汪 子 涵

(中國人民公安大學(xué) 研究生院，北京 100038)

所謂“雙碳”，具體是指 “碳達(dá)峰”“碳中和”。碳達(dá)峰是指在某一個時間點二氧化碳的排放量達(dá)到峰值，且之后呈現(xiàn)下降的趨勢；碳中和是指企事業(yè)單位、社會團(tuán)體與社會組織、個人通過衡量單位時間內(nèi)二氧化碳的排放量，經(jīng)過植樹造林、技術(shù)革新、節(jié)能減排等減碳手段，與所排放的二氧化碳相抵消，從而實現(xiàn)“零排放”的目的?！半p碳”目標(biāo)的提出，契合習(xí)近平新時代生態(tài)文明建設(shè)思想，為我國新時代生態(tài)環(huán)境建設(shè)指引了前進(jìn)方向。2020年9月，國家主席習(xí)近平在第七十五屆聯(lián)合國大會一般性辯論上發(fā)表重要講話,指出“中國將提高國家自主貢獻(xiàn)力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”[1]。2021年3月，第十三屆全國人民代表大會第四次會議通過《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，提出“落實2030年應(yīng)對氣候變化國家自主貢獻(xiàn)目標(biāo)，制定2030年前碳排放達(dá)峰行動方案”“錨定努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和，采取更加有力的政策和措施”[2]。

“雙碳”目標(biāo)的實現(xiàn)不是一蹴而就的事情，需要從國家政策層面加大扶持力度。而環(huán)境行政獎勵作為環(huán)境治理的一種有效方式，對于持續(xù)保護(hù)生態(tài)環(huán)境具有顯著的積極作用，對于實現(xiàn)“碳達(dá)峰”“碳中和”目標(biāo)具有重要意義。然而，“雙碳”目標(biāo)下的環(huán)境行政獎勵仍然面臨法律規(guī)定不足、獎勵形式單一、缺乏有效監(jiān)督等實踐困境，需要完善環(huán)境行政獎勵相關(guān)法律制度，以數(shù)字技術(shù)助力獎勵形式多樣化，加大環(huán)境行政獎勵監(jiān)督力度，以期早日實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，更好地服務(wù)于生態(tài)文明法治建設(shè)。

一、“雙碳”目標(biāo)下環(huán)境行政獎勵的必要性

(一)實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)面臨的挑戰(zhàn)

首先，“雙碳”目標(biāo)達(dá)成時間緊、任務(wù)重。自我國向世界宣布實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)后，“碳達(dá)峰”與“碳中和”正式進(jìn)入國人視野。特別是習(xí)近平主席提出“二氧化碳排放力爭于2030年前達(dá)到峰值，努力爭取2060年前實現(xiàn)碳中和”目標(biāo)任務(wù)后，意味著我國要在未來40年內(nèi)實現(xiàn)碳排放的“自產(chǎn)自消”。如何迅速調(diào)整我國能源布局結(jié)構(gòu)，使清潔能源技術(shù)應(yīng)用于千家萬戶，并且在未來10年內(nèi)達(dá)到“碳達(dá)峰”、40年內(nèi)實現(xiàn)“碳中和”，這是我們面臨的新課題、新任務(wù)。

發(fā)達(dá)國家如美國、英國、德國等已于18世紀(jì)至19世紀(jì)工業(yè)革命時期排放大量溫室氣體，領(lǐng)先一步達(dá)到“碳達(dá)峰”。而我國當(dāng)時正處于封建落后的清朝時期，只有傳統(tǒng)的手工業(yè)，不存在氣體排放問題。新中國成立后，我國成功開啟并迅速推進(jìn)社會主義工業(yè)化進(jìn)程，取得了顯著成效。但由于急于發(fā)展輕重工業(yè)，忽略了綠色低碳發(fā)展理念以及經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。而當(dāng)時對于發(fā)達(dá)國家而言，進(jìn)一步實現(xiàn)“碳中和”目標(biāo)指日可待，而且將《京都議定書》(1)2005年，具有法律約束力的國際公約——《京都議定書》正式生效，全球已有142個國家和地區(qū)簽署該議定書，我國也在其中。在《京都議定書》談判階段，發(fā)達(dá)國家要求我國及少數(shù)幾個發(fā)展中大國承諾減排問題始終是談判斗爭的焦點，為此我國作出艱苦的努力，贏得一段時間較寬松的溫室氣體排放空間。我國是溫室氣體排放大國，溫室氣體排放總量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他國家。如果不承諾，我國作為環(huán)境大國的國際形象會受到一定影響。但如果按照《京都議定書》的定量方式承諾義務(wù)，勢必會對我國經(jīng)濟發(fā)展造成較大影響。因此，我國應(yīng)對氣候變化的立場和戰(zhàn)略措施應(yīng)與時俱進(jìn)，作出適當(dāng)調(diào)整。規(guī)定的碳排放權(quán)交給發(fā)展中國家，阻礙了發(fā)展中國家經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。作為發(fā)展中國家，我國必須在綠色低碳發(fā)展中作出努力，要在一定時間內(nèi)達(dá)到“碳達(dá)峰”“碳中和”，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)。

