陳婷婷

【采訪專家】

肖金成

中國國土經(jīng)濟學(xué)會理事長，中國宏觀經(jīng)濟研究院二級研究員，國家發(fā)改委國土地區(qū)研究所原所長，中國社科院大學(xué)博士生導(dǎo)師。

尹稚

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師。清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長，清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院執(zhí)行院長。

為堅定不移貫徹落實黨中央大政方針和省委決策部署，成都提出推動“三個做優(yōu)做強”提升城市整體功能。本刊特邀請城市規(guī)劃與區(qū)域經(jīng)濟研究專家，就成都如何以全面建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)為統(tǒng)領(lǐng)，大力推動“三個做優(yōu)做強”，更好引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展、服務(wù)國家戰(zhàn)略進行深度解讀。

關(guān)鍵詞

城市功能

城市功能對于超大特大城市高質(zhì)量發(fā)展的關(guān)鍵作用主要體現(xiàn)在什么方面？檢驗城市功能與城市發(fā)展匹配度的原則或核心指標(biāo)有哪些？

肖金成

城市功能概括為五方面。第一，集聚功能。集聚更多的產(chǎn)業(yè)和人口。城市具有集聚效應(yīng)，通過發(fā)展二三產(chǎn)業(yè)，創(chuàng)造了很多就業(yè)崗位，現(xiàn)代城市之所以有百萬人千萬人，是產(chǎn)業(yè)集聚帶來的，像滾雪球一樣，越滾越大。第二，服務(wù)功能。人集聚到城市，要生存，不像農(nóng)村能夠自給自足。不僅要生存，還要生活得更好。上海世博會上有一句口號，“城市，讓生活更美好”，這就需要健全的城市服務(wù)功能。第三，文化功能。除了物質(zhì)生活之外，城市里的人需要相互交流，要滿足城市居民的精神需求。第四，生產(chǎn)功能。城市要生產(chǎn)出很多產(chǎn)品，實現(xiàn)更大區(qū)域的商品交換。包括工業(yè)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品還包括文化產(chǎn)品等，這個功能具有財富積累的性質(zhì)。第五，生態(tài)功能。人集中到一起，生態(tài)就變成一種需求，因為人口太多太密集，規(guī)模太大，建設(shè)面積占自然空間的比例加大，所以需要生態(tài)功能。城市無論大小，這五個功能都要具備，是基本功能。

城市功能與城市規(guī)模高度相關(guān)。其一，從空間結(jié)構(gòu)來看，如果城市常住人口超過300萬或者500萬，城市功能就和小城市、中等城市完全不同。空間結(jié)構(gòu)也有很大不同。比如1萬人的城鎮(zhèn)，前店后廠的空間布局是合理的；常住人口達到百萬的城市，就需要功能分區(qū)，分為工業(yè)區(qū)、居住區(qū)、商貿(mào)區(qū)、文化區(qū)、生態(tài)區(qū)、行政區(qū)，各種功能區(qū)間隔一段距離，相互不干擾，但不能離得太遠。城市常住人口達到300萬人以上，僅僅功能分區(qū)就不夠了，要考慮城市管理的需要，實現(xiàn)多中心、組團式、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展。區(qū)域經(jīng)濟學(xué)有一個概念，叫“反磁力中心”，為解決大城市過于集中所產(chǎn)生的問題，在中心城區(qū)之外規(guī)劃較大規(guī)模的新區(qū)，吸引中心城區(qū)的人口和功能疏解以及集聚外來人口，以抵消城市規(guī)模太大帶來的“虹吸效應(yīng)”，防治“大城市病”。如何吸引產(chǎn)業(yè)和人口？我歸結(jié)為4條，即交通更便捷、設(shè)施更完善、生態(tài)更優(yōu)美、經(jīng)濟更繁榮。老城要有推力，新區(qū)要有引力，這樣新區(qū)才能集聚更多的經(jīng)濟要素，迅速發(fā)展起來。新區(qū)不是一個單一的功能區(qū)，應(yīng)是產(chǎn)城融合的，嚴格來說它就是一個城市，既有第二產(chǎn)業(yè)，也有第三產(chǎn)業(yè)，還有生活居住都要具備，有了這樣的條件，才能實現(xiàn)經(jīng)濟更繁榮。其二，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化。城市發(fā)展到一定規(guī)模一定階段的時候，第三產(chǎn)業(yè)占比超過第二產(chǎn)業(yè)，這叫產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化?，F(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為支柱產(chǎn)業(yè)，因為土地成本、消費成本高決定了勞動力成本高，工廠等因成本提高會向新區(qū)或郊區(qū)等更遠的地方轉(zhuǎn)移，而第三產(chǎn)業(yè)在空間需求不高的前提下，經(jīng)濟附加值高，其比重會不斷提高，這就是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化過程。其三，輻射帶動功能。由于城市規(guī)模很大，人口很多，對城市管理的要求提高，數(shù)字城市、智慧城市的概念應(yīng)運而生，大城市還需要發(fā)達的公共交通體系。大城市對外的輻射帶動功能也體現(xiàn)出來，城市越大，對外的輻射范圍越大。其四，國際化功能。首先體現(xiàn)在國際交往，國際航班增加以及國際交流人次數(shù)量增加；其次是產(chǎn)品的國際化程度，大量產(chǎn)品出口；第三是出口產(chǎn)品附加值不斷提高，跨國公司越來越多。

