄海域外生物多樣性（BBNJ）養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用等亟待世界各國(guó)共同決策的問(wèn)題上，一般性規(guī)則的形成舉步維艱。其次，以政府為中心的治理機(jī)制對(duì)全球海洋治理實(shí)施的貢獻(xiàn)能力有限，難以應(yīng)對(duì)廣泛存在的海洋挑戰(zhàn)。全球海洋治理的實(shí)施很大程度上是國(guó)際社會(huì)協(xié)同提供，“成本高昂、受益周期漫長(zhǎng)、管理方式復(fù)雜”的全球公共產(chǎn)品的過(guò)程。要將全球海洋治理的各方共識(shí)轉(zhuǎn)化為治理實(shí)效工作浩繁，需要在寬廣的海域中投入資金、技術(shù)、人力、組織等資源，故絕大多數(shù)的發(fā)展中國(guó)家難以提供決定性的貢獻(xiàn)。同時(shí)，原本起關(guān)鍵作用的海洋大國(guó)貢獻(xiàn)近年受到逆全球化思潮和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的影響，呈現(xiàn)出“供給意愿和供給能力持續(xù)減退的現(xiàn)象”。④崔野、王琪：“全球公共產(chǎn)品視角下的全球海洋治理困境：表現(xiàn)、成因與應(yīng)對(duì)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2019年第1期，第65頁(yè)。最后，全球海洋治理缺乏有效的外部監(jiān)督。當(dāng)前全球海洋治理規(guī)則體系仍缺乏在實(shí)施過(guò)程中對(duì)主權(quán)國(guó)家的有效監(jiān)督，本應(yīng)發(fā)揮此種作用的國(guó)際組織及其他條約機(jī)制，往往受制于授權(quán)范圍和大國(guó)主導(dǎo)的現(xiàn)象。國(guó)家間的相互監(jiān)督亦很難對(duì)主權(quán)國(guó)家，尤其是對(duì)海洋大國(guó)造成實(shí)質(zhì)性的制約。

鑒于“政府間”模式的局限性，非政府組織在全球海洋治理中重要性日益顯現(xiàn)。截至目前，各國(guó)及國(guó)際組織⑤如無(wú)特別說(shuō)明，本文中的“國(guó)際組織”指政府間國(guó)際組織，即“由兩個(gè)以上國(guó)家組成的一種國(guó)家聯(lián)盟或國(guó)家聯(lián)合體”，而不包括非政府組織。參見(jiàn)王鐵崖主編：《國(guó)際法》，法律出版社，1995年版，第379頁(yè)。對(duì)“非政府組織”尚無(wú)統(tǒng)一的定義，而是各有側(cè)重。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）認(rèn)為，非政府組織可廣泛地包括，非由國(guó)家機(jī)構(gòu)建立的營(yíng)利性組織、基金會(huì)、志愿機(jī)構(gòu)、教育機(jī)構(gòu)和教會(huì)等組織。⑥OECD，Voluntary Aid for Development：The Role of Nongovernmental Organizations Report，1988.與此不同，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)（ECOSOC）指出，非政府組織是不由政府實(shí)體或政府間協(xié)議建立，但目的及宗旨（aims and purposes）同《聯(lián)合國(guó)憲章》保持一致的組織。⑦ECOSOC，Arrangements for Consultation with Non-Governmental Organizations，Resolution 1996／31，para.1－10.相比之下，歐洲議會(huì)（COE）的界定更強(qiáng)調(diào)非政府組織成立的法律基礎(chǔ)、跨國(guó)性和公益性。⑧COE，European Convention on the Recognition of the Legal Personality of International Non-Governmental Organisations，ETS No.123，Art.1.綜合考慮現(xiàn)有定義⑨Stephan Hobe，“Non-governmental Organizations，”Max Planck Encyclopedia of Public International Law，2010，pp.1－2.和研究主旨，本文中的非政府組織是指，由非國(guó)家機(jī)構(gòu)或個(gè)人依照一國(guó)國(guó)內(nèi)法建立的，以公共目標(biāo)為主要追求的基金會(huì)和志愿機(jī)構(gòu)等形式的跨國(guó)組織。

非政府組織的獨(dú)立性與公益性，使它們?cè)谝欢ǔ潭壬夏軌驍[脫以自我利益為基礎(chǔ)的立場(chǎng)，而將全球海洋“善治”作為其活動(dòng)的核心追求。這種定位讓非政府組織能夠在治理政策形成與“國(guó)際造法”進(jìn)程中被視為中立一方，也令其成為各國(guó)及國(guó)際組織海洋治理活動(dòng)的適格監(jiān)督者。同時(shí)，自20世紀(jì)60年代初“世界環(huán)境保護(hù)運(yùn)動(dòng)”①John McCormick，Reclaiming Paradise：The Global Environmental Movement，Indiana University Press，1991，pp.47－52.興起至今，關(guān)注海洋生態(tài)環(huán)境非政府組織的數(shù)量和影響力一直在迅速增長(zhǎng)。②Baird Straughan and Thomas Pollak，The Broader Movement：Nonprofit Environmental and Conservation Organizations（1989－2005），The Urban Institute，2008，p.1.大量的非政府組織行動(dòng)有助于彌補(bǔ)各國(guó)政府治理能力的缺口。通過(guò)在不同領(lǐng)域和議題上的細(xì)分工作，非政府組織有效促進(jìn)全球海洋治理，不但提出新理念、新概念，并且推動(dòng)其落實(shí)，避免全球海洋治理停滯在口號(hào)之上。在實(shí)踐中，非政府組織已經(jīng)同國(guó)家及國(guó)際組織一樣，成為保護(hù)和恢復(fù)海洋生態(tài)不可或缺的力量，深刻影響著全球海洋治理的發(fā)展進(jìn)程。但值得注意的是，非政府組織不總是處于中立的地位，而是難以避免地有時(shí)為部分國(guó)家或利益集團(tuán)所控制，并服務(wù)于它們的特定利益訴求。③Carolyn A.Islam，“Non－Governmental Organization Vulnerabilities：Donors and Resource Dependence，”CMC Senior Theses，2015.如何認(rèn)識(shí)和處理全球海洋治理進(jìn)程中同非政府組織的互動(dòng)關(guān)系，緊密地關(guān)涉著我國(guó)國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的獲取與國(guó)家海洋利益的維護(hù)。

國(guó)內(nèi)研究對(duì)于非政府組織的一般性關(guān)注主要始于2000年以后。④王勇、方建偉：“非政府間國(guó)際組織略探”，《當(dāng)代法學(xué)》，2002年第7期，第89－91頁(yè)；何艷梅：“非政府組織與國(guó)際環(huán)境法的發(fā)展”，《環(huán)境保護(hù)》，2002年第12期，第10－12頁(yè)。在國(guó)際政治領(lǐng)域內(nèi)，非政府組織被認(rèn)為因其龐大的數(shù)量、廣泛的全球參與和強(qiáng)烈的道義性，正在從不同角度影響主權(quán)國(guó)家的外交活動(dòng)。⑤徐瑩、李寶?。骸皣?guó)際非政府組織的治理外交及其對(duì)中國(guó)的啟示”，《國(guó)際關(guān)系學(xué)院學(xué)報(bào)》，2004年第3期，第30－33頁(yè)。在國(guó)際法視野下，非政府組織也開(kāi)始被視為國(guó)際社會(huì)中有別于國(guó)家和政府間國(guó)際組織的“第三種力量”，起到促進(jìn)國(guó)際法的編纂和發(fā)展，監(jiān)督國(guó)際法實(shí)施等作用，且有助于推動(dòng)國(guó)際法律制度的民主化。⑥黃志雄：“非政府組織：國(guó)際法律秩序中的第三種力量”，《法學(xué)研究》，2003年第4期，第122－131頁(yè)。盡管國(guó)內(nèi)研究已經(jīng)對(duì)于非政府組織的地位和作用有一些闡釋⑦于宏源：“非國(guó)家行為體在全球治理中權(quán)力的變化：以環(huán)境氣候領(lǐng)域國(guó)際非政府組織為分析中心”，《國(guó)際論壇》，2018年第2期，第1－6頁(yè)；王怡然：“非政府組織參與南極國(guó)際治理的地位與作用”，《太平洋學(xué)報(bào)》，第2022第3期，第85－89頁(yè)。，但其中仍存在補(bǔ)充、完善之空間。一方面，聚焦特定領(lǐng)域中非政府組織活動(dòng)的研究尚不充分。就全球海洋治理而言，該領(lǐng)域中理念沖突顯著、各方利益交織和涉及客體混雜等情況對(duì)非政府組織參與所造成的特殊影響⑧Lisa Campbell et al.，“Global Oceans Governance：New and Emerging Issues，”Annual Review of Environment and Resources，Vol.41，No.1，2016，pp.517－543.，在不少研究中未能得到充分考慮。另一方面，部分研究?jī)H著眼于理論闡釋，而缺乏充分的實(shí)證支撐。這往往導(dǎo)致研究結(jié)論不符合實(shí)際情況，對(duì)策建議脫離我國(guó)現(xiàn)實(shí)需求的疏漏。有鑒于此，本文在梳理132個(gè)非政府組織既有涉海實(shí)踐的基礎(chǔ)上，歸納其在全球海洋治理中發(fā)揮的作用，分析非政府組織影響治理進(jìn)程的主要路徑，并立足于我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況，結(jié)合當(dāng)前非政府組織實(shí)踐的發(fā)展趨向，提出具有針對(duì)性的因應(yīng)建議。

