劉琳璘

(河南警察學院 網絡安全系，河南 鄭州 450046)

黨的十九大作出黨和國家監(jiān)督體系完善發(fā)展的重大戰(zhàn)略部署，提出“要構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監(jiān)督體系”。公安執(zhí)法是貫徹黨和國家意志與政策的重要形式和實施途徑，是國家權力作用于社會、作用于人民的直接表現，公安執(zhí)法監(jiān)督體系在黨和國家監(jiān)督體系中占據重要地位，加強公安執(zhí)法監(jiān)督亦成為國家權力監(jiān)督建設的關鍵環(huán)節(jié)。

一、多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系構建的邏輯理據

習近平法治思想的提出肇始于2020年全面依法治國工作會議，其后就成為全面依法治國的行動指南和根本遵循。在這一思想體系中，既包含了關于嚴格執(zhí)法的論述，又指出了建立完備法治監(jiān)督體系的重要性和迫切性。習近平總書記強調，公權力姓公，也必須為公。只要公權力存在，就必須有制約和監(jiān)督[1]。嚴格執(zhí)法離不開完善的執(zhí)法監(jiān)督制度，公安機關作為與民眾接觸最多、行使權力范圍最廣的公權力代表，要實現嚴格執(zhí)法，更需建立完善的執(zhí)法監(jiān)督體系。而構建完善新時代公安執(zhí)法監(jiān)督體系的基本邏輯理據就是習近平法治思想中的權力監(jiān)督理論。

(一)習近平法治思想中的權力監(jiān)督理論

習近平法治思想中的權力監(jiān)督理論將良法治“權”作為規(guī)范公權力行使、控制公權力濫用的有效路徑，提出要以此為基礎構建定位國家權力監(jiān)督機制。而國家權力監(jiān)督機制根本在于明確法律規(guī)定下的權力配置與行使范圍，權力行使必須置于法治監(jiān)督之下，同時通過權力與權利的雙向互動與平衡實現多維方式的監(jiān)督[2]。換言之，習近平法治思想中的權力監(jiān)督理論主要以法治監(jiān)督為根基，強調通過法治化路徑實現對國家公權力的有效規(guī)范與監(jiān)督，具體制度設計上就是要構建起全方位多元法治監(jiān)督體系。具體而言，習近平法治思想中的權力監(jiān)督理論主要包含了四個方面的核心內涵：

第一，要堅持黨的全面領導，這是有效實現權力監(jiān)督的前提與保障。2018年憲法修正案對“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”作出明確規(guī)定。在我國法治實踐中，堅持和加強黨的領導是由全面依法治國的性質和任務所決定的，中國共產黨作為執(zhí)政黨，是國家治理方向與治理方式的頂層設計者，是統領法治建設全局的核心樞紐。它既是權力依法依規(guī)運行的引領者，也是有效監(jiān)督權力運行的保障者，權力監(jiān)督體系的形成與運作自然離不開黨的領導與指引。習近平法治思想引領權力監(jiān)督體系構建形成過程中，黨的紀律檢查機關發(fā)揮著重要作用。它主要承擔著監(jiān)督黨的各級機關在政治紀律上的執(zhí)行情況，既要監(jiān)督同級黨政機關的職責，也要對下級黨委和紀委不積極履責、各種推諉的情況進行監(jiān)督問責。因此習近平總書記強調，要統籌推進紀檢監(jiān)察體制改革，不斷完善監(jiān)督體系制度健全，使監(jiān)督體系與黨的領導體制高度契合，推動國家治理體系現代化，推動制度優(yōu)勢轉化為治理效能。

第二，要堅持人民性為本位，這是權力監(jiān)督的最終定位與依歸。習近平總書記一再強調，權力監(jiān)督要始終堅持“以人民為中心”，全面依法治國的實現必須依靠人民，而法治建設的目標也恰是為了人民，因此法治成果理應由人民共享。這是鞏固我國新型權力制衡體系、完善權力監(jiān)督體系法治實踐的發(fā)展需求，也是新時代加強國家治理現代化轉型的關鍵舉措。因此，權力監(jiān)督體系構建必須要讓人民利益成為制約和規(guī)范權力運行的重要標準與依據，確保權力的決策、行使都要以人民利益為最終皈依[3]。同時，權力規(guī)范運行也離不開人民的監(jiān)督，只有讓人民積極參與權力監(jiān)督，權力運行過程公開透明，方能真正保障人民的權利和利益。