其次，低碳技術(shù)創(chuàng)新壓力大、成本高。低碳技術(shù)有廣義和狹義之分，廣義的低碳技術(shù)是指所有可以減少人類生產(chǎn)活動的碳排放量技術(shù)，該技術(shù)可以降低由于社會經(jīng)濟發(fā)展對生態(tài)系統(tǒng)碳循環(huán)的影響；狹義的低碳技術(shù)分為三大領(lǐng)域，即無碳或減碳技術(shù)、捕存技術(shù)和利用二氧化碳的技術(shù)[3]。低碳技術(shù)創(chuàng)新及技術(shù)革命在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)上具有不可或缺的作用。低碳技術(shù)發(fā)展應(yīng)當(dāng)首先從源頭開始，即開發(fā)使用無碳排放為根本特征的清潔能源技術(shù)，使用減碳技術(shù)控制碳排放過程，利用碳捕捉和碳封存實現(xiàn)末端去碳技術(shù)。

實踐中，研發(fā)創(chuàng)新技術(shù)的科研儀器成本投入過高，一臺儀器動輒上百萬元，而且儀器只進(jìn)行單方面的檢測和測試，加之實驗試劑、耗材、實驗場地等，需要大量的資金投入。另外，從科研人員本身而言，探索未知領(lǐng)域過程比較漫長，雖然他們甘于奉獻(xiàn)，耐住寂寞，刻苦鉆研，但有時付出不一定就有回報，甚至可能窮盡一生也未必有所突破。低碳技術(shù)創(chuàng)新離不開國家的大力支持和科研人員的共同努力，低碳技術(shù)對于實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)具有舉足輕重的作用。因此，應(yīng)當(dāng)構(gòu)建更加合理的科研資金投入和獎勵政策，以推動低碳技術(shù)不斷發(fā)展。

最后，碳交易市場體系亟待完善。碳交易市場是指碳排放配額交易，主要以二氧化碳的排放權(quán)作為商品進(jìn)行交易的市場機制[4]。國家發(fā)展改革委員會于2012年計劃在北京、上海、廣東、天津、重慶等七個省市建立碳交易市場試點，經(jīng)過近十年的努力，2021年7月全國碳市場上線交易正式啟動。該項舉措是我國緊跟綠色發(fā)展理念步伐、充分利用市場機制倡導(dǎo)綠色低碳發(fā)展的重大制度創(chuàng)新[5]。

從法律角度看，我國已經(jīng)初步邁入碳作為商品進(jìn)行市場交易階段，但缺乏實體法律規(guī)制碳交易市場。目前，我國僅制定2020年12月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的部門規(guī)章——《碳排放權(quán)交易管理辦法(試行)》[6]。從市場角度看，由于我國碳交易市場處于發(fā)展初期，缺乏系統(tǒng)完整的碳交易金融市場，且存在交易規(guī)則不同、交易場所較少、信息透明度不高和定價不確定等問題。從資金角度看，仍然存在資金鏈缺口、融資渠道狹窄、資金來源不明等問題。因此，實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)，需要構(gòu)建專門的碳交易市場法律制度，完善碳交易市場體制機制，加大碳交易市場資金投入和獎勵力度，以形成更加完善的碳交易市場體系。

(二)環(huán)境行政獎勵的重要價值

環(huán)境行政獎勵是指環(huán)境行政主體對保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績的單位、個人給予物質(zhì)獎勵和精神獎勵的單方非強制性的具體行政行為[7]。環(huán)境行政獎勵行為也可以稱為“勸賞”行為，其利用環(huán)境行政相對人“好爵祿”的心理狀態(tài)，進(jìn)一步激勵環(huán)境行政相對人參與環(huán)境治理建設(shè)中。環(huán)境行政獎勵行為的優(yōu)勢在于可以起到“一箭雙雕”的現(xiàn)實效果：一方面，行政主體作出該具體行政行為既符合法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，又為申請獎勵的行政相對人提供一定的生活物質(zhì)獎勵或精神獎勵，降低其經(jīng)營成本，提高其參與環(huán)境治理活動的積極性；另一方面，環(huán)境行政獎勵行為本身具備柔性的特征，進(jìn)一步體現(xiàn)人民政府對于公民參與社會環(huán)境治理柔性的一面，也充分說明這種獎勵行為既不影響環(huán)境行政相對人的生產(chǎn)效力，也不會對經(jīng)濟發(fā)展造成阻礙。

