楊華兵，張曉玲，馮新華

（新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團林業(yè)和草原資源監(jiān)測中心（兵團濕地保護中心），新疆 烏魯木齊 830013）

兵團整合優(yōu)化后各級各類自然保護地數(shù)量為24 處，總面積為171 123.85 hm2，占兵團土地總面積的2.42%。兵團各類自然保護地在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護區(qū)域生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。近年來，保護與發(fā)展矛盾日益突出，例如，瑪納斯河流域中上游濕地省級（兵團）自然保護區(qū)，前期保護區(qū)區(qū)劃面積過大，部分地段與地方縣市有重疊和爭議，重點和民生項目占用保護區(qū)頻繁等。今后，如何協(xié)調(diào)處理保護與發(fā)展的矛盾問題，是兵團保護地管理中應(yīng)重點解決的問題。因此，科學(xué)、合理、規(guī)范進行自然保護區(qū)建設(shè)項目生物多樣性影響評價，慎重審批占用保護區(qū)項目，就是認真落實黨中央、國務(wù)院決策部署，持續(xù)推進自然保護地保護和建設(shè)，確保重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、自然景觀和生物多樣性得到系統(tǒng)性保護，提升生態(tài)產(chǎn)品供給能力，為維護區(qū)域生態(tài)安全，建設(shè)美麗兵團，實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展提供堅實的生態(tài)支撐。

1 項目區(qū)概況

2005 年12 月14 日經(jīng)新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團（新兵函[2005]17 號）批準(zhǔn)設(shè)立瑪納斯河流域中上游濕地省級（兵團）自然保護區(qū)（以下簡稱“瑪納斯河流域濕地自然保護區(qū)”或“保護區(qū)”），隸屬于第八師石河子市管轄?，敿{斯河流域濕地自然保護區(qū)由南至北依次分布著瑪納斯河中上游河道、蘑菇湖水庫、大泉溝水庫（北湖）、夾河子水庫、躍進水庫等，總面積288.00 km2。按照《自然保護區(qū)功能區(qū)劃技術(shù)規(guī)程》（GB/T35822—2018）要求，將保護區(qū)進行功能區(qū)劃，包括核心區(qū)、緩沖區(qū)和實驗區(qū)。根據(jù)《自然保護區(qū)類型與級別劃分原則》（GB/T14529—93），瑪納斯河流域濕地自然保護區(qū)屬于自然生態(tài)系統(tǒng)類的內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型?，敿{斯河流域濕地自然保護區(qū)是以保護內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)、珍稀瀕危水禽及棲息地為宗旨，集生物多樣性保護、科學(xué)研究、宣傳教育、生態(tài)旅游和可持續(xù)利用多重價值為一體的綜合性內(nèi)陸濕地和水域生態(tài)系統(tǒng)類型的自然保護區(qū)，保護區(qū)建設(shè)屬于生態(tài)公益性事業(yè)。

保護區(qū)主要保護對象有濕地生態(tài)系統(tǒng)、珍稀動植物資源和野生動植物資源?，敿{斯河流域濕地自然保護區(qū)內(nèi)主要濕地類型有人工濕地和沼澤濕地，區(qū)域內(nèi)的濕地生態(tài)系統(tǒng)是野生動植物，特別是水禽賴以生存的棲息場所，也是維護區(qū)域生態(tài)安全的重要保障。保護區(qū)是珍稀瀕危野生動植物資源及其棲息地，特別是白尾海雕Haliaeetus albicilla（Linnaeus）、東方白鸛Ciconia boycianaSwinhoe、大天鵝Cygnus cygnus（Linnaeus）、白尾鷂Circus cyaneus（Linnaeus）、蓑羽鶴Anthropoides virgo（Linnaeus）等國家珍稀瀕危動物及其棲息地。生物多樣性包括瑪納斯河生態(tài)系統(tǒng)多樣性、物種多樣性、遺傳多樣性等。瑪納斯河流域濕地自然保護區(qū)具有良好的自然植被和豐富的鳥類食源，適于多類野生動物棲息繁衍，野生動物資源豐富，共有40 目92 科257種。其中，獸類10種、鳥類199種、爬行類3種、兩棲類3種、魚類6種、節(jié)肢類36種。有國家Ⅰ級保護野生動物4 種，國家Ⅱ級保護野生動物27 種，新疆維吾爾自治區(qū)重點保護野生動物19 種。保護區(qū)內(nèi)以庫塘、沼澤等濕地類型為主，濕地水域遼闊，灘涂寬闊，植物叢生，形成了天然蘆葦蕩、沼澤等典型的濕地植被類型。據(jù)統(tǒng)計，保護區(qū)內(nèi)有維管植物44 科133屬191種。