第三，要堅持權力配置的法治化路徑，這是權力監(jiān)督的基本原則與遵循。堅持用法律配置權力并規(guī)范其行使，是有效防止權力濫用的不二選擇，也是被歷史與實踐所證明的最優(yōu)路徑。而權力監(jiān)督必須要依靠法治思維和法治方式，選擇法治化路徑，用憲法、法律實現對不同國家機關權限的合理分工，明確權力運行的具體程序，明晰不同職能部門的權力邊界，防止出現權力尋租的空間；用憲法、法律明確權力運行標準，形成嚴格、規(guī)范、公正的權力監(jiān)督指標體系，全面推行“權力清單”制度，合理控制自由裁量權，讓權力置于公眾視野的監(jiān)督下，實現權力監(jiān)督的合理化、公開化、法治化。故而在構建法治化的權力監(jiān)督體系時，就必須從縱向與橫向雙向維度進行設計，即在縱向上要考慮央地不同層級政府權力的運用，在各級政府權責分工的基礎上設計相應的監(jiān)督機制，保證各級政府的權責一體，有權必有責、用權受監(jiān)督；在橫向上要考慮同級政府不同職能部門的權力運用，在職能部門推行“權力清單”基礎上設計相應的監(jiān)督機制，實現職能部門之間權力的協調運行與規(guī)范行使，防止出現推諉扯皮與權力交叉濫用現象。

第四，要堅持防腐反腐，不斷制約權力，這是權力監(jiān)督的主要內容與核心價值。權力的腐敗異化追本溯源就是權力的邊界不清、公權私權范圍模糊導致權力運行中未被有效地約束和監(jiān)督。因而權力監(jiān)督體系的構建與設計關鍵內容就是要從拓寬監(jiān)督主體、明確監(jiān)督客體和創(chuàng)新監(jiān)督方式三個方面制約權力，筑牢防腐反腐的法治防線。換言之，有效的權力制約除了依靠國家政府等公權力主體監(jiān)督，更需依靠公眾、社會團體等私權利主體監(jiān)督，要讓私權利主體廣泛參與公權力運行的制約與監(jiān)督，將監(jiān)督的權力客體清單化、公開化、透明化，并通過信息化、科技化、智能化等手段創(chuàng)新監(jiān)督方式。還要讓權力主體牢固樹立“權從民來”的用權理念，明確“手中的權力是黨和人民賦予的，是上下左右有界受控的，不是可以為所欲為、隨心所欲的”[4]，從而自覺接受制約與監(jiān)督。

(二)習近平法治思想指導下公安執(zhí)法監(jiān)督體系構建的目標與定位

習近平法治思想中的權力監(jiān)督理論為當前公安執(zhí)法監(jiān)督體系的構建提供了豐富的理論供養(yǎng)與支持，也對公安執(zhí)法監(jiān)督提出了新的要求與挑戰(zhàn)。公安執(zhí)法在國家公權力運行中，無論從權力主體還是權力范圍，所占比重都遠超其他公權力，且多數公安執(zhí)法的武裝性、暴力性、強制性也遠超其他權力，因此對公安執(zhí)法的監(jiān)督成為權力監(jiān)督的重中之重。習近平總書記強調，“要嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，把打擊犯罪同保障人權、追求效率同實現公正、執(zhí)法目的同執(zhí)法形式有機統一起來，努力實現最佳的法律效果、政治效果、社會效果”[5]。要想實現這一目標，除了加強公安機關自身執(zhí)法隊伍建設外，行之有效的另一途徑就是構建科學高效的公安執(zhí)法監(jiān)督體系。依據習近平法治思想中的權力監(jiān)督理論，筆者認為，要構建科學高效的公安執(zhí)法監(jiān)督體系，應當從以下四個方面實現目標定位：

第一，公安執(zhí)法監(jiān)督體系要堅持和凸顯黨的領導作用。習近平總書記強調，“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”。從本質意義上講，公安執(zhí)法監(jiān)督一定是黨領導下的執(zhí)法監(jiān)督。當前我國法治國家建設進程中，黨的領導發(fā)揮著至關重要的領航作用。在公安執(zhí)法監(jiān)督體系構建中，同樣黨的領導是指路明燈，能夠為公安執(zhí)法監(jiān)督提供方向指引。堅持黨的領導也為公安執(zhí)法監(jiān)督提供最根本的政治保證，公安執(zhí)法監(jiān)督體系要強調堅持黨的領導，這既是中國特色社會主義法治道路的核心要義，亦是公安執(zhí)法監(jiān)督體系制度屬性和前進方向的根本保障。同時凸顯黨的領導作用也是公安執(zhí)法監(jiān)督體系構建的核心要義。通過堅持黨的集中統一領導，發(fā)揮公安執(zhí)法監(jiān)督體系作用，可不斷加強執(zhí)法隊伍建設、提升公安執(zhí)法能力。究其根本在于黨能夠總攬全局、協調各方，從而確保黨中央執(zhí)法方針政策落到實處。換言之，通過公安執(zhí)法監(jiān)督體系中堅持黨的領導，可促使黨的領導制度化、法制化，保障黨的路線方針得以貫徹實施，又可利用公安執(zhí)法監(jiān)督加強和完善黨的領導，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制。

