郝吉明 ，王金南 ，張守攻，吳豐昌，蔣洪強，吳文俊，陳呂軍，張林波，劉年磊

（1.中國工程院，北京 100088；2.清華大學環(huán)境學院，北京 100084；3.生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院國家環(huán)境保護環(huán)境規(guī)劃與政策模擬重點實驗室，北京 100012；4.山東大學人文社科青島研究院，青島 266237）

一、前言

黨的十九大報告明確提出，建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計[1]，長江經濟帶是黨中央重點實施的“三大戰(zhàn)略”之一，覆蓋上海、江蘇、浙江等11個省（市），探索長江經濟帶生態(tài)文明建設戰(zhàn)略任務，將長江經濟帶打造為生態(tài)文明建設示范帶、高質量經濟發(fā)展帶、東中西互動合作的協調發(fā)展帶，對于國家發(fā)展全局具有重大的戰(zhàn)略意義?！笆濉币詠?，在黨中央、國務院的高位推動和各地各部門的共同努力下，長江經濟帶沿線11?。ㄊ校┥钊胪七M生態(tài)環(huán)境治理，促進經濟社會全面綠色轉型，力度之大、規(guī)模之廣、影響之深，前所未有，實現了在發(fā)展中保護、在保護中發(fā)展，地區(qū)生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護工作取得了歷史性成就。但地區(qū)國土開發(fā)強度高、產業(yè)布局與生態(tài)功能錯位、能源結構單一化、江湖關系受擾嚴重、環(huán)境風險隱患多等生態(tài)文明建設不平衡問題依然突出。本研究在前期研究的基礎上，全力聚焦長江經濟帶“保護與發(fā)展”和“共保共擔”關系主線，基于“山水林田湖草沙”生命共同體理念，著重從生態(tài)空間管控、水生態(tài)系統健康、綠色高質量發(fā)展、生態(tài)保護修復與生態(tài)農林業(yè)發(fā)展、生態(tài)產品價值實現、生態(tài)文明治理體系等方面提出戰(zhàn)略建議，為國家全面實施長江經濟帶發(fā)展戰(zhàn)略和加快推進生態(tài)文明建設提供了科學的決策支持。

二、長江經濟帶生態(tài)文明建設取得的成效分析

在黨中央、國務院高位推動和各地方各部門的共同努力下，長江經濟帶地區(qū)生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)保工作取得了歷史性成效。主要表現在以下幾個方面。

（一）生態(tài)文明建設頂層設計基本形成

黨中央、國務院以及國家10多個部委先后頒布了一系列相關的法律法規(guī)、規(guī)劃政策、行動計劃等文件，包括陸續(xù)發(fā)布實施了《中華人民共和國長江保護法》《長江經濟帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江經濟帶生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》《長江保護修復攻堅戰(zhàn)行動計劃》《關于全面加強長江流域生態(tài)文明建設與綠色發(fā)展司法保障的意見》等，編制完成并發(fā)布了沿江11個?。ㄊ校┑摹叭€一單”（生態(tài)保護紅線、環(huán)境質量底線、資源利用上線和生態(tài)環(huán)境準入清單），推動建立了沿江?。ㄊ校┛缡‰H以及全部11個省（市）的?。ㄊ校﹥葯M向生態(tài)補償機制，基本完成了指導地區(qū)生態(tài)文明建設的頂層設計體系構建。

（二）地區(qū)生態(tài)保護修復成效顯著

近10年來，長江經濟帶森林面積增加約31.44%，森林覆蓋率從26.7%增加到44.38%，水土流失面積減少了34.7%，生態(tài)系統服務價值增加了103.9%。2019年，長江全面實施“十年禁漁”，水生生物資源得以逐步恢復，生物多樣性退化趨勢得到遏制[2]。

（三）地區(qū)環(huán)境質量狀況持續(xù)好轉

與2016年相比，2019年Ⅰ~Ⅲ類水質占91.7%，增長9.4個百分點，2020年1—11月Ⅰ~Ⅲ類水質進一步提升至96.3%；劣Ⅴ類占比0.6%，降低2.9個百分點，2020年首次實現消除劣Ⅴ類水體，水功能區(qū)達標率提升到88.2%。從時間序列來看，長江水質達到了近20年以來最優(yōu)，并連續(xù)2年保持在Ⅱ類，優(yōu)于國家考核目標，劣Ⅴ類國控斷面已實現了動態(tài)清零。與2015年相比，126個地級及以上城市平均優(yōu)良天數比例上升4.2個百分點；地區(qū)PM2.5平均濃度累計下降25% [3,4]。