城市功能和城市發(fā)展匹配的原則，就是供給需求平衡。特大和超大城市不能一味追求城市規(guī)模越來越大，不能追求區(qū)域內(nèi)“一市獨大”，要追求國際化水平不斷提高，要增強國際的競爭力和區(qū)域的帶動力。

尹稚

談到城市功能有一個繞不過去的歷史節(jié)點，1933年8月在雅典會議上制定的一份關(guān)于城市規(guī)劃的綱領(lǐng)性文件——《雅典憲章》，它奠定了現(xiàn)在城市的一個基本規(guī)劃和建設(shè)原則，即功能優(yōu)先。城市功能如果細分可以分很多種，但大的板塊可分為四大功能：居住、就業(yè)、休閑娛樂，還有交通。這標(biāo)志著現(xiàn)代化城市的大的功能分類，也是對城市功能關(guān)注的主體。對于超大特大城市，由于其規(guī)模所帶來的，解決問題的復(fù)雜難易程度更高，不僅要保障城市每項功能自身的質(zhì)量，而且功能之間的聯(lián)系也決定了城市的生產(chǎn)效率、生活品質(zhì)，功能之間聯(lián)系隨著尺度的放大也會高度復(fù)雜。比如，職住平衡的問題，人與自然親近的問題，更復(fù)雜化的交通的需求問題都出來了，每個功能之間的聯(lián)系會產(chǎn)生很多不同的、極為復(fù)雜的變化。

