□文/劉 婷 孫傳家，2

（1.沈陽化工大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院；2.沈陽經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)管委會 遼寧·沈陽）

［提要］生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式（EOD模式）是“綠水青山就是金山銀山”理念在項目運作與實操中的具體應(yīng)用。首先，介紹EOD模式的定義，通過EOD模式可以實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目對生態(tài)環(huán)境治理項目投入的反哺；其次，分析EOD模式的應(yīng)用與生態(tài)價值，并分析水利工程采用EOD與PPP模式結(jié)合的優(yōu)勢；最后，指出沈陽可以采用EOD模式思路，走綠色化、系統(tǒng)化發(fā)展之路。

一、EOD模式的定義

EOD（Ecology-Oriented Development）模式是一種以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向，以特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體的發(fā)展模式，用優(yōu)勢資源帶動區(qū)域生態(tài)價值實現(xiàn)和整體價值的提升，實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)可持續(xù)發(fā)展。EOD模式目前在浙江等省份已經(jīng)開始試點項目，在全國范圍內(nèi)即將展開EOD項目的申報工作。EOD模式通過相關(guān)產(chǎn)業(yè)項目的綜合實施，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。在綜合開發(fā)體系中，對生態(tài)受益范圍較廣的重點生態(tài)地區(qū)進(jìn)行系統(tǒng)性及整體性修復(fù)，可以促進(jìn)人居環(huán)境的改善，居民收入和自然資源價值的增加。同時，資源開發(fā)利用項目及相關(guān)特色產(chǎn)業(yè)項目符合當(dāng)?shù)靥厣?，可產(chǎn)生良好的營業(yè)收入。生態(tài)保護(hù)、自然資源開發(fā)利用與特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展相輔相成，可以促進(jìn)區(qū)域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展?！熬G水青山就是金山銀山”的理念揭示了開發(fā)與保護(hù)的本質(zhì)關(guān)系，指出了實現(xiàn)開發(fā)與保護(hù)內(nèi)在統(tǒng)一、相互促進(jìn)、和諧共生的方法論。EOD模式通過協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境治理與產(chǎn)業(yè)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展與持續(xù)經(jīng)營、投融資與項目實施，將環(huán)境資源轉(zhuǎn)化為開發(fā)資源，將生態(tài)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)資源，建立經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的平衡。EOD項目積極探索符合當(dāng)?shù)靥厣纳a(chǎn)發(fā)展模式，夯實“綠水青山”基礎(chǔ)，增強(qiáng)綠色發(fā)展動力，探索“綠水青山”與“金山銀山”之間的轉(zhuǎn)化機(jī)制，持續(xù)發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

二、EOD模式的應(yīng)用

（一）EOD開發(fā)模式可以應(yīng)用于水利工程、綠化工程等。以水系工程為例，政府引入投資建設(shè)主體，與政府指定的平臺公司成立項目公司，項目公司負(fù)責(zé)流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項目的整體實施、投融資運作和風(fēng)險防控，綜合開發(fā)利用區(qū)域內(nèi)其他資源如水資源等，構(gòu)建可行的商業(yè)模式，提高可持續(xù)經(jīng)營能力。項目資金將由社會資本和平臺公司按其股權(quán)比例出資。EOD開發(fā)模式可以實現(xiàn)生態(tài)價值，通過片區(qū)全面生態(tài)修復(fù)和產(chǎn)業(yè)開發(fā)兩步走，實現(xiàn)資產(chǎn)盤活、資產(chǎn)增值和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，彰顯生態(tài)價值。其中，生態(tài)綜合修復(fù)注重生態(tài)環(huán)境效益，以沈陽為例，可以實施以渾河、細(xì)河等水系為重點的綜合水系治理工程，盤活生態(tài)資產(chǎn)，增加生態(tài)產(chǎn)品供給。該片區(qū)的綜合開發(fā)是要充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境恢復(fù)后的生態(tài)資源優(yōu)勢，采取優(yōu)化土地空間布局和調(diào)整土地利用方式、引進(jìn)大型文化旅游和健康養(yǎng)生等措施；打造區(qū)域會議中心、文化旅游景區(qū)，引進(jìn)旅游業(yè)、健康醫(yī)療、新能源等環(huán)保項目，聚焦環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的聯(lián)動效益，以可持續(xù)的方式經(jīng)營和開發(fā)生態(tài)產(chǎn)品，將生態(tài)產(chǎn)品的價值附加到農(nóng)產(chǎn)品、服務(wù)產(chǎn)品、工業(yè)產(chǎn)品的價值上，轉(zhuǎn)化為可直接交易的商品，實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價值提升和價值溢出。