（四）生態(tài)環(huán)境治理工程穩(wěn)步推進

國家將長江保護修復作為打好污染防治攻堅戰(zhàn)七大標志性戰(zhàn)役之一，生態(tài)環(huán)境部成立了國家長江生態(tài)環(huán)境保護修復聯合研究中心，積極探索新技術，開展駐點跟蹤指導，為長江生態(tài)環(huán)境保護修復攻堅戰(zhàn)提供技術支撐。2018—2021年，中央財政累計下達長江經濟帶省份的大氣、水、土壤污染治理資金504億元以及林業(yè)、草原轉移支付資金1203億元，用于支持長江經濟帶生態(tài)保護修復和環(huán)境治理工程。系統實施了城鎮(zhèn)污水垃圾治理、沿江重化工產業(yè)園區(qū)污染治理、船舶港口污染防治、農業(yè)面源污染治理和沿江尾礦庫污染治理“4+1”重點工程項目，全面加大了長江經濟帶生態(tài)環(huán)境整治力度。

（五）生態(tài)環(huán)保專項行動深入開展

長江經濟帶11?。ㄊ校┞氏韧瓿缮鷳B(tài)保護紅線劃定，形成包括水源涵養(yǎng)，生物多樣性維護，水土保持，水土流失控制等6大類、144個片區(qū)、三區(qū)十二帶為主的生態(tài)保護紅線空間格局。長江流域各省、市、縣、鄉(xiāng)建立了河（湖）長制，分級分段組織領導本行政區(qū)域內江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。中央生態(tài)環(huán)境保護督察“回頭看”“綠盾”行動及長江流域生態(tài)問題專項督察整改工作取得成效。長江經濟帶全面推行“三線一單”，把生態(tài)環(huán)境保護的要求落實到每條河流和單元上。長江經濟帶以劣Ⅴ類國控斷面整治、入河排污口排查整治、“綠盾”行動、“三磷”排查整治、“清廢”行動、飲用水水源地保護、黑臭水體治理、工業(yè)園區(qū)污水處理設施整治等八項專項行動為重點，全面推動長江保護修復攻堅戰(zhàn)。

三、長江經濟帶生態(tài)文明建設面臨的主要挑戰(zhàn)

（一）國土開發(fā)強度高，城鎮(zhèn)人地矛盾日益突出

長江經濟帶整體國土開發(fā)強度呈現“東高西低”特征，上、中、下游平均為0.73%、2.28%和13.06%，上中游開發(fā)強度表面上不高，但因生態(tài)環(huán)境脆弱，大部分人口密度已超過生態(tài)環(huán)境承載力；下游開發(fā)強度急劇遞增，部分省市已超過或逼近人居環(huán)境極限。過高的人口密度和開發(fā)強度，導致人、地、資源、環(huán)境、生態(tài)等之間的矛盾日益突出[5,6]。

（二）產業(yè)布局與生態(tài)功能定位錯位，局部區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題突出

長江經濟帶化工、醫(yī)藥、有色冶煉、建材等重化工業(yè)占全國比重為40%左右，其中，造紙、食品、化工、冶金等行業(yè)高度聚集在成渝城市群，鋼鐵、有色金屬、化工、建材等重工業(yè)高度集中在長江中游城市群；化工、火電、港口碼頭、造船等重化工行業(yè)高度集中在長江三角洲地區(qū)。過度集中的重化工企業(yè)，導致“三廢”排放量大，帶來沿江局地區(qū)域較為突出的生態(tài)環(huán)境問題。

（三）江湖關系受擾嚴重，防洪保安形勢嚴峻

長江干支流、江湖之間自然連通受阻嚴重，437條面積在1000 km2以上的支流，僅剩赤水河是唯一保持自然連通的河流；通江湖泊數量從102個減少到現狀的3個，蓄滯洪區(qū)達標建設嚴重滯后、連江支堤、湖區(qū)圩堤防洪標準偏低，中下游防洪形勢依然嚴峻。地區(qū)季節(jié)性水資源供需矛盾突出，湖泊水文節(jié)律變化顯著，兩湖頻頻干旱見底。