衡量一個現(xiàn)代城市功能好與不好，主觀跟客觀評價兩個方面都存在，就指標(biāo)來說，大體集中在五個方面。第一個方面，健康與安全。這是以人為核心的城市的最底層的需求。第二個方面，舒適與便捷。舒適，包括兩個方面，分別是物質(zhì)環(huán)境的保障和精神生活的保障；所謂便捷就是方不方便的問題。這些年我們講15分鐘生活圈，講公共服務(wù)均等化，其實都是在改善舒適與便捷。第三個方面，效率與效益。效率是怎么能花更小的時空代價干更多的事。我們講所謂的“畝產(chǎn)論英雄”問題，它不僅僅指農(nóng)業(yè)，對于城市來講，效率變得更為關(guān)鍵。每平方公里上可以容納多少人更為舒適地生活，可以創(chuàng)造多少GDP，可以創(chuàng)造多少就業(yè)機會，可以創(chuàng)造多少各種類型產(chǎn)業(yè)的增加值，其實都是一種資源利用效率的衡量；另一個就是效益，即投入產(chǎn)出比，投入每1萬塊錢能夠換來多少利潤水平，能夠換來什么樣的生活品質(zhì)的提升，公共服務(wù)水平的提高，健康和公共衛(wèi)生保障能力的提升等等，當(dāng)然這個投入產(chǎn)出可能有的直接目的是形成財富積累，有的可能是用投入以后產(chǎn)出的社會效益去衡量。第四個方面，公平與選擇。我們講共同富裕其實講的是公平問題，同時，我們講以人民為中心，人民是分人群的，這帶來多元化和個性化的訴求，能不能在城市的建設(shè)和運營當(dāng)中都得到充分的滿足。第五個方面，城市環(huán)境的質(zhì)量和宜人程度。我們通常講環(huán)境質(zhì)量是天要藍、水要清，這是物理性的環(huán)境質(zhì)量，還有一個是宜人環(huán)境，既有物理環(huán)境的舒適，也有心理層面的，包括這些年我們?yōu)槭裁椿敲创罅α咳プコ鞘形幕ㄔO(shè)、城市風(fēng)貌建設(shè)，其實是希望環(huán)境不僅僅沒有物質(zhì)性的公害問題產(chǎn)生，同時大家也能生活在一個讓人各種感官都是舒適的，更適宜人類生活的環(huán)境。

這五大方面指標(biāo)，是用來衡量城市功能的發(fā)育程度和不同城市功能之間的聯(lián)系的友好性。這兩方面如果評價指標(biāo)都走在前列的話，我們講的所謂的做大做優(yōu)做強都涵蓋在里邊了。比如談居住問題，城市的保障性住房體系如何？這是居住功能本身的問題。職住平衡問題，有沒有比較好的通勤系統(tǒng)，這是如何建立起居住功能跟就業(yè)功能之間聯(lián)系的一種衡量標(biāo)準(zhǔn)。既評價功能本身，也評價不同功能體之間的有效聯(lián)結(jié)，這兩個方面都是城市不斷提升能級，不斷追求高質(zhì)量的努力方向。

關(guān)鍵詞

借鑒經(jīng)驗

我國推動城市高質(zhì)量發(fā)展過程中，

在優(yōu)化城市功能方面，具有代表性的城市有何可借鑒的先進經(jīng)驗？

肖金成

在城市功能優(yōu)化方面，我經(jīng)常舉上海的例子，上世紀80年代初，因為浦西居住很緊張，所以上海在浦東建了一些房子，希望上海人到浦東去居住。最初，因不便利，人們不愿意去，隨著“兩橋一隧”建立，浦東和浦西變得非常便捷。?現(xiàn)在浦東新區(qū)已是上海的新中心，既有陸家嘴等上海國際金融中心的核心功能區(qū)，也有金橋、外高橋等制造業(yè)集中區(qū)，吸引了很多世界500強企業(yè)。2010年前后，浦東新區(qū)功能、產(chǎn)業(yè)和人口漸趨飽和，上海在虹橋區(qū)規(guī)劃建設(shè)了一個新的“反磁力中心”，要素又在此聚集，所以現(xiàn)在上海實際上有三個中心，浦西、浦東和虹橋，形成了一個組團式的城市空間結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)了多中心、組團式、網(wǎng)絡(luò)化，擺脫了傳統(tǒng)的“單中心、攤大餅”城市發(fā)展模式，使大城市的承載能力成倍擴大。這三個組團，每一個組團功能都比較完善，而且相互之間的聯(lián)系也非常密切，相互依托。

關(guān)于多中心、組團式、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，實際上成都還是比較早的，四川天府新區(qū)和成都東部新區(qū)，就是多中心組團式空間結(jié)構(gòu)。拉開了城市的框架，這樣城市的承載力擴大了，為城市規(guī)模擴大提供了條件，生態(tài)環(huán)境有了保障，為建設(shè)踐行新發(fā)展理念的公園城市示范區(qū)奠定了基礎(chǔ)。