現(xiàn)行《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第11條規(guī)定：“對保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵?！蓖七M(jìn)環(huán)境行政法治化建設(shè)，保護(hù)環(huán)境與環(huán)境行政相對人行為規(guī)范化，可以采取兩個路徑：一是強制性路徑，即環(huán)境行政主體以國家強制力為堅強后盾，作出行政處罰、行政強制等制裁性行政行為；二是獎勵路徑，即環(huán)境行政主體通過允諾或者實際性地給予環(huán)境行政相對人一定的利益，促使環(huán)境行政相對人自覺遵守相關(guān)規(guī)定、服從行政管理、配合環(huán)境行政執(zhí)法。有學(xué)者提出激勵法學(xué)理念，其核心內(nèi)容是建構(gòu)一個通過獎勵方式體現(xiàn)法治精神的法律學(xué)科，在法律體系中設(shè)置激勵性規(guī)范板塊，該主張是對社會法律規(guī)制方法的創(chuàng)新，充分契合當(dāng)代法治社會精神[8]。我國環(huán)境法制中強制性規(guī)定內(nèi)容較多，而環(huán)境行政獎勵規(guī)制尚未形成體系，相較于前者仍有不足之處。在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)背景下，許多行政相對人和社會公眾自覺踐行低碳環(huán)保理念，該類行為應(yīng)當(dāng)通過環(huán)境行政獎勵予以褒揚。從實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)角度看，環(huán)境行政獎勵的價值突出體現(xiàn)在以下三個方面。

首先，弘揚新時代生態(tài)文明建設(shè)思想。人類社會最基本的關(guān)系是人與自然的關(guān)系。隨著新時代生態(tài)文明建設(shè)思想的提出，中國在保護(hù)生態(tài)環(huán)境過程中穩(wěn)中求進(jìn)，采取各種方式平衡人與自然之間的關(guān)系。環(huán)境行政獎勵充分順應(yīng)當(dāng)今生態(tài)文明建設(shè)思想的潮流，對于進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、改革我國環(huán)保管理體制、穩(wěn)固強化“綠水青山就是金山銀山”的環(huán)境意識和弘揚新時代生態(tài)文明建設(shè)思想具有重要意義[9]。

其次，體現(xiàn)人性化環(huán)境治理。在推進(jìn)我國環(huán)境治理法治化道路上，治理方式的柔性化可以使公權(quán)力機關(guān)在行使權(quán)力的同時展露出人性化一面。我國環(huán)境治理應(yīng)當(dāng)“剛?cè)岵?，在對破壞環(huán)境行為給予嚴(yán)肅處理的同時，也應(yīng)當(dāng)依法對環(huán)境治理方面有貢獻(xiàn)的行政相對人給予獎勵。伴隨政府職能的轉(zhuǎn)變，我國行政機關(guān)行使行政權(quán)時的冷漠問題也在發(fā)生改變。事實上，公法既有冷冰冰的一面，同時也有溫馨的、彰顯人文關(guān)愛的一面。在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)背景下，融入環(huán)境行政獎勵可以在不同程度上體現(xiàn)行政主體實施行政行為的人文精神，進(jìn)一步促進(jìn)環(huán)境治理人性化。

最后，彌補環(huán)境保護(hù)方式的不足。黨的十八大報告強調(diào)，我們要堅持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境基本國策，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，以推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[10]。退耕還林、低碳發(fā)展、綠色消費等方式是我國應(yīng)然踐行的環(huán)境保護(hù)方式，但規(guī)制和獎勵并存的環(huán)境保護(hù)方式更有利于對環(huán)境的保護(hù)。誠然，通過行政處罰約束手段治理環(huán)境固然可以起到一定作用，但行政處罰只是一種強制手段，缺少適當(dāng)柔性的一面，甚至缺乏人文關(guān)懷。環(huán)境管理部門在依賴傳統(tǒng)環(huán)境行政行為進(jìn)行環(huán)境保護(hù)的同時,也在努力探索新型的環(huán)境行政行為和行政措施，環(huán)境行政獎勵以其優(yōu)良的品質(zhì)和獨特的個性倍受環(huán)境管理者的青睞[11]。在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)背景下，通過環(huán)境行政獎勵可以使被獎勵人更加積極自覺地堅持保護(hù)環(huán)境，通過低碳發(fā)展使多余碳排放指標(biāo)變得“可交易”。環(huán)境行政獎勵作為環(huán)境保護(hù)的新方式，可以彌補現(xiàn)有環(huán)境保護(hù)方式的不足，對于環(huán)境保護(hù)起到至關(guān)重要的作用。