第二，公安執(zhí)法監(jiān)督體系要強調以人民利益為價值標準。監(jiān)督公安執(zhí)法的根本目的就是為了保障公安民警在執(zhí)法過程中嚴格依法行政，從而實現對公共安全與秩序的維護，切實保障人民的各項權利和自由。因此公安執(zhí)法監(jiān)督的制度本源在于人民利益的維護和保障，人民利益在公安執(zhí)法中有沒有落實好、維護好、保障好，應是公安執(zhí)法監(jiān)督評價的重要標準。同時，公安執(zhí)法監(jiān)督的發(fā)展動力也在于人民利益的驅動，公安執(zhí)法會直接影響到人民生活的幸福感和對法律的信任感。公安執(zhí)法監(jiān)督做得越好，越能增加人民福祉，越能體現國家治理體系與治理能力的提升。要扭轉“監(jiān)督就是限制、就是束縛”的錯誤理念，在人民利益衡量標準基礎上，健全人民群眾對公安執(zhí)法監(jiān)督的體制，努力促進公權力與私權利主體和諧互動，共同營造法治建設的良好氛圍，通過監(jiān)督讓公安執(zhí)法更加規(guī)范、更加文明、更加公正，更好保障人民的合法權利和利益，更好為人民服務，實現人民的最大幸福。

第三，公安執(zhí)法監(jiān)督體系要堅持在法治軌道上構建運行。習近平總書記多次強調要“依法設定權力、規(guī)范權力、制約權力、監(jiān)督權力”[6]。公安執(zhí)法監(jiān)督體系涉及層面較多、范圍較廣，容易出現監(jiān)督權限的交叉和疊加，必須堅持在憲法、法律框架下明晰不同層級、不同領域、不同機構之間的監(jiān)督職責與權限，在涉及監(jiān)督權的交叉行使時，堅持依法依規(guī)解決矛盾與問題，協調各方權力監(jiān)督沖突和監(jiān)督推諉，既要防止監(jiān)督的變相疊加，又要預防特殊領域的監(jiān)督空白。同時，監(jiān)督體系構建運行必須強調程序法定，具體到監(jiān)督啟動、考核目標、責任追究等各個環(huán)節(jié)，監(jiān)督內容、事項、主體、方式、手段都要程序化、制度化，從而形成公安執(zhí)法監(jiān)督體系在法治軌道上運行的強大推動力。

第四，公安執(zhí)法監(jiān)督體系要加強對權力的全方位制約，以防腐反腐為重點內容。公安執(zhí)法權力構成較為復雜，權力范圍涵蓋了公眾生活的多個方面，并且個別權力較之其他公權力性質特殊，如偵查權的秘密性和隱蔽性，治安管理權的較大自由裁量性，都極易導致滋生貪腐。從近年來發(fā)生的典型案例分析也不難看出，一旦對某些領域公安執(zhí)法行為監(jiān)督不力，就會對社會和人民利益造成難以估量的侵犯與損害。因此公安執(zhí)法監(jiān)督體系需在各個領域加強執(zhí)法權力運行的全方位制約，從權力運行的各個環(huán)節(jié)、具體步驟、執(zhí)行主體、運行效果以及特殊性防范(1)這里的特殊性防范意指對具有隱蔽性、秘密性的公安執(zhí)法采取特殊前置防范性監(jiān)督，在權力啟動前設定嚴格的執(zhí)法制約，防患于未然。等方面形成嚴密的監(jiān)督網絡，堅決杜絕腐敗發(fā)生的可能性，用完備的監(jiān)督體系實現對公安執(zhí)法的有效制約，用全方位的權力監(jiān)督遏制腐敗的滋生并將其鏟除。

二、公安執(zhí)法監(jiān)督體系的現實挑戰(zhàn)與發(fā)展預期

如前所述，公安執(zhí)法權力涉及面廣，權力屬性雙重復雜，一旦權力失范極易引發(fā)爭議并給人民利益造成侵害。因此公安執(zhí)法監(jiān)督體系的構建與作用的發(fā)揮尤為重要。不斷完善發(fā)展公安執(zhí)法監(jiān)督體系也是規(guī)范公權力、保障私權利和維護社會穩(wěn)定的基本保障，更是判斷國家法治建設水平的重要表征[7]。當前我國進入改革開放攻堅克難的關鍵時期，面臨著極為復雜嚴峻的社會形勢和治理難題，也對新時期公安執(zhí)法監(jiān)督體系提出了新的要求與挑戰(zhàn)。我們必須不斷適應時代發(fā)展和社會治理需求，持續(xù)推進公安執(zhí)法監(jiān)督體系的重構與創(chuàng)新，才能保證公安執(zhí)法在法治的軌道上為實現中華民族偉大復興貢獻應有之力。

