杜 洋

（南京卓創(chuàng)環(huán)境科技有限公司，江蘇 南京 210000）

1 前言

2019年低，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好固定污染源排污許可清理整頓和2020年排污許可發(fā)證登記工作的通知》（環(huán)辦環(huán)評函[2019]939號），同年發(fā)布了《固定污染源排污許可分類管理名錄（2019版）》；2021年國務(wù)院印發(fā)了《排污許可管理條例》，排污許可證制度將成為新的行政許可，同時是排污單位的守法文書，也是各級生態(tài)環(huán)境行政管理部門執(zhí)法的重要依據(jù)之一。

某市江北新區(qū)排污許可證核發(fā)系統(tǒng)中共計233家企業(yè)，其中簡化管理103家，重點管理130家。排污許可證現(xiàn)強調(diào)企業(yè)主體責(zé)任，即“誰污染，誰治理”，這就要求第三方技術(shù)審核在排污許可核發(fā)過程中污染物因子及排放標(biāo)準(zhǔn)不能出現(xiàn)錯誤；重點行業(yè)的污染物排放總量核算量要合理合規(guī)，計算結(jié)果準(zhǔn)確無誤；企業(yè)主要排污節(jié)點及污染治理措施填報依據(jù)主要來自企業(yè)生產(chǎn)工藝流程圖及相應(yīng)的現(xiàn)行國家技術(shù)規(guī)范中要求的污染防治措施；自行監(jiān)測方案的監(jiān)測點位、污染物的監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測頻次等都應(yīng)符合國家自行監(jiān)測規(guī)范要求；環(huán)境管理臺賬記錄、排污許可證執(zhí)行報告必須要按照核發(fā)機關(guān)的要求進(jìn)行填報，這也是后續(xù)行政部門監(jiān)管的重點環(huán)節(jié)之一。

排污許可證為企業(yè)排污管理和環(huán)境部門執(zhí)法提供了方便。每個企業(yè)基本都涉及廢氣、廢水、固體廢物的排放，而且相關(guān)的法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)、政策文件多而繁雜，企業(yè)不可能去逐個了解相關(guān)法律和排放標(biāo)準(zhǔn)、政策文件，這樣不僅會增加企業(yè)的成本，也給執(zhí)法工作帶來困難。而將環(huán)保要求記載于排污許可證上，企業(yè)只需按照證中要求進(jìn)行排污和內(nèi)部環(huán)境管理，環(huán)境執(zhí)法部門只需判斷企業(yè)排污是不是符合證中要求，排污許可證更像是傳遞環(huán)保政策和管理要求的介質(zhì)[1]。

排污許可證的核發(fā)質(zhì)量即關(guān)系到整個江北新區(qū)的污染物排放底數(shù)是否清晰，也關(guān)系到發(fā)證之后的排污費的收繳形式、總量減排任務(wù)、環(huán)境空氣改善問題及企業(yè)執(zhí)法、監(jiān)督性監(jiān)測的準(zhǔn)確性等一系列問題，這就要求排污許可的審核人員要保持敬畏之心，不僅要細(xì)心還要有耐心，審核不能出現(xiàn)一點問題，否則發(fā)證以后，會給排污單位及監(jiān)管部門帶來很多困擾。

排污許可證核發(fā)過程中不僅要考量審核人員相關(guān)的環(huán)保專業(yè)知識（法律法規(guī)、各行業(yè)核發(fā)技術(shù)規(guī)范、各要素排放標(biāo)準(zhǔn)、污染因子監(jiān)測規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、各行業(yè)自行監(jiān)測指南）掌握的程度，還要求熟悉各行業(yè)，各企業(yè)的工藝流程及物料走向和產(chǎn)排污環(huán)節(jié)、污染物源強核算方法。對于重點管理的企業(yè)還需要掌握該行業(yè)的污染物可行技術(shù)治理方法、廢氣及廢水的年許可排放量，同時還應(yīng)具備數(shù)據(jù)分析評價等專業(yè)知識。這就要求在審核核查工作時對企業(yè)所申報情況要進(jìn)行全面核查。例如，某市江北新區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)企業(yè)，主要以化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)為主，并且大部分企業(yè)由于歷史遺留問題，存在較多的環(huán)保手續(xù)等問題，且園區(qū)企業(yè)數(shù)量龐大，梳理問題的周期相對較長，企業(yè)填報人員由于專業(yè)知識水平有限，這就對許可證的核發(fā)質(zhì)量的完整性、科學(xué)性、合理性、規(guī)范性工作帶來困難。