（四）生態(tài)空間受擠占嚴重，生態(tài)安全受到嚴重威脅

近二十年來，長江經濟帶生態(tài)系統格局變化劇烈，城鎮(zhèn)面積增加了39.03%，大量生態(tài)用地被擠占；沿江岸線開發(fā)存在亂占濫用、占而不用、多占少用、粗放利用等問題；長江中下游的洞庭湖和鄱陽湖面積減少、濕地萎縮、枯水期提前。長江干流最具生態(tài)價值的自然洲灘岸線占比不足20%，水生生物多樣性指數達到最差的“無魚級”，多種珍稀物種瀕臨滅絕，江豚面臨極危態(tài)勢，白鰭豚已功能性滅絕。

（五）環(huán)境承載力處于超載狀態(tài)，環(huán)境質量改善面臨巨大壓力

長江經濟帶環(huán)境承載力整體上處于超載狀態(tài)，地區(qū)水污染物排放量仍然很高，約是淮河流域的4倍，黃河流域的5倍，單位面積水污染排放強度為全國平均的2倍左右[7]。長江部分支流水質仍不容樂觀，總磷成為長江首要超標污染因子；農業(yè)農村面源污染仍然嚴峻，畜禽糞污未及時處理和利用；成渝城市群、武漢城市群、長株潭城市群等重點區(qū)域大氣污染仍嚴重，空氣質量未達標。

（六）地區(qū)能源結構單一，能源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境矛盾突出

長江經濟帶能源結構仍以煤為主，太陽能、生物能源、風能等開發(fā)利用程度低，這使得重點城市群大氣環(huán)境改善和碳減排壓力較大。長江經濟帶水利樞紐項目眾多，其中小規(guī)模水電站達2.41萬座，過度、無序開發(fā)已給長江水生態(tài)環(huán)境帶來嚴重影響，大量引水式電站使河流水量減少甚至斷流，發(fā)電收入可能不夠抵償對水域生態(tài)破壞造成的損失。

（七）地區(qū)環(huán)境風險隱患多，飲水安全保障壓力較大

長江主要干支流沿岸高環(huán)境風險企業(yè)分布密集，流域內約30%的環(huán)境風險企業(yè)位于飲用水水源地周邊5 km范圍內，各類危重污染源生產儲運集中區(qū)與飲用水水源“犬牙交錯”。中下游地區(qū)城市取排水交錯布局風險大，加上?；愤\輸量持續(xù)增長，帶來系列的水環(huán)境安全風險。

（八）生態(tài)文明治理體系與治理能力現代化有待提高

沿江不同地方重開發(fā)輕保護觀念還不同程度存在，責任落實仍不到位；岸線環(huán)境保護的職責邊界不清，管理缺位，如生態(tài)環(huán)境與自然資源兩個部門的工作規(guī)則尚未真正明晰，生態(tài)環(huán)保責任追究機制、監(jiān)督機制難以真正落實；生態(tài)環(huán)境統籌協調治理體制機制仍不健全，統分結合、整體聯動的工作機制還不完善；市場化、多元化的生態(tài)補償機制建設進展緩慢，生態(tài)環(huán)境的精準化、科學化、智慧化治理能力還需加強。

四、長江經濟帶生態(tài)文明建設戰(zhàn)略建議

（一）優(yōu)化國土空間格局，加快建立統一的生態(tài)空間管控體系，營造良好的人居環(huán)境

1.加強各類生態(tài)環(huán)境空間的統籌

加快印發(fā)實施《長江經濟帶國土空間規(guī)劃》與沿江各省市縣國土空間規(guī)劃，統籌整合各類生態(tài)環(huán)境空間，建立生態(tài)環(huán)境空間評估監(jiān)測預警機制，統籌劃定并落實“三區(qū)三線”，形成統一協調的生態(tài)環(huán)境空間管控體系[8]。

2.嚴格管控自然岸線空間

嚴格落實《長江岸線保護和開發(fā)利用總體規(guī)劃》，科學劃定岸線保護區(qū)、保留區(qū)、控制利用區(qū)和開發(fā)利用區(qū)，明確自然岸線保有率、洲垸開發(fā)利用率及河湖生態(tài)緩沖帶修復長度等約束指標。嚴格禁止“一刀切”的岸線1 km或5 km企業(yè)搬遷措施。建立健全長江岸線保護和開發(fā)利用協調機制。強化岸線節(jié)約集約利用，加快建立岸線資源有償使用制度，定期開展自然岸線中央生態(tài)環(huán)保督察專項行動。