(一)公安執(zhí)法監(jiān)督體系的變遷

鑒于公安執(zhí)法權力運行的特殊性，我國早在20世紀50年代初期就開始構建公安執(zhí)法監(jiān)督體系，時任公安部部長羅瑞卿同志在1956年召開的中共八大上就指出，“人民公安機關的一切活動，必須嚴格遵守憲法和法律的規(guī)定，同檢察機關和法院建立分工負責、互相制約的正確制度，認真服從國家法律監(jiān)督機關的監(jiān)督”“人民警察是否脫離群眾，是我們每天都有警惕的。警察也需要監(jiān)督，每年要整頓一次民警作風，至少兩年要整頓一次”“人民公安機關內部還應該加強自上而下或自下而上的監(jiān)督”[8]。1957年《人民警察條例》第三條、第十條(2)1957年《警察條例》第三條：“人民警察必須依靠人民群眾，經常保持同群眾的密切聯系，傾聽群眾的意見，接受群眾的監(jiān)督，必須嚴格遵守憲法和法律，努力為人民服務?！钡谑畻l：“人民警察必須遵守規(guī)定的紀律。對違反紀律和失職的人員，可以分別情節(jié)給予警告、記過、禁閉、降級、降職、撤職等紀律處分?！薄叭嗣窬烊绻`法失職已經構成犯罪，應送人民法院審判。如果這種犯罪已經構成軍事犯罪，應由軍事法院審判。”明確規(guī)定了公安執(zhí)法監(jiān)督，使其完成了法律化進程，實現了公安執(zhí)法監(jiān)督的制度化、規(guī)范化。據此我國內部與外部協調配合的公安執(zhí)法監(jiān)督體系得以初步構建。紀檢、政工以及公安法制機構的監(jiān)督構成了公安機關內部監(jiān)督；人大、檢察機關和人民群眾的監(jiān)督構成了公安機關外部監(jiān)督。自1957年至1995年《人民警察法》頒布，公安執(zhí)法監(jiān)督體系的構建重點是紀檢、監(jiān)察、政工、信訪部門的監(jiān)督。1991年在第十八次全國公安會議中，將警務督察制度建立列為重點工作。1995年《人民警察法》的頒布將警務督察制度作為公安執(zhí)法監(jiān)督體系的重要組成部分進行重構，建立了重點督察、隨警督察、專項督察等多種監(jiān)督手段和方式。然而現實中警務督察對公安執(zhí)法過程的實時監(jiān)督有限，多數公安執(zhí)法仍然處于監(jiān)督盲區(qū)。1999年起公安執(zhí)法監(jiān)督體系又開始以公安法制部門作為發(fā)展完善的主要力量，同時警務信息公開、執(zhí)法規(guī)范化建設等成為公安執(zhí)法監(jiān)督體系構建的重點。從這一發(fā)展歷程不難看出，公安執(zhí)法監(jiān)督體系構建與發(fā)展完善的重心一直都在內部監(jiān)督機制，而2018年監(jiān)察體制改革后，公安執(zhí)法監(jiān)督外部監(jiān)督機制的進一步發(fā)展完善成為亟待解決的重點問題。同時，大數據、信息化、自媒體時代的到來使社會公眾與輿論媒體的外部監(jiān)督迅猛發(fā)展，然而由于缺乏一定的規(guī)范性和程序性，有時也會劍走偏鋒給公安執(zhí)法造成負面影響，如何構建規(guī)范完善的公眾外部監(jiān)督體制也成為當前公安執(zhí)法監(jiān)督體系面臨的新挑戰(zhàn)。

(二)公安執(zhí)法監(jiān)督體系的現實樣態(tài)分析

為更好地了解當前公安執(zhí)法監(jiān)督體系的運行狀態(tài)，筆者選取了河南省洛陽市、信陽市、濟源市等五個省轄市進行走訪調研，選取了部分公安執(zhí)法一線的民警、公安機關領導干部以及社區(qū)公眾進行座談、發(fā)放調查問卷。通過訪談與數據分析不難發(fā)現，經過六十多年的體系建設，公安執(zhí)法監(jiān)督體系作用明顯，為我國公安民警規(guī)范化執(zhí)法提供了強有力的支持和保障，并且人民群眾對這一監(jiān)督體系大體比較滿意，無論是人民群眾，還是公安民警，對這一體系都具有較高的認可度與接受度。然而基于雙方所處地位和權力(權利)性質的差異，對這一監(jiān)督體系的現實運作在某些方面也存在較為突出的差異性觀點。具體存在的問題與表現如下：

