劉 偉，韓喜艷，2

（1.濰坊學院 經(jīng)濟管理學院，山東 濰坊 261061；2.北京大學現(xiàn)代農(nóng)業(yè)研究院 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略研究中心，山東 濰坊 261325）

消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，是中國共產(chǎn)黨的重要歷史使命。中國共產(chǎn)黨成立100年來，牢記使命帶領(lǐng)全國人民取得了巨大的減貧成就，2021年2月25日習近平總書記莊嚴宣告：我國脫貧攻堅取得了全面勝利，實現(xiàn)消除絕對貧困的艱巨任務，解決了中華民族困擾幾千年的絕對貧困問題，為實現(xiàn)第一個百年奮斗目標打下堅實基礎，同時也貢獻了全球70%以上減貧人口，為人類減貧事業(yè)做出歷史貢獻。對這一歷程的分析總結(jié)，有利于推進鞏固脫貧成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接和社會主義現(xiàn)代化的實現(xiàn)，對于全球反貧困也具有現(xiàn)實意義。

一、1921-1949：創(chuàng)造脫貧根本政治條件階段

（一）扶貧歷程

1921年中國共產(chǎn)黨成立，面臨著農(nóng)民生活異常困苦的境況，根據(jù)1934年調(diào)查的農(nóng)戶收入狀況，年收入在299.9元以下的占總數(shù)約89%，149.9元以下的占總數(shù)約68%[1]。燕京大學戴樂仁教授估計當時最低生活費標準至少150元，李宏略估計是292元。如果以290元為標準，有85%左右的農(nóng)戶衣食不足；按150元計算，有65%左右的農(nóng)戶生活在貧困線下[2]。原因包括：土地集中在少數(shù)人手中，地價、租地價格和田賦不斷上漲，農(nóng)民的負擔也愈加沉重[3]；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式落后，生產(chǎn)效率低，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出非常低；戰(zhàn)亂和災荒。

為改變農(nóng)民生活困苦的境況，改良主義者試圖通過溫和的改良實現(xiàn)鄉(xiāng)村自救，但是未改變狀況[3]。而中國共產(chǎn)黨在當時策略性選擇農(nóng)村包圍城市的戰(zhàn)略路線，通過土地革命使農(nóng)民走向解放和富裕。1922年《中國共產(chǎn)黨對于時局的主張》提出：“沒收軍閥官僚的財產(chǎn)，將他們的田地分給貧苦農(nóng)民”[4]。秋收起義后，中國共產(chǎn)黨深入農(nóng)村，開展武裝斗爭建立起一系列根據(jù)地，并在革命根據(jù)地推行土地革命。在抗戰(zhàn)時期，適時調(diào)整戰(zhàn)略，通過減租減息協(xié)調(diào)農(nóng)民和地主的權(quán)利，聯(lián)合地主階級共同抗日?？箲?zhàn)勝利后，發(fā)布《五四指示》及時改變土地政策，沒收地主土地分配給農(nóng)民，不到一年的時間，各解放區(qū)已有1億農(nóng)民獲得土地。

（二）扶貧政策機制

這一階段，針對普遍貧困的扶貧基本做法就是通過土地革命，分給農(nóng)民土地，充分調(diào)動農(nóng)民積極性，發(fā)展生產(chǎn)保障民生。

1.從根本上解決問題。農(nóng)民的貧困和農(nóng)村的落后并非只是農(nóng)民的愚弱私，而是帝國主義的侵略和封建勢力的壓榨所造成[3]。為此，黨領(lǐng)導人民采用革命斗爭的方式，打破帝國主義的侵略和地主封建勢力的壓榨，使農(nóng)民解放，獲得更多收入，為改變貧困境況做準備。

2.調(diào)動包括農(nóng)民在內(nèi)的多方的積極性，響應黨為從根本上解決問題而進行的革命。調(diào)動積極性的方式之一就是土地革命。租佃制度被認為是農(nóng)民貧困的重要原因（吳力子，2007）[5]，所以通過土地革命破除這一制度，最大限度調(diào)動起農(nóng)民的積極性，極大解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，同時也激勵大家以各種形式積極投身革命中，推翻壓迫，建立新中國。