二、非政府組織參與全球海洋治理的既有實(shí)踐

在過(guò)去的數(shù)十年間，非政府組織之活動(dòng)已經(jīng)逐漸滲入全球海洋治理的幾乎所有層面?！白韵露稀钡貙⑷蚝Ｑ笾卫砝砟钆c個(gè)人、企業(yè)及社會(huì)關(guān)聯(lián)起來(lái)，仍是非政府組織參與全球海洋治理的主要方式。但隨著非政府組織在全球海洋治理結(jié)構(gòu)中變得愈發(fā)重要，其“自上而下”地影響治理決策的實(shí)踐也正在變得更為普遍。⑨本文統(tǒng)計(jì)了共132個(gè)非政府組織的相關(guān)信息，主要整理自國(guó)際組織提供的公開(kāi)資料，包括聯(lián)合國(guó)教科文組織公布的《全球海洋科學(xué)報(bào)告》、布魯塞爾國(guó)際學(xué)會(huì)聯(lián)合會(huì)和國(guó)際商務(wù)局公布的《國(guó)際組織年鑒》、2017年以來(lái)聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)參會(huì)名單以及出席BBNJ國(guó)際磋商會(huì)議名單等。在統(tǒng)計(jì)的非政府組織中，歸屬國(guó)為美國(guó)的有49個(gè)，歸屬國(guó)為英國(guó)的有11個(gè)，歸屬國(guó)為瑞典的有9個(gè)，歸屬國(guó)為加拿大的有8個(gè)，歸屬國(guó)為德國(guó)的有6個(gè)，歸屬國(guó)為其他國(guó)家的共計(jì)49個(gè)。

2.1 海洋研究與管理

平衡短期海洋利用需求與長(zhǎng)遠(yuǎn)生態(tài)利益的必要性，使得海洋管理與養(yǎng)護(hù)成為一項(xiàng)日益復(fù)雜的工作。以海洋劃區(qū)管理為例，確定某一海洋區(qū)域是否有必要或適宜被作為海洋保護(hù)區(qū)，首先要建立在科學(xué)證據(jù)與經(jīng)濟(jì)可行性評(píng)估之上。就科學(xué)證據(jù)而言，現(xiàn)階段海洋保護(hù)區(qū)劃設(shè)的主要依據(jù)通常被認(rèn)為包括，生態(tài)價(jià)值上的稀缺性、對(duì)特定物種生活的重要性、生物多樣性與自然性四個(gè)方面。①IUCN，“An International Instrument on Conservation and Sustainable Use of Biodiversity in Marine Areas beyond National Jurisdiction VI，”https：／／www.iucn.org／sites／dev／files／import／downloads／paper＿vi＿options＿and＿approaches＿for＿establishing＿and＿managing＿marine＿mpas.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2022年6月12日。這些要求均非“不證自明”，而只有在深入的科學(xué)研究與反復(fù)驗(yàn)證后才能得出結(jié)論。將特定海域設(shè)為海洋保護(hù)區(qū)的價(jià)值，即這種保護(hù)能否對(duì)于生態(tài)起到維持或修復(fù)作用，必須經(jīng)過(guò)專業(yè)評(píng)估。特定海洋區(qū)域的保護(hù)或保育是否會(huì)嚴(yán)重影響特定人群的基本生計(jì)，也需要得到經(jīng)濟(jì)上的衡量。不僅如此，海洋保護(hù)區(qū)在得到建立后，仍有待評(píng)估、管理與恢復(fù)等工作持續(xù)推進(jìn)。

不難想見(jiàn)，任何國(guó)家和政府間組織都沒(méi)有能力，在廣袤海洋區(qū)域內(nèi)包攬所有工作。因此，非政府組織在實(shí)踐中承擔(dān)大量的海洋研究與管理事務(wù)，有力地支持了“政府間”機(jī)制的決策及其落實(shí)。在海洋研究方面，在統(tǒng)計(jì)樣本中近三分之二的非政府組織都將相關(guān)研究視為其工作的重要部分。例言之，保護(hù)國(guó)際基金會(huì)（Conservation International）就致力于幫助各國(guó)監(jiān)測(cè)和管理其水域，防止海產(chǎn)行業(yè)的破壞性捕撈或養(yǎng)殖做法，并通過(guò)研究提供科學(xué)證據(jù)，促使各國(guó)沿海的棲息地被納入海洋保護(hù)政策之中。僅在2020年，保護(hù)國(guó)際基金會(huì)就在公海區(qū)域內(nèi)，識(shí)別并標(biāo)記了超過(guò)116個(gè)此前不為人所知的珊瑚礁。②“Conservation International，”https：／／www.conservation.org／，訪問(wèn)時(shí)間：2022年6月12日。顯然，這些新發(fā)現(xiàn)的珊瑚礁區(qū)域就很可能在未來(lái)成為海洋劃區(qū)管理的重要依據(jù)。

在海洋管理方面，非政府組織也承擔(dān)了相當(dāng)一部分傳統(tǒng)意義上被認(rèn)為屬于國(guó)家職能的工作。成立于1895年的野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)（Wildlife Conservation Society），在近60個(gè)國(guó)家管理著數(shù)百個(gè)保護(hù)項(xiàng)目，并協(xié)助這些國(guó)家在全球建立了超過(guò)245個(gè)保護(hù)區(qū)。近年來(lái)，野生動(dòng)物保護(hù)協(xié)會(huì)也將目光轉(zhuǎn)向了海洋治理。協(xié)助政府及社區(qū)保護(hù)和管理世界海洋保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)，已被視為該協(xié)會(huì)“海洋長(zhǎng)期保護(hù)戰(zhàn)略”的重要組成部分。該協(xié)會(huì)參與建設(shè)的古巴蕾娜海洋公園項(xiàng)目和肯尼亞的基斯特·普蓬古蒂海洋國(guó)家公園均被視為海洋公園建設(shè)的典范。除直接參與海洋管理外，諸如世界野生動(dòng)物基金會(huì)（World Wildlife Fund）這樣的非政府組織更致力于在海洋捕撈、觀賞水族領(lǐng)域創(chuàng)建具有廣泛影響力的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，以此強(qiáng)化可持續(xù)利用目標(biāo)下的海洋管理。

總體來(lái)看，非政府組織開(kāi)展大量海洋科研工作，為全球治理決策提供了相對(duì)客觀可信的信息來(lái)源。這些來(lái)源“中立”的海洋研究成果，被認(rèn)為有助于促進(jìn)政策制定者、資源利用者、媒體及公眾之間認(rèn)知共識(shí)的形成。③Alexandra Vance and Robert Rangeley，“Non－Governmental Organization Roles in Shaping Future Ocean Governance and Management，”in Dirk Werle et al.，The Future of Ocean Governance and Capacity Development，Brill Nijhoff，2019，p.56.不僅如此，非政府組織在很多場(chǎng)合完成了全球海洋治理中的管理事務(wù)，分擔(dān)國(guó)家和國(guó)際組織力有不逮或缺乏動(dòng)力承擔(dān)的工作。

2.2 政策游說(shuō)

不同于國(guó)家與基于國(guó)家間協(xié)議行動(dòng)的國(guó)際組織，全球海洋治理中的非政府組織不天然地享有權(quán)力去決定某項(xiàng)政策。但從既往實(shí)踐中不難看出，非政府組織正在通過(guò)不同的方式游說(shuō)政策制定者，以改變他們的認(rèn)知與決策。

南極及南大洋聯(lián)盟（Antarctic and Southern Ocean Coalition）由世界自然基金會(huì)和綠色和平組織等21個(gè)環(huán)保組織以聯(lián)合支持的形式建立。該組織專注于南極和南大洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)，已經(jīng)獲得了南極條約制度內(nèi)的官方觀察員身份。在較短的時(shí)間內(nèi)，該組織就向南極海洋生物資源保護(hù)委員會(huì)提交了《審查旅游政策的戰(zhàn)略方法的關(guān)鍵問(wèn)題》《管理和控制在南大洋作業(yè)的漁船和漁業(yè)支持船的提案》《圈定海洋保護(hù)區(qū)和海洋保護(hù)區(qū)的主要原則》等大量提案和建議，并向南極條約協(xié)商會(huì)議提交了“南極旅游的適用約束性規(guī)則倡議”“馬德里議定書(shū)審查報(bào)告”等文件，深入地參與到規(guī)則的制定過(guò)程之中。

應(yīng)當(dāng)指出，這種非政府組織的參與實(shí)踐，并非因?yàn)槟蠘O地區(qū)特殊治理機(jī)制而形成的個(gè)例。例如，地球法律中心（Earth Law Center）就在世界范圍內(nèi)，游說(shuō)各國(guó)政府制定和實(shí)施自然權(quán)利法，包括墨西哥科利馬州的憲法修正案、菲律賓的自然權(quán)利法案、加利福尼亞州圣莫尼卡市的可持續(xù)性權(quán)利條例和科羅拉多州克雷斯頓鎮(zhèn)的決議。在國(guó)際論壇上，地球法律中心啟動(dòng)海洋權(quán)利計(jì)劃，倡導(dǎo)非人類權(quán)利的保護(hù)，且該計(jì)劃已經(jīng)獲得來(lái)自32個(gè)國(guó)家的官方與非官方組織的簽署。海龜島修復(fù)網(wǎng)絡(luò)（Turtle Island Restoration Network）則成功游說(shuō)20個(gè)國(guó)家，在國(guó)內(nèi)法中納入強(qiáng)制性配備海龜排除裝置的規(guī)定，以使得捕蝦活動(dòng)不會(huì)傷及海龜。