尹稚

北京在優(yōu)化城市功能方面，這些年解決的主要矛盾是超大城市的瘦身健體問題，或者更通俗地講，如何在減量當(dāng)中還能實現(xiàn)發(fā)展的問題。這其實跟北京市長期以來存在的大城市病有關(guān)，人口膨脹的壓力、交通擁堵、住房困難、環(huán)境惡化等各種問題。同時，也疏解過度集中的教育和醫(yī)療功能，來緩解主城人口密度過高、功能密度過高的壓力，這是做優(yōu)主城的措施。成都也發(fā)展到相當(dāng)大的規(guī)模了，一些大城市病的癥狀也存在，但成都動手的基點早，北京主要是“治病”的問題，成都可能是“防病”跟“治病”結(jié)合，來避免出現(xiàn)嚴重的大城市病癥狀，這是成都發(fā)展可以借鑒的經(jīng)驗。

上海是我國現(xiàn)代化程度最高的一個超大城市，它的努力方向已經(jīng)不是簡單的功能提升問題了，它目前是如何解決人的全面發(fā)展和以人為核心的全面治理的問題。上海提出“五個人人”，人人都有人生出彩機會、人人都能有序參與治理、人人都能享有品質(zhì)生活、人人都能切實感受溫度、人人都能擁有歸屬認同的城市。這“五個人人”分別體現(xiàn)了：發(fā)展機會的普惠和共享問題；給人民建立有效有序渠道共同參與城市治理的問題；針對人民幸福感獲得感問題；針對城市管理人性化的問題；最后是歸屬感和認同感的培育問題。這些方面雖然是上海這兩年的努力方向和經(jīng)驗，但是在如何解決人的全面發(fā)展和以人為核心的全面治理方面，成都在原有城市文化基礎(chǔ)上，可能會發(fā)展得更有優(yōu)勢，更有特色。

廣州在“十四五”進程當(dāng)中，最大標(biāo)簽仍然是國際化，因為廣州所處的粵港澳大灣區(qū)，有“一個國家、兩種制度、三個關(guān)稅區(qū)、三種貨幣”的獨特制度安排，它只有走更通用的國際化規(guī)則和準(zhǔn)則，才能使這個地區(qū)的發(fā)展有更好的互聯(lián)互通，有更好的1+1>2效果。所以廣州高度強調(diào)國際化的職能，包括國際性的創(chuàng)新高地、人才高地，應(yīng)對多制度融合、多關(guān)稅體制融合的金融體系建設(shè)等等。

成都只需要從其中找到適合自身可以用的東西，因地制宜，跟地區(qū)的特點、發(fā)展特征、發(fā)展時序和發(fā)展重點以及自己的基本資源投入相吻合的要素來學(xué)習(xí)和借鑒。

關(guān)鍵詞

發(fā)展階段

對照全球城市發(fā)展規(guī)律趨勢來看，

當(dāng)前成都發(fā)展處于什么階段？

肖金成

我認為成都吸引力和競爭力還在不斷加強，是一個朝氣蓬勃的城市，也是一個國際化的城市。但成都已是特大超大城市，需要在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)和對外輻射方面轉(zhuǎn)型升級。首先，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)來說，成都的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)還需要加強，還有很大提升空間。其次，從空間結(jié)構(gòu)來說，新區(qū)的吸引和集聚力還需加強，比如四川天府新區(qū)，吸引力和集聚力還有提升空間，要看中心城市的企業(yè)愿不愿意去，東部沿海地區(qū)的人愿不愿意去，這可以作為評價的標(biāo)準(zhǔn)。新區(qū)是產(chǎn)業(yè)聚集的平臺，需要提升產(chǎn)業(yè)集聚能力；同時，要加大投入，加快體制創(chuàng)新，配套政策需要跟進。第三，對外輻射方面，要加強與周邊區(qū)域的聯(lián)系合作，產(chǎn)業(yè)鏈條進一步延伸。