首先，在對公安執(zhí)法監(jiān)督體系的認知度與認可度方面，公安民警的肯定度要大于人民群眾。具體而言，其一，公安執(zhí)法監(jiān)督體系的了解度方面，公安民警選擇非常了解的占47.4%，人民群眾則僅占9.3%；不了解的公安民警仍有2.1%，人民群眾占19.6%。其二，公安執(zhí)法監(jiān)督體系作用發(fā)揮的認可度方面，公安民警認為作用發(fā)揮比較高的占33%，人民群眾只有24%；認為作用比較差的公安民警占3.1%，而人民群眾高達11.5%。其三，公安執(zhí)法監(jiān)督體系的整體滿意度方面，公安民警比較滿意的占64.9%，人民群眾占58.8%；認為整體比較差的公安民警占6.2%，人民群眾占10.3%，值得注意的是，還有1%的群眾認為非常差。通過數據對比不難看出，公安民警由于長期在執(zhí)法一線中被監(jiān)督，所以對公安執(zhí)法監(jiān)督體系的了解度、認可度與滿意度都相對比較高，而人民群眾由于偶發(fā)性地接觸這一體系，所以仍有部分群體對執(zhí)法監(jiān)督體系不了解。而在具體監(jiān)督體系運行中，群眾對其認可度與滿意度方面也存在部分負面評價，認為作用發(fā)揮不夠好，監(jiān)督不夠到位。

其次，對公安執(zhí)法監(jiān)督體系具體運行方面的評價，公安民警對運行過程與方式在某些方面與人民群眾的認知評價差異明顯。如公安執(zhí)法監(jiān)督體系中外部監(jiān)督與內部監(jiān)督比較效果方面，公安民警認為內部監(jiān)督效果好于外部監(jiān)督的占47.4%，人民群眾只有9.3%；對公安執(zhí)法監(jiān)督的主要依靠力量方面，80%的公安民警認為是本級政府和上級公安機關，而85%的人民群眾認為是監(jiān)察機關和檢察機關。此外，對新聞媒體的監(jiān)督力量認可度，人民群眾占82%，也高于公安民警的63%。對人民群眾作為監(jiān)督的主要依靠力量，二者均持較為一致的認可度，比例分別為70%和76%。對公安執(zhí)法監(jiān)督投訴平臺與渠道暢通度、易用程度的評價，二者也基本都持認可態(tài)度，認為比較好的分別占60.8%和65%。從數據分析可以看出，公安民警執(zhí)法過程中接受更多的是內部監(jiān)督的力量，而公眾外在感知更多的是外部監(jiān)督的力量。這也造成雙方對監(jiān)督依靠力量的感知存在不同認知，公安民警傾向于政府和上級公安機關的監(jiān)督，人民群眾則傾向于監(jiān)察機關和檢察機關的監(jiān)督。而且關于新聞媒體的監(jiān)督，相較公安民警，人民群眾更為依賴與認可。令人欣慰的是，伴隨國家治理現代化的穩(wěn)步推進，公安執(zhí)法監(jiān)督投訴平臺運行越來越規(guī)范，發(fā)揮著重要作用，因而無論是公安民警，還是人民群眾，都對此持較高的肯定態(tài)度。

最后，在公安執(zhí)法監(jiān)督體系的發(fā)展面向與完善重點方面，公安民警與人民群眾在多個方面認知較為一致。如評價公安執(zhí)法監(jiān)督的主要方式時，多數公安民警和人民群眾都認為執(zhí)法監(jiān)督平臺投訴占主要地位，在選項占比中較高，達到79%和81%，差別在于公安民警認為人民群眾行政復議、信訪等形式的監(jiān)督方式更重于網絡媒體曝光的監(jiān)督，而人民群眾正好相反。在評價公安執(zhí)法監(jiān)督體系存在突出難題時，公安民警和人民群眾都認為執(zhí)法監(jiān)督的力度和深度不夠是首要問題，分別占比為61%和70%；認為公安執(zhí)法監(jiān)督渠道不多、形式單一的占比最小，分別為46%和68%，表明當前公安執(zhí)法監(jiān)督在形式和渠道方面相對比較完善。在評價公安執(zhí)法監(jiān)督體系完善的重要著力點時，二者存在一定差異性，公安民警更強調警務監(jiān)督標準和指標體系的科學化、合理化，占比為78%，人民群眾則更強調加強執(zhí)法監(jiān)督力度與深度，占比為88%。此外，二者都比較認可重塑新時代公安執(zhí)法多元監(jiān)督的理念，突出監(jiān)督主體地位，分別占比為72%與85%。通過數據對比可以看出，當前執(zhí)法監(jiān)督平臺在公安執(zhí)法監(jiān)督中發(fā)揮著重要作用，公眾更傾向于借助網絡媒體曝光對公安執(zhí)法行為進行監(jiān)督，二者都認為當前執(zhí)法監(jiān)督主要短板在于監(jiān)督的力度和深度有待提升，未來可能需要不斷完善監(jiān)督指標體系，突出多元監(jiān)督各方合力，以實現對公安執(zhí)法科學高效的監(jiān)督。