在海洋保護(hù)區(qū)問(wèn)題上，公海聯(lián)盟（High Seas Alliance）作為主要國(guó)際協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，推動(dòng)了“3030”倡議，即在2030年前將全球海洋的30%部分作為海洋保護(hù)區(qū)。當(dāng)前該倡議已經(jīng)得到了超過(guò)80個(gè)國(guó)家或地區(qū)的認(rèn)可或支持，并成為《生物多樣性公約》締約方大會(huì)的核心議題之一。在深海礦產(chǎn)開(kāi)發(fā)問(wèn)題上，全球抉擇（Global Choices）協(xié)同組織了“阻止深海采礦（Stop Deep－Seabed Mining）”活動(dòng)，游說(shuō)臨近礦區(qū)國(guó)家禁絕深海采礦。在漁業(yè)問(wèn)題上，國(guó)際可持續(xù)發(fā)展研究所（The International Institute for Sustainable Development）致力于通過(guò)研究和公眾宣傳支持世界貿(mào)易組織目前的漁業(yè)補(bǔ)貼談判，呼吁盡快終結(jié)有害的漁業(yè)補(bǔ)貼（end harmful fisheries subsidies），助力制定支持可持續(xù)漁業(yè)的多邊和區(qū)域貿(mào)易規(guī)則和政策。值得注意的是，部分非政府組織的“游說(shuō)”活動(dòng)甚至體現(xiàn)出更為強(qiáng)硬的特征，其中的著名代表就是綠色和平組織（Green Peace）。該組織以在海上阻礙漁業(yè)捕撈、干擾海洋開(kāi)發(fā)活動(dòng)的激進(jìn)海洋保護(hù)運(yùn)動(dòng)聞名。

非政府組織在國(guó)家和國(guó)際兩個(gè)層面，都廣泛地開(kāi)展了政策游說(shuō)工作。非政府組織由于其公益性和獨(dú)立性帶來(lái)的道義優(yōu)越性，借助當(dāng)前發(fā)達(dá)的網(wǎng)絡(luò)媒體傳播，往往能夠迅速引發(fā)各國(guó)公眾的關(guān)注，從而對(duì)于政策制定者形成輿論壓力，使其被迫審視以至接納該組織提出的方案。盡管一些既有實(shí)踐顯得較為激進(jìn)，或本質(zhì)上是為實(shí)現(xiàn)某些利益集團(tuán)的特定訴求服務(wù)，但應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，非政府組織的政策游說(shuō)在不少情況下，的確為決策者提供了更為客觀的視角和智識(shí)上的支持——尤其是對(duì)一些后發(fā)國(guó)家而言，客觀上有助于促進(jìn)全球海洋治理的科學(xué)化與專業(yè)化。

2.3 產(chǎn)業(yè)發(fā)展與能力建設(shè)

盡管非政府組織大多不以營(yíng)利為目的，但借助資金、經(jīng)驗(yàn)與技術(shù)的輸出，這些組織在產(chǎn)業(yè)層面大大推動(dòng)了全球海洋可持續(xù)利用的實(shí)現(xiàn)。首先，面向產(chǎn)業(yè)界，非政府組織通過(guò)傳播科學(xué)知識(shí)和鼓勵(lì)公眾作出“更環(huán)保的決定”，從市場(chǎng)層面增加對(duì)可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)品的需求，開(kāi)拓新的市場(chǎng)。這種市場(chǎng)需求的出現(xiàn)也相應(yīng)地刺激了生產(chǎn)者轉(zhuǎn)型。海洋管理委員會(huì)（Marine Stewardship Council）就推出了生態(tài)標(biāo)簽與可持續(xù)發(fā)展?jié)O業(yè)認(rèn)證計(jì)劃，為可持續(xù)捕撈獲得的海產(chǎn)品提供認(rèn)證和獎(jiǎng)勵(lì)，進(jìn)而影響人們購(gòu)買海鮮時(shí)的選擇。目前已經(jīng)有超過(guò)34 500個(gè)營(yíng)業(yè)場(chǎng)所、20 000種海產(chǎn)品和280多個(gè)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，獲得海洋管理委員會(huì)的生態(tài)標(biāo)簽和可持續(xù)捕撈認(rèn)證。這種策略無(wú)形地提高了受認(rèn)證產(chǎn)品的附加值，而對(duì)于其余產(chǎn)品造成了社會(huì)責(zé)任層面的譴責(zé)，行之有效地倒逼生產(chǎn)者采取符合海洋治理要求的方式進(jìn)行生產(chǎn)。

其次，有能力的非政府組織傾向于直接參與海洋產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展建設(shè)。美國(guó)的羅薩利亞項(xiàng)目（Rozalia Project）就組織研究團(tuán)隊(duì)，研發(fā)了世界上首個(gè)超細(xì)纖維捕捉洗衣球，并尋求將該發(fā)明投入生產(chǎn)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)海洋和人類食物鏈的保護(hù)。海洋風(fēng)險(xiǎn)與復(fù)原力行動(dòng)聯(lián)盟（The Ocean Risk and Resilience Action Alliance）致力于通過(guò)開(kāi)創(chuàng)性的產(chǎn)品，釋放和激勵(lì)更多的私人投資和混合融資進(jìn)入海洋可持續(xù)發(fā)展領(lǐng)域。荷蘭的海洋清理組織（The Ocean Cleanup）則利用取樣、遙感、建模和循環(huán)技術(shù)，繪制海洋塑料流向圖，量化世界海洋中的塑料污染，并研發(fā)海洋清理系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)更高效率捕撈并回收海洋塑料。

最后，和傳統(tǒng)觀念中非政府組織活動(dòng)不同，部分組織已經(jīng)開(kāi)始為國(guó)家或國(guó)際組織實(shí)施海洋治理提供能力支持和建設(shè)保障。保護(hù)國(guó)際基金會(huì)就已經(jīng)幫助了十多個(gè)國(guó)家，實(shí)現(xiàn)漁業(yè)社區(qū)的可持續(xù)發(fā)展，并指導(dǎo)沿海社區(qū)通過(guò)漁業(yè)管理和紅樹(shù)林養(yǎng)護(hù)，緩解和適應(yīng)氣候變化。大自然保護(hù)協(xié)會(huì)（The Nature Conservancy）參與了全球70多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的數(shù)百個(gè)項(xiàng)目。在海洋治理方面，該協(xié)會(huì)在近年為保護(hù)黑山共和國(guó)澤塔河水域和克羅地亞的克魯帕河水域提供了專業(yè)支持。此外，海洋法律守護(hù)者協(xié)會(huì)（Sea Shepherd Legal）與加蓬國(guó)家公園國(guó)家機(jī)構(gòu)開(kāi)展能力建設(shè)合作，為西非中部加蓬打擊漁業(yè)犯罪的多個(gè)政府機(jī)構(gòu)提供法律和政策支持。該協(xié)會(huì)還與帕勞政府結(jié)成聯(lián)盟，提供海洋保護(hù)法律問(wèn)題方面的培訓(xùn)和咨詢，以提高當(dāng)?shù)貦z察官、法官和執(zhí)法人員的專業(yè)能力。

2.4 公眾教育

雖然國(guó)家在制定海洋治理政策時(shí)的復(fù)雜態(tài)度是全球海洋治理頻頻受阻的直接原因，但從根本上看，不可持續(xù)的人類活動(dòng)和資源利用才是海洋生態(tài)環(huán)境惡化的最終原因。個(gè)人及企業(yè)對(duì)海洋治理問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和看法將決定他們采取的行動(dòng)。因此，促進(jìn)公眾參與海洋問(wèn)題的解決被大多數(shù)非政府組織視為關(guān)鍵工作?？梢哉f(shuō)，非政府組織在全球海洋治理中最常承擔(dān)的工作仍是公眾教育與宣傳。在統(tǒng)計(jì)樣本中除了少數(shù)一些專業(yè)性較強(qiáng)的組織外，非政府組織大都將公眾教育視為重要責(zé)任。從現(xiàn)實(shí)的角度看，公眾教育不僅有助于非政府組織傳播自身觀點(diǎn)，更是吸引募捐，維持組織運(yùn)轉(zhuǎn)的重要途徑。隨著傳播手段的改變，非政府組織開(kāi)展公眾教育與推廣的方式也愈發(fā)具備影響力。