首先，第三方評估機構(gòu)要對企業(yè)填報提交到排污許可核發(fā)系統(tǒng)后臺進(jìn)行審核，標(biāo)出企業(yè)填報問題的所在，同時出具相應(yīng)的審核意見，直到企業(yè)按照意見修改完成，再在系統(tǒng)內(nèi)走相應(yīng)的行政審批手續(xù)，發(fā)證前需對企業(yè)進(jìn)行現(xiàn)場核查，審核意見提出的問題作為后期現(xiàn)場核查關(guān)注的重點內(nèi)容。現(xiàn)場主要核查企業(yè)填報的生產(chǎn)裝置（設(shè)施）的各項參數(shù)及主要工藝、原輔材料（名稱、設(shè)計年使用量、成分等）、產(chǎn)品名稱、生產(chǎn)（加工）能力及計量單位，規(guī)格、用量及產(chǎn)量等內(nèi)容是否與環(huán)評一致；產(chǎn)排污環(huán)節(jié)是否存在漏報的嫌疑，污染處理設(shè)施和方法是否合法、合規(guī)；排污口的數(shù)量設(shè)置是否符合填報資料和法律規(guī)范要求，排污許可量的計算是否準(zhǔn)確無誤，自行監(jiān)測指南是否得到了監(jiān)管局（監(jiān)測站）等部門的認(rèn)可。

2 排污許可審核工作中遇到的問題

2.1 填報質(zhì)量差，效率不高

2.1.1 企業(yè)環(huán)保管理人員能力偏低

工作中發(fā)現(xiàn)部分中小型企業(yè)環(huán)保管理水平普遍偏低，甚者連廢氣、廢水污染物單位都不知道，或者是對企業(yè)情況了解不清。另外，審核過程還發(fā)現(xiàn)部分企業(yè)環(huán)保管理人員變動很頻繁，例如，審核意見剛和經(jīng)辦人溝通如何修改，可能下周就又換了一個人，又要重新再指導(dǎo)一遍，經(jīng)常與企業(yè)反復(fù)對接、溝通五六遍，才能完成一家企業(yè)的發(fā)證。

2.1.2 企業(yè)重視度和主動性不高

企業(yè)對排污許可證的重視度、主動提升許可證質(zhì)量及將許可證作為企業(yè)重要的環(huán)保管理文件的意識不強，甚至還遠(yuǎn)未達(dá)到對環(huán)評的重視程度。在審核過程中，企業(yè)經(jīng)常答應(yīng)盡快修改到位，但很多時候都不能在規(guī)定時間內(nèi)修改完成。

2.1.3 第三方環(huán)保企業(yè)填報人員能力較低

生態(tài)環(huán)境部共發(fā)布54個行業(yè)大類76份行業(yè)技術(shù)規(guī)范及24個行業(yè)的監(jiān)測技術(shù)指南及相應(yīng)的核發(fā)工作函件，這些文件是排污許可證核發(fā)的根基。發(fā)布的文件數(shù)量多且專業(yè)性強，這就要求審核人員要不斷研究學(xué)習(xí)相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范。工作中發(fā)現(xiàn)，部分企業(yè)由于無相關(guān)的環(huán)保專員，對于排污許可證的申請，一般會委托第三方環(huán)保單位進(jìn)行填報。部分第三方單位填報人員大多是根據(jù)企業(yè)提供的資料進(jìn)行平臺填報，實際未去企業(yè)進(jìn)行實地踏勘，導(dǎo)致現(xiàn)階段填報的內(nèi)容與企業(yè)的實際情況不符合；第三方填報的單位人員對于排污許可頒布的條例、技術(shù)指南、技術(shù)規(guī)范、自行監(jiān)測方案、污染源源強核算等文件均未完全“吃透”。甚者有第三方填報人員無視審核人員出具的審核清單，不及時進(jìn)行修正，企業(yè)電話催了，才修改，修改內(nèi)容也都大打折扣，從而導(dǎo)致審核復(fù)核進(jìn)度緩慢。

2.2 部分行業(yè)技術(shù)規(guī)范中明確的污染物管控因子與標(biāo)準(zhǔn)不一致

（1）根據(jù)《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范制藥工業(yè)—生物藥品制品制造》（HJ 1062—2019）4.5.3.1 廢水類別、污染物項目及污染治理設(shè)施中表3 制藥工業(yè)—生物藥品制品制造排污單位廢水類別、污染物項目及污染治理設(shè)施一覽表要求，企業(yè)綜合廢水（生產(chǎn)廢水、公用單元廢水、生活污水、初期雨水）中污染物管控因子包含糞大腸菌群數(shù)。該國家規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)廢水管控因子未對企業(yè)產(chǎn)品工藝類型進(jìn)行區(qū)分。

