□文/馮喬宇

（內(nèi)蒙古師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 內(nèi)蒙古·呼和浩特）

［提要］我國改革開放以來，銀行業(yè)建設(shè)取得長足進(jìn)步，但是銀行金融產(chǎn)品創(chuàng)新缺乏動(dòng)力。銀行破產(chǎn)制度雖已實(shí)施，但由于國內(nèi)缺乏實(shí)踐與理論指導(dǎo)，金融監(jiān)管體系不夠完善，銀行破產(chǎn)制度存在諸多不足。因此，銀行破產(chǎn)制度的建設(shè)要與金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管協(xié)調(diào)推進(jìn)，互相扶持。商業(yè)銀行破產(chǎn)制度的確立是對金融監(jiān)管內(nèi)容的補(bǔ)充，而金融監(jiān)管的法制化、規(guī)范化建設(shè)則為破產(chǎn)制度的引入建立了一個(gè)良好的金融外部環(huán)境，二者的協(xié)調(diào)發(fā)展推動(dòng)我國銀行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展。

我國商業(yè)銀行普遍以國有銀行為主體，銀行業(yè)一直以來還沒有實(shí)現(xiàn)真正意義上的市場化；與此同時(shí)，銀行破產(chǎn)制度作用不明顯，也有一些商業(yè)銀行由于經(jīng)營管理不合理而無力償債，甚至難以經(jīng)營下去。因此，發(fā)現(xiàn)銀行破產(chǎn)制度難以推進(jìn)建設(shè)的原因、找出當(dāng)前金融監(jiān)管體系存在的不足并提供建議十分必要，二者的協(xié)調(diào)機(jī)制將會(huì)提高銀行體系整體效率，保證金融市場穩(wěn)定，為銀行業(yè)創(chuàng)造良好外部環(huán)境。

一、我國銀行破產(chǎn)制度與金融監(jiān)管現(xiàn)狀

20世紀(jì)末，海南發(fā)展銀行、光國電、河北肅寧尚村農(nóng)信社等金融機(jī)構(gòu)先后因經(jīng)營管理不善而破產(chǎn)倒閉，這種情況引起了國內(nèi)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的高度重視，商業(yè)銀行破產(chǎn)機(jī)制隨之孕育而生。2015年銀行破產(chǎn)制度的誕生與建立是銀行業(yè)在市場化進(jìn)程中非常重要的一個(gè)步驟，然而2019年包商銀行的破產(chǎn)進(jìn)一步說明，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，銀行破產(chǎn)制度的建立并不能保護(hù)我國商業(yè)銀行的改革和發(fā)展，不具有適用性，仍然存在很多的漏洞與弊端。一是以弱并弱。以海南為例，20世紀(jì)末許多金融機(jī)構(gòu)面臨倒閉，最后由海南發(fā)展銀行進(jìn)行并購重組，但海南發(fā)展銀行自身已經(jīng)枯木難治，即便整改重組仍然不起作用，最后不得不封閉資金業(yè)務(wù)，瀕臨破產(chǎn)。這種存在問題的金融機(jī)構(gòu)尤其是銀行之間的相互救助，只能遮蓋而不能解決問題，不利于我國銀行監(jiān)管體系建設(shè)。二是風(fēng)險(xiǎn)加劇。當(dāng)同業(yè)拆借在普通銀行與存在問題的銀行往之間來時(shí)，銀行全面開展業(yè)務(wù)收款監(jiān)管，沒有去除不良貸款。原來的投資者沒有承受足夠的損失，導(dǎo)致發(fā)生道德風(fēng)險(xiǎn)的可能性很高。三是行政干預(yù)過多。政府不管是監(jiān)督、立法管理銀行，還是對有問題銀行予以救助或重組并購，這都使政府支付更高的成本，花費(fèi)了許多精力，而這些行政管理是否從根源起到了作用依然值得商榷，這對維護(hù)國家金融市場的安全穩(wěn)定造成了消極影響。四是在銀行進(jìn)入、退出金融市場的過程中，存在著金融機(jī)構(gòu)監(jiān)督不透明，且監(jiān)督成本過高，很多情況下金融監(jiān)管都是不作為、少作為，甚至是胡管亂管。

我國商業(yè)銀行破產(chǎn)制度遲遲不能發(fā)揮全部作用，造成這種現(xiàn)象的原因有很多，比如商業(yè)銀行內(nèi)部存在產(chǎn)權(quán)不清造成了銀行自身的不規(guī)范化。我國的破產(chǎn)法律法規(guī)建設(shè)落后，一直沒有很好地推進(jìn)與建設(shè)。但歸根到底，缺乏行之有效的金融監(jiān)管也是銀行業(yè)甚至金融業(yè)破產(chǎn)制度尚未建立的一個(gè)重要原因。中國銀行業(yè)監(jiān)管的歷史不短，監(jiān)管嚴(yán)厲程度不小，商業(yè)銀行法已陸續(xù)出臺，但整體而言，對銀行業(yè)的監(jiān)管仍存在一系列問題，監(jiān)管法制化、專業(yè)化和規(guī)范化依然需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