（三）扶貧效果意義

這一時期，由于戰(zhàn)爭扶貧效果不太明顯，從農(nóng)業(yè)發(fā)展水平來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不增反降。如表1莫曰達（2000）[6]的測算，1920-1936年，農(nóng)業(yè)增加值增長52.51%，年均增長2.67%，但是1936-1949年抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭期間，農(nóng)業(yè)增加值下降。

表1 新中國成立前農(nóng)業(yè)增加值 單位：億元

從根據(jù)地農(nóng)業(yè)發(fā)展來看，通過土地革命調(diào)動起積極性，扶貧效果要好一些。例如陜甘寧邊區(qū)實施鼓勵墾荒的政策，在1937-1945年間耕地面積從862.6萬畝增加到1425.6萬畝，增加65.3%，糧食總產(chǎn)量從126萬石增長到160萬石，增長了27.0%，基本解決糧荒問題[4]。

這一時期最大的成就是在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導下，歷經(jīng)抗日戰(zhàn)爭和新民主主義革命，建立了人民當家作主的新中國，消滅了封建剝削制度，走上社會主義道路，為擺脫貧困創(chuàng)造了根本政治條件①習近平：在全國脫貧攻堅總結(jié)表彰大會上的講話。。

二、1949-1978：廣義性的扶貧實踐階段

（一）扶貧歷程

1949年新中國成立，此時經(jīng)濟基礎非常薄弱，社會呈現(xiàn)普遍貧困的狀況。1952年農(nóng)民人均收入只有62元，全國80%人口處于貧困狀態(tài)，其中1/3以上處于極端貧困狀態(tài)[7]。在醫(yī)療衛(wèi)生、教育等方面，醫(yī)療落后，人口死亡率在30‰以上[8]。農(nóng)村衛(wèi)生狀況差，且農(nóng)村醫(yī)療保障體系缺失，易出現(xiàn)因病致貧、返貧的現(xiàn)象（常明明，2008）[9]。并且教育事業(yè)也極其落后，1949年學齡兒童入學率僅為20%，文盲率達到80%（李小云等，2019）[10]。

盡管沒有專門的扶貧政策安排，但是實踐中實施的一些推動經(jīng)濟社會發(fā)展的政策在事實上成為改變貧困狀況的廣義性的扶貧舉措。

新中國成立后頒布《中華人民共和國土地改革法》，徹底消滅封建剝削制度，廢除封建剝削的土地所有制。全國共有3億多無地少地農(nóng)民分得7億畝土地，也分得地主鄉(xiāng)紳的牲畜和生產(chǎn)生活資料，約90%農(nóng)村貧農(nóng)、中農(nóng)占有全部耕地的90%以上[4]。

推行人民公社體制下合作，1953年發(fā)出農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的號召，到1957年底基本完成。1958年7月出現(xiàn)人民公社化運動，僅用4個月時間就完成人民公社化。全國約74萬個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社組成2.6萬多個人民公社，公社平均規(guī)模5000戶，全國有90%以上的農(nóng)戶在公社體制下勞動[11]。

國家對大片農(nóng)田進行規(guī)劃平整，投入大量資金和人力興修水利，推進基礎設施建設。1952-1957年間，國家基建投資的71%投向農(nóng)、林、氣、水系統(tǒng)的基本建設，其中水利占63.8%，每年冬季農(nóng)閑時節(jié)動員上億農(nóng)民參加水庫渠道、梯田、道路等一系列農(nóng)田水利建設項目[11]。

同時運用各種渠道不斷向人民群眾描繪未來人人豐衣足食的美好生活愿景，增強社會主義和共產(chǎn)主義必將實現(xiàn)的信心。1964年掀起“農(nóng)業(yè)學大寨”高潮，各地發(fā)揮自力更生艱苦奮斗的革命精神和集體主義精神，在艱苦的條件下搞好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和基礎設施建設。

