其力格爾

（內蒙古開放大學，內蒙古呼和浩特 010000）

1 農村面源污染

1.1 概念

農村面源污染，又稱農村非點源污染，是指農村地區(qū)在農業(yè)生產和生活活動中所產生的，未經(jīng)合理有效處置的溶解的或固體的污染物，如化肥、農藥及其他有機或無機污染物質，從非特定的地域，通過地表徑流農田排水和地下滲漏引起水體、土地、種植物等污染的過程。

我國農村面源污染源主要有以下幾方面：一是規(guī)模化禽畜養(yǎng)殖場的污染。近些年我國畜禽養(yǎng)殖規(guī)模的發(fā)展迅速，但與之相應的養(yǎng)殖場對禽畜糞便無害化處理率卻低，大都未經(jīng)處理堆放在地面或直接還田，以此導致農村地區(qū)的畜禽養(yǎng)殖污染問題。二是農用化學品的污染。我國化肥施用量大，施用水平高，有效利用率低，過量施用的化肥導致N、P等營養(yǎng)物質大量進入環(huán)境，影響水體自凈能力，形成大規(guī)模污染。三是農村固體廢物污染（生活垃圾）。包括農作物秸稈、農用薄膜等固體廢物未經(jīng)處理或者處理不當直接扔棄所造成的污染。四是農村生活污水的污染。流域農村污水處理率低下，在農村生產、生活過程中產生的大量污水直接排外，因此雨季大量污染物隨水流散，使水質整體惡化。

1.2 農村面源污染的特征

1.2.1 污染的分散性與隱蔽性。與城市污染相比，農業(yè)非點源的污染物的排放受土地利用、水文特征、地形、氣候等因素的差異導致具有分散性。由于大氣排放物質的可分散性，污染地理邊界和相對空間位置往往很難確定，而且更加隱蔽。

1.2.2 污染的隨機性和不確定性。農業(yè)面源污染與大多數(shù)農業(yè)污染物的非點源性過程一樣，具有一定的隨機效應。如，農業(yè)非點源水污染往往受到農戶依據(jù)降雨、溫度等天氣因素的直接影響給農作物施用化肥農藥等，受隨機因素影響較大。降水量、土壤密度、溫度波動、環(huán)境濕度等都會直接影響各種污染物顆粒的最終吸收濃度，影響整個水體中被污染顆粒的含量，因而也具有污染的不確定性。

1.2.3 污染的不易監(jiān)測和難以量化。由于農村面源污染涉及多種污染源，又受氣候、地貌條件的影響，在污染物的遷移轉化下，污染具有跨地區(qū)跨省區(qū)的特點，很難檢測到污染數(shù)據(jù)，加之分布在各地不確定特性下污染難以量化。

1.3 農村面源污染的危害

1.3.1 加劇我國水體富營養(yǎng)化。盡管當前農業(yè)主對面源污染狀況的處理意識越來越強，以化肥為例，十三五期間我國化肥施用總量在一定程度上減少，但由于施用強度依舊高，農田養(yǎng)分的持續(xù)投入和農田土壤養(yǎng)分流失量卻仍然在持續(xù)增加。農業(yè)面源水體污染處理負荷也不斷在增加，已逐漸發(fā)展成為我國水體環(huán)境富營養(yǎng)化趨勢的最主要污染源。水體長期富營養(yǎng)化問題不僅可能直接危及生態(tài)漁業(yè)安全和寶貴水資源的循環(huán)利用，嚴重時將影響地方工農業(yè)用水生產活動的正?？沙掷m(xù)化發(fā)展。由此，最終可導致河流和湖泊的蓄水能力降低、洪水泛濫等問題。

1.3.2 加速土地退化。農業(yè)施用的大量化肥、農藥未被農作物全部吸收，導致各種有害物質引入土壤，由此使土壤質量退化、土壤堿化或酸化，從而降低土壤中的元素效應。

1.3.3 造成白色污染。農田作業(yè)中大量廢棄的農膜材料和廢塑料袋等一般不能立即被農業(yè)微生物氧化分解。日積月累將會逐漸破壞原有土壤結構，影響原有土壤滲透性，阻礙地表水流，降低現(xiàn)有土壤肥力效率，抑制農作物生長，降低其產量。

1.3.4 污染大氣。污染生活水源，影響人的健康。焚燒秸稈是當前處理農業(yè)秸稈的主要方式，產生的濃煙會污染周圍大氣環(huán)境?；?、農藥、集約化畜禽農場的畜禽糞便垃圾和農村其他各種農用垃圾的堆放、以及含有各種有毒污水類垃圾任意堆積，一方面污染大氣，另一方面，其中產生的多種有害有機物、無機物微粒直接地通過自然雨水和淋濾的方式進入地下水，會造成飲用水源污染，最終影響人體健康。