二、“雙碳”目標(biāo)下環(huán)境行政獎勵的實踐困境

(一)法律規(guī)定不足

我國對于環(huán)境行政獎勵并沒有單獨立法，對其規(guī)定分布于各種法律法規(guī)、規(guī)章等不同位階的規(guī)范中。目前，各地方對于環(huán)境行政獎勵主要遵循《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》第11條規(guī)定，以及國務(wù)院頒布的相關(guān)環(huán)境行政規(guī)章等制度。而現(xiàn)行法律規(guī)定比較籠統(tǒng)，只是規(guī)定“對保護(hù)和改善環(huán)境有顯著成績的單位和個人，由人民政府給予獎勵”，沒有具體的獎勵細(xì)則，存在環(huán)境行政獎勵的實施主體模糊不清、獎勵條件和獎勵程序規(guī)定不明確等問題，從而影響了環(huán)境保護(hù)。另外，通過節(jié)能減排等綠色發(fā)展方式將相對人所獲取的多余碳排放指標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤蔼剟睢保渚唧w法律規(guī)定也存在缺位的現(xiàn)象。

(二)獎勵形式單一

我國目前關(guān)于環(huán)境行政獎勵形式主要有物質(zhì)獎勵和精神獎勵兩種：物質(zhì)獎勵表現(xiàn)為發(fā)放一定數(shù)額的獎品和獎金，或者提供基本生活需求的物資等；精神獎勵表現(xiàn)為頒發(fā)榮譽證書、授予榮譽稱號、頒發(fā)獎牌、通報表揚等。隨著數(shù)字化時代的到來、5G與人工智能的廣泛應(yīng)用、區(qū)塊鏈的加入，傳統(tǒng)的獎勵形式已逐漸呈現(xiàn)出單調(diào)性和滯后性。因此，在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)背景下，在新興數(shù)字化技術(shù)廣泛應(yīng)用中，環(huán)境行政獎勵形式應(yīng)當(dāng)與時俱進(jìn)，對獎勵形式進(jìn)行創(chuàng)新，形成豐富多樣的獎勵形式。同時，擴大獎勵范圍，使更多的行政相對人能夠獲得獎勵。

(三)缺乏有效監(jiān)督

對環(huán)境行政獎勵主體實施行政監(jiān)督分為內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督兩種：內(nèi)部監(jiān)督即行政主體內(nèi)部構(gòu)成監(jiān)督體系進(jìn)行自我監(jiān)督；外部監(jiān)督指除內(nèi)部監(jiān)督以外的監(jiān)督方式，如社會監(jiān)督、司法監(jiān)督等[12]。實踐中，由于環(huán)境行政獎勵存在法律規(guī)定不足、實施主體模糊及該制度在地方難以得到落實等問題，使環(huán)境行政獎勵內(nèi)部監(jiān)督流于形式，較難達(dá)到預(yù)期效果；同時，外部監(jiān)督效果也不明顯，社會監(jiān)督存在公眾參與行政監(jiān)督意識薄弱不愿監(jiān)督和公眾畏于公權(quán)力懼怕監(jiān)督等問題，使外部監(jiān)督難以有效發(fā)揮作用。因此，拓寬監(jiān)督渠道、強化監(jiān)督方式是保障環(huán)境行政獎勵順利實施的必要條件[13]。

三、環(huán)境行政獎勵賦能“雙碳”目標(biāo)的具體路徑

(一)完善環(huán)境行政獎勵相關(guān)法律制度

構(gòu)建并完善環(huán)境行政獎勵法律制度成為當(dāng)前我國立法工作的主要任務(wù)。可以通過建立高位階的環(huán)境行政獎勵法律制度，對環(huán)境行政獎勵行為進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。同時，構(gòu)建更加完善的環(huán)境行政獎勵法律體系，以更有效地保護(hù)環(huán)境。進(jìn)一步完善《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等相關(guān)法律制度，豐富環(huán)境行政獎勵條款具體內(nèi)容，如將節(jié)能減碳相關(guān)獎勵規(guī)定融入其中。此外，明確環(huán)境行政獎勵主體范圍，確定其具體職責(zé)與權(quán)限。我國現(xiàn)行法律及其他規(guī)章制度規(guī)定環(huán)境行政獎勵主體為“人民政府”，但沒有指明哪級政府、哪些部門。主體范圍較大、不夠具體，在實踐中難免會導(dǎo)致主體權(quán)限與職責(zé)不統(tǒng)一、獎勵實施行為不規(guī)范等問題。因此，完善環(huán)境行政獎勵法律制度，也要具體明確環(huán)境行政獎勵實施主體范圍和主體責(zé)任，從而形成更加完善的環(huán)境行政獎勵法律體系。