（二）扶貧機制

1.繼續(xù)落實土地政策調(diào)動積極性

新中國成立前土地革命不夠徹底，新中國成立后在全國實施土地改革，徹底消滅封建剝削制度，將土地分配給農(nóng)民。土地產(chǎn)權(quán)改革通常被認為是最為根本的減貧政策（李小云等，2019）[10]，土地改革使貧困農(nóng)民免去地租的負擔，極大地調(diào)動了農(nóng)民的積極性。

2.集體經(jīng)濟集中力量辦大事

毛澤東在1955年的《關(guān)于農(nóng)業(yè)合作化問題》中認為只有集體經(jīng)濟才能夠使農(nóng)民擺脫貧困，全國大多數(shù)農(nóng)民只有聯(lián)合起來才能達到目的[12]。農(nóng)戶盡管分得土地，但是獨立從事家庭經(jīng)營仍有困難（常明明，2008）[9]，互助合作是當時最優(yōu)的選擇。將農(nóng)民群眾聯(lián)合起來，能夠使農(nóng)業(yè)改變成先進的大規(guī)模生產(chǎn)的合作經(jīng)濟，同時農(nóng)村集體化更有利于在當時背景下推行國家戰(zhàn)略。

3.工業(yè)化戰(zhàn)略提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件

新中國成立后，確定重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的國家工業(yè)化戰(zhàn)略。正如周恩來總理所說過的：“我國是一個近六億人口的大國，如果不努力建設自己的工業(yè)，特別是建設重工業(yè)，那就不能立足于世界”[13]。通過農(nóng)產(chǎn)品的統(tǒng)購統(tǒng)銷，使農(nóng)業(yè)部門的積累流向工業(yè)。1953-1978年國家獲得的“剪刀差”金額達到2800億元，約占同期農(nóng)業(yè)收入份額的17%（武力，2001）[14]。盡管此舉不利于提高農(nóng)民收入和農(nóng)民減貧，但國家工業(yè)化戰(zhàn)略為農(nóng)業(yè)機械化和生產(chǎn)資料提供保障，為農(nóng)民逐步脫貧奠定基礎。

4.精神激勵激發(fā)農(nóng)民的積極性

扶貧先扶志，激發(fā)貧困人口的積極性和主動性是實現(xiàn)脫貧的內(nèi)生動力。社會主義社會的美好愿景、農(nóng)業(yè)學大寨的榜樣力量都是非常有效舉措。激發(fā)全國艱苦奮斗精神和集體主義精神、大無畏的犧牲精神，在艱苦環(huán)境下，極大調(diào)動農(nóng)民的積極性和創(chuàng)造性，取得顯著成果。

（三）扶貧效果

經(jīng)過30年的發(fā)展嘗試，對扶貧產(chǎn)生了較為積極的影響。農(nóng)民人均收入從1949年的62元，增長到1978年的132元，增長了1.13倍。盡管1978年全國平均每人占有的糧食只相當于1957年水平，1978年人均糧食消費量199千克，低于1957年。這個角度效果不夠明顯（如表2），但從生產(chǎn)角度來看，1949年糧食總產(chǎn)量11318萬噸，1978年增長到30477萬噸，增長1.6倍。糧食產(chǎn)量的增加，明顯改善農(nóng)民饑餓狀況，直接緩解農(nóng)村食物性貧困，扶貧成效非常明顯。

表2 1949-1978年中國農(nóng)村經(jīng)濟狀況

同時，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善明顯。如表3所示，1952-1978年機耕面積占比從0.1%上升到27.09%，化肥施用量從7.8萬噸猛增到884萬噸，有效灌溉面積占比從14.13%增長為29.96%。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的改善也直接推動了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率快速增長，糧食畝產(chǎn)從1949年69千克增長到1978年的169千克。同時這一時期也建立起全國普惠性的醫(yī)療衛(wèi)生體系和教育體系，農(nóng)村教育、醫(yī)療、社會保障都得到極大改善。