2 我國農村面源污染治理中存在的問題

2.1 重視農業(yè)對地方經(jīng)濟的貢獻，忽視農村環(huán)境保護

生態(tài)環(huán)境具有公共物品特性，如區(qū)域環(huán)境的上游水污染直接會影響下游區(qū)域。由于地方政府長期以農業(yè)發(fā)展為目標，盡可能提高農業(yè)對地方經(jīng)濟的貢獻，忽視注重對城鄉(xiāng)農村環(huán)境承載力的科學有效持續(xù)保護，加之地方政府對于鄉(xiāng)村環(huán)境保護方面的貢獻更是難以客觀量化，導致地方政府在農村面源污染治理中存在偏差。過度農業(yè)競爭導致對于農村自然資源的過度利用，自然資源過度競爭造成了對農村生態(tài)環(huán)境的污染。

2.2 農村居民，社會組織，市場主體參與的缺失

環(huán)境效益具有公共性，大型工廠排放廢水等破壞環(huán)境行為造成的危害是由大眾人民共同承擔的，環(huán)境治理所產生的效益也是公民所共享的。根據(jù)奧爾森的集體行動的邏輯，這種集體利益最大化是基于群體規(guī)模上的效用遞減的函數(shù)，即當群體規(guī)模越大，參與集體行動過程的那個人可以獲得分配的最大利益份額將越小，群體成員承擔的成本越高，收入往往不足以抵消成本。各經(jīng)濟主體在參與經(jīng)濟活動中具備理性，會追求個體利益最大化，其公共參與的程度最終取決于自身利益實現(xiàn)的具體得失。因此，在缺失鼓勵和保障公民參與的環(huán)保監(jiān)督機制情形下，農戶個體、農村種植企業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)或其他組織往往追求自身利益使農村面源污染不斷惡化，在污染防治監(jiān)督中也往往會保持沉默。

2.3 農村面源污染防治檢測技術障礙

一方面，在實踐中的缺少針對農村面源污染的基礎性檢測而未形成對制定防控標準有利的完整數(shù)據(jù)，多數(shù)實用技術依舊用點源污染控制的技術，而農業(yè)面源污染需要從源頭、過程、末端的整體系統(tǒng)治理模式，以末端治理為主的工程技術難以達到綜合治理效果。另一方面，與國家其他有關職能部門執(zhí)法相比，環(huán)保部門缺少相應的農村環(huán)保人員，監(jiān)測對象多，污染企業(yè)監(jiān)測成本高等問題均影響環(huán)保監(jiān)管問題。

3 農村面源污染相關行為異化原因分析

3.1 地方政府政績壓力與農村環(huán)境治理

長期以來，我國地方政府治理中官員的升遷很大程度上依據(jù)經(jīng)濟績效為重要指標。績效考核機制的基本目的主要是將個人追求的效益與所承擔的職責聯(lián)系起來，起到激勵和制約作用，以此實現(xiàn)政府的公共職能。但政府壓力導向型績效考核評估指標中過于注重強調地方經(jīng)濟增長考核指標，部分地方政府官員致力于迅速提升經(jīng)濟發(fā)展，出現(xiàn)大量資金涌入招商引資、開發(fā)區(qū)建設等，而無法短期“見效”的農村環(huán)境治理往往被忽視，存在投資不足情況。

3.2 生態(tài)治理法律，政策不完善

目前，地方政府生態(tài)治理工作主要依據(jù)是國家《環(huán)境保護法》以及地方性的環(huán)境保護條例。但由于內容限制過于寬泛，對各級地方環(huán)境與治理綜合執(zhí)法部門在地方環(huán)境保護綜合治理方面缺少精細化管理，以犧牲環(huán)境為代價的產業(yè)發(fā)展導向仍然存在。政策層面缺乏支持農業(yè)廢棄物資源化利用的優(yōu)惠措施，缺乏強制性和指導性的技術標準和規(guī)范；缺乏鼓勵多方參與環(huán)保監(jiān)督配套機制。

3.3 農村環(huán)境監(jiān)管不足

地方環(huán)境保護部門一方面接受生態(tài)環(huán)境部的領導，另一方面其資源依賴于當?shù)卣闹С?。學者曹凌燕等認為“由于政府地位特殊和政府利益方面的高度獨立性，地方環(huán)保部門自身的環(huán)境執(zhí)法職能必須經(jīng)常受到一些地方政府意愿行為的間接影響”，這將導致其監(jiān)測污染能力有所減弱，地方一級環(huán)保監(jiān)督管理部門缺乏現(xiàn)場監(jiān)測。

4 改善我國農村面源污染治理的建議

4.1 完善地方政績考核體系

首先，改變地方政府官員政績觀。在地方官員晉升的綜合評價體系中將農村環(huán)境污染治理績效、資源消耗、環(huán)境保護、生態(tài)效益等切實納入績效考核范圍，繼續(xù)推進綠色GDP評價體系，保護我們青山綠水。其次，從地方政府責任角度，完善我國地方政府環(huán)境問責歸責制度。建立目標環(huán)境責任制，追究單位各職能部門以及相關單位人員之間的目標環(huán)境責任，確保責任制的順利運行。