（二）EOD項目中利益相關(guān)者的權(quán)利、責(zé)任和利益劃分。首先，政府負(fù)責(zé)項目的總體規(guī)劃與申報、審查實施方案、選擇社會資本、批準(zhǔn)和簽署項目合同、管理項目資產(chǎn)和負(fù)債、監(jiān)督項目全周期收支情況。收益情況包括改善當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境、減輕政府生態(tài)環(huán)保財政支出壓力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和增加就業(yè)等。其次，社會資本提供項目實施總體方案，推動流域治理項目的投融資、建設(shè)和運營管理，開展綜合開發(fā)子項目的建設(shè)和運營。其收入包括政府對流域管理項目的支付、流域管理和區(qū)域開發(fā)的營業(yè)收入以及其他收入。同時，EOD項目采用土地增值收益分享模式，社會資本可以按比例分享生態(tài)修復(fù)后的土地增值收益，激發(fā)社會資本在生態(tài)綜合修復(fù)和區(qū)域綜合工作中的主動性和積極性；人民享受優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的同時可通過參與旅游、文創(chuàng)等商業(yè)活動實現(xiàn)增收。

（三）EOD項目需要在規(guī)劃層面建立項目統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，對項目進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃和實施安排，確保項目實施的整體有效性。在建設(shè)融資方面，要積極引進(jìn)社會資本，爭取中央和地方專項資金和財政資金，為項目融資奠定基礎(chǔ)。同時，EOD項目開發(fā)要拓寬生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)途徑，通過引入特色產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)項目收益來促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，促進(jìn)項目生態(tài)價值的實現(xiàn)。EOD項目通過盤活生態(tài)資源分享自然資源增值收益，通過股權(quán)轉(zhuǎn)讓方式提取社會資本，為生態(tài)保護(hù)、修復(fù)和資源開發(fā)提供具體路徑和創(chuàng)新模式。實施全產(chǎn)業(yè)鏈管理的能力是EOD項目價值實現(xiàn)的必要條件。大中型EOD項目需要企業(yè)參與整個項目周期的建設(shè)和運營管理，通常建設(shè)運營周期長、行業(yè)跨度大、涉及部門多、各種風(fēng)險高，對項目規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、項目實施、流域管理、資產(chǎn)運營、產(chǎn)業(yè)招商等全產(chǎn)業(yè)鏈的實施能力進(jìn)行檢驗。同時，由于投融資規(guī)模較大，對公司自身的資金實力和融資能力提出了更高的要求。項目實施者不僅要具備流域管理、生態(tài)修復(fù)及建設(shè)能力等，還要具備土地開發(fā)、旅游等生態(tài)修復(fù)技術(shù)。只有擁有商業(yè)運營經(jīng)驗，才能通過投資企業(yè)達(dá)到改善環(huán)境的目的，進(jìn)而幫助實現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品的價值。EOD項目總體規(guī)模較大，生態(tài)價值實現(xiàn)和投資回報機(jī)制尚在探索中，項目實施面臨融資難、收益不確定等風(fēng)險。與此同時，生態(tài)保護(hù)修復(fù)項目普遍具有初期投資大、運行周期長的特點。

三、EOD與PPP模式結(jié)合

EOD以區(qū)域整體發(fā)展為平臺，通過生態(tài)收益以“自造血增值”為盈利機(jī)制，生態(tài)理念貫穿于項目的整個生命周期過程，使生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生實際效益，實現(xiàn)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。EOD與PPP模式結(jié)合發(fā)揮生態(tài)環(huán)境在城市建設(shè)中的核心作用，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)和生態(tài)環(huán)境之間的矛盾，成為探索可持續(xù)發(fā)展的重要模式和路徑。

（一）EOD與PPP模式結(jié)合適用于水利項目。水利項目采用EOD與PPP模式結(jié)合，可以形成約束機(jī)制，改變公共方式供給，發(fā)揮市場作用，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變投資模式，提高資金使用效率，引進(jìn)社會資本，緩解地方財政壓力，融合先進(jìn)經(jīng)驗，提高公共供給效率。EOD與PPP模式結(jié)合在水利工程中的應(yīng)用，可以進(jìn)一步減少政府付費和可行性缺口補(bǔ)貼，有利于推動水利工程的可持續(xù)發(fā)展。水利工程PPP項目大多采用政府付費和可行性缺口補(bǔ)貼機(jī)制，用戶付費項目較少，說明水利工程PPP項目具有較強(qiáng)的社會公益屬性，大部分需要依靠政府財政支出。EOD與PPP模式結(jié)合可以因地制宜，開發(fā)水利工程關(guān)聯(lián)度高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力強(qiáng)的資源或產(chǎn)業(yè)項目，建立產(chǎn)業(yè)收益補(bǔ)貼水利工程治理投資的良性機(jī)制。綜合實施公益性強(qiáng)、盈利能力差的水利工程治理項目與收益較好的相關(guān)行業(yè)，“肥瘦結(jié)合”發(fā)展，實現(xiàn)相關(guān)行業(yè)收益補(bǔ)貼水利工程治理投資，可增加積極性最終用戶參與，增加使用費收入，從而減輕財政支出責(zé)任，促進(jìn)更多水利工程項目實施。