海洋基金會(huì)（The Ocean Foundation）就推出了“誰(shuí)拯救了鯨魚(yú)潟湖（Who Saved The Whale Lagoon）”的宣傳紀(jì)錄片。該項(xiàng)目詳實(shí)地記錄人類與鯨魚(yú)在圣伊格納西奧湖的互動(dòng)過(guò)程，并傳播該組織從三菱公司建設(shè)工業(yè)鹽廠計(jì)劃中拯救了一個(gè)灰鯨種群的紀(jì)實(shí)故事。通過(guò)這種宣傳，一開(kāi)始僅有幾位科學(xué)家和環(huán)保倡導(dǎo)者參與的運(yùn)動(dòng)，迅速通過(guò)網(wǎng)絡(luò)和傳統(tǒng)媒體發(fā)酵，發(fā)展為一項(xiàng)覆蓋數(shù)百萬(wàn)人的全球運(yùn)動(dòng)，從而被認(rèn)為是環(huán)境保護(hù)歷史上最成功的案例之一。藍(lán)色使命組織（Mission Blue）多次籌辦實(shí)地考察活動(dòng)，組織公眾參觀生態(tài)和諧的“希望之地”，希望借此令大眾認(rèn)識(shí)更多值得受到保護(hù)的生態(tài)系統(tǒng)、人類、動(dòng)物和植物。同時(shí)，藍(lán)色使命組織也積極通過(guò)紀(jì)錄片、社交媒體、傳統(tǒng)媒體和各類新型媒介開(kāi)展宣傳活動(dòng)，快速將“希望之地”活動(dòng)推向世界。為野生動(dòng)物而工作組織（Let’s Work for Wildlife）在2019年發(fā)起了關(guān)于解決海洋塑料問(wèn)題的倡議，旨在提高國(guó)際社會(huì)對(duì)于塑料危害的意識(shí)，改變消費(fèi)者的行為，希望促使公眾停止購(gòu)買一次性塑料產(chǎn)品。

當(dāng)前，大量非政府組織頻繁的活動(dòng)和推廣，使得海洋生態(tài)保護(hù)相關(guān)信息得以快速傳播。這種傳播中共同的信息潛移默化地在全球范圍內(nèi)建立起了認(rèn)知共識(shí)，并間接地影響政府和行業(yè)的政策選擇。通過(guò)講述引人注目的“故事”，參與全球海洋治理的非政府組織能夠借由信息化時(shí)代便捷的傳播渠道，在廣泛的潛在受眾中引發(fā)共鳴，促進(jìn)公眾對(duì)海洋保護(hù)和海洋治理的支持。

表1 132個(gè)非政府組織參與全球海洋治理的主要活動(dòng)類型

三、非政府組織實(shí)踐影響全球海洋治理進(jìn)程的路徑分析

在國(guó)際事務(wù)中，行為者的長(zhǎng)期參與往往意味著相應(yīng)影響力和話語(yǔ)權(quán)形成。盡管非政府組織尚未能像此前部分研究預(yù)想一般，獲得國(guó)際法上的主體地位①黃世席：“非政府間國(guó)際組織的國(guó)際法主體資格探討”，《當(dāng)代法學(xué)》，2000年第5期，第69－71頁(yè)。，但非政府組織的既有實(shí)踐在當(dāng)下已然嵌入全球海洋治理的發(fā)展之中，并通過(guò)直接與間接的方式，補(bǔ)充國(guó)家及國(guó)際組織海洋治理之闕如，有力地影響了治理進(jìn)程。一方面，非政府組織全面參與到全球海洋治理的規(guī)則制定、具體實(shí)施與監(jiān)督機(jī)制之中。另一方面，非政府組織的活動(dòng)能夠引導(dǎo)國(guó)際輿論，建構(gòu)自身難以替代的“專家”地位，并通過(guò)資金與人員的流轉(zhuǎn)將自己的立場(chǎng)反映于該進(jìn)程之中。

3.1 直接路徑

（1）推動(dòng)規(guī)則政策的制定

盡管全球海洋治理的首要決策者仍然是各個(gè)國(guó)家，但非政府組織在規(guī)則形成與政策制定過(guò)程中，正在取得越來(lái)越多的話語(yǔ)權(quán)。當(dāng)前，非政府組織并未能在國(guó)際法上取得同國(guó)家一樣的“正式地位”。這意味著在全球海洋治理“立法”過(guò)程中，非政府組織往往并不能通過(guò)“贊成”或“反對(duì)”左右結(jié)果。然而，非政府組織并未因此被阻隔于該領(lǐng)域的國(guó)際造法進(jìn)程之外。相反，非政府組織能夠與部分國(guó)家或國(guó)際組織建立長(zhǎng)期協(xié)作關(guān)系的組織，或是與此相反，成為有力的“施壓者”，從而影響全球海洋治理規(guī)則與政策的走向，而且這種情況正在變得愈發(fā)普遍。②Arnold Pronto，“Some Thoughts on the Making of International Law，”The European Journal of International Law，Vol.19，No.3，2008，pp.604－607.

近年以來(lái)，在包括聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)在內(nèi)的政府間組織中，獲得觀察員或咨詢地位的非政府組織數(shù)量大幅增加。③Felicity Vabulas，“Consultative and Observer Status of NGOs in Intergovernmental Organizations，”in Bob Reinalda，Routledge Handbook of International Organization，Routledge，2013，pp.215－228謹(jǐn)就統(tǒng)計(jì)樣本而言，保護(hù)海洋咨詢委員會(huì)（Advisory Committee on Protection of the Sea）取得了國(guó)際海事組織觀察員地位；塔拉海洋基金會(huì)（Tara Ocean Foundation）和國(guó)際環(huán)境 法理事會(huì)（International Council of Environmental Law）分別取得了聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)理事會(huì)觀察員和咨詢地位；南極和南大洋聯(lián)合體為《南極洲條約》機(jī)制下的官方觀察員。這種“官方身份”使得非政府組織能夠通過(guò)提供信息、觀點(diǎn)和支持性論點(diǎn)（supporting arguments）來(lái)游說(shuō)國(guó)際組織官員和各國(guó)代表。

除了此類正式的地位外，非政府組織也早已成為國(guó)際會(huì)議中的?？?。海洋之神（Oceanus）組織在格拉斯哥舉行的26屆聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)場(chǎng)外會(huì)議上，就以“恢復(fù)和保護(hù)菲律賓的紅樹(shù)林與公眾參與氣候行動(dòng)的必要性”為題發(fā)表專題講話。事實(shí)上，僅在每年的聯(lián)合國(guó)海洋大會(huì)上，就有相當(dāng)多具備海洋治理經(jīng)驗(yàn)的非政府組織被邀請(qǐng)參加會(huì)議并發(fā)言，例如統(tǒng)計(jì)樣本中的珊瑚礁天文臺(tái)（Observatorio Pro Arrecifes）、安必維安全與合作研究所（Ambivium Institute on Security and Cooperation）和公海聯(lián)盟等組織。同時(shí)，非政府組織與國(guó)際組織也建立了緊密聯(lián)系。如深海保護(hù)聯(lián)盟就與國(guó)際海底管理局接觸頻繁。僅在2021年底，深海保護(hù)聯(lián)盟就兩次致函國(guó)際海底管理局，強(qiáng)調(diào)對(duì)環(huán)境影響評(píng)估的關(guān)注，對(duì)公眾咨詢程序中的缺陷表示嚴(yán)重關(guān)切。在BBNJ養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用規(guī)制制定進(jìn)程中，公海聯(lián)盟、海洋基金會(huì)和藍(lán)色海洋基金會(huì)等非政府組織全階段地深度參與談判，并積極爭(zhēng)取在國(guó)際海洋法法庭提起咨詢管轄權(quán)的法律地位。①施余兵：“國(guó)家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性談判的挑戰(zhàn)與中國(guó)方案——以海洋命運(yùn)共同體為研究視角”，《亞太安全與海洋研究》，2022年第1期，第41頁(yè)。除此之外，一項(xiàng)加拿大學(xué)者的研究也表明，多個(gè)美國(guó)非政府組織自2013年以來(lái)越發(fā)顯著地影響著國(guó)際海底管理局的深海海底環(huán)境管理體制建構(gòu)進(jìn)程，有效地強(qiáng)化“地緣政治權(quán)力的持有者”的掌控。②［加］安娜·扎利克、張大川：“海底礦產(chǎn)開(kāi)采，對(duì)“區(qū)域”的圈占——海洋攫取、專有知識(shí)與國(guó)家管轄范圍之外采掘邊疆的地緣政治”，《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志（中文版）》，2020年第1期，第168頁(yè)。

在國(guó)家海洋治理政策的形成中，非政府組織的影響也不容小覷。鑒于非政府組織在各國(guó)國(guó)內(nèi)法上普遍享有法律主體地位，諸如地球之友（Friends of the Earth International）的非政府組織可以利用一國(guó)的立法程序、司法制度和公眾輿論等多種途徑造成政治上的壓力，迫使國(guó)家改變海洋治理選擇，轉(zhuǎn)向與該組織訴求更為貼近的政策。新西蘭全球環(huán)境和養(yǎng)護(hù)組織（Environment and Conservation Organizations of Aotearoa，New Zealand）③“Environment and Conservation Organizations of Aotearoa，New Zealand，”http：／／www.eco.org.nz／，訪問(wèn)時(shí)間：2022年6月12日。也以提交新西蘭漁業(yè)和其他海洋物種可持續(xù)性的審查報(bào)告等方式，持續(xù)敦促新西蘭海洋政策的制定與修改。