3.努力提升城鎮(zhèn)綠色空間

優(yōu)化城市群空間布局，實行上、中、下游和大、中、小城市分類差別引導[9]，編制實施《長江經濟帶綠色基礎設施建設規(guī)劃》，打造生態(tài)綠心、生態(tài)綠隔和城鎮(zhèn)空間嵌套發(fā)展的城市布局模式，努力實現人與自然和諧共生。

（二）從“產業(yè)-能源”多視角出發(fā)推動長江經濟帶綠色高質量發(fā)展

1.積極優(yōu)化綠色產業(yè)發(fā)展空間

以資源環(huán)境承載能力、生態(tài)功能定位、生態(tài)空間為剛性約束，合理確定產業(yè)發(fā)展方向、發(fā)展布局和開發(fā)強度[10,11]，嚴格控制沿江水產養(yǎng)殖、石油加工、化學原料和化學制品制造、醫(yī)藥制造等項目，倒逼沿江重化工產業(yè)綠色化。

2.全面推進石化產業(yè)綠色發(fā)展

緊緊抓住“生態(tài)管理”這一關鍵環(huán)節(jié)，全面落實《石油和化工行業(yè)綠色發(fā)展行動計劃》，優(yōu)化產業(yè)布局，規(guī)范園區(qū)發(fā)展；健全行業(yè)綠色標準，構建綠色技術創(chuàng)新體系，打造綠色示范工程。

3.實施差異化的能源低碳發(fā)展戰(zhàn)略

加大電力輸送和因地制宜開發(fā)利用當地可再生能源，努力降低煤炭在一次能源消費中的比重。長江上游地區(qū)應進一步發(fā)展非化石能源并做好消納；中游地區(qū)在做好本地消納的基礎上，應做好外調能源工作；下游地區(qū)應利用技術優(yōu)勢，考慮規(guī)?；茉春头植际侥茉聪嘟Y合的模式。

4.著力打造工業(yè)園區(qū)綠色轉型新高地

制定《長江經濟帶工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展指導意見》，發(fā)揮好下游工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展的示范引領作用[12,13]。深化園區(qū)綠色低碳轉型，深化沿江化工園區(qū)污染專項整治，建設全生命周期綠色園區(qū)。構建全過程管理體系，全面推進工業(yè)園區(qū)及企業(yè)數字化和生態(tài)化管理，提升園區(qū)管理運行的精細化和智慧化水平。

（三）統籌推進防洪保安，調控江湖關系，保護水生態(tài)系統健康

1.加快重要蓄滯洪區(qū)達標建設，盡快修訂《長江流域防洪規(guī)劃》

從國家層面，協調發(fā)展和改革委員會、水利部和自然資源部等部門，加快洞庭湖、鄱陽湖等地區(qū)啟用幾率較高的重要蓄滯洪區(qū)達標建設?；陂L江中下游新水沙條件和近年來暴露出來的主要防洪問題，組織相關單位和專家學者，對長江中下游防洪標準、重點區(qū)域的防洪控制水位、重要防洪工程等進行再論證和再布局，盡快修訂完善《長江流域防洪規(guī)劃》。

2.加強生態(tài)調度和生態(tài)環(huán)境修復重建，恢復長江旗艦物種和特有魚類種群

將生態(tài)調度納入水庫調度規(guī)程和流域管理機構調度職責，將其范圍擴大到長江上游各大流域梯級。在長江上游選擇特有魚類豐富且與梯級開發(fā)河段相連通的支流，恢復河流自然流態(tài)，重建特有魚類棲息地。設立赤水河水生態(tài)保護示范區(qū)，在青衣江、安寧河、水洛河等重要支流開展棲息地修復重建試點。在長江中下游選擇生態(tài)地位重要、工程量相對小的湖泊，試點開展原通江湖泊的恢復連通。

3.實施重要工程措施，科學調控江湖關系

在洞庭湖實施以荊南三河疏浚為重點的洞庭湖北部水系綜合整治，以恢復枯水期長江分流入洞庭湖的能力。在鄱陽湖遵循“建閘不建壩”“調枯不控洪”的原則，以適當提高湖泊最低水位為目標，在鄱陽湖出口建設水利樞紐工程，科學調控恢復江湖關系，塑造與越冬候鳥棲息環(huán)境相適應的濕地生態(tài)環(huán)境格局，科學調控恢復江湖關系。

