陳勇，黃先寧，董初球

（1.霍山縣林業(yè)局，安徽 六安 237200；2.國(guó)家林草局華東調(diào)查規(guī)劃設(shè)計(jì)院，浙江 杭州 310019；3.江西綠林低碳技術(shù)開發(fā)有限公司，江西 九江 332000）

氣候變化問題不僅是當(dāng)今社會(huì)最為關(guān)注的話題，也是人類社會(huì)共同面臨的重大挑戰(zhàn)，正在深度影響著人類生存和發(fā)展。其不僅是單純的科學(xué)、環(huán)境問題，還涉及到政治、經(jīng)濟(jì)和外交等領(lǐng)域多學(xué)科，最終是歸結(jié)于排放權(quán)、發(fā)展權(quán)、主導(dǎo)權(quán)的戰(zhàn)略問題。2020年9月22日，習(xí)近平總書記在第75屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)上提出：“中國(guó)力爭(zhēng)于2030年前二氧化碳排放達(dá)到峰值，2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和?！?021年9月22日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于完整準(zhǔn)確貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見》，隨后，國(guó)務(wù)院制定了《關(guān)于2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》。據(jù)估計(jì)，要實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，扣除節(jié)能減排與新能源的減排途徑后，我國(guó)仍然有巨量的碳排放要中和。在所有的碳中和方法中，林業(yè)碳匯不僅能夠減緩氣候變化、改善人類環(huán)境，還可以通過(guò)林業(yè)碳匯項(xiàng)目的開發(fā)和碳匯交易，將環(huán)境良好地區(qū)的生態(tài)資源轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)，用市場(chǎng)化方式獲得一定收益，這是踐行“兩山”理論的具體生動(dòng)實(shí)踐。

1 CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目基本概念及相關(guān)政策

1.1 基本概念

碳匯是指將空氣中的二氧化碳以一定形式固定下來(lái)，并去除的過(guò)程、活動(dòng)、機(jī)制。林業(yè)碳匯是指通過(guò)人工造林、森林撫育、退化林修復(fù)、可持續(xù)草地管理等措施，增加森林草原面積、提高森林草原質(zhì)量，再利用森林草原植物的光合作用將空氣中的二氧化碳以生物量的形式固定下來(lái)，并按照一定方法學(xué)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、計(jì)量與交易的過(guò)程、活動(dòng)或機(jī)制。CCER（國(guó)家核證自愿減排量ChineseCertified Emission Reduction）是指對(duì)我國(guó)境內(nèi)可再生能源如風(fēng)電、太陽(yáng)能等，以及林業(yè)碳匯、溫室氣體利用等項(xiàng)目的溫室氣體減排效果進(jìn)行監(jiān)測(cè)量化核證，并經(jīng)主管部門備案后，在國(guó)家自愿減排交易登記簿進(jìn)行登記的溫室氣體減排量。CCER林業(yè)碳匯是指按照主管部門規(guī)定的程序，經(jīng)主管部門備案、簽發(fā)的林業(yè)項(xiàng)目減排量，可用于抵消企業(yè)一定額度的碳排放量，也可在市場(chǎng)進(jìn)行交易實(shí)現(xiàn)碳匯收益。

1.2 CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目相關(guān)政策

2007年，我國(guó)在《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》中提出，將通過(guò)繼續(xù)開展人工造林、資源保護(hù)等生態(tài)建設(shè)工程，實(shí)現(xiàn)林業(yè)碳匯數(shù)量比2005年增加約0.5億t的溫室氣體控制目標(biāo)。2008年，國(guó)家林業(yè)和草原局出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)林業(yè)應(yīng)對(duì)氣候變化及碳匯管理工作的通知》，提出“鼓勵(lì)和支持社會(huì)各界自愿捐資植樹造林，增加森林增匯，參與碳補(bǔ)償，消除碳足跡。”2011年11月，國(guó)家發(fā)改委對(duì)北京、上海、廣東、深圳、天津、重慶、湖北7?。ㄊ校┌l(fā)出《關(guān)于開展碳排發(fā)權(quán)交易試點(diǎn)工作的通知》，同意在以上城市先行開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。各地先后成立碳交易所等機(jī)構(gòu)和交易平臺(tái)，主要交易的內(nèi)容為企業(yè)排放配額和中國(guó)核證自愿減排量（CCER)兩類。