表3 1952-1978年中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件狀況

在這一時期，中國共產(chǎn)黨盡管沒有做出專門的扶貧政策安排，但是實施國家工業(yè)化戰(zhàn)略和農(nóng)村合作化等發(fā)展戰(zhàn)略，成為廣義性的扶貧實踐[10]，為中國農(nóng)村減貧確立認識基礎和制度基礎，并實施土地改革和基礎設施建設，以及農(nóng)村教育、醫(yī)療衛(wèi)生等多維度的扶貧舉措，為脫貧目標實現(xiàn)打下堅實的發(fā)展基礎，是中國扶貧歷程中不可或缺的部分。

三、1978-2000：經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動的開發(fā)式扶貧階段

（一）1978-1985：農(nóng)村土地制度調(diào)整實現(xiàn)大規(guī)模扶貧階段

1.扶貧歷程

經(jīng)過上一時期近30年的經(jīng)濟建設，溫飽問題基本緩解，但是貧困問題依然不容樂觀。按1978年貧困線，1978年中國貧困發(fā)生率為30.7%，貧困人口規(guī)模為2.5億人，占世界貧困人口的比例約為1/4，是世界上貧困人口數(shù)量最多的國家，扶貧減貧的壓力巨大。

1978年黨的十一屆三中全會決定開始推行農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，使農(nóng)業(yè)經(jīng)營又回到家庭經(jīng)營層次，1982年底實行家庭承包已達到78.8%。之后中央“一號文件”連續(xù)5年推進土地制度改革，逐步建成了“土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵合法流轉(zhuǎn)”的土地制度框架。

農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度進行改革。首先提高糧食和農(nóng)副產(chǎn)品的收購價格，并降低農(nóng)用工業(yè)品的出廠價格和銷售價格，以縮小工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價格差。1978-1985年，農(nóng)民從提價中獲得的實際收益約為1257.4億元，占該時期農(nóng)民實際增收總額的15.5%[15]。逐步改革農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，1985年允許除國家控制的糧棉油之外的農(nóng)副產(chǎn)品貿(mào)易，允許農(nóng)民或組織從事商業(yè)、餐飲、維修和運輸?shù)刃袠I(yè)。

同時首次開始試點區(qū)域性貧困治理。1980年中央財政設立專門發(fā)展資金予以重點扶持“老少邊窮”地區(qū)，劃定為18個集中連片貧困山區(qū)，并出臺一系列包括以工代賑；三西異地搬遷；稅收、扶貧基金等政策措施，促進貧困地區(qū)發(fā)展，幫助貧困人口脫貧。

2.扶貧機制

（1）體制機制改革釋放了生產(chǎn)力

農(nóng)村集體經(jīng)濟在當時挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，嚴重限制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力。實施家庭聯(lián)產(chǎn)責任制，將土地的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)分離，農(nóng)民獲得土地經(jīng)營權(quán)，配合提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度松動等改革，解除了集體經(jīng)濟體制對農(nóng)民的束縛，極大地激發(fā)了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解決了集體經(jīng)濟效率低下問題。因此，包產(chǎn)到戶的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是當時最優(yōu)選擇。

（2）區(qū)域瞄準提高扶貧的效率

試點區(qū)域瞄準，先后確定“老少邊窮”地區(qū)和“三西”地區(qū)等貧困重點區(qū)域，通過區(qū)域瞄準的政策，基礎設施建設、以工代賑的政策等，能夠?qū)⒂邢薜馁Y源更好地使用到亟需扶持的貧困地區(qū)和貧困人口上，提高扶貧的效率，實現(xiàn)扶貧減貧目的。