2 生物多樣性影響評價的必要性

國務(wù)院辦公廳于2010 年12 月28 日發(fā)布了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好自然保護區(qū)管理有關(guān)工作的通知》，自2010年12月28日起施行的法律法規(guī)，提出：“嚴格限制涉及自然保護區(qū)的開發(fā)建設(shè)活動。自然保護區(qū)屬禁止開發(fā)區(qū)域，在自然保護區(qū)核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)禁止開展任何形式的開發(fā)建設(shè)活動；在自然保護區(qū)實驗區(qū)內(nèi)開展的開發(fā)建設(shè)活動，不得影響其功能，不得破壞其自然資源或景觀。加強涉及自然保護區(qū)的礦產(chǎn)資源開發(fā)活動管理，限期對自然保護區(qū)內(nèi)違法違規(guī)探礦和采礦活動予以清理。加強對自然保護區(qū)內(nèi)旅游活動的監(jiān)管”。濕地保護條例第十七條也明確指出：“禁止擅自改變濕地用途，工程建設(shè)應(yīng)當(dāng)不占或者少占濕地。必須占用或者征收地方重要濕地的，用地單位應(yīng)當(dāng)在省級林業(yè)等有關(guān)部門審核同意后，方可依法辦理用地審批手續(xù)”。

根據(jù)《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》（2011年1 月8 日）、《新疆維吾爾自治區(qū)自然保護區(qū)管理條例》（1997年1月22日）的規(guī)定：“建設(shè)項目占用保護區(qū)必須辦理相關(guān)手續(xù)”。按照《自然保護區(qū)建設(shè)項目生物多樣性影響評價技術(shù)規(guī)范》（LY//T2242—2014），規(guī)定了在自然保護區(qū)內(nèi)從事各類建設(shè)項目對自然保護區(qū)生物多樣性影響評價的基本要求、指標(biāo)體系及權(quán)重、方法和報告編寫要求。適用于森林生態(tài)系統(tǒng)、荒漠生態(tài)系統(tǒng)、內(nèi)陸濕地生態(tài)系統(tǒng)、野生動物和野生植物類型自然保護區(qū)實驗區(qū)開展建設(shè)項目的生物多樣性影響評價，其他類型自然保護區(qū)和其他保護地的生物多樣性影響評價可參照此標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

因此，作為自然保護區(qū)行政主管部門在批復(fù)同意占用自然保護區(qū)實驗區(qū)時，需要組織專家現(xiàn)地踏勘并對項目占用自然保護區(qū)生物多樣性影響評價報告進行論證，提出是否同意占用的論證意見，作為自然保護區(qū)行政主管部門批復(fù)的重要的決策依據(jù)。

3 評價的方法

開展自然保護區(qū)建設(shè)項目生物多樣性影響評價是利用森林資源“二類”調(diào)查成果、國土“三調(diào)”成果、林地“一張圖”更新成果、濕地保護區(qū)規(guī)劃等疊加最新的遙感影像，采用樣方法、樣線法對野生植物、野生動物影響調(diào)查，結(jié)合現(xiàn)地調(diào)查、走訪，完成景觀/生態(tài)系統(tǒng)、生物群落、種群/物種、主要保護對象、生物安全、社會因素，一共六個方面按權(quán)重打分，按《自然保護區(qū)建設(shè)項目生物多樣性影響評價技術(shù)規(guī)范》（LY//T2242—2014）要求，需要不少于9位專家評分，計算出生物多樣性影響指數(shù)（BI），低于60 分為中低度影響，60～80 分之間為中高度影響、80 分及以上嚴重影響。兵團自然保護區(qū)行政主管部門會組織行業(yè)內(nèi)知名專家現(xiàn)地踏勘和論證，由專家提出論證意見后，作為批復(fù)占用保護區(qū)的主要依據(jù)。專家論證通常會論證通過確實有必要建設(shè)的非盈利性的公益類項目，不可避讓且面積不大，有合理的占補平衡方案及各項環(huán)境措施，生物多樣性影響指數(shù)（BI）在60 分以下屬于中低度影響的項目。兵團自然保護區(qū)行政主管部門出具同意占用自然保護區(qū)的批復(fù)意見后，建設(shè)方才可以獲得自然資源部門建設(shè)項目用地預(yù)審意見，在保護區(qū)內(nèi)涉及林地、草地的還需要辦理使用林地手續(xù)，最后才能獲得建設(shè)用地批準(zhǔn)。