2012年，國(guó)家發(fā)改委出臺(tái)了《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》，明確了CCER項(xiàng)目的審定、核證、備案、交易等管理辦法；2014年，又頒布了“碳匯造林項(xiàng)目方法學(xué)”“森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目方法學(xué)”“竹子造林碳匯項(xiàng)目方法學(xué)”“竹子經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目方法學(xué)”等CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目方法學(xué)。同年，國(guó)家林業(yè)和草原局出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)林業(yè)碳匯交易工作的指導(dǎo)意見》，要求各地完善CDM林業(yè)碳匯項(xiàng)目交易，推進(jìn)林業(yè)碳匯自愿交易，積極開展碳排放權(quán)交易下的林業(yè)碳匯交易探索。

2016年，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確要建立全國(guó)碳排放權(quán)交易制度，啟動(dòng)全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。2017年，國(guó)家發(fā)改委召開了全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)啟動(dòng)工作電視電話會(huì)，頒布了《全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》，要求建立全國(guó)統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，初期交易主體為發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放企業(yè)，并逐漸擴(kuò)大到其他行業(yè)。初期交易內(nèi)容為碳排放權(quán)，條件成熟后增加CCER及其他內(nèi)容。2018年，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家林業(yè)和草原局等九單位聯(lián)合印發(fā)了《建立市場(chǎng)化、多元化生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制行動(dòng)計(jì)劃》，明確要求將林業(yè)溫室氣體自愿減排項(xiàng)目?jī)?yōu)先納入全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)，引導(dǎo)相關(guān)單位優(yōu)先購(gòu)買貧困地區(qū)林業(yè)碳匯項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量。

2021年12月31日，我國(guó)第一個(gè)林業(yè)碳匯國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《林業(yè)碳匯項(xiàng)目審定和核證指南》由國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局、國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化委員會(huì)正式發(fā)布實(shí)施，為林業(yè)碳匯的審批提供了依據(jù)和指南。該標(biāo)準(zhǔn)確定了審定和核證林業(yè)碳匯項(xiàng)目的基本原則，在林業(yè)碳匯項(xiàng)目審定和核證的術(shù)語(yǔ)、程序、內(nèi)容和方法等方面給予了指導(dǎo)和建議。

2 前期CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目開發(fā)流程

2018年之前CCER項(xiàng)目主管部門是國(guó)家發(fā)改委。為配合全國(guó)碳市場(chǎng)全面啟動(dòng)，需要對(duì)《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》進(jìn)行修訂，2017年國(guó)家發(fā)改委暫停了CCER項(xiàng)目的備案。目前，CCER項(xiàng)目主管部門為生態(tài)環(huán)境部。根據(jù)有關(guān)要求，CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目開發(fā)流程，主要包括七個(gè)步驟，依次是：前期評(píng)估、項(xiàng)目設(shè)計(jì)、項(xiàng)目審定、項(xiàng)目備案、項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)測(cè)、項(xiàng)目減排量核證、項(xiàng)目減排量簽發(fā)。

2.1 前期評(píng)估

由項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)聘請(qǐng)專業(yè)機(jī)構(gòu)和技術(shù)人員，依據(jù)相關(guān)規(guī)定和方法學(xué)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，判斷項(xiàng)目能否滿足相關(guān)條件，能否被開發(fā)成CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目。

2.2 項(xiàng)目設(shè)計(jì)

通過(guò)項(xiàng)目前期評(píng)估后，由技術(shù)支持機(jī)構(gòu)，按照規(guī)定的格式和內(nèi)容開展基準(zhǔn)線識(shí)別，進(jìn)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)，對(duì)項(xiàng)目減排量進(jìn)行預(yù)估。