3.扶貧效果意義

這一時期是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動的開發(fā)式扶貧階段，農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展，對減少貧困起到?jīng)Q定性作用，也為經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動扶貧減貧積累了經(jīng)驗。1978-1985年，農(nóng)村社會總產(chǎn)值從2161.29億元增長到6340.04億元，年均增長16.6%，農(nóng)村居民實際人均純收入從133.57元增長到397.6元，年均增長16.9%；貧困人口規(guī)模從2.5億人銳減至1.25億，貧困發(fā)生率從30.7%下降為14.8%[16]。其中作為扶貧重點區(qū)域的“三西”地區(qū)，經(jīng)過區(qū)域性扶貧開發(fā)，扶貧成效顯著，“三西”地區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)值每年增速10%，糧食增速5.2%。70%左右的人口在正常年景可以吃飽飯，農(nóng)村居民實際人均純收入略低于全國平均水平。[17]

（二）1986-2000：有計劃開發(fā)式扶貧減貧階段

1.扶貧歷程

上一時期農(nóng)村改革取得顯著的扶貧成效，黨繼續(xù)擴大改革范圍，堅持經(jīng)濟發(fā)展驅(qū)動的開發(fā)式扶貧。

（1）繼續(xù)深化體制改革，推動經(jīng)濟增長

一是繼續(xù)深化農(nóng)產(chǎn)品市場化改革。各地的庫存糧食逐漸增多，放開糧食價格的市場條件具備。到1993年6月底，放開糧食價格的縣已經(jīng)超過95%，糧食市場形成。1994年連續(xù)提高糧棉統(tǒng)購價格，其中糧價在1993-1996年增長75%[10]。二是繼續(xù)完善農(nóng)村土地使用制度，將土地承包期延長30年，并建立農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度。

（2）繼續(xù)推進城鎮(zhèn)化和工業(yè)化

一是推進以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)為典型的農(nóng)村工業(yè)化。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，1978年約152萬個，1985年猛增到1888萬個[10]。1992年鄧小平同志南巡講話，認為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是“中國農(nóng)民的又一個偉大創(chuàng)造”，提出要“繼續(xù)大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)創(chuàng)造了空前良好的外部環(huán)境。這一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的迅速發(fā)展對減貧扶貧做出巨大貢獻。

二是推進城鎮(zhèn)化。受限于城鄉(xiāng)二元分割結(jié)構(gòu)，農(nóng)民走出農(nóng)村從事其他行業(yè)要收很多費用，農(nóng)村勞動力流動嚴重受阻。隨著改革的推進，對農(nóng)民流動的限制越來越小，異地就業(yè)和城市就業(yè)成為重要渠道，農(nóng)村富余勞動力進入城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)有效減少了農(nóng)村貧困。

（3）有計劃有組織的貧困治理

一是設立專門扶貧治理機構(gòu)。1986年組建專門的貧困治理機構(gòu)，開始有計劃、有目標的大規(guī)模農(nóng)村扶貧工作（雷明等，2019）[18]。各級地方政府也隨之成立扶貧機構(gòu)，建立以政府為主導、自上而下的中國貧困治理組織體系。

二是界定扶持對象。通過劃定貧困縣縮小扶貧瞄準目標，使得扶貧資源能夠向貧困地區(qū)傾斜。1985年重新確定貧困人口的劃定標準，1994年確定了592個國家級貧困縣和370個省級貧困縣。

三是增加扶貧投入。為了扶持貧困地區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)扶貧目標，政府對貧困縣投入專項資金。1986-2000年，中央累計提供了1544.25億元，其中超過70%分配給了國定貧困縣[19]，同時規(guī)定省級貧困縣可以享受省級財政補貼。

2.扶貧機制

（1）堅持改革開放推動經(jīng)濟增長

東部沿海城市推行對外開放，解決了東部地區(qū)大多數(shù)貧困人口的貧困問題，之后強化開放對中西部地區(qū)經(jīng)濟增長的帶動作用。經(jīng)濟增長帶來兩種減貧效應：一是直接效應，貧困人口就業(yè)與創(chuàng)收機會增加；二是間接效應，政府財政收入增加，更有財力推動貧困人口脫貧[20]。