如已經(jīng)論證和批復(fù)完成的G312 線呼圖壁至瑪納斯公路項目、S101瑪納斯南山至巴音溝公路建設(shè)項目、第八師莫索灣墾區(qū)城鄉(xiāng)供水一體化備用水源工程對瑪納斯河流域中上游濕地省級（兵團）自然保護區(qū)生物多樣性影響評價，就是通過工程影響評價對自然保護區(qū)內(nèi)自然資源類型及分布、自然生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)狀況、保護對象分布及棲息環(huán)境的實地調(diào)查，評價區(qū)范圍是自然保護區(qū)內(nèi)道路或供水管線兩側(cè)直線距離各1 000 m，通過樣方、樣線法調(diào)查評價區(qū)范圍內(nèi)野生動植物名錄。分析建設(shè)項目對自然保護區(qū)內(nèi)自然資源、自然生態(tài)系統(tǒng)的干擾作用，科學(xué)合理、客觀公正地評價和預(yù)測工程建設(shè)項目對自然保護區(qū)生物多樣性的實際影響，提出控制、減輕、消除工程影響的措施和建議，制定生態(tài)保護與恢復(fù)方案，為工程建設(shè)決策、勘察規(guī)劃設(shè)計、施工管理、運營監(jiān)測、區(qū)域生態(tài)保護提供科學(xué)依據(jù)，滿足各級政府、工程管理機構(gòu)、建設(shè)實施單位、生態(tài)保護管理機構(gòu)各個方面的管理需要，將保護管理和生態(tài)恢復(fù)落實到工程建設(shè)和運營管理的全過程，以提高建設(shè)方的生物多樣性保護意識，加強其保護責(zé)任，為自然保護區(qū)行政主管部門做出行政許可決定時提供科學(xué)決策依據(jù)。

4 存在的問題

4.1 兵團部分師市對保護區(qū)認識不足，保護不到位

在中央環(huán)保督察對包括瑪納斯河流域中上游濕地自然保護區(qū)在內(nèi)的4個省級自然保護區(qū)反饋出現(xiàn)的主要問題有，在保護區(qū)內(nèi)耕種、養(yǎng)殖、放牧問題，開礦問題、違規(guī)開發(fā)旅游問題、違規(guī)開發(fā)建設(shè)及企業(yè)問題，勘界立標(biāo)滯后等問題。一些建設(shè)項目一開始立項就沒有充分考慮到涉及自然保護區(qū)的問題，更不要說盡量和主動避讓等，或者明明知道涉及占用到自然保護區(qū)還想強行立項，認為占用保護區(qū)手續(xù)也好辦，甚至想占用政策不允許的緩沖區(qū)。通過個別師市反復(fù)咨詢擬在濕地保護區(qū)上建設(shè)“景觀橋”，可以反映出對保護區(qū)的認識嚴重不足。

4.2 個別項目生物多樣性影響評價不符合實際

專家論證按建設(shè)項目委托方意愿行事，生物多樣性影響等級均為中低度，分數(shù)偏低（生物多樣性影響指數(shù)（BI）在60 分以下屬于中低度影響的項目）。論證的幾個建設(shè)項目中對瑪納斯河流域中上游濕地省級（兵團）自然保護區(qū)生物多樣性影響評價最低的50.91 分。通過現(xiàn)場踏勘和論證，專家組認為評分專家個別不太專業(yè)，不是從事林草、濕地、生態(tài)環(huán)境及野生動植物方面的專家，有的是從事煤炭、電力領(lǐng)域的研究學(xué)者，加之沒有到現(xiàn)地調(diào)查了解，評分表“閉門造車”。綜合評定認為分數(shù)在57分比較合理。