2.3 項(xiàng)目審定

項(xiàng)目設(shè)計(jì)完成后，要遞交有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行審查并進(jìn)行網(wǎng)上公示。設(shè)計(jì)文件符合要求后，由國(guó)家發(fā)改委組織專家對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行評(píng)審。

目前，國(guó)內(nèi)有資質(zhì)的CCER項(xiàng)目審定和減排量核證機(jī)構(gòu)共有12家，其中具有CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目審定和核證資質(zhì)的機(jī)構(gòu)有6家，分別是中國(guó)林科院林業(yè)信息研究所、中國(guó)農(nóng)科院、中國(guó)質(zhì)量認(rèn)證中心、廣州賽寶認(rèn)證中心服務(wù)有限公司、中環(huán)聯(lián)合（北京）認(rèn)證中心有限公司、北京中創(chuàng)碳投科技有限公司。

2.4 項(xiàng)目備案

通過(guò)項(xiàng)目審定后，列入名單的央企可直接遞交國(guó)家發(fā)改委申請(qǐng)備案，其余項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)則要通過(guò)省級(jí)發(fā)改委初審后轉(zhuǎn)報(bào)國(guó)家發(fā)改委，同時(shí)需要省級(jí)林業(yè)主管部門出具項(xiàng)目真實(shí)性證明。國(guó)家發(fā)改委委托專家進(jìn)行評(píng)估，并依據(jù)評(píng)估意見對(duì)自愿減排項(xiàng)目備案申請(qǐng)進(jìn)行審查，對(duì)符合條件的項(xiàng)目予以備案。

2.5 項(xiàng)目實(shí)施和監(jiān)測(cè)

項(xiàng)目備案成功后，項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)根據(jù)項(xiàng)目設(shè)計(jì)內(nèi)容開展植樹造林和森林經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)，對(duì)項(xiàng)目活動(dòng)過(guò)程中各種數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和計(jì)量，準(zhǔn)備核證所需的支持性文件，用于申請(qǐng)減排量核證和備案。

2.6 項(xiàng)目減排量核證

項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)按設(shè)計(jì)文件預(yù)定的期限，聘請(qǐng)有資質(zhì)的第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行核證，出具項(xiàng)目核證報(bào)告，明確項(xiàng)目產(chǎn)生的減排量。

2.7 項(xiàng)目減排量簽發(fā)

拿到項(xiàng)目核證報(bào)告后，即可向國(guó)家發(fā)改委申請(qǐng)簽發(fā)核證減排量。簽發(fā)后先在國(guó)家自愿減排交易登記簿進(jìn)行登記，才能在國(guó)家自愿減排交易信息平臺(tái)內(nèi)參與碳市場(chǎng)交易，交易后還要在登記簿進(jìn)行注銷。

3 CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目主要類型

截至目前，國(guó)家發(fā)改委批準(zhǔn)備案的CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目使用的方法學(xué)只有四種類型。CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目要根據(jù)這些林業(yè)方法學(xué)進(jìn)行開發(fā)，并且具備“額外性”，按國(guó)家有關(guān)政策和規(guī)定進(jìn)行獨(dú)立審定與核證，才有可能獲得備案和林業(yè)碳匯CCER簽發(fā)，實(shí)現(xiàn)碳匯交易。CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目主要類型包括森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目、竹子造林碳匯項(xiàng)目、竹林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目、小規(guī)模非煤礦區(qū)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目和可持續(xù)草地管理溫室氣體減排計(jì)量與監(jiān)測(cè)項(xiàng)目。

森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目針對(duì)的是喬木林中的人工中、幼齡林，不包括經(jīng)濟(jì)林和灌木林。項(xiàng)目要求土壤必須符合要求，并對(duì)森林經(jīng)營(yíng)措施有嚴(yán)格的限制。竹子造林碳匯項(xiàng)目要求在造林過(guò)程中，不能清除地面上原有的散生林木，并對(duì)造林的竹子胸徑和高度有一定的要求。竹林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目要求采伐竹材時(shí)，只收集竹竿、竹枝，不收集枯枝落葉，并且不能清除竹林內(nèi)原有的散生林木。除上述以外，還有小規(guī)模非煤礦區(qū)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目和可持續(xù)草地管理溫室氣體減排計(jì)量與監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，目前應(yīng)用較少。隨著碳匯項(xiàng)目的逐步開發(fā)和經(jīng)濟(jì)效益的提升，將會(huì)有更多的方法學(xué)被開發(fā)出來(lái)，如天然次生林項(xiàng)目方法學(xué)、原始森林保護(hù)項(xiàng)目方法學(xué)、薪炭林持續(xù)經(jīng)營(yíng)方法學(xué)等等。