（二）水利工程實施EOD模式的案例。目前，市場上已有部分以EOD模式運行的水利工程。以衢州市柯城區(qū)兩溪流域生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點項目為例，進(jìn)行簡單分析。柯城區(qū)政府在前期兩溪流域治理工作中投入大量的資金、人力、物力，雖獲得了較好的成效，但受限于柯城區(qū)整體經(jīng)濟(jì)水平，后期持續(xù)投入治理的資金壓力巨大。區(qū)委區(qū)政府在生態(tài)環(huán)境治理和兩山轉(zhuǎn)化方面開展長期投入和持續(xù)提升的意愿與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不夠充分的現(xiàn)狀之間形成一定的矛盾，急需通過創(chuàng)新模式走出一條生態(tài)環(huán)境與產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的道路依托項目包括生態(tài)環(huán)境治理類項目和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)類項目兩大類，其中生態(tài)環(huán)境治理類項目2項（5個子項），涉及資金32.57億元；關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)類項目3項（8個子項），涉及金額23.64億元，合計項目總額56.21億元，均由區(qū)國資公司作為主體，與招引相關(guān)合作方共同開發(fā)。EOD模式本質(zhì)上是一種資源補(bǔ)償模式。公益性強(qiáng)、盈利能力差的水利工程，與收益較好好的關(guān)聯(lián)工程一體化實施，以實現(xiàn)互補(bǔ)相關(guān)。水利工程多為公益性工程，一般情況下需要政府提供財政補(bǔ)貼。采用EOD模式將水利工程與相關(guān)資源、產(chǎn)業(yè)發(fā)展項目有效整合，統(tǒng)籌推進(jìn)、一體化實施，可以改善周邊環(huán)境，實現(xiàn)土地增值，也可以通過分享土地一級出讓收益或房地產(chǎn)開發(fā)收益，實現(xiàn)資金需求平衡。目前，水利項目采用EOD模式尚處于起步階段，需要明確土地資源補(bǔ)償模式的政策紅線和基本運行原則，高質(zhì)量的綠色發(fā)展將是中國未來很長一段時間的主旋律，EOD與PPP模式結(jié)合無疑將成為綠色發(fā)展的重要舉措、方法和實現(xiàn)路徑。在“十四五”背景下，以EOD與PPP模式結(jié)合實施水利工程，對各方來說既是機(jī)遇也是挑戰(zhàn)，能夠推動我國水利工程創(chuàng)新發(fā)展，前景廣闊。

四、EOD模式實際應(yīng)用啟示

沈陽經(jīng)開區(qū)位于西部副城，渾河北岸。沈陽“十四五”時期水利建設(shè)重要任務(wù)為謀劃水網(wǎng)聯(lián)通，實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。渾河一河兩岸建設(shè)已經(jīng)形成了繁榮的局面，提升了河流區(qū)域的生態(tài)價值和空間品質(zhì)，推動了經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。渾河為沈陽市最主要供水河道，貫穿沈陽城市中心，由上游大伙房水庫放水通過渾河向沈陽市區(qū)供水。細(xì)河是渾河支流，為城市排污河。渾浦干渠是一條灌溉為主的人工河道。沈陽市水資源年內(nèi)、年際分配不均，5～8月水量占全年70%以上，多年水資源平均總量23.6億m3。因閘壩攔截，渾河水位常年較穩(wěn)定。將渾河作為區(qū)域生態(tài)綠色發(fā)展軸線，將細(xì)河作為地區(qū)創(chuàng)新活力發(fā)展軸線，像綠色生命線一樣，為城市提供生態(tài)、生產(chǎn)、生活服務(wù)，傳承文化、激發(fā)活力、打造鏈接城市亮點。沈陽可以依托渾河與細(xì)河等水系，結(jié)合水環(huán)境綠色產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)園組合開發(fā)，采用EOD模式，走綠色化、系統(tǒng)化發(fā)展之路。