（2）工業(yè)化和城鎮(zhèn)化驅(qū)動減貧

1985年后鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)迅速發(fā)展，吸納了大量的農(nóng)村勞動力實現(xiàn)就地就業(yè)，“離土不離鄉(xiāng)，進廠不進城”。農(nóng)村勞動力中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)比重從1978年的9.2%增加至2000年的27.3%，一方面農(nóng)戶的工資性收入增加，另一方面，培養(yǎng)起農(nóng)戶非農(nóng)就業(yè)的意識。鄉(xiāng)城勞動力流動人口數(shù)從1983年的200萬增加到2000年的9191萬（葉敬忠和王維，2018）[21]，顯現(xiàn)農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移的城鎮(zhèn)化減貧效應。

3.扶貧效果意義

這一時期國家在不斷促進經(jīng)濟發(fā)展的同時，推行有組織、有計劃、有目標的扶貧工作，形成了經(jīng)濟發(fā)展和區(qū)域扶貧的雙重驅(qū)動的具有中國特色的開發(fā)式扶貧模式，取得了顯著成效。貧困人口大幅下降。按照2011年貧困線標準，1985-2000年貧困人口從66101萬下降為46224萬，貧困發(fā)生率下降為49.8%，貧困人口減少19877萬①數(shù)據(jù)來自《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2019》。。農(nóng)民人均純收入從397.6元增長到2253.4元，增長431.76%，年均增長12.68%，其中工資性收入大幅度增加，農(nóng)民工資性收入占比上升到31.17%。

貧困縣貧困狀況大大緩解。國定貧困縣農(nóng)民人均純收入1985年的206元，到2000年已經(jīng)達到1337.83元，年均增長13.28%，快于12.68%的全國平均水平，國定貧困縣相當于全國平均水平的百分比在1985年只有51.81%，1997年增加到59.19%，之后保持在60%左右。

表4 全國和國定貧困縣農(nóng)民收入對比 單位：元

四、2001-2012：扶貧開發(fā)轉(zhuǎn)型和深化階段

（一）扶貧歷程

進入新世紀，中國的貧困人口數(shù)量仍然很大，按照2011年貧困線標準，2000年貧困人口4.6億，貧困發(fā)生率49.8%，一些重點貧困地區(qū)貧困狀況仍然比較嚴重，難度仍然很大。

2001年頒發(fā)《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001-2010年》，是以扶貧開發(fā)為基礎的第一個開發(fā)綱要，概括為“一體兩翼”（汪三貴，2018）[22]。“一體”是整村推進，將扶貧開發(fā)的實施重點從貧困縣轉(zhuǎn)向貧困村，到2010年底，80%貧困村進行了整村推進，其中“老少邊窮”地區(qū)整村推進基本完成[18]?！皟梢怼笔莿趧恿D(zhuǎn)移培訓和產(chǎn)業(yè)扶貧，在貧困地區(qū)通過勞動力轉(zhuǎn)移培訓和龍頭產(chǎn)業(yè)扶貧推動貧困人口就業(yè)，實現(xiàn)收入提高。2011年，第二個扶貧開發(fā)綱要發(fā)布，確立2020年消滅絕對貧困的目標。

實施差異化的扶貧政策。扶貧開發(fā)在條件惡劣、自然資源匱乏的貧困地區(qū)的效果不佳，《開發(fā)綱要》明確可以采用自愿移民的易地扶貧搬遷方式。2001年首先在4省區(qū)試點開展易地搬遷，之后逐步擴大到17個省區(qū)。設立中央預算專項資金予以支持，人均補貼標準2001-2005年為3500-5287元，2006-2010年為6515元，十二五期間為26168元（檀學文，2019）[23]，同時各地方政府安排配套資金配合支持落地。

扶持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，2005年全國人大常委會決定，自2006年正式廢除農(nóng)業(yè)稅，之后宣布取消農(nóng)林特產(chǎn)稅和屠宰稅。這一重大舉措，大大減輕了農(nóng)民的稅費負擔，有利于農(nóng)民增收，有利于促進農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，對低收入的貧困地區(qū)農(nóng)民而言，減貧效果更加明顯。