4 CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目的開發(fā)路徑

4.1 CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目收益估算

以塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)為例（依據(jù)是項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件，項(xiàng)目最終產(chǎn)生的碳匯量與設(shè)計(jì)文件會(huì)有差異，但很小）。塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)造林碳匯項(xiàng)目，于2016年4月11日經(jīng)國(guó)家發(fā)改委備案，從2005年到2014年共計(jì)造林3 640 hm2，項(xiàng)目計(jì)入期為30年，預(yù)計(jì)可產(chǎn)生158.27萬(wàn)t二氧化碳當(dāng)量的減排量，年平均總減排量5.27萬(wàn)t，單位面積年平均減排量為0.97 t/667m2。塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目，于2015年8月3日經(jīng)國(guó)家發(fā)改委備案，從2016年1月開始，針對(duì)塞罕壩機(jī)械林場(chǎng)現(xiàn)有的27 200 hm2森林開展森林撫育等森林經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，項(xiàng)目計(jì)入期20年內(nèi)，預(yù)計(jì)可產(chǎn)生410.18萬(wàn)t二氧化碳當(dāng)量的減排量，年平均總均減排量為20.51萬(wàn)t，單位面積年平均減排量為0.50 t/667m2。

CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目因項(xiàng)目類型不同，以及立地條件、樹種等不同產(chǎn)生的碳匯量也不同。據(jù)測(cè)算，目前一般碳匯造林項(xiàng)目碳匯量每年約為1 t/667m2，森林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目碳匯量每年約為0.2 t/667m2[1]，竹林經(jīng)營(yíng)碳匯項(xiàng)目碳匯量每年約為0.4 t/667m2[2]。以霍山縣為例（依據(jù)林業(yè)二調(diào)數(shù)據(jù)）。如全部進(jìn)行CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目開發(fā)，現(xiàn)有中幼齡林林地面積約96 666.67 hm2，森林經(jīng)營(yíng)碳匯量年均為29萬(wàn)t左右，按50元/t計(jì)算，其碳匯收益年均約為1 450萬(wàn)元；符合條件的造林面積約6 000 hm2，造林碳匯量年均約為9萬(wàn)t，按50元/t計(jì)算，其碳匯收益年均約為450萬(wàn)元；竹林經(jīng)營(yíng)面積33 333.33 hm2，竹林經(jīng)營(yíng)碳匯量年均20萬(wàn)t，按50元/t計(jì)算，其碳匯收益年均約為1 000萬(wàn)元。林業(yè)碳匯項(xiàng)目總收益為年均2 900萬(wàn)元，計(jì)入期為20年的林業(yè)碳匯項(xiàng)目總收益為58 000萬(wàn)元左右（項(xiàng)目投入情況未考慮）。

據(jù)報(bào)道，在國(guó)際市場(chǎng)上碳配額價(jià)格遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于國(guó)內(nèi)，歐盟每噸大約在60歐元左右，而我國(guó)目前在人民幣50元/t上下，價(jià)格還有很大上升空間[3]。據(jù)預(yù)測(cè)，碳價(jià)在2020年以后會(huì)逐漸達(dá)到人民幣200～300元[4]（據(jù)國(guó)際環(huán)保署估算，碳排放社會(huì)平均減排成本為41美元/t，約人民幣280元/t），屆時(shí)才能真正達(dá)到減排目的，林業(yè)碳匯收益對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)才會(huì)真正體現(xiàn)出來(lái)。