總體而言，公安執(zhí)法監(jiān)督體系歷經多年發(fā)展與不斷改革，在規(guī)范公安執(zhí)法、監(jiān)督權力運行方面發(fā)揮著重要作用。無論是公安民警，還是人民群眾，都對這一體系持認可態(tài)度，但在監(jiān)督的方式上，公安民警更傾向于認可內部監(jiān)督，而人民群眾則更傾向于外部監(jiān)督。究其原因，內部監(jiān)督的專業(yè)性更強，更加貼合執(zhí)法實際，也更能及時糾正執(zhí)法中的問題。但對人民群眾而言，內部監(jiān)督公開性不夠強，公眾對其感知度有限，信賴度也就不高，所以對外部監(jiān)督有效性更為認可。在公安執(zhí)法監(jiān)督體系的未來發(fā)展重點方面，公安執(zhí)法監(jiān)督理念更新、標準完善、力度加強與形式創(chuàng)新成為公安民警與人民群眾較為關注與期盼的內容。

三、習近平法治思想指導下多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系構建的重點與路徑

如前所述，我國由內部、外部監(jiān)督構成的公安執(zhí)法監(jiān)督體系在當前公安執(zhí)法權力運行監(jiān)督方面總體作用比較突出，人民的滿意度和認可度較高。習近平法治思想的權力監(jiān)督理論為新時期公安執(zhí)法監(jiān)督體系的重構和完善提出了新要求，結合公安執(zhí)法監(jiān)督體系的現實問題，筆者認為未來重構完善的重點在于監(jiān)督體系的多元化發(fā)展。換言之，公安執(zhí)法監(jiān)督體系需要主體多元化、體制多元化、途徑多元化、方式多元化。

(一)多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系構建的重點

多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系的構建，首先針對當前公安執(zhí)法監(jiān)督體系中存在的一些問題進行反思與剖析，然后針對問題癥結進行重點領域的改革和完善。結合筆者的訪談、調研與文獻梳理，不難發(fā)現當前公安執(zhí)法監(jiān)督體系主要問題表現在三個方面：其一，外部監(jiān)督中，黨與人大的監(jiān)督作用有限；其二，內部監(jiān)督中，警務督察和專門部門監(jiān)督中立性、公開性不夠；其三，各種監(jiān)督主體之間權限范圍不夠明晰。針對上述問題筆者認為，多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系構建的重點應從以下三個方面入手：

首先，強化黨的領導在公安執(zhí)法監(jiān)督中的主導地位與監(jiān)督功效。習近平法治思想明確提出堅持黨對全面依法治國的領導，指出黨的領導是我國社會主義法治之魂，是推進全面依法治國的根本保證，要把黨的領導貫徹落實到全面依法治國全過程和各方面，健全黨領導全面依法治國的制度和工作機制[9]。多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系構建是貫徹落實全面依法治國的重要環(huán)節(jié)，強化黨的領導在這一體系中的主導地位與監(jiān)督功效自是關鍵步驟。要堅持黨總攬全局、協調各方的領導核心作用，統籌公安執(zhí)法監(jiān)督各領域工作，在公安執(zhí)法監(jiān)督的全過程和各方面堅決貫徹黨的主張，確保黨在協調統一人大、政府、政協、檢察機關、監(jiān)察機關、審判機關、社會團體、新聞媒體和人民群眾等多元公安執(zhí)法監(jiān)督主體依法依規(guī)履行監(jiān)督職能中的主導地位與領導作用。同時積極探索黨領導下的人大與信訪監(jiān)督功效增強路徑，將黨的監(jiān)督功效與人大和信訪的監(jiān)督功效形成合力，敦促人大針對某些執(zhí)法問題積極行使特定問題調查監(jiān)督權。在有關公安執(zhí)法的信訪監(jiān)督方面，要加強民警與人民群眾之間的信息溝通，引導當事人通過法律途徑解決紛爭、表達訴求，確保人民群眾對公安執(zhí)法依法依規(guī)進行監(jiān)督。

其次，重構內部層級多元監(jiān)督機制，拓寬層級監(jiān)督的形式與方式。公安執(zhí)法專業(yè)化的監(jiān)督主要依靠內部監(jiān)督，公安法治化建設的重點也多放在內部公安執(zhí)法監(jiān)督的改革與創(chuàng)新。在公安機關，內部監(jiān)督分為縱向的層級執(zhí)法監(jiān)督和橫向的同級執(zhí)法監(jiān)督[10]，其中橫向的法制部門監(jiān)督和警務督察機制建設已取得顯著成效。當前多元監(jiān)督機制重構的重點在于重構縱向的層級監(jiān)督。層級監(jiān)督是行政機關監(jiān)督的一種類型，又稱分級監(jiān)督、科層監(jiān)督或軍隊型監(jiān)督[11]。目前公安機關層級監(jiān)督主要表現在上下級公安機關之間的監(jiān)督，上下級公安業(yè)務部門之間的監(jiān)督以及行政首長的監(jiān)督，其中主要問題在于行政首長的監(jiān)督表現不夠突出。行政首長是公安執(zhí)法監(jiān)督體系的關鍵力量，也是該體系監(jiān)督權力的承擔者之一，他的價值觀念、素質、能力和心理關系到層級監(jiān)督作用的發(fā)揮。此外，行政首長掌握監(jiān)督權力的方式也對層級監(jiān)督作用發(fā)揮著重要影響。因此，可通過公安機關行政首長執(zhí)法監(jiān)督權的細化與落實，建立行政首長主導的專案調查機制、執(zhí)法監(jiān)督工作報告機制、典型檢查機制、談話訪問機制(包含結構性談話與非結構性談話)等執(zhí)法監(jiān)督體制，豐富縱向的層級監(jiān)督形式與方式，在層級監(jiān)督中借助固有存在的領導關系和專門工作上的緊密接觸，形成直接高效的常態(tài)監(jiān)督機制。