4.2 激發(fā)多方參與農村面源污染防護

黨的十九大報告中提出“構建政府、企業(yè)、社會和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。激發(fā)多方參與的污染防護機制，“一方面需要依靠法律制度進行規(guī)范，對惡意污染進行懲治，另一方面也需要對綠色環(huán)保的農村經(jīng)濟開發(fā)進行激勵?！背雠_相關環(huán)境污染的處罰機制，做到獎懲明確的同時，要建立農村環(huán)境保護激勵機制，對從事環(huán)境保護活動的農民個體、社會組織和企業(yè)實行補貼、減稅等優(yōu)惠政策。同時，出臺保護農村居民參與環(huán)保行為的法律保障、提供良好的激勵機制使農村居民充分參與環(huán)保行為。

4.3 提升環(huán)境監(jiān)察效果，完善生態(tài)治理法律

加強各部門的信息共享與聯(lián)動，充實農村環(huán)境檢察隊伍。在環(huán)境監(jiān)察工作中通過共享平臺，實現(xiàn)多部門聯(lián)合執(zhí)法；強化農村環(huán)境檢察隊伍的建設和相關研究，配備相應設備，提升檢測技術，提高專業(yè)技能；對重點企業(yè)加大全程監(jiān)管力度，必要時利用媒體對污染企業(yè)采取曝光，發(fā)揮媒體監(jiān)督作用，形成輿論壓力，防止面源污染的持續(xù)性。明確環(huán)境責任，健全環(huán)保法責任，完善《環(huán)境保護法》，地方政府根據(jù)中央政策去承擔農村面源污染防治責任，因地制宜、協(xié)同合力完善規(guī)則體系保障，用制度規(guī)章約束污染行為。

5 地方政府對農村面源污染跨區(qū)域協(xié)作治理的思考

隨著城鄉(xiāng)建設一體化和區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展，加之農村面源污染具有“脫域”的特點，如果單純依靠某個政府或某個行政區(qū)域，不僅會造成治理成本過高，而且還無法達到治理要求。農村面源污染治理也不僅是一個地方政府的事，它更是區(qū)域政府的共同事務，它需要區(qū)域各地方政府超越某一地方政府的單一治理，各地方政府具有跨區(qū)域集體行動責任。因此，應實現(xiàn)政府管理各部門協(xié)調監(jiān)督，同時將各農村面源污染區(qū)域內的行政區(qū)有機結合在一起，實施跨區(qū)協(xié)作治理，從而克服農村面源污染治理的政府失靈，提高治理效果，實現(xiàn)農村生態(tài)的善治。

首先，地方政府間達成區(qū)域農村面源污染治理的共同理念和目標。一方面，通過道德原則和規(guī)范，引導地方政府樹立一致性協(xié)作治理理念。另一方面，在利益協(xié)調基礎上，建立地方政府區(qū)域農村面源污染協(xié)作治理制度，準確確定地方政府協(xié)作治理農村面源污染的范圍、責任，協(xié)商提供普遍約束力的政策，達成協(xié)作治理的集體目標，并建立利益維持機制，提升治理效果與效率。其次，以區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展遏制地方過度競爭。地方政府以區(qū)域經(jīng)濟一體化發(fā)展追求共同利益，實現(xiàn)農村面源污染共同治理，通過共同分擔區(qū)域內面源污染治理的費用，降低農村面源污染治理具有的外部性和高交易成本性，實現(xiàn)整個區(qū)域的生態(tài)效益。同時，地方政府可通過引入市場，向社會主體讓渡治理權力，主動與其他利益相關者合作，實現(xiàn)農村面源污染多元共治格局。

6 結語

綜上所述，污染源分散、污染過程復雜、危害后果廣泛的特點導致當前農村面源污染治理難度大。目前國內外的學者多集中研究地方政府如何治理本地區(qū)的農村環(huán)境問題，對于各級地方政府聯(lián)合治理污染的研究均集中在流域污染的治理。未來的研究還需更多關注，在地方政府控制農村面源污染行為特點的基礎上，從地方政府整體效率的角度，實現(xiàn)部門之間的互動合作，也需更多關注農村面源污染有效治理中的各級地方政府的協(xié)同合作行為。在2021年《農業(yè)面源污染治理與監(jiān)督指導實施方案（試行）》中提到“建立多元共治模式”，即形成“政府－市場－農戶”多元共管共治體系。這表明在未來的農村面源污染治理中將兼顧農民的生態(tài)權益，并在農村面源污染協(xié)作治理中運用市場來提供公共服務與產品，做到利益與制度的雙贏。