4.2 開發(fā)CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目的路徑

根據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定，林業(yè)碳匯項(xiàng)目申報(bào)主體只能是企業(yè)性質(zhì)單位，包括政府下屬的投資公司以及與林業(yè)相關(guān)的具有獨(dú)立法人代表的企業(yè)性質(zhì)單位。目前，國(guó)內(nèi)CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目開發(fā)多數(shù)都是以下模式。

4.2.1 確定開發(fā)企業(yè)

地方政府一般可采用招商或招標(biāo)的方式引進(jìn)碳匯開發(fā)企業(yè)，由碳匯開發(fā)企業(yè)負(fù)責(zé)投資和技術(shù)支持，并承擔(dān)開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)。確定碳匯開發(fā)企業(yè)后，由開發(fā)公司負(fù)責(zé)編制項(xiàng)目設(shè)計(jì)文件、邀請(qǐng)第三方審核機(jī)構(gòu)現(xiàn)場(chǎng)審定等，直至最終減排量簽發(fā)以及掛牌交易。

4.2.2 搭建合作平臺(tái)

由政府直接或指派一家國(guó)有平臺(tái)公司與碳匯開發(fā)企業(yè)簽訂合作協(xié)議，并負(fù)責(zé)協(xié)助碳匯開發(fā)企業(yè)收集歸攏林地的碳匯經(jīng)營(yíng)權(quán)。項(xiàng)目開發(fā)周期從申報(bào)開始，一般為12～15個(gè)月。碳匯交易后，由平臺(tái)公司與碳匯開發(fā)企業(yè)根據(jù)協(xié)議分成。

4.2.3 構(gòu)建共贏模式

合作期間當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門要按國(guó)家政策和森林管護(hù)要求，對(duì)轄區(qū)森林資源履行日常防火、防病蟲等管理責(zé)任，因項(xiàng)目需要對(duì)森林進(jìn)行的干預(yù)管理投入由開發(fā)公司承擔(dān)。開發(fā)公司還要負(fù)擔(dān)項(xiàng)目的立項(xiàng)、材料編制、申報(bào)備案、實(shí)地核證、碳匯交易等過(guò)程中產(chǎn)生的一切費(fèi)用。

5 存在問題

一是CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目是新生事物，很多政策存在變數(shù)，碳交易市場(chǎng)還不十分成熟，導(dǎo)致碳匯開發(fā)存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。有關(guān)部門雖然出臺(tái)了一些應(yīng)對(duì)氣候變化的文件，為林業(yè)碳匯開發(fā)和交易提供了支持，但文件的執(zhí)行還缺乏力度，相關(guān)的法律保障還需完善。

二是2021年7月全國(guó)統(tǒng)一的碳交易市場(chǎng)正式啟動(dòng)后，只有2017年之前已經(jīng)備案的CCER項(xiàng)目可以交易，2017年之后一直沒有新的CCER項(xiàng)目備案成功，CCER項(xiàng)目備案和交易何時(shí)重啟還是未知數(shù)。

6 建議

（1）為促進(jìn)林業(yè)碳匯減排效果，相關(guān)部門尚需進(jìn)一步出臺(tái)政策，增加林業(yè)碳匯市場(chǎng)份額，提高CCER林業(yè)碳匯用于抵消的比例，積極開展將林業(yè)碳匯納入生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的必要性、可行性研究。

（2）CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目前期投入和用工量巨大，且對(duì)林業(yè)長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)的考量和策略要求比較高。在我國(guó)南方林區(qū)，絕大部分林地為集體所有，由林農(nóng)承包經(jīng)營(yíng)，林業(yè)碳匯收益應(yīng)主要?dú)w于林農(nóng)，既增加林農(nóng)收入，又有利于促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。

（3）地方政府推動(dòng)CCER林業(yè)碳匯項(xiàng)目，應(yīng)約定開發(fā)時(shí)限（一般為2年，不能以一個(gè)項(xiàng)目計(jì)入期），如沒有達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，則自動(dòng)解除合約。這樣可以規(guī)避因項(xiàng)目開發(fā)企業(yè)實(shí)力不夠、項(xiàng)目破產(chǎn)的帶來(lái)的不良影響。