最后，完善公安執(zhí)法監(jiān)督權力清單制度，避免監(jiān)督權的交叉重合。權力清單制度體現了行政公開原則的貫徹，通過行政權力的透明公開運行，切實保障人民群眾權利和利益。公安執(zhí)法監(jiān)督中內部監(jiān)督與外部監(jiān)督主體較多，雖然在理論上各自監(jiān)督的對象與范圍不同，但實踐中經常出現監(jiān)督權的交叉重合，極易造成監(jiān)督資源浪費和效能低下。所以筆者認為，在多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系構建時，可借鑒權力清單制度，針對公安執(zhí)法的“權力清單”指標體系，重點圍繞與群眾生產生活關系緊密的治安、交警、出入境等 94 項執(zhí)法權(3)94項執(zhí)法權限參考的是西安警方的“權力清單”，其中治安管理服務 42 項，戶政管理服務 27 項，交通管理服務 10 項，消防安全管理5項，出入境管理服務 4 項，網絡安全管理 4 項，其他公安業(yè)務2 項。，分別對行使監(jiān)督權的公權力主體進行監(jiān)督權界分，劃定各自的“監(jiān)督權力清單”。它并非是對各部門監(jiān)督權的簡單列舉，而是嚴格依照法律法規(guī)對人大、審判機關、檢察機關、監(jiān)察機關、政府及其職能部門以及公安機關業(yè)務部門的監(jiān)督權力進行全面梳理，將監(jiān)督主體、法律依據、監(jiān)督權內容、監(jiān)督具體流程等以清單方式在“兩微一端”進行公開發(fā)布，并對存有交叉的監(jiān)督內容重新梳理細化出協調統一的監(jiān)督路徑。如，目前檢察機關與監(jiān)察機關對公安執(zhí)法監(jiān)督上權力多有交叉，構建多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系過程中，應當以檢察機關對公安執(zhí)法的組織監(jiān)督為主，監(jiān)察機關對警察個人的監(jiān)督為輔，亦即在二者的清單制度中，應當構建對事監(jiān)督為主、對人監(jiān)督為輔的監(jiān)督機制，建立對公安執(zhí)法監(jiān)督的信息共享機制，完善公安執(zhí)法監(jiān)督中對人與對事的銜接互補機制，明確檢察機關和監(jiān)察機關監(jiān)督公安執(zhí)法的具體步驟與遞次順序[12]。

(二)多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系構建的路徑

憲法發(fā)展實踐證明，在統一的國家權力監(jiān)督體系中，任何層面單一的監(jiān)督權作用都極其有限，監(jiān)督權力的行使都必須以尊重其他權力為前提，不能過度地介入甚或替代[13]。換言之，單一的監(jiān)督機制很難實現對權力的制約與監(jiān)督，要構建完善的權力監(jiān)督體系，必須走多元監(jiān)督主體和多元監(jiān)督機制的路徑。筆者認為，構建多元公安執(zhí)法監(jiān)督體系的路徑主要應從以下三點做起：

首先，重塑新時代公安執(zhí)法多元監(jiān)督的理念，形成多元監(jiān)督主體融通機制。多元公安執(zhí)法監(jiān)督理念的重塑，需明確多元的真正內涵。執(zhí)法監(jiān)督主體的多元化發(fā)展是其中應有之意，也是當前執(zhí)法監(jiān)督改革的重要舉措之一。但執(zhí)法監(jiān)督方式的多元化拓展、執(zhí)法監(jiān)督標準的多元化改良與執(zhí)法監(jiān)督機制的多元化創(chuàng)新才是未來執(zhí)法監(jiān)督改革的重點。要克服重公安執(zhí)法內在監(jiān)督、輕外在監(jiān)督的傾向，突出多元監(jiān)督主體在不同層面、不同領域的監(jiān)督主體地位，讓監(jiān)督主體之間能夠形成內外融通的溝通協調機制，如建立定期的內外監(jiān)督主體聯席工作會議，交流互換共享公安執(zhí)法監(jiān)督的信息情報，讓內外多元監(jiān)督主體之間形成合力，實現監(jiān)督全覆蓋、監(jiān)督無死角。同時強化各監(jiān)督主體多元監(jiān)督途徑的法治化，尤其是新聞媒體與人民群眾作為外部監(jiān)督主體，既要保障其自由平等地行使監(jiān)督權，又要用法律規(guī)范其監(jiān)督方式和手段，合理界定這些私權利主體介入公安執(zhí)法的限度，避免個別主體變相利用監(jiān)督權混淆視聽、打擊報復、謀取非法利益，給正常的公安執(zhí)法行為造成阻力和負面影響。