2019年4月1日開始實施的《生物制藥行業(yè)水和大氣污染物排放限值》（DB 32/3560-2019）對生物制藥企業(yè)廢水管控要求按照發(fā)酵類制藥企業(yè)（含生產(chǎn)設(shè)施）、提取類制藥企業(yè)（含生產(chǎn)設(shè)施）、制劑類制藥企業(yè)（含生產(chǎn)設(shè)施）、生物工程類制藥企業(yè)（含生產(chǎn)設(shè)施）和生物醫(yī)藥研發(fā)機構(gòu)進(jìn)行了區(qū)分管理，其中對于發(fā)酵類制藥企業(yè)（含生產(chǎn)設(shè)施）的廢水管控因子未包含糞大腸菌群數(shù)。

（2）核人員還發(fā)現(xiàn)部分江蘇地方標(biāo)準(zhǔn)要求松于國家標(biāo)準(zhǔn)，例如《化學(xué)工業(yè)揮發(fā)性有機物排放標(biāo)準(zhǔn)》（DB 32/3151-2016）部分管控污染物標(biāo)準(zhǔn)松于《石油化學(xué)工業(yè)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 31571-2015）標(biāo)準(zhǔn)。

2.3 部分行業(yè)技術(shù)規(guī)范中未明確主管部門要求的融合問題

（1）根據(jù)《省生態(tài)環(huán)境廳關(guān)于將排污單位活性炭使用更換納入排污許可管理的通知》（蘇環(huán)辦[2021]218號）要求排污單位應(yīng)根據(jù)廢氣活性炭吸附處理設(shè)施設(shè)計方案確定活性炭更換周期，并在排污許可證申領(lǐng)填報系統(tǒng)固體廢棄物污染物排放信息-申請排放信息模塊中，“固體廢物排放信息表”中其他信息對應(yīng)廢活性炭填報處填報活性炭更換周期，并在附件中上傳廢氣活性炭吸附處理設(shè)施設(shè)計方案。但該通知活性炭更換周期的計算文件中沒有考慮企業(yè)使用多級工藝處理時的活性炭更換情況，導(dǎo)致該要求落實存在困難。

（2）根據(jù)寧環(huán)規(guī)[2019]1號，南京市高架火炬應(yīng)在2021年5月1日前完成整改，不再作為日常大氣污染處理設(shè)施，目前仍有企業(yè)未完成改造，火炬問題導(dǎo)致部分企業(yè)無法發(fā)證。

2.4 部分行業(yè)技術(shù)規(guī)范要求與環(huán)評銜接不暢問題

（1）清下水問題。環(huán)評文件及批復(fù)通常要求企業(yè)產(chǎn)生的清下水可以從雨水或清下水排口排放，但市局在檢查中提出按照部長信箱要求清下水不允許經(jīng)雨水系統(tǒng)排放，應(yīng)按行業(yè)要求視同污水管理，同時技術(shù)規(guī)范對清下水排放又未做明確，這給許可證審核與管理帶來了困擾。

（2）技術(shù)規(guī)范管控因子與環(huán)評因子不一致問題。部分技術(shù)規(guī)范在制定過程中通?？紤]了多種生產(chǎn)工藝、多種生產(chǎn)物料條件下污染因子的產(chǎn)生與管控，往往種類繁多，實際企業(yè)環(huán)評評價因子與技術(shù)規(guī)范相比偏少，比如特征因子未識別問題，但環(huán)評也系經(jīng)過編制單位、企業(yè)、行業(yè)專家和審批部門論證核實后確定的，如果僅靠許可證審核提出請企業(yè)補充特征因子依據(jù)不充分，審核人員經(jīng)常向企業(yè)提出申請因子是否全面，要求補充相關(guān)因子，但企業(yè)經(jīng)?；貜?fù)說他們不涉及，缺乏明確文件支撐企業(yè)補充其他因子。

2.5 技術(shù)規(guī)范有待完善

規(guī)范制定發(fā)布時間緊導(dǎo)致部分技術(shù)規(guī)范要求不明或無法落實執(zhí)行。

（1）《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 石化工業(yè)》（HJ 853-2017）由于出臺編制時間較早，規(guī)范中只明確了廢水總排口，且管控因子很多，當(dāng)企業(yè)僅排放生活污水時，該如何進(jìn)行許可管理？按規(guī)范管理不符合實際，且企業(yè)無法落實，不按規(guī)范執(zhí)行，又缺少對這種特殊情形的適用條款。