4.3 存在一些未批先建的情況

瑪納斯河主城區(qū)段河道及岸線整治工程（一期）占用第八師瑪納斯河流域中上游濕地省級自然保護區(qū)實驗區(qū)（在瑪納斯河河道內(nèi)），沒有進行生物多樣性影響評價，沒有經(jīng)過專家論證，亦沒有獲得自然保護區(qū)主管部門批復(fù)就施工建設(shè)，破壞了濕地資源。

5 建議

5.1 加強監(jiān)督管理

各級政府、各個部門應(yīng)進一步加強對涉及自然保護區(qū)建設(shè)項目的監(jiān)督管理。

按照《關(guān)于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》（環(huán)發(fā)[2015]57 號），“地方各有關(guān)部門依據(jù)各自職責(zé)，切實加強涉及自然保護區(qū)建設(shè)項目的準(zhǔn)入審查。建設(shè)項目選址（線）應(yīng)盡可能避讓自然保護區(qū)，確因重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和自然條件等因素限制無法避讓的，要嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價等制度，涉及國家級自然保護區(qū)的，建設(shè)前須征得省級以上自然保護區(qū)主管部門同意，并接受監(jiān)督。對經(jīng)批準(zhǔn)同意在自然保護區(qū)內(nèi)開展的建設(shè)項目，要加強對項目施工期和運營期的監(jiān)督管理，確保各項生態(tài)保護措施落實到位。保護區(qū)管理機構(gòu)要對項目建設(shè)進行全過程跟蹤，開展生態(tài)監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)問題應(yīng)當(dāng)及時處理和報告”。這就要求建設(shè)項目審批所在地各級行政主管部門，如發(fā)改委、交通局、水利局等對立項、初步設(shè)計應(yīng)嚴格把關(guān)、慎重立項，本著從保護生態(tài)環(huán)境出發(fā)，建設(shè)項目應(yīng)當(dāng)不占或者少占濕地。

5.2 建立兵團范圍內(nèi)的專家?guī)?/h3>

邀請中科院、林科院和大學(xué)院校濕地保護、林草調(diào)查規(guī)劃、野生動植物保護方面的專家學(xué)者參與項目評價，提供專業(yè)的技術(shù)支撐。由專家參與自然保護區(qū)建設(shè)項目生物多樣性影響評價，公平公正評分，科學(xué)合理論證，從實際出發(fā)，對保護區(qū)生物多樣性和生態(tài)環(huán)境影響大、能夠避讓的項目堅決提出反對意見。

5.3 對保護區(qū)內(nèi)建設(shè)項目未批先建實施“零容忍”

對未批已建項目進行嚴厲的處罰并責(zé)令恢復(fù)原貌，按規(guī)范程序論證和審批。各級自然保護區(qū)管理部門要加大對自然保護區(qū)及各類自然保護地保護的宣傳教育，加強日常巡護巡查，提高監(jiān)測監(jiān)督科技手段和水平，實行遙感影像判讀，運用監(jiān)控攝像和無人機，發(fā)現(xiàn)有破壞保護區(qū)和未批先建項目立即制止。

6 結(jié)語

兵團地處我國最西北，生態(tài)區(qū)位重要，生態(tài)敏感脆弱；不僅是國家重大戰(zhàn)略絲路經(jīng)濟帶和生態(tài)文明廊道的重要組成部分，而且是我國生態(tài)治理最重要、最緊迫、最艱巨的地區(qū)之一。兵團轄區(qū)生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，森林、濕地、草原、荒漠等生態(tài)系統(tǒng)均有分布，生物多樣性較為豐富，生態(tài)價值較高。兵團的各級各類自然保護地在保護區(qū)域生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。濕地更是有“地球之腎”、“物種基因庫”、“鳥類的天堂”等美譽，發(fā)揮著不可替代的作用，是區(qū)域生態(tài)安全體系的重要組成部分和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，必須持續(xù)有效加強保護和管理。