特別值得注意的是，充分的先行科學(xué)研究也賦予了非政府組織觀點(diǎn)，在規(guī)則政策的制定過(guò)程中突出的“權(quán)威性”。在很多時(shí)候，國(guó)家反而沒(méi)有動(dòng)力進(jìn)行與海洋生態(tài)保護(hù)相關(guān)的科學(xué)研究，而非政府組織受其設(shè)立與資助目的之影響，反而主導(dǎo)了大量基礎(chǔ)海洋研究工作。這些先行研究產(chǎn)生的科學(xué)證據(jù)使得其觀點(diǎn)具有科學(xué)上的說(shuō)服力。盡管這些研究所得出的一部分結(jié)論可能并非完全正確，但往往因?yàn)楣ぷ髁康呢?fù)擔(dān)和動(dòng)機(jī)的缺乏而難有后續(xù)研究予以檢驗(yàn)。

（2）參與海洋治理的實(shí)施

任何規(guī)則與政策的效果最終都在于實(shí)施情況，全球海洋治理亦是如此。在規(guī)則并不清晰的情況下，通過(guò)承擔(dān)全球海洋治理進(jìn)程中的具體工作，非政府組織有機(jī)會(huì)在實(shí)踐中將自身的愿景轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)圖景。以海洋劃區(qū)管理為例，“2020后全球生物多樣性框架初稿”將保護(hù)30%海洋的建議性目標(biāo)納入了案文。④“2020后全球生物多樣性框架初稿（共同主席說(shuō)明）”，聯(lián)合國(guó)環(huán)境環(huán)境規(guī)劃署網(wǎng)站，https：／／www.cbd.int／doc／c／9e0f／a29d／239fa63d18a9544caee005b5／wg2020－03－03－zh.pdf，訪問(wèn)時(shí)間：2022年6月12日。盡管已經(jīng)得到了一些國(guó)際支持和討論，但迄今為止，國(guó)際社會(huì)并沒(méi)有就該目標(biāo)及其具體內(nèi)涵達(dá)成共識(shí)。然而，非政府組織已經(jīng)廣泛地參與到這一目標(biāo)的實(shí)施之中，在全球幾乎所有的海洋保護(hù)區(qū)建設(shè)中，都可以發(fā)現(xiàn)非政府組織的身影。

在此情況下，非政府組織除了能夠在很大程度上影響哪些區(qū)域能夠被作為海洋保護(hù)區(qū)保護(hù)，它們作為管理者還能夠決定哪些具體保護(hù)措施應(yīng)當(dāng)?shù)玫讲扇。⒄{(diào)用資源加以實(shí)施。以印度尼西亞四王群島海洋保護(hù)區(qū)為例，被授權(quán)參與該保護(hù)區(qū)管理的多個(gè)非政府組織就被給予了很大的自主性。這些非政府組織靈活地使用了包括旅游費(fèi)用分區(qū)收取、巡邏體系和藍(lán)色支持基金在內(nèi)的管理工具。⑤Casey White et al.，“The Bridging Role of Non－governmental Organizations in the Planning，Adoption，and Management of the Marine Protected Area Network in Raja Ampat，Indonesia，”Marine Policy，Vol.141，2022，p.10.在加勒比海地區(qū)，波浪之下組織（Beneath the Waves）長(zhǎng)期與巴哈馬的漁業(yè)和農(nóng)業(yè)部以及旅游部合作，為巴哈馬專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的持續(xù)管理提出建議?；陂L(zhǎng)期工作中的數(shù)據(jù)和研究，波浪之下組織公布了3個(gè)關(guān)鍵生物熱點(diǎn)區(qū)，并認(rèn)定這些區(qū)位具有海洋生態(tài)保護(hù)價(jià)值，最終促使巴哈馬政府同意在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)重新考慮海洋空間區(qū)劃，并建立相應(yīng)的保護(hù)機(jī)制。換言之，基于與政府及國(guó)際組織的合作或它們的授權(quán)，非政府組織在相當(dāng)一部分海洋區(qū)域內(nèi)成為海洋治理項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)方，故它們可以在委托意旨和權(quán)限范圍內(nèi)，較為靈活自主地選用自身認(rèn)為妥當(dāng)?shù)暮Ｑ笊鷳B(tài)保護(hù)和恢復(fù)措施。

可見(jiàn)，協(xié)同或獨(dú)立承擔(dān)區(qū)域管理工作已經(jīng)成為非政府組織影響全球海洋治理進(jìn)程的重要方式之一。不僅如此，長(zhǎng)期的實(shí)踐又循環(huán)地增長(zhǎng)各國(guó)和國(guó)際組織對(duì)于非政府組織參與和知識(shí)貢獻(xiàn)的依賴，從而鞏固這些組織在全球海洋治理中的地位。

（3）監(jiān)督治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

阻礙全球海洋“善治”實(shí)現(xiàn)的重要因素之一就是缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。相同背景的國(guó)家對(duì)于彼此的治理缺陷往往表現(xiàn)出相互“容忍”的態(tài)度，而即便持有不同立場(chǎng)的國(guó)家也很可能受到相互間外交關(guān)系的約束。更令人擔(dān)憂的情況是，一些國(guó)家可能出于政治原因無(wú)端指責(zé)另一些國(guó)家違反了全球海洋治理目標(biāo)。

由于具備獨(dú)立的資金和專業(yè)知識(shí)來(lái)源，參與全球海洋治理的非政府組織往往不受國(guó)家利益的約束，故非政府組織相比政府或由政府支持的國(guó)際組織被認(rèn)為“更直接、更有力地?fù)碜o(hù)高尚的倫理或道德價(jià)值或生態(tài)原則”，故自20世紀(jì)90年代開(kāi)始，監(jiān)督各個(gè)國(guó)家的行動(dòng)和遵守國(guó)際協(xié)議或標(biāo)準(zhǔn)，就已被作為非政府組織參與全球海洋生態(tài)保護(hù)的重要路徑。①Grant Hewison，“The Role of Environmental Non-governmental Organizations in Ocean Governance，”O(jiān)cean Yearbook Online，Vol.12，No.1，1996，p.47.具體而言，非政府組織監(jiān)督治理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的路徑大致有三。首先，非政府組織在認(rèn)為相關(guān)國(guó)家未充分承擔(dān)海洋治理責(zé)任時(shí)，可以通過(guò)信息披露和發(fā)布獨(dú)立報(bào)告等方式，影響國(guó)際輿論以及相關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)民意，用“公開(kāi)羞辱”等方式向該國(guó)政府施加壓力。其次，非政府組織能夠借助國(guó)際組織機(jī)制，發(fā)起針對(duì)特定國(guó)家活動(dòng)的審查，要求相關(guān)國(guó)家作出改變或補(bǔ)救。最后，非政府組織可以利用相關(guān)國(guó)家的國(guó)內(nèi)法制度，以法律機(jī)制或政治訴愿的途徑監(jiān)督該國(guó)政府的決策和行動(dòng)。

可以說(shuō)，非政府組織作為中立監(jiān)督者的地位在當(dāng)下已經(jīng)得到廣泛承認(rèn)，并成為各國(guó)及國(guó)際組織提高聲譽(yù)和證明政策制定和實(shí)施透明度的重要途徑。例如，在全球漁業(yè)治理中，非政府組織向區(qū)域漁業(yè)組織提出了多項(xiàng)審查要求。這些要求廣泛地得到了12個(gè)區(qū)域漁業(yè)管理組織成員國(guó)的回應(yīng)，即便一些區(qū)域漁業(yè)管理組織在涉及敏感和有爭(zhēng)議的問(wèn)題時(shí)有限制非政府組織參與的傾向。②Matilda Petersson，“Transparency in Global Fisheries Governance：The Role of Non-governmental Organizations，”Marine Policy，Vol.136，2020，pp.5－8.南極和南大洋聯(lián)合體更是將審查生態(tài)保護(hù)情況作為其日常工作之一。近年來(lái)，該組織陸續(xù)發(fā)布包括《南極海洋生物資源保護(hù)委員會(huì)表現(xiàn)評(píng)估》《磷蝦漁業(yè)管理30年——挑戰(zhàn)依然存在》和《審查馬德里議定書(shū)的實(shí)施情況：締約方的檢查（第14條）》在內(nèi)的治理現(xiàn)狀審查結(jié)論，充分發(fā)揮了對(duì)相關(guān)國(guó)際組織和公約締約國(guó)的監(jiān)督作用。非政府組織還要求在BBNJ未來(lái)的環(huán)境影響評(píng)估程序中占據(jù)一席之地，對(duì)各國(guó)的環(huán)評(píng)進(jìn)行“監(jiān)督、審議和審查”。③施余兵：“國(guó)家管轄外區(qū)域海洋生物多樣性談判的挑戰(zhàn)與中國(guó)方案——以海洋命運(yùn)共同體為研究視角”，《亞太安全與海洋研究》，2022年第1期，第40頁(yè)。