《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 石化工業(yè)》（HJ 853-2017）表1 納入許可管理的廢氣有組織排放源及污染物項目中“合成樹脂工業(yè)”中的危廢倉庫和實驗室廢氣屬于主要排口還是一般排放口存在理解歧義。

（2）建設(shè)項目環(huán)評分類名錄一直在做簡化，但技術(shù)規(guī)范缺少登記管理類項目新增排放量如何許可的問題，從而導(dǎo)致總量新增問題無法解決。例如，石化行業(yè)在進(jìn)行污水站無組織加蓋收集變無組織為有組織排放僅需要填報登記表，但按照排污許可管理要求又涉及到主要排放口，按照技術(shù)規(guī)范計算值很大，甚至超過改造前的全廠排放量，怎么進(jìn)行總量的許可？

（3）關(guān)于電廠污泥摻燒問題。該類項目通常依托電廠的鍋爐、污染治理設(shè)施、焚燒煙氣排放口等，其建設(shè)項目環(huán)評批復(fù)中要求該項目大氣污染物中的除汞及其化合物外的重金屬、二噁英類、氯化氫參照《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18485-2014）執(zhí)行。根據(jù)《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范 環(huán)境衛(wèi)生管理業(yè)（HJ 1106—2020）》規(guī)定，對于執(zhí)行GB 18485的生產(chǎn)設(shè)施和排放口，適用《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范生活垃圾焚燒（HJ 1039—2019）》。但是若執(zhí)行HJ 1039，實際情況是大部分火電廠（或熱電廠）的焚燒爐型、污染治理設(shè)施等情況與排污許可證信息平臺“生活垃圾焚燒”類模塊表單無法對應(yīng)，且現(xiàn)有火電廠無法做到符合專門生活垃圾焚燒項目污染控制措施要求。

（4）技術(shù)規(guī)范是企業(yè)申請同時也是第三方技術(shù)審核單位及生態(tài)環(huán)境管理部門審核排污許可證的依據(jù)，目前生態(tài)環(huán)境部已經(jīng)發(fā)布76個行業(yè)的技術(shù)規(guī)范，其中及個別技術(shù)規(guī)范對控制的污染物種類和可行性技術(shù)規(guī)定的比較籠統(tǒng)，特別是早期發(fā)布的技術(shù)規(guī)范。例如火電行業(yè)技術(shù)規(guī)范中規(guī)定廢水的類別為生產(chǎn)廢水、生活污水、冷卻水、脫硫廢水?？刂频臑镹H3-N、SS、TP、硫化物、石油類、氟化物、揮發(fā)酚、動植物油。并未明確某類廢水應(yīng)執(zhí)行哪些污染因子，這就導(dǎo)致企業(yè)隨意填報，加大了審核難度。同時環(huán)境部門只能對企業(yè)填報信息審核，不能確定排污單位是否漏報、錯報污染物因子等相關(guān)的內(nèi)容。

3 審核工作中常見問題分析

（1）環(huán)評文件因編制完成及批復(fù)時間有的較為久遠(yuǎn)，項目生產(chǎn)工藝和物料使用情況不盡相同，另一方面排污許可證技術(shù)規(guī)范制定時考慮了較為全面的生產(chǎn)工藝和物料使用情況，因此企業(yè)實際污染物產(chǎn)生和排放因子不一定與原環(huán)評及批文或許可證技術(shù)規(guī)范完全一致。在許可證審核與核發(fā)過程中，建議根據(jù)該行業(yè)技術(shù)規(guī)范中明確的管控因子，要求企業(yè)宜進(jìn)行全因子檢測分析、提供檢測分析報告做附件，作為該企業(yè)管控技術(shù)規(guī)范中相關(guān)特征因子的支撐文件。

（2）登記管理類項目涉及到主要排放口時，按照技術(shù)規(guī)范計算值很大，甚至超過改造前的全廠排放量。在許可證審核與核發(fā)過程中，暫按技術(shù)規(guī)范執(zhí)行，或根據(jù)企業(yè)實際監(jiān)測報告進(jìn)行核定。

（3）某企業(yè)當(dāng)初環(huán)評批復(fù)是接管到大廠區(qū)企業(yè)的污水站或污水處理設(shè)施，執(zhí)行了接管標(biāo)準(zhǔn)，但行業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)僅有直接排放和間接排放標(biāo)準(zhǔn)，實際情況企業(yè)做不到間接排放標(biāo)準(zhǔn)。在許可證審核與核發(fā)過程中，原則上應(yīng)按照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，企業(yè)應(yīng)在后續(xù)的清潔生產(chǎn)中進(jìn)行改進(jìn)或提出整改措施。