二、加強(qiáng)商業(yè)銀行金融監(jiān)管的必要性

銀行的日常經(jīng)營活動(dòng)通常會(huì)受到各種因素的影響，商業(yè)銀行進(jìn)入市場的障礙很高，一旦進(jìn)入運(yùn)營，它們將形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)。如果商業(yè)銀行占有很大的市場份額，收集了大量的社會(huì)資金，就可以形成規(guī)模效應(yīng)，而其他規(guī)模較小的銀行或者金融機(jī)構(gòu)想進(jìn)入金融市場，就很難拉到存款。由于銀行的進(jìn)入壁壘很高，而且存在壟斷因素，這就減少了金融市場的自由競爭與公平交易建設(shè)，所以金融監(jiān)管勢在必行。同時(shí)，銀行業(yè)存在著信息不對稱問題，存戶無法知道銀行會(huì)將自己存款用于何處，更不愿意把資金投放給存在高風(fēng)險(xiǎn)的公司企業(yè)，這極有可能會(huì)導(dǎo)致銀行壞賬，釀成苦果。普通存款客戶無法避免這類潛在的風(fēng)險(xiǎn)，所以需要金融監(jiān)管部門讓銀行匯報(bào)自身財(cái)務(wù)狀況，對不良企業(yè)進(jìn)行標(biāo)注、登記，嚴(yán)防市場上惡性貸款現(xiàn)象。為了防范金融中介機(jī)構(gòu)存在的“監(jiān)督”問題，金融監(jiān)管等準(zhǔn)公共產(chǎn)品只能由政府提供，以確保金融市場的穩(wěn)定。

金融監(jiān)管是通過監(jiān)管金融機(jī)構(gòu)，使整個(gè)金融市場安全穩(wěn)定。而銀行破產(chǎn)制度的出臺更多是為了減輕儲(chǔ)戶、投資人和金融工作人員的損失。因此，金融監(jiān)管不僅僅要監(jiān)督管理銀行，穩(wěn)定金融市場，還要注重減輕大額資本持有人的損失，盡量減少銀行不良資產(chǎn)和貸款，避免破產(chǎn)。同時(shí)，協(xié)調(diào)銀行破產(chǎn)與金融監(jiān)管的功能。銀行破產(chǎn)與金融監(jiān)管表面上看是存在矛盾的，銀行破產(chǎn)制度是在銀行破產(chǎn)時(shí)起作用的，而金融監(jiān)管是防止銀行破產(chǎn)，二者看起來是對立沖突的關(guān)系。但實(shí)際上解決或優(yōu)化不良資產(chǎn)和貸款，讓銀行主動(dòng)進(jìn)行自身優(yōu)化，給銀行以警示，這正是金融監(jiān)管的目的。與此同時(shí)，銀行破產(chǎn)制度的確立并不是讓銀行一家家的壞賬破產(chǎn)，而是敦促金融機(jī)構(gòu)避免破產(chǎn)。積極的金融監(jiān)管很明顯可以推動(dòng)銀行破產(chǎn)制度健全與完善。

一般來說，金融穩(wěn)定性分為個(gè)體穩(wěn)定性和整體穩(wěn)定性，當(dāng)出現(xiàn)兩個(gè)矛盾的短期穩(wěn)定性和長期穩(wěn)定性時(shí)，顯然全球的長期穩(wěn)定性更重要，更能維持金融體系的穩(wěn)定。雖然在銀行內(nèi)部設(shè)立破產(chǎn)機(jī)制可能會(huì)在短期內(nèi)造成個(gè)別機(jī)構(gòu)的不穩(wěn)定，但這對于整個(gè)銀行體系的長期穩(wěn)定是必要的。因此，建立商業(yè)銀行破產(chǎn)制度符合金融監(jiān)管的根本目的，以此推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)的自我優(yōu)化升級，先從內(nèi)部改進(jìn)，然后政府要把金融市場效率的提高、資金流通的加速周轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)資本效益的最大化作為最后的目標(biāo)。