（二）扶貧機制

1.繼續(xù)實施以發(fā)展理念為核心的開發(fā)式扶貧

《開發(fā)綱要》中明確提出要堅持開發(fā)式扶貧的方針，其本質(zhì)仍然是以發(fā)展為核心的扶貧理念，并明確指出發(fā)展生產(chǎn)力是貧困地區(qū)脫貧的根本出路。通過貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，讓貧困人口具備自我脫貧能力，逐步構(gòu)建脫貧的長效機制。

2.整村推進，重心下沉

整村推進是扶貧開發(fā)的一項重要創(chuàng)舉，打造了扶貧工作進村入戶的平臺。實施整村推進，能夠有效地瞄準最貧困的人口，聚力解決制約貧困人群脫貧致富的影響因素，使全國18%左右的貧困村改變了面貌。

3.因地施策體現(xiàn)地區(qū)差異化

產(chǎn)業(yè)化扶貧、易地搬遷、勞動力培訓轉(zhuǎn)移等扶貧措施根據(jù)當?shù)刭Y源優(yōu)勢和發(fā)展實際確定，體現(xiàn)出地區(qū)差異化的扶貧策略。產(chǎn)業(yè)化扶貧是需要結(jié)合本地資源優(yōu)勢，形成特色鮮明的區(qū)域主導產(chǎn)業(yè)。易地搬遷幫助移民戶擺脫惡劣生存條件，同時也要引導農(nóng)業(yè)發(fā)展和勞務經(jīng)濟，使他們具備新的生計方式（檀學文，2019）[23]。

（三）扶貧效果意義

這一時期通過制定《開發(fā)綱要》，明確扶貧的方針和戰(zhàn)略，并將扶貧瞄準單元下落到村。開發(fā)式扶貧機制不斷創(chuàng)新和深化，取得明顯效果。

農(nóng)民人均收入增速明顯。如表5，從2001年至2010年，國家級貧困縣人均地區(qū)生產(chǎn)總值從2658元增加到11170元，年均增長17%；農(nóng)民人均純收入從1277元增加到3272.8元，年均增長12.2%，高于全國農(nóng)村平均11.5%的水平，貧困縣與全國水平的差距不斷縮小。

表5 2001-2012年全國和貧困縣農(nóng)村居民收入 單位：元

農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅下降。按照2011年2300元貧困線標準，農(nóng)村貧困人口從2000年的46224萬人下降到2010年的16567萬人，貧困發(fā)生率從49.8%下降到17.2%，到2012年下降為9899萬人，下降至1億人以內(nèi)，貧困發(fā)生率降至10.2%①數(shù)據(jù)來源：2019年《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》。。

五、2013-2020：精準扶貧和脫貧攻堅階段

（一）扶貧歷程

黨的十八大開啟中國特色社會主義新時代，必定要達成2020年消滅貧困的目標。但此時貧困人口仍有近1億人，重點縣農(nóng)民醫(yī)療支出和農(nóng)民人均純收入僅為全國平均水平的六成左右，還有近10萬個村不通水泥瀝青路，3862萬農(nóng)村居民面臨飲水安全問題。貧困人口分布呈現(xiàn)碎片化趨勢，單靠整村推進很難實現(xiàn)剩余貧困人口的脫貧，需要采取新的策略。

2013年11月習近平總書記在湘西考察時首次提出精準扶貧的理念，將精準扶貧比喻做變“大水漫灌”為精準“滴灌”，高度概括為“六個精準”，進而將精準扶貧確立為扶貧開發(fā)工作的重要方略。主要政策過程是建檔立卡—精準幫扶—精準管理—精準考核。

2015年明確發(fā)出打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的總攻令，實行“六個精準”，并提出一系列具體措施為打贏脫貧攻堅提供保障。除了以上提出的精準扶貧之外，根據(jù)扶貧實踐中形成的許多原創(chuàng)性、獨特性扶貧方式，例如金融扶貧、旅游扶貧、特色產(chǎn)業(yè)扶貧等方式，利用政策加以引導，在脫貧攻堅中發(fā)揮更大作用。通過東西部扶貧協(xié)作機制、定點扶貧機制將各級政府部門調(diào)動起來，對“老少邊窮”等脫貧重點區(qū)域采取更有效政策的重點支持。