然而，在實(shí)踐觀察中也不難發(fā)現(xiàn)，具備特定構(gòu)成背景的非政府組織在發(fā)揮其監(jiān)督功能時(shí)，并非對(duì)某一海洋治理問(wèn)題的所有涉及方一視同仁，而是傾向于繞開(kāi)自身的利益攸關(guān)方，選擇性地發(fā)表觀點(diǎn)和開(kāi)展行動(dòng)，甚至刻意“抹黑”部分國(guó)家。例如，我國(guó)就在不久前通報(bào)了一起境內(nèi)某海洋公益組織選擇性搜集和公布所謂我國(guó)“沿海海洋垃圾統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)”，故意炒作我國(guó)海洋治理問(wèn)題，以“監(jiān)督”之名損害我國(guó)國(guó)際形象。④參見(jiàn)“監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)‘虛胖’，這個(gè)組織暗中干著怎樣的勾當(dāng)？”，人民網(wǎng)，2021年11月2日，http：／／finance.people.com.cn／n1／2021／1102／c1004－32271152.html。

3.2 間接路徑

（1）國(guó)際輿論走向的引導(dǎo)

在直接影響國(guó)際海洋治理之外，非政府組織在一定程度上塑造了世界各國(guó)公眾、政要乃至國(guó)際組織官員對(duì)于海洋生態(tài)問(wèn)題的看法。非政府組織可稱當(dāng)前最積極的海洋治理信息傳播者。統(tǒng)計(jì)樣本中的絕大部分非政府組織都參與了公眾宣傳工作。這些宣傳活動(dòng)的形式包括但不限于媒體文章、生態(tài)宣傳片、調(diào)研報(bào)告、生態(tài)競(jìng)賽和社區(qū)教育。更值得關(guān)注的是，非政府組織借助傳播手段，在國(guó)際輿論中灌輸?shù)膶?shí)質(zhì)內(nèi)容——其中包括一些誤導(dǎo)性的信息。

其一，非政府組織強(qiáng)調(diào)海洋生態(tài)危機(jī)的嚴(yán)峻程度，而極端的海洋生態(tài)破壞后果被選擇性地反復(fù)呈現(xiàn)，為公眾塑造了強(qiáng)烈的刻板影響。事實(shí)上，盡管全球海洋治理仍然面臨很大挑戰(zhàn)，但在相當(dāng)多地區(qū)，海洋生態(tài)環(huán)境的破壞在各國(guó)的努力之下已經(jīng)得到制止與恢復(fù)。①“中國(guó)生態(tài)修復(fù)典型案例集”，中華人民共和國(guó)自然資源部網(wǎng)站，2021年10月29日，http：／／www.mnr.gov.cn／dt／ywbb／202110／t20211029＿2700323.html。其二，非政府組織慣常將生態(tài)環(huán)境問(wèn)題歸結(jié)于特定政策或國(guó)家活動(dòng)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，海洋生態(tài)并非維持恒定狀態(tài)而是處于動(dòng)態(tài)的平衡之中。但非政府組織往往在缺乏實(shí)質(zhì)證據(jù)的情況下，將海洋環(huán)境惡化或物種數(shù)量減少與人類活動(dòng)建立因果關(guān)系，造成“所有海洋生態(tài)衰退均由人類活動(dòng)造成”的錯(cuò)誤印象。其三，非政府組織夸大治理的效用。為吸引公眾注意及募集活動(dòng)資金，非政府組織往往夸大自身治理活動(dòng)以及其倡導(dǎo)路徑的“重要性”，而對(duì)海洋治理的局限性避而不談。這種具備迷惑性的信息有時(shí)源自非政府組織對(duì)于特定問(wèn)題認(rèn)知和調(diào)查的局限性，但在不少時(shí)候，這種傳播的原因則更為復(fù)雜和具有目的性：由于非政府組織大多需要捐助以維持自身運(yùn)轉(zhuǎn)，這也為部分作為出資方的利益集團(tuán)影響和操縱非政府組織扭曲事實(shí)，煽動(dòng)輿論以實(shí)現(xiàn)不正當(dāng)訴求提供了機(jī)會(huì)。②Carolyn A.Islam，“Non－Governmental Organization Vulnerabilities：Donors and Resource Dependence，”CMC Senior Theses，2015.例言之，公海聯(lián)盟就是非政府組織有傾向性鼓吹擴(kuò)張公海保護(hù)區(qū)的典型代表。該組織在國(guó)際宣傳中極力強(qiáng)調(diào)公?！吧鷳B(tài)至關(guān)重要，受到嚴(yán)重威脅”，且公海上的生物多樣性熱點(diǎn)地區(qū)必須“得到優(yōu)先保護(hù)”，但往往對(duì)保護(hù)所涉區(qū)域的緊迫性、可行性、可持續(xù)性以及對(duì)當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)生活的潛在影響避而不談。

總體而言，非政府組織在數(shù)十年間，將保護(hù)、攝影和通信的經(jīng)驗(yàn)與最新的數(shù)字和社會(huì)技術(shù)相結(jié)合，利用媒體、社群和故事的力量，領(lǐng)導(dǎo)公眾參與海洋治理。鑒于存在募資需求和缺乏追責(zé)機(jī)制，數(shù)量可觀的非政府組織所開(kāi)展的這些活動(dòng)，正在成為全球海洋治理進(jìn)程中最主要的信息傳播出口。非政府組織在提出目標(biāo)和推廣計(jì)劃時(shí)更為激進(jìn)，但也讓這些組織具備了更強(qiáng)的影響力和號(hào)召力。無(wú)論這些信息是否屬實(shí)，它們都在客觀上引導(dǎo)了國(guó)際輿論，使之傾向于非政府組織的預(yù)期。

（2）“專家”地位的建設(shè)

全球海洋治理是專業(yè)化的工作，故“專家”的必要參與貫穿從決策到實(shí)施的整個(gè)過(guò)程。例言之，藍(lán)色氣候方案（Blue Climate Solutions）致力于提高對(duì)海岸和海洋在減緩和適應(yīng)氣候變化中作用的認(rèn)識(shí)，消除海洋生物碳循環(huán)方面的“知溝”，并推動(dòng)藍(lán)色碳捕獲和儲(chǔ)存，為藍(lán)色經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展提供信息。經(jīng)過(guò)多年發(fā)展，藍(lán)色氣候方案已經(jīng)在海洋碳循環(huán)問(wèn)題上卓有聲譽(yù)，故聯(lián)合國(guó)環(huán)境署在啟動(dòng)“藍(lán)森林”項(xiàng)目也將其作為創(chuàng)始合作伙伴，為項(xiàng)目提供支持與指導(dǎo)。

氣候分析組織（Climate Analytics）成員則包括政府間氣候變化專門委員會(huì)成員、氣候金融、氣候談判和氣候政策分析等方面的專家。除發(fā)布多份極富影響力的氣候報(bào)告外，氣候分析組織通過(guò)塔拉諾阿對(duì)話（Talanoa Dialogue）、巴黎協(xié)定跟蹤調(diào)查等為國(guó)際組織和各國(guó)政府提供科學(xué)、政策和分析支持，并協(xié)助小島嶼發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家參加海洋氣候談判和論壇，向談判者提供按需的技術(shù)、政治、戰(zhàn)略和法律簡(jiǎn)報(bào)和建議。

由此可見(jiàn)，在實(shí)踐中相當(dāng)一部分的非政府組織扮演了“科學(xué)、政策和經(jīng)濟(jì)知識(shí)的創(chuàng)造者和編輯者”的角色，通過(guò)鏈接、協(xié)調(diào)這些跨區(qū)域和跨學(xué)科的工作，為自己建構(gòu)起具備權(quán)威性的“專家”之地位。③Alexandra Vance and Robert Rangeley，“Non－Governmental Organization Roles in Shaping Future Ocean Governance and Management，”in Dirk Werle et al.，The Future of Ocean Governance and Capacity Development，Brill Nijhoff，2019，p.56.如前所述，非政府組織一方面承擔(dān)了大量的研究工作，并在管理實(shí)踐中積累數(shù)據(jù)與經(jīng)驗(yàn)，建構(gòu)自身在特定議題上的專業(yè)性。另一方面，非政府組織與學(xué)界的聯(lián)系極為密切，甚至如德國(guó)的氣候保護(hù)、能源和交通研究所（IKEM）這樣的非政府組織，就是由從事海洋研究的專業(yè)研究人員為主體建成的。這種智識(shí)上的優(yōu)勢(shì)地位使得國(guó)家及國(guó)際組織在海洋治理問(wèn)題上往往與其形成長(zhǎng)期協(xié)作甚至依賴關(guān)系。

（3）項(xiàng)目資助與人才培養(yǎng)

非政府組織在過(guò)去二十余年來(lái)，已經(jīng)成為全球海洋治理相關(guān)出版物的主要資助方之一。盡管科學(xué)研究可能是客觀的，但其進(jìn)展方向和討論內(nèi)容難免受到資助來(lái)源的影響。海洋饋贈(zèng)組織（Sea Legacy）就專門成立捐贈(zèng)項(xiàng)目“波濤（The Tide）”，以“在世界各地?cái)U(kuò)展和資助各種可持續(xù)項(xiàng)目”。該項(xiàng)目至今已經(jīng)資助了包括巴哈馬社區(qū)海洋科學(xué)家的認(rèn)證監(jiān)督機(jī)制、防止塑料進(jìn)入海洋的關(guān)鍵捕獲研究、泰國(guó)紅樹(shù)林養(yǎng)蜂業(yè)促進(jìn)項(xiàng)目、法屬波利尼西亞的“超級(jí)珊瑚”托管及研究項(xiàng)目以及東帝汶珊瑚礁監(jiān)測(cè)項(xiàng)目在內(nèi)的全球研究及調(diào)研工作。而這些項(xiàng)目資助顯然均有助于轉(zhuǎn)化為支持其立場(chǎng)，但有時(shí)并非完全符合事實(shí)的“科學(xué)性結(jié)論”。