三、商業(yè)銀行金融監(jiān)管存在的主要問題

（一）我國沒有建立完備的金融安全網(wǎng)。廣義的金融安全網(wǎng)由三部分組成：對金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管、中央銀行的最終貸款人和存款保險(xiǎn)制度。三者相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)，共同防范金融危機(jī)。它們共同為金融安全網(wǎng)提供了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和危機(jī)救濟(jì)等功能，這些功能已成為金融業(yè)的穩(wěn)定器。金融安全網(wǎng)為銀行業(yè)提供了最為可靠的大背景。但是目前金融安全網(wǎng)的不完備必然導(dǎo)致更多面臨破產(chǎn)危機(jī)的商業(yè)銀行陷入困境，銀行業(yè)的安全和穩(wěn)定將受到嚴(yán)重挑戰(zhàn)。缺乏對各種風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算和把控能力已經(jīng)導(dǎo)致有問題的銀行撤出和破產(chǎn)，而隨著銀行之間的聯(lián)動(dòng)，其他金融機(jī)構(gòu)也會(huì)出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)問題，引發(fā)連鎖效應(yīng)?？傮w來講，由于我國尚未建立開放式存款保險(xiǎn)制度，金融安全網(wǎng)也隨之存在不完善之處，無法給金融機(jī)構(gòu)和金融監(jiān)管提供一個(gè)良好的環(huán)境。

（二）商業(yè)銀行缺乏外在約束和管制。雖然我國一直以來都在推動(dòng)和強(qiáng)調(diào)外部對銀行進(jìn)行約束，且中國商業(yè)銀行進(jìn)入市場的管理非常嚴(yán)格、門檻高，沒有達(dá)到一定資金規(guī)模的小機(jī)構(gòu)很難生存，但對銀行經(jīng)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管不足。而且，對銀行的金融監(jiān)管不能一直靠監(jiān)管機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，銀行內(nèi)部自我風(fēng)險(xiǎn)控制措施有所不足，對政策所強(qiáng)調(diào)的市場約束機(jī)制不重視，更沒有采取相應(yīng)的行動(dòng)。而政府對部分銀行的資金救助，甚至讓銀行經(jīng)營狀況更加惡化。例如，在處理中國銀行證券發(fā)行問題時(shí)，盡管其股東的原始投資已經(jīng)完全流失，然而在收購協(xié)議中，原始股東仍可以1∶1的比例支付。這無疑推動(dòng)銀行和其他金融機(jī)構(gòu)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)，致使銀行的不良資產(chǎn)增加甚至破產(chǎn)，違反了金融監(jiān)管的初衷。

（三）我國金融監(jiān)管模式不完備。我國商業(yè)銀行面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)是信用風(fēng)險(xiǎn)，這是由銀行本質(zhì)所決定的。隨著外國資金不斷進(jìn)入資本市場，金融機(jī)構(gòu)之間的競爭日益激烈，銀行要想增加自身競爭性，需要把更多精力用于開發(fā)中間業(yè)務(wù)和表外業(yè)務(wù)，而不是傳統(tǒng)的信貸業(yè)務(wù)。與此同時(shí)，銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)種類不斷增加，比如市場風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)，但國家商業(yè)銀行在這方面一直存在欠缺，對金融機(jī)構(gòu)尤其是銀行的管理約束就更顯不足。長期以來，國內(nèi)商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管基于定性分析，對風(fēng)險(xiǎn)的識別、監(jiān)督、管理都還不夠充分，一旦發(fā)生危機(jī)，恐難有對策能處理風(fēng)險(xiǎn)。在這種情況下，商業(yè)銀行破產(chǎn)制度雖然已經(jīng)引入并建立，但對銀行內(nèi)部問題缺乏針對性。

四、健全銀行破產(chǎn)制度與金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制

（一）完善我國金融監(jiān)管體系。對商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的監(jiān)管更要加強(qiáng)。金融市場上活躍的金融機(jī)構(gòu)數(shù)量逐步增多，監(jiān)管難度加大，所以要完善商業(yè)銀行內(nèi)部控制，實(shí)施全面風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，特別是做好信貸風(fēng)險(xiǎn)管理，從本質(zhì)上減少破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。由于金融機(jī)構(gòu)面臨眾多的風(fēng)險(xiǎn)，特別是現(xiàn)代新型風(fēng)險(xiǎn)無經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，因此金融監(jiān)管部門實(shí)施監(jiān)管時(shí)必須充分考慮各種風(fēng)險(xiǎn)，監(jiān)控各種風(fēng)險(xiǎn)的程度，而不僅限于衡量和解決信用風(fēng)險(xiǎn)。需要以互聯(lián)網(wǎng)為平臺，建立一個(gè)信息傳輸渠道和有效的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)。一旦銀行業(yè)產(chǎn)生危機(jī)，各部門之間可以迅速反應(yīng)、相互合作，及早作出應(yīng)對方案處理風(fēng)險(xiǎn)，以度過危機(jī)。