尹稚

全國新一線城市，成都是領(lǐng)先的，在全球城市比較主流的排行榜里面，其評價是B+層次。如果全球城市排序，B+處在50～100位區(qū)間上的成績。

A-、A+級，基本上是全球城市比較成熟的段位，首先體現(xiàn)在城市功能發(fā)育比較充分；其次在全球化的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中的節(jié)點和樞紐地位比較穩(wěn)固；第三是面臨一些新的發(fā)展趨勢，比如創(chuàng)新引領(lǐng)，新舊動能轉(zhuǎn)換，科技成為經(jīng)濟發(fā)展的第一驅(qū)動力，文化產(chǎn)業(yè)在全球的影響力，還包括民生質(zhì)量方面，人均所享有的公共服務(wù)的水平，A-、A+級都是相對成熟。我們國家近20年來中心城市數(shù)量和地位不斷提升，躋身全球城市行列的中心城市數(shù)量快速增加。根據(jù)GaWC世界城市排名，從2000年到2020年，我國上榜的城市數(shù)量由6個增加到43個，多數(shù)城市的排位不斷躍升，競爭力持續(xù)上升，成都已躍遷至全球二線城市行列。

現(xiàn)階段的成都，首先，仍然有功能能級增長的機會和比較大的增長空間；第二，有一些短板是需要補的，比如國際化等一些職能；第三，總體的經(jīng)濟實力有待進一步增長。四川是個人口大省，成都的后備勞動力資源很充分，現(xiàn)在已經(jīng)在積極地推動成都都市圈建設(shè)，也在做更大尺度的城鎮(zhèn)化等一系列努力，區(qū)域協(xié)同會帶來更廣闊的增長空間?，F(xiàn)在的成都進入到一個加速發(fā)展、擴能提質(zhì)的階段，重點在于擴大能級提升質(zhì)量。

關(guān)鍵詞

發(fā)力路徑

在提升城市整體功能，做強城市能級的過程中，

可探索的新路徑和發(fā)力點有哪些？

肖金成

成都推動“三個做優(yōu)做強”的思路是很對的，實際上功能定位已經(jīng)很完善了，關(guān)鍵是怎么使功能更完善，特別是產(chǎn)業(yè)、空間和輻射。城市新區(qū)是重點，需要加強新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加投入，吸引產(chǎn)業(yè)和人口。郊區(qū)新城，實際上也是一個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的問題，產(chǎn)業(yè)和人口的轉(zhuǎn)移，發(fā)展周邊的縣城，周邊的小城鎮(zhèn)，加強城鎮(zhèn)的承載力，實際上也是實現(xiàn)成都產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)高度化的過程。老城區(qū)的重點是城市更新，加快內(nèi)部結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升。

尹稚

從規(guī)劃路徑來看，從單一主城發(fā)展走向區(qū)域協(xié)同，推動現(xiàn)代化都市圈建設(shè)這一塊上，成都的步子比較大，抓得也是比較實的，走得也是比較快的。

第一，中心城區(qū)本身還有提升余地，從更高端的要素、國際功能、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)、更高水平的文化創(chuàng)新以及更高質(zhì)量的服務(wù)和消費這五方面提升，這其實也是中心城市在提升能級推動內(nèi)涵式發(fā)展很核心的內(nèi)容。當(dāng)然這種內(nèi)涵式發(fā)展在空間尺度上更多的是立足存量更新，更多的是在存量資源改造利用上實現(xiàn)功能的進一步提質(zhì)升級。第二，對于外圍的城市新區(qū)，很清晰地走差異化發(fā)展道路，把核心釋放出來的策劃動力，在圈層上實現(xiàn)專業(yè)化的分工和高強度的轉(zhuǎn)化，這是符合當(dāng)代都市圈的發(fā)展圈層分布特征的。比如東京都市圈、上海都市圈的發(fā)展，基本走的也是這條道路，推動第二圈層的以產(chǎn)業(yè)為核心，以政策轉(zhuǎn)化、成果轉(zhuǎn)化為核心，帶有專業(yè)化分工模式的差異化增長。第三，郊區(qū)新城其實基本上是以農(nóng)業(yè)地帶為主，以縣城和中心城鎮(zhèn)為帶動的生態(tài)價值轉(zhuǎn)化問題，重點應(yīng)對的是城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