非政府組織對(duì)于人才培養(yǎng)的重視也值得關(guān)注。在這種情況下，非政府組織正在世界范圍內(nèi)，同科研院所與機(jī)構(gòu)合作，幫助培訓(xùn)并雇傭下一代海洋治理管理者。例如，加拿大戴爾豪斯大學(xué)的海洋管理碩士項(xiàng)目2008年至2015年畢業(yè)生中，僅受雇于海洋環(huán)保組織就有11人，占該項(xiàng)目所有畢業(yè)生總數(shù)的12.5%。①Alexandra Vance and Robert Rangeley，“Non－Governmental Organization Roles in Shaping Future Ocean Governance and Management，”in Dirk Werle et al.，The Future of Ocean Governance and Capacity Development，Brill Nijhoff，2019，p.55.除此之外，非政府組織對(duì)年輕的海洋研究者提供了比政府或國(guó)際組織更為開(kāi)放的資助渠道，注重與之建立良好的長(zhǎng)期合作關(guān)系。項(xiàng)目資助和人才培養(yǎng)并不能在短期內(nèi)，強(qiáng)化非政府組織在全球海洋治理中的地位，但這種潛移默化的影響很可能在未來(lái)提供源于治理制度之外的、更為深層次的影響力。

總體來(lái)看，非政府組織正在傳統(tǒng)上以主權(quán)國(guó)家為中心的全球海洋治理中，扮演愈發(fā)重要和多元的角色。隨著國(guó)際社會(huì)深刻地認(rèn)識(shí)到多主體參與對(duì)于解決海洋治理挑戰(zhàn)的必要性②Heloise Berkowitz et al.，“Organizational Perspectives on Sustainable Ocean Governance：A Multi－stakeholder，Metaorganization Model of Collective Action，”Marine Policy，Vol.118，2020，p.8.，非政府組織在當(dāng)下不僅繼續(xù)著發(fā)揮連接公眾和企業(yè)的功能，更是被世界各國(guó)和國(guó)際組織接納為全球海洋治理決策與實(shí)施過(guò)程的協(xié)同方，并逐漸成為不可或缺的一環(huán)，也因此能夠直接和間接地獲取更多“權(quán)力”。然而，出于追求自身利益的動(dòng)機(jī)，非政府組織活動(dòng)同樣可能出現(xiàn)過(guò)度夸大海洋治理危機(jī)、盲目推進(jìn)絕對(duì)化海洋保護(hù)乃至惡意攻擊特定國(guó)家等問(wèn)題。無(wú)論如何，非政府組織影響力不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)，在未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)不太可能受到阻遏，反而會(huì)因?yàn)楹Ｑ髥?wèn)題的加劇和治理需求的增加而將得到進(jìn)一步加強(qiáng)。非政府組織的選擇和行動(dòng)將更為顯著地影響各國(guó)現(xiàn)實(shí)和潛在的國(guó)家利益，這也要求各國(guó)更為審慎和妥當(dāng)?shù)靥幚砼c非政府組織的互動(dòng)關(guān)系。

四、我國(guó)視角下的啟示與反思

既往實(shí)踐表明，非政府組織正在從多個(gè)維度影響著全球海洋治理進(jìn)程的發(fā)展方向。盡管如此，在全球海洋治理領(lǐng)域，至今還沒(méi)有形成十分成熟且真正具備全球影響力的非政府組織。相當(dāng)一部分相關(guān)非政府組織的生命周期極短，而傳統(tǒng)的大型環(huán)境保護(hù)組織又大多尚未將重心轉(zhuǎn)向海洋事務(wù)。因此，對(duì)我國(guó)而言，在這一領(lǐng)域培育和發(fā)展非政府組織的“窗口期”仍然具備。從現(xiàn)實(shí)情況出發(fā)，協(xié)助我國(guó)當(dāng)前處于活躍中的非政府組織，衍生、支持和指導(dǎo)更多的非政府組織參與國(guó)際海洋治理，可能是較為合理的路徑。

4.1 重視非政府組織對(duì)全球海洋治理的影響

從自然條件看，我國(guó)是海洋大國(guó)，但從參與全球海洋治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)看，在國(guó)際海洋事務(wù)上的參與度和話語(yǔ)權(quán)等方面，我國(guó)相較美國(guó)和歐洲國(guó)家尚處于不利地位。但近年來(lái)，海洋對(duì)于我國(guó)發(fā)展與安全重要性的認(rèn)識(shí)已經(jīng)得到長(zhǎng)足的提升，建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)已成為我國(guó)“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的重大戰(zhàn)略任務(wù)?！雹邸跋蚝D強(qiáng) 總書(shū)記心系海洋”，求是網(wǎng)，2022年4月22日，http：／／www.qstheory.cn／zhuanqu／2022－04／14／c＿1128560837.htm。在海洋命運(yùn)共同體理念的指引下，更充分地參與全球海洋治理不僅是國(guó)家利益的必然要求，也是我國(guó)作為“負(fù)責(zé)任大國(guó)”的主動(dòng)擔(dān)當(dāng)。

考慮到大國(guó)博弈背景下，國(guó)家間外交在當(dāng)前面臨的阻力，非政府組織可以被視為我國(guó)參與全球海洋治理，并在其中獲取話語(yǔ)權(quán)的補(bǔ)充路徑。非政府組織在全球海洋治理進(jìn)程中，不僅扮演著建議者、管理者和公眾媒介的角色影響政策路線，還可作為監(jiān)督者，利用國(guó)際聲譽(yù)評(píng)價(jià)“對(duì)抗”國(guó)家和國(guó)際組織權(quán)力。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)往往對(duì)于非政府組織可能對(duì)國(guó)內(nèi)政策帶來(lái)的擾動(dòng)與不穩(wěn)定性較為關(guān)注，而輕視了國(guó)家與非政府組織之間“建設(shè)性互動(dòng)關(guān)系”的重要作用。

事實(shí)上，作為后發(fā)的海洋國(guó)家，我國(guó)更有必要正視非政府組織在全球海洋治理中的寶貴價(jià)值。首先，與非政府組織的協(xié)作能夠增加我國(guó)在國(guó)際討論中的發(fā)聲渠道。非政府組織的獨(dú)立性與公益性也可以為我國(guó)合理科學(xué)的提案與觀點(diǎn)提供背書(shū)，避免其遭到部分國(guó)家或特定利益集團(tuán)的無(wú)理打壓。其次，非政府組織作為公眾與“國(guó)家間”機(jī)制的溝通橋梁，能夠很好地紓解我國(guó)在現(xiàn)階段，仍舊作為發(fā)展中國(guó)家代表所面臨的國(guó)際輿論壓力。借助非政府組織渠道，我國(guó)政策和立場(chǎng)得以更全面、舒緩地為各國(guó)公眾所理解。最后，非政府組織的專業(yè)性有助于彌補(bǔ)我國(guó)海洋治理，尤其是遠(yuǎn)洋治理實(shí)踐不足、缺乏管理經(jīng)驗(yàn)的弱項(xiàng)，全面提升我國(guó)海洋治理的決策與實(shí)施能力。

4.2 警惕非政府組織的“政府化”與傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)的“壟斷”

盡管公益性、獨(dú)立性是非政府組織的特點(diǎn)，區(qū)別于“政府間”機(jī)制的組織構(gòu)成并不意味著，非政府組織天然地具有以海洋生態(tài)為先的中立超然地位。

一方面，非政府組織的全球海洋治理既有實(shí)踐，呈現(xiàn)出與各國(guó)政府及國(guó)際組織協(xié)同、耦合的特點(diǎn)。從活動(dòng)開(kāi)展情況上看，相當(dāng)一部分非政府組織執(zhí)行的項(xiàng)目是在部分政府支持下進(jìn)行，或者跟隨某種“政府間”倡議，因?yàn)檎奈惺冀K是非政府組織資金的重要來(lái)源。從人員組成來(lái)看，參與海洋治理的非政府組織人員常常來(lái)自國(guó)家政府官員。經(jīng)由“旋轉(zhuǎn)門”機(jī)制，非政府組織成員也很容易地就能被吸納入政府機(jī)制。這種人員的雙邊交流在使得非政府組織對(duì)于國(guó)家海洋治理政策制定與實(shí)施更具影響的同時(shí)，也構(gòu)造了政府與非政府組織的合作、指導(dǎo)甚至控制關(guān)系。在美國(guó)，非政府組織中的合格人員就常常被吸引進(jìn)入政府管理部門，并形成了一種“受人歡迎”的傳統(tǒng)。①Andrew Hurrell and Benedict Kingsbury，The International Politics of the Environment：Actors，Interests，and Institutions，Oxford University Press，1992，pp.223－224.該問(wèn)題在對(duì)統(tǒng)計(jì)樣本的分析中也不斷被發(fā)現(xiàn)。例如海洋行動(dòng)之友、南極和南大洋聯(lián)合體等非政府組織的多名核心成員，都曾有赴政府或國(guó)際組織任職經(jīng)歷。簡(jiǎn)言之，非政府組織的“政府化”不僅包括在某些國(guó)家或國(guó)際組織提供大量資源支持與項(xiàng)目委托時(shí)，完全根據(jù)這些政府之需求或指示開(kāi)展特定活動(dòng)的情況，還包括在人員構(gòu)成上與政府官員的頻繁交換和高度融合。此種“政府化”趨勢(shì)往往使得非政府組織從實(shí)質(zhì)上喪失所謂“獨(dú)立性”，而成為部分國(guó)家“如臂指使”的工具。在非政府組織在全球海洋治理中影響力不斷擴(kuò)大的背景下，“政府化”的非政府組織很可能被用于增強(qiáng)操縱者的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)，而使與之立場(chǎng)相左的國(guó)家受到打壓。