其次，強化人民利益多元保障，不斷完善科學合理的公安執(zhí)法監(jiān)督標準和指標體系?，F如今公安執(zhí)法監(jiān)督評價標準與指標體系主要建立在2016年《公安機關執(zhí)法質量考核評議規(guī)定》(公安部令第137號)基礎之上，各地公安機關依據規(guī)定明確了執(zhí)法質量考核評議內容，并對接處警執(zhí)法標準、辦案標準、實施行政許可登記備案等行政管理標準、執(zhí)法監(jiān)督救濟標準、執(zhí)法辦案場所和監(jiān)管場所建設與管理標準、涉案財物管理和涉案人員隨身財物代為保管標準、執(zhí)法安全標準、執(zhí)法辦案信息系統標準以及其他需要考評的內容等九個領域執(zhí)法行為，通過日常考評、階段考評、專項考評、年終考評相結合方式進行監(jiān)督和評價。問題在于這種評價監(jiān)督主要在公安機關內部層級間展開，缺乏了群眾評價公安執(zhí)法工作的相關考核指標，并且在各地公安機關細化指標評價標準時，也多從執(zhí)法專業(yè)性、程序性角度考慮，忽視了監(jiān)督的最終目標是人民利益的保障。因此，在完善公安執(zhí)法監(jiān)督標準和指標體系過程中，應從強化人民利益多元保障的根本原則出發(fā)；細化考核指標體系時，多從人民群眾角度設置標準，在具體考核評價中加入群眾評價的相關機制，如建立輿論評價反饋、公眾滿意度打分等系列機制。同時要將執(zhí)法監(jiān)督過程性評價標準科學化、合理化，避免重質量、輕數量，重程序、輕實體，重案卷、輕整改等問題[14]，給執(zhí)法民警造成執(zhí)法程序性、形式性壓力，影響執(zhí)法效率，要讓執(zhí)法監(jiān)督評價標準與指標體系能真實評價執(zhí)法績效和辦案民警的執(zhí)法數質比。

最后，借助一體化的社會治理信息化平臺推行監(jiān)督手段科技化，多元化公安執(zhí)法監(jiān)督的渠道，強化執(zhí)法監(jiān)督的力度。伴隨信息技術和網絡科技發(fā)展，各地政府在社會治理方面搭建了較為發(fā)達的信息化執(zhí)法監(jiān)督平臺，如山東省的“行政執(zhí)法監(jiān)督管理平臺”、中山市的“行政執(zhí)法信息公示平臺”、畢節(jié)市的“1+2”(即1個信息統一公示平臺、2個執(zhí)法辦案應用系統)等。公安執(zhí)法監(jiān)督當然屬于政府行政執(zhí)法監(jiān)督的重要組成部分，完全可以搭載這些社會治理信息化平臺推行更加公開、便捷、科技的監(jiān)督手段，從而避免自行開發(fā)帶來的資源浪費，同時也可以保證執(zhí)法系統間的信息互聯共享。另一方面，公安執(zhí)法相較其他行政執(zhí)法性質較為特殊，因而內部專業(yè)性的信息化平臺監(jiān)督也是必不可少的，也可利用公安網的特殊性，借助大數據、云平臺等信息技術，對專業(yè)性強、保密性強的特殊執(zhí)法事項進行及時有效的監(jiān)督。在拓寬多元化執(zhí)法監(jiān)督渠道方面，筆者建議可借鑒政府對市場主體的“雙隨機一公開”機制(4)雙隨機一公開指隨機抽取監(jiān)督對象、隨機選派監(jiān)督檢查人員、監(jiān)督情況及結果及時向社會公開。[15]。具言之，可結合行政執(zhí)法監(jiān)督“權力清單”，建立公安執(zhí)法主體、執(zhí)法人員信息庫和各類監(jiān)督主體、監(jiān)督人員信息庫“兩庫”，將“權力清單”和“兩庫”信息公之于眾，并由省級公安機關法制部門制定公安執(zhí)法監(jiān)督年度計劃、抽取“兩庫”人員的具體程序與方法，明確監(jiān)督情況和結果公示方法，同時指導解決“雙隨機一公開”監(jiān)督方式運行中出現的問題。此外，還需注意強化執(zhí)法監(jiān)督的力度和深度，通過執(zhí)法監(jiān)督反饋機制，落實監(jiān)督評價結果，及時糾正錯誤、整改問題。通過不斷完善執(zhí)法責任清單制度、主辦偵查員制度、辦案質量終身負責制、錯案責任倒查問責制等，積極探索創(chuàng)新累積問責制、典型案例通報制和督察通報制，進一步強化執(zhí)法監(jiān)督的作用與價值。