（二）健全商業(yè)銀行破產(chǎn)制度。在完善銀行破產(chǎn)法律法規(guī)及其實(shí)施準(zhǔn)則的過程中，可以借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，尤其是關(guān)于銀行破產(chǎn)法律體系的建設(shè)。同時(shí)，我國的銀行破產(chǎn)法要有針對性與特殊性，適用于我國銀行自身專有的特殊性。在原則上，銀行破產(chǎn)法從流程到實(shí)施都有別于一般意義上的企業(yè)破產(chǎn)法。銀行破產(chǎn)法適用的目標(biāo)、范圍，金融市場的進(jìn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)，以及撤銷后對金融機(jī)構(gòu)的失業(yè)員工采取的補(bǔ)償措施，原機(jī)構(gòu)工作由誰頂替等都需做出特別規(guī)定。此外，豐富相關(guān)金融管理法律，例如建立存款保險(xiǎn)法律制度。通過對銀行存款進(jìn)行保險(xiǎn)化，由保險(xiǎn)公司承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，以此將存在壞賬和不良資產(chǎn)的銀行與正常、健康運(yùn)營的銀行劃分開來。這對維護(hù)顧客對銀行的信任至關(guān)重要。

（三）健全二者之間的協(xié)調(diào)機(jī)制。

首先，設(shè)置專屬監(jiān)管機(jī)構(gòu)。例如，設(shè)立存款保險(xiǎn)公司，使其成為對銀行等金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的一部分，形成以人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)和存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)為主體的金融監(jiān)管體系。在這三者當(dāng)中，專門設(shè)立的存款保險(xiǎn)公司的監(jiān)督職能有很大不同。為了更好地與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)監(jiān)管，規(guī)避各部門之間的重復(fù)監(jiān)管或真空監(jiān)管，解決效率低下問題，而存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)已將銀行風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)到自己身上，就需要由其設(shè)立一個(gè)下屬的風(fēng)險(xiǎn)研究部門，這個(gè)部門專門負(fù)責(zé)具體監(jiān)測、控制和處理銀行破產(chǎn)等金融風(fēng)險(xiǎn)，中國人民銀行、銀保監(jiān)會(huì)等機(jī)構(gòu)就可以騰出來完成自身任務(wù)。同時(shí)，這些監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以通過信息共享平臺發(fā)布或者收集信息，雙方或者三方通過信息平臺協(xié)同處理金融問題。

其次，建立風(fēng)險(xiǎn)防范預(yù)警機(jī)制。商業(yè)銀行破產(chǎn)制度并不只是在銀行破產(chǎn)時(shí)發(fā)揮作用，減少投資人損失，降低對金融市場的沖擊，還可以對銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)警。存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是根據(jù)經(jīng)濟(jì)利益原則建立起來的保險(xiǎn)公司，如果銀行重組甚至破產(chǎn)，存款保險(xiǎn)公司必須要支付大筆賠償金以避免破產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。所以，存款保險(xiǎn)公司為了自身利益不受到損失，一旦發(fā)現(xiàn)銀行的風(fēng)險(xiǎn)超過警戒線，將立即與其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)采取措施。因此，商業(yè)銀行破產(chǎn)制度和眾多監(jiān)管部門預(yù)警機(jī)制共同為銀行業(yè)建立了風(fēng)險(xiǎn)防范體系。

最后，從運(yùn)營過程中完善二者之間的協(xié)調(diào)。金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)進(jìn)行銀行日常的經(jīng)營約束與監(jiān)管，在監(jiān)管的流程中不斷提高效率。例如，一旦個(gè)別銀行出現(xiàn)危機(jī)，監(jiān)管部門可以先通過信息共享平臺發(fā)布信息提供援助，而存款保險(xiǎn)公司的存在對銀行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)更多，由保險(xiǎn)公司率先對銀行風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評估，給予資金支持；其他銀行等金融機(jī)構(gòu)通過同業(yè)拆借方式對已經(jīng)破產(chǎn)的銀行進(jìn)行救助、重組與合并，頂替原本破產(chǎn)銀行的臨時(shí)業(yè)務(wù)與職能。只有在運(yùn)營過程中，才能完成銀行破產(chǎn)制度與金融監(jiān)管之間的協(xié)調(diào)，穩(wěn)定金融市場。

通過以上分析，我國商業(yè)銀行破產(chǎn)制度并沒有充分發(fā)揮自身作用。主要原因是金融機(jī)構(gòu)缺乏科學(xué)、規(guī)范、有針對性的監(jiān)管措施，而對銀行監(jiān)管落后的原因在于金融監(jiān)管并沒有真正面向市場，缺乏專業(yè)化的金融監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)。在銀行破產(chǎn)制度不完備情況下，金融監(jiān)管并不能從根本上降低銀行體系風(fēng)險(xiǎn)；而金融監(jiān)管的不作為、不規(guī)范，也讓銀行破產(chǎn)制度難以落實(shí)，只有二者協(xié)調(diào)推進(jìn)才能維持金融市場的穩(wěn)定。