另一方面，參與全球海洋治理的非政府組織，正在被以美國(guó)為首的傳統(tǒng)海洋強(qiáng)國(guó)所“壟斷”。事實(shí)上，來(lái)自北方國(guó)家的非政府組織處于主導(dǎo)地位，“壟斷”宣傳平臺(tái)或信息來(lái)源、財(cái)政資源、人力資源，而來(lái)自南方國(guó)家的非政府組織處于邊緣地位的情況②Grant Hewison，“The Role of Environmental Nongovernmental Organizations in Ocean Governance，”O(jiān)cean Yearbook Online，Vol.12，No.1，1996，pp.42－43.，自20世紀(jì)末至今，一直沒(méi)有得到改變。在統(tǒng)計(jì)的132個(gè)參與全球海洋治理的非政府組織中，有超過(guò)五分之四非政府組織的成立地或主要活動(dòng)地處于歐美國(guó)家。其中，有49個(gè)來(lái)自美國(guó)，11個(gè)來(lái)自英國(guó)，9家來(lái)自瑞典。而相比之下，來(lái)自中國(guó)且參與全球海洋治理非政府組織數(shù)量并不多。同時(shí)，非政府組織間相互資助、支持的現(xiàn)象非常明顯，大量的非政府組織實(shí)際上都由更大的非政府組織或非政府組織聯(lián)盟控制或指導(dǎo)。①David Brown and Archana Kalegaonkar，“Support Organizations and the Evolution of the NGO Sector，”Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly，Vol.31，No.2，2002，pp.243－244.這種現(xiàn)象無(wú)疑會(huì)放大傳統(tǒng)海洋大國(guó)“壟斷”非政府組織所帶來(lái)的影響。

在全球海洋治理進(jìn)程中，非政府組織的“政府化”與“壟斷”現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)引起我國(guó)的警惕。非政府組織為傳統(tǒng)海洋大國(guó)所控制意味著，這些生態(tài)“專家”和海洋治理的“監(jiān)督者”都將傾向性地選擇自己的立場(chǎng)，而將所謂“研究”的中心和批評(píng)的矛頭指向我國(guó)，塑造對(duì)我國(guó)不利的國(guó)際輿論導(dǎo)向。

4.3 發(fā)展“公私協(xié)同”的全球海洋治理模式

非政府組織已經(jīng)成為全球海洋治理中不可或缺的重要力量，且影響力仍在不斷擴(kuò)張。部分國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始利用非政府組織的特殊角色，以獲取更多的國(guó)際話語(yǔ)權(quán)。在厘清非政府組織的實(shí)踐與角色后，我國(guó)有必要重新審視過(guò)度依賴“政府間”機(jī)制參與全球海洋治理的現(xiàn)有路徑。盡管我國(guó)智庫(kù)及其他非政府組織建設(shè)已在建設(shè)之中并取得長(zhǎng)足進(jìn)展，但我國(guó)在海洋治理領(lǐng)域的非政府組織數(shù)量極少，且影響力亦孱弱。這種與我國(guó)發(fā)展程度和海洋治理水平不相符的非政府組織成熟度，不僅使得非政府組織協(xié)作無(wú)法成為我國(guó)爭(zhēng)取國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的有效路徑，甚至使之被視為我國(guó)需要警惕和防范的“對(duì)立”角色。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，我國(guó)參與全球海洋治理的模式應(yīng)當(dāng)從“政府全面主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“公私協(xié)同”，以最大程度地發(fā)揮非政府組織的力量。

就具體因應(yīng)路徑而言，首先可以選擇發(fā)展現(xiàn)有的非政府組織。近年來(lái)，我國(guó)在推進(jìn)全球海洋治理相關(guān)非政府組織建設(shè)方面已有一些舉措。例如，國(guó)家海洋局依據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)中國(guó)特色新型智庫(kù)建設(shè)的意見(jiàn)》，在2017年印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)海洋智庫(kù)建設(shè)的通知》，以海洋智庫(kù)建設(shè)促進(jìn)“海洋工作科學(xué)民主依法決策”。②“國(guó)家海洋局關(guān)于加強(qiáng)海洋智庫(kù)建設(shè)的通知”，中國(guó)海洋發(fā)展研究中心網(wǎng)站，2017年8月18日，https：／／aoc.ouc.edu.cn／2017／0818／c9823a68918／pagem.htm。在政策扶持下，我國(guó)已有一批參與海洋治理的非政府組織正在成長(zhǎng)之中。我國(guó)可在尊重其獨(dú)立性和設(shè)立宗旨的同時(shí)，增加對(duì)于這些非政府組織的全球海洋治理相關(guān)項(xiàng)目委托和課題研究，促進(jìn)這些組織的快速、健康發(fā)展。

其次是培育新的海洋治理非政府組織。一方面，我國(guó)有必要引導(dǎo)關(guān)注諸如環(huán)保、氣候領(lǐng)域的現(xiàn)有非政府組織，轉(zhuǎn)向全球海洋治理研究。這些組織不僅應(yīng)關(guān)注我國(guó)海洋問(wèn)題，服務(wù)于國(guó)內(nèi)“海洋工作”，更要參與國(guó)際問(wèn)題的討論與解決，參與國(guó)際非政府組織的業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)。另一方面，增加新設(shè)非政府組織也同樣重要。除了在我國(guó)境內(nèi)鼓勵(lì)創(chuàng)設(shè)新的非政府組織外，推動(dòng)現(xiàn)有非政府組織以出資、指導(dǎo)和分支的方式在其他國(guó)家地區(qū)設(shè)立非政府組織，也不失為我國(guó)的合用選項(xiàng)。

最后則是增強(qiáng)與國(guó)際非政府組織的聯(lián)系與互動(dòng)。隨著我國(guó)參與國(guó)際事務(wù)不斷增加，成為國(guó)際上的負(fù)責(zé)任大國(guó)，各級(jí)政府有必要在一定程度上調(diào)整此前對(duì)于非政府組織的態(tài)度，避免過(guò)度擴(kuò)張國(guó)家安全的范疇，更多地容許其在法律的范圍內(nèi)獨(dú)立開(kāi)展業(yè)務(wù)，并有意識(shí)地通過(guò)信息往來(lái)、項(xiàng)目委托創(chuàng)造接觸。同時(shí)，我國(guó)的非政府組織也是聯(lián)系海外非政府組織的重要橋梁，且非政府組織的良好互動(dòng)，更不容易引發(fā)關(guān)于組織獨(dú)立性的質(zhì)疑。

五、結(jié) 語(yǔ)

當(dāng)代海洋問(wèn)題的特殊性催生了以“各國(guó)共治”為核心的全球海洋治理理念。傳統(tǒng)的“國(guó)家間”機(jī)制在全球海洋治理中，暴露出國(guó)家共識(shí)難以達(dá)成和具體措施無(wú)法落地的困境。在此情況下，非政府組織的出現(xiàn)彌補(bǔ)“國(guó)家間”機(jī)制的不足，使之成為治理進(jìn)程中不可或缺的重要角色。目前，非政府組織不僅承擔(dān)了大量海洋研究、區(qū)域管理以及公眾教育事務(wù)，有力推動(dòng)有關(guān)海洋可持續(xù)利用的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的能力建設(shè)，還廣泛地開(kāi)展針對(duì)各國(guó)政府及國(guó)際組織的政策游說(shuō)工作。從既有實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)，非政府組織正在通過(guò)直接路徑，充分參與全球海洋治理中“立法”、實(shí)施與監(jiān)督的全過(guò)程，并且靈活地借助國(guó)際輿論、專業(yè)能力與對(duì)外支持的間接路徑造成更為深遠(yuǎn)的影響。

對(duì)我國(guó)而言，非政府組織是我國(guó)獲取全球海洋治理中國(guó)際話語(yǔ)權(quán)的重要工具，牽涉著“建設(shè)海洋強(qiáng)國(guó)”宏偉愿景的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)引起我國(guó)的重視。同時(shí)，參與全球海洋治理的非政府組織在發(fā)展過(guò)程中，出現(xiàn)了與部分國(guó)家政府相勾連的情況和海洋大國(guó)“壟斷”的現(xiàn)象。有鑒于此，我國(guó)有必要轉(zhuǎn)向“公私協(xié)同”的全球海洋治理參與策略，著重發(fā)展和培育具有“中國(guó)基因”的非政府組織，并強(qiáng)化與全球范圍內(nèi)非政府組織的聯(lián)系與協(xié)作。