(二)以數(shù)字技術(shù)助力獎勵形式多樣化

數(shù)字碳中和理念的提出為實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)指引了新思路，也為環(huán)境行政獎勵的發(fā)展指明了新方向。將數(shù)字碳中和理念引入環(huán)境行政獎勵，可以將獎勵形式虛擬化、多樣化。如支付寶中的螞蟻森林，將用戶每日低碳出行的消費記錄轉(zhuǎn)化為用來種樹澆水的虛擬綠色能量，當(dāng)該虛擬能量積累至目標(biāo)值時，螞蟻森林后臺將由專門負(fù)責(zé)人在我國指定森林荒漠中為用戶種植一顆“真樹”。再如南方航空的“綠色飛行”計劃，通過采取按需用餐、無紙化登機、電子發(fā)票等綠色形式，獎勵參與乘客100～500里程，該里程可在南航線上商城兌換相應(yīng)產(chǎn)品。以上獎勵形式，均為企業(yè)通過數(shù)字技術(shù)實踐的綠色低碳行為，這一數(shù)字技術(shù)獎勵形式為企業(yè)的發(fā)展注入了活力。一些地方政府也將數(shù)字技術(shù)應(yīng)用于城市低碳活動，如昆明市碳積分小程序已于2022年2月正式上線，居民踐行低碳行為與“實惠”掛鉤，所積累碳積分可兌換各大影視會員卡、外賣優(yōu)惠券等。因此，在實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)背景下，應(yīng)當(dāng)加大環(huán)境行政獎勵頂層設(shè)計力度，創(chuàng)新“雙碳”價值轉(zhuǎn)化機制，以數(shù)字技術(shù)推動環(huán)境行政獎勵形式多樣化。

(三)加大環(huán)境行政獎勵監(jiān)督力度

有權(quán)利便應(yīng)有救濟，環(huán)境行政獎勵行為實質(zhì)上是行政權(quán)運用的體現(xiàn)[14]，所以應(yīng)當(dāng)設(shè)置新型的環(huán)境行政獎勵監(jiān)督體制和機制，加大環(huán)境行政獎勵監(jiān)督力度，不斷規(guī)范監(jiān)督救濟方式，嚴(yán)格執(zhí)行監(jiān)督程序規(guī)定。構(gòu)建更加完善的環(huán)境行政獎勵制度，嚴(yán)格落實環(huán)境行政獎勵各項規(guī)章，環(huán)境行政主體應(yīng)當(dāng)依法辦事、依法獎勵，對違法者依法追究行政責(zé)任。鑒于環(huán)境行政獎勵主體雙方法律關(guān)系不同的特點，應(yīng)當(dāng)采取靈活多樣的救濟方式，在傳統(tǒng)救濟手段如行政復(fù)議、行政訴訟、行政調(diào)解、信訪方式、行政賠償?shù)然A(chǔ)上，創(chuàng)新發(fā)展新的救濟方式，如加強社會公眾參與度、提高公民基本素養(yǎng)。同時，重視互聯(lián)網(wǎng)的重要作用，充分發(fā)揮自媒體的監(jiān)督救濟功能，讓人民群眾和媒體在行政權(quán)力壓力下敢于說真話、勇于揭發(fā)實情，以期更有效地解決環(huán)境行政獎勵糾紛，并將“雙碳”背景下的環(huán)境行政獎勵制度透明化、公開化[15]。

結(jié) 語

在推進(jìn)實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)過程中，環(huán)境行政獎勵應(yīng)當(dāng)?shù)玫綉?yīng)有的重視，并向規(guī)范化方向發(fā)展。隨著環(huán)境行政獎勵的廣泛應(yīng)用，其獎勵形式應(yīng)當(dāng)更加靈活多樣，這既是行政權(quán)力行為從強制性向柔性的轉(zhuǎn)變，也是柔性行政行為執(zhí)法地位提高的重要表現(xiàn)。相關(guān)環(huán)境行政獎勵法律制度不足及監(jiān)督救濟存在的漏洞，使得環(huán)境行政獎勵在適用過程中面臨一定的困境。如何將實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)與環(huán)境行政獎勵更加完美地契合我國當(dāng)下生態(tài)文明建設(shè)，是值得繼續(xù)深入探究的問題。