（4）《排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范石化工業(yè)（HJ 853-2017）》表1納入許可管理的廢氣有組織排放源及污染物項目中“合成樹脂工業(yè)”中的危廢倉庫和實驗室廢氣屬于主要排口還是一般排放口。在許可證審核與核發(fā)過程中，對于屬于本行業(yè)的所有排氣筒應(yīng)視為主要排放口，同時按照對相應(yīng)措施的排放口從嚴(yán)管理進(jìn)行填報。

（5）從企業(yè)生產(chǎn)工藝及規(guī)模、產(chǎn)品種類及產(chǎn)值等情況進(jìn)行分析、結(jié)合當(dāng)?shù)貓@區(qū)發(fā)展定位等多角度綜合分析研判后確定，從而科學(xué)界定企業(yè)的主行業(yè)與副行業(yè)。

（6）部分技術(shù)規(guī)范在制定過程中通?？紤]了多種生產(chǎn)工藝、多種生產(chǎn)物料條件下污染因子的產(chǎn)生與管控，往往種類繁多，實際企業(yè)環(huán)評評價因子與技術(shù)規(guī)范相比偏少，比如特征因子未識別問題，但環(huán)評也系經(jīng)過編制單位、企業(yè)、行業(yè)專家和審批部門論證核實后確定的，如果僅靠許可證審核提出請企業(yè)補充特征因子依據(jù)不充分，審核人員經(jīng)常向企業(yè)提出申請因子是否全面，要求補充相關(guān)因子，但企業(yè)經(jīng)?；貜?fù)說他們不涉及，缺乏明確文件支撐企業(yè)補充其他因子。在許可證審核與核發(fā)過程中，對于這種情況的企業(yè)，原則上按照環(huán)評及批復(fù)要求進(jìn)行審核。

（7）清下水排放是某新材料產(chǎn)業(yè)園發(fā)展歷史延續(xù)至今的環(huán)保管理問題，對于這種情況的企業(yè)應(yīng)在規(guī)定的期限內(nèi)進(jìn)行內(nèi)部管網(wǎng)的設(shè)計與重建，將企業(yè)循環(huán)使用水作為廢水進(jìn)行處理。

4 審核工作中審核人員的問題

排污許可證核發(fā)人員對相應(yīng)的環(huán)境法律法規(guī)及技術(shù)規(guī)范研究不透徹，審核中對部門分行業(yè)存在盲區(qū)，其中對水/氣污染物許參照的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)選取不當(dāng)，導(dǎo)致相應(yīng)的污染物濃度限值錯誤，從而導(dǎo)致排污單位主要排放口的許可量核算錯誤，一般情況都存在許可量計算偏大；在開展排污許可申請與審核工作過程中對行業(yè)和管理類別的判斷錯誤頻出；直接導(dǎo)致部分企業(yè)后續(xù)技術(shù)規(guī)范適用錯誤[2]；忽視了執(zhí)行報告和臺賬記錄的審核，一般企業(yè)填什么就是什么，未去審核企業(yè)填報的內(nèi)容是否符合現(xiàn)行的技術(shù)規(guī)范及行政許可要求。

5 行政主管部門聯(lián)審核發(fā)

建立聯(lián)審會議制度，各有關(guān)的科室（大氣科、生態(tài)科、固廢科、污防辦），環(huán)境執(zhí)法部門，環(huán)境監(jiān)測部門都有專人負(fù)責(zé)參加聯(lián)審，同時結(jié)合日常工作及監(jiān)管監(jiān)測情況，對申報企業(yè)的申請材料提出相應(yīng)環(huán)境管理要求，確保許可證核發(fā)工作公平、公正、高效、快捷。

推進(jìn)排污許可證管理工作，將會改變生態(tài)環(huán)境主管部門對企業(yè)的管理形式，由主動查處企業(yè)違法行為向?qū)徲嬈髽I(yè)違法行為轉(zhuǎn)變，由多種管理形式向單一管理形式轉(zhuǎn)變，推動環(huán)境管理的科學(xué)化和規(guī)范化。

6 結(jié)論

排污許可證作為一項行政許可，現(xiàn)依托第三方機構(gòu)進(jìn)行事前審核把關(guān)，這就要求第三方對排污許可核發(fā)的水、大氣、固廢等環(huán)境要素要進(jìn)行綜合考慮。

（1）嚴(yán)格事前審核把關(guān)，從技術(shù)規(guī)范及屬地管理文件等層面規(guī)范企業(yè)行為。

（2）規(guī)范企業(yè)排污行為，提升企業(yè)環(huán)保管理水平。