（四）協調推動長江經濟帶生態(tài)保護修復與生態(tài)農林產業(yè)發(fā)展

1.構建“五屏-六湖”綠色生態(tài)廊道

統籌長江經濟帶江河湖庫豐富多樣的生態(tài)要素和山川丘陵起伏多樣的地形地貌，以西南橫斷山區(qū)等重點生態(tài)功能區(qū)為重要屏障，以滇池、洞庭湖、鄱陽湖等重要湖泊為關鍵節(jié)點，構建“五屏-六湖”功能強大、江湖關系和諧的生態(tài)安全格局，使其成為保障國家生態(tài)安全戰(zhàn)略格局持續(xù)穩(wěn)定的生態(tài)主軸。

2.以《中華人民共和國濕地保護法》立法推動政策創(chuàng)新

建立國家退耕還林還草工程長效機制，在中上游地區(qū)，提高退耕還草補償標準，建立穩(wěn)定的生態(tài)農場和牧場，依據生態(tài)閾值確定產業(yè)規(guī)模；建立以林分質量標準為基礎的生態(tài)公益林補償機制，提升生態(tài)公益林的補助標準。啟動《濕地法》立法相關工作，劃定長江經濟帶濕地的生態(tài)紅線。

3.實施重要生態(tài)系統保護修復工程

實施長江經濟帶上游生態(tài)脆弱區(qū)生態(tài)修復和保護重大工程，中游地區(qū)生態(tài)公益林提質增效工程，中下游地區(qū)退耕還濕、退漁還濕、退垸還湖等重大濕地修復工程，擴大生態(tài)保護面積，提升重要生態(tài)系統功能。

（五）加快推動長江經濟帶生態(tài)產品價值轉化，保障區(qū)域生態(tài)公平

1.建立國家生態(tài)產品價值實現綜合試驗區(qū)

在三江源、秦巴山地、三峽庫區(qū)、丹江口、武陵山地、皖南山區(qū)、云貴高原等生態(tài)功能地區(qū)探索建立國家生態(tài)產品價值轉化綜合實驗區(qū)，實施生態(tài)產品供給能力提升重大工程。

2.建立以市場為主體的生態(tài)產品價值實現機制

積極探索建立起政府主導下的市場化生態(tài)補償創(chuàng)新機制[14]，建立依據生態(tài)保護成效的財政轉移支付制度，保護修復生態(tài)環(huán)境可獲得合理回報，破壞生態(tài)環(huán)境需付出相應代價。探索建立長江流域生態(tài)資源總量配額跨省交易制度，建立流域上下游生態(tài)用地開發(fā)配額交易機制，推廣重慶“地票”“林票”制度[15]。

3.加大上下游地區(qū)區(qū)域協同發(fā)展扶持力度

建立上下游跨省異地開發(fā)機制，促進下游經濟發(fā)展基礎較好的省（市）與上游重點經濟發(fā)展地區(qū)共建異地開發(fā)工業(yè)園；擴大扶持范圍，建立省內協同開發(fā)機制，建立1個下游市縣對應1個上游市縣的幫扶機制。

（六）著力構建政策共商、能力共建、責任共擔的長江經濟帶生態(tài)文明治理新體系

1.建立綠色國內生產總值（GDP）為導向的評價考核機制

建立完善基于《中華人民共和國長江保護法》的長江經濟帶生態(tài)文明法律法規(guī)體系和治理機制。實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境責任追究制度，依法推動中央生態(tài)環(huán)境保護督查向縱深發(fā)展，開展領導干部自然資源資產離任審計，實行生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。建立科學政績觀，綜合發(fā)揮綠色GDP、生態(tài)系統生產總值（GEP）、綠色發(fā)展指標在政績考核中的“指揮棒”作用。深入完善河湖長制。

2.設立長江生態(tài)環(huán)境保護綠色基金

推動長江經濟帶綠色金融體系建設，加快設立長江生態(tài)環(huán)境保護綠色基金，在納稅、項目融資、項目退出等方面，實施差別化的優(yōu)惠政策，引導更多的社會基金和資金參與。

3.實施生態(tài)環(huán)境“智慧大腦”工程

建立“天地空”一體化的長江生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系[16]，建立智慧數字型長江生態(tài)環(huán)境監(jiān)控系統，創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境“智慧執(zhí)法”新模式；強化生態(tài)環(huán)境質量預測、預報、預警體系，建立沿江生態(tài)環(huán)境大數據平臺。