（二）扶貧機制

1.精準瞄準

精準扶貧是瞄準機制的一次變革。貧困人口分布呈現(xiàn)碎片化，以村級為單元的扶貧政策很難惠及剩余貧困人口。而精準扶貧是以貧困戶為扶貧對象，通過精準識別，為貧困戶建檔立卡，使幫扶目標更精確，實現(xiàn)從瞄準地區(qū)到瞄準人群的轉(zhuǎn)變。更重要的是對貧困原因進行系統(tǒng)的調(diào)查和歸類，確保扶貧政策的精準有效投放。

2.精準施策

剩余貧困人口分布的碎片化，扶貧難度加大，通過精準識別和建檔立卡對貧困戶致貧原因的調(diào)查和歸類，采用易地搬遷、產(chǎn)業(yè)扶持、教育支持、醫(yī)療救助、轉(zhuǎn)移就業(yè)等精準施策，避免扶貧資源偏離使用，提高扶貧效果。

3.廣泛動員，打贏攻堅戰(zhàn)

為了打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，有力動員全黨全國全社會力量參與其中，形成了以政府為主導，全社會共同參與的局面。累計派出25.5萬個駐村工作隊、300多萬駐村幫扶的駐村干部和第一書記，與近千萬村鎮(zhèn)基層干部共同構(gòu)成“專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧”的大扶貧格局。

（四）扶貧效果

精準扶貧和脫貧攻堅是扶貧方式的創(chuàng)新，在開發(fā)式扶貧的基礎上，扶貧瞄準單元進一步具體到貧困戶，形成瞄準—施策—評估的扶貧實踐新體系，實現(xiàn)脫貧目標：現(xiàn)行標準下的9899萬農(nóng)村貧困人口全部實現(xiàn)脫貧，832個貧困縣和12.8萬個貧困村全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。

在2013-2020年間，全國農(nóng)村居民人均純收入從9430元增長到17131元，年均增長率為8.9%，貧困地區(qū)農(nóng)村居民人均純收入從6079元增長到12588元，年均增長率為10.96%，增速快于全國水平。

貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件顯著提高，農(nóng)村公路新建改建110萬公里，鐵路新增里程3.5萬公里。貧困地區(qū)農(nóng)網(wǎng)供電可靠率和通4G光纖比率均超98%。建成安置住房266萬套，改造2568萬貧困人口的危房，960多萬人易地搬遷擺脫落后。

建黨百年來，在中國共產(chǎn)黨的帶領(lǐng)下，中國和中國人民解決了絕對貧困問題，創(chuàng)造了人類減貧歷史上的偉大奇跡?；叵氚倌?，波瀾壯闊。在黨的領(lǐng)導下，通過艱苦慘烈的革命戰(zhàn)爭，取得了新民主主義革命的偉大勝利，建立了新中國，為擺脫貧困創(chuàng)造了根本政治條件。新中國成立后，在黨的領(lǐng)導下，通過社會主義改造和土地改革、工業(yè)化戰(zhàn)略等社會主義建設，農(nóng)村生產(chǎn)條件、教育、衛(wèi)生、醫(yī)療等條件明顯改善，為擺脫貧困、改善人民生活筑牢基礎。改革開放后，在黨的領(lǐng)導下，通過經(jīng)濟體制改革、扶貧開發(fā)等舉措，有組織、有計劃地推動區(qū)域扶貧減貧，取得顯著成效。十八大以來，在黨的領(lǐng)導下，通過精準扶貧創(chuàng)新扶貧工作機制，積聚力量打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，完成消滅絕對貧困的目標。

展望未來，我們站在了一個新的歷史起點，踏上實現(xiàn)2035遠景目標和第二個百年奮斗目標的新征程，仍然需要在黨帶領(lǐng)下，為實現(xiàn)共同富裕不斷奮斗。