成都的空間格局在這些年的規(guī)劃里已相當(dāng)完備和完善，經(jīng)歷過多輪討論，也形成了比較廣泛的共識，包括市轄區(qū)以外的城市協(xié)同，也形成了非常良好的共識，并且有了空間規(guī)劃支撐。現(xiàn)在最需要推進的是體制機制的進一步深化問題。比如人才引進機制，如何強化新城和都市圈里二三級城市的人才引進戰(zhàn)略，形成差異化競爭特點。如果目的是城鄉(xiāng)融合的話，人才選擇機制和人才的專業(yè)領(lǐng)域配置方向上，一定會有一些特殊的政策，而不是采取一刀切政策。所以現(xiàn)在功能上的差異化是對的，職能上的差異化也是對的，剩下重點就是體制機制如何差異化去實現(xiàn)前邊這兩個已經(jīng)定下來的差異化發(fā)展和區(qū)域協(xié)同路徑。所以下一步主要是體制機制，針對五大生產(chǎn)要素，如何做出有效的差異化跟具體的“三個做優(yōu)做強”密切結(jié)合的引導(dǎo)。

關(guān)鍵詞

區(qū)域協(xié)同

當(dāng)前，成都處于國家戰(zhàn)略疊加機遇期，如何持續(xù)增強極核引領(lǐng)帶動作用，

更好引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展、服務(wù)國家戰(zhàn)略？

肖金成

首先，從國家戰(zhàn)略層面，實際上是如何提高國際競爭力；第二，在西部應(yīng)該起一個引領(lǐng)作用。成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟圈主要是面向西部，引領(lǐng)整個西部地區(qū)發(fā)展。第三，輻射帶動成都都市圈，成都是按照多中心、組團式、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，是在一個城市范圍內(nèi)，都市圈則是要和周邊的城市形成有分工的、有梯次的城市體系。這是在不同層面同步進行的，是梯次性發(fā)展。

尹稚

成渝作為中國第四極的崛起，其地位和作用會變得越來越重，起步的工作抓手一定是先在都市圈同城化尺度上做出經(jīng)驗和示范，這個跟目前的投資能力和管理能力也是配套的，把這一步做好了，就積累出更多的不同級別城市之間的合作經(jīng)驗，基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施的互聯(lián)互通與共享經(jīng)驗。隨著經(jīng)濟實力的增長，聯(lián)通能力的建設(shè)，也就是我們規(guī)劃行業(yè)講的流空間能力的建設(shè)就會更為強大，即更為強大的交通流、信息流、物資流、人流。兩個城市之間的經(jīng)濟聯(lián)系、人口聯(lián)系、信息聯(lián)系，所有以流為核心的聯(lián)系效率會更高，聯(lián)系所付出的時間代價會更短。它帶來的直接影響應(yīng)該就是以成都為核心的整體都市圈效率效益提升。還有一個最根本的就是人才流動自由度的放大，它是一個層級能級擴散和放大的過程，放大的是人的自由流動和人在更大尺度空間內(nèi)的全面發(fā)展機會。這是促進區(qū)域協(xié)同的推手，也是最終我們要追求的結(jié)果。成都在持續(xù)增強極核主干引領(lǐng)帶動作用，最為核心的一點也體現(xiàn)在這里。

首先培育以中心城市為核心的現(xiàn)代化都市圈，最終實現(xiàn)成渝之間全面的對接，帶動西南這一地域的發(fā)展。所謂能級的問題，一定是跟城市所能惠及的人口總量、所能積累的經(jīng)濟總量和所能產(chǎn)生的科技創(chuàng)新的成果總量等等綁在一起的。它是一個規(guī)模效益。如果沒有規(guī)模效益，就不可能走向更高的能級，而我們選區(qū)域協(xié)同這條路，強調(diào)組團式發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，現(xiàn)代技術(shù)帶來的時間壓縮效應(yīng)，其實已經(jīng)可以建立起更遠距離的各種社會經(jīng)濟活動之間的有效聯(lián)系。