戴志華

（武漢大學 公共管理學院，湖北 武漢 430072）

引言

隨著2018 年《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱“《監(jiān)察法》”）正式出臺并實施，國家監(jiān)察委員會也隨之正式掛牌并開始運作。這也意味著原有的“雙規(guī)”“兩指”等反腐措施將逐漸淡出歷史舞臺。不可否認，“雙規(guī)”“兩指”等措施在特定歷史時期的確發(fā)揮了相當大的反腐懲戒作用，但是在實際執(zhí)行過程中，其權(quán)力的行使規(guī)范性常常得不到有效的監(jiān)督和約束，因此對“雙規(guī)”等措施要“少用”“慎用”等呼聲也越來越多?！侗O(jiān)察法》中將監(jiān)察留置措施作為“雙規(guī)”的替代措施這一制度安排，是將反腐敗治理推上法治化的改革道路的重要體現(xiàn)。展開來說，《監(jiān)察法》對監(jiān)察留置措施作出了相對明確的適用條件和程序限定，監(jiān)察留置措施得以取代“雙規(guī)”成為打擊嚴重職務違法和職務犯罪的有效手段。同樣地，監(jiān)察留置措施同時具備行政與司法的雙重屬性，在打擊職務違法犯罪的過程中，如果對其權(quán)力的邊界和使用不進行明確規(guī)范，也容易導致公民的人身自由權(quán)利甚至生命健康權(quán)利受到損害。因此，應該在保證監(jiān)察留置措施的效用基礎(chǔ)上，確保公民權(quán)利在高效調(diào)查的同時得到保障。[1]那么，監(jiān)察留置措施何以被立法確認為一種監(jiān)察手段？監(jiān)察機關(guān)這一手段旨在案件的調(diào)查中發(fā)揮何種功能？作為一種配置于監(jiān)察機關(guān)的高強制性權(quán)力，監(jiān)察留置措施如何既能夠助力監(jiān)察權(quán)的高效行使，同時又避免對被調(diào)查對象的權(quán)利侵害？這一系列的問題亟待理論界做出回應，本文將重點討論監(jiān)察留置措施的基本屬性及其功能定位，審視當下監(jiān)察留置措施在制度規(guī)定和具體適用上存在的問題，并與其他國家與地區(qū)的相似措施進行差異比較，為我國監(jiān)察留置措施的持續(xù)優(yōu)化和功能發(fā)揮提供建議。

一、監(jiān)察留置措施的屬性及其功能定位

（一）監(jiān)察留置措施的雙重屬性

監(jiān)察委留置權(quán)是我國法律創(chuàng)建的一項新型權(quán)力，具有本土化的原生因素，對其界定必須充分考慮本國國情并遵循法治規(guī)律。[2]《監(jiān)察法》對監(jiān)察留置措施的適用范圍做出了明確的規(guī)定，即只有滿足一定條件才可以列為監(jiān)察留置的對象。申言之，在涉嫌貪污賄賂、失職瀆職、職務犯罪等情況時，在監(jiān)察機關(guān)掌握了一定的犯罪證據(jù)和事實后，經(jīng)過檢察機關(guān)審批方可采取監(jiān)察留置措施，將調(diào)查對象限定在專門的場所交代案情經(jīng)過。[3]有不少學者從不同的理論學說或者研究視角揭示出《監(jiān)察法》中監(jiān)察留置措施的某種特性，總體上看，目前主要存在著以下三種觀點：

第一種觀點認為，監(jiān)察留置措施在本質(zhì)上屬于一種行政手段，也即，由各級監(jiān)察委員會以保證其從事監(jiān)察工作的公務人員清廉執(zhí)法為目的出發(fā)，強制性限制被調(diào)查人員的人身自由，從而保持其監(jiān)察活動開展的科學性和獨立性；[4]第二種觀點認為，監(jiān)察留置措施在本質(zhì)上是一種偵破案件的刑事手段，從這一角度上看，監(jiān)察留置的這一屬性更加接近于公安機關(guān)的逮捕措施，因為《刑事訴訟法》中規(guī)定的逮捕措施其主要是在保證犯罪嫌疑人合法權(quán)利的同時，為公安機關(guān)進一步偵破案件提供制度性保障。而監(jiān)察留置和逮捕這兩種措施的行使主體有所不同；[5]第三種觀點更加傾向于中和前兩種觀點的差異，這種觀點認為，監(jiān)察留置措施同時具備行政和刑事雙重維度的屬性，某一單獨方面的屬性并不能很好地實現(xiàn)有效監(jiān)督公權(quán)力的立法目的。其直接的表現(xiàn)就是，原本規(guī)定了“雙規(guī)”等監(jiān)督措施的《行政監(jiān)察法》在《監(jiān)察法》頒布實施之際已經(jīng)同步廢止。綜上所述，學者們的爭論焦點在于監(jiān)察留置措施法律屬性的性質(zhì)和功能定位，這直接關(guān)系到偵查手段的使用范圍大小和限制人身自由的時間長短，是監(jiān)察留置措施合理、合法、合憲性的基礎(chǔ)。

筆者認為，監(jiān)察留置措施是行政手段與刑事手段有機融合的結(jié)果，具備了雙重的屬性。這是因為，從審批程序上看，根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，設區(qū)的市級以下監(jiān)察機關(guān)采取監(jiān)察留置措施，應當報上一級監(jiān)察機關(guān)批準。而省級監(jiān)察機關(guān)采取留置措施，則應當報國家監(jiān)察委員會備案，這在某種程度上相當于是監(jiān)察機關(guān)體系內(nèi)部的一種垂直監(jiān)管與監(jiān)督。其基本上延續(xù)了之前職務犯罪偵查的縱向管理模式，保留了原有的刑事手段屬性。

而從適用對象上看，現(xiàn)行監(jiān)察留置措施的適用對象相較于之前更為廣泛，基本上涵蓋了所有公職人員，原有的《行政監(jiān)察法》中的相關(guān)規(guī)定也被移植到了《監(jiān)察法》之中，具有明顯的行政手段屬性。展開來說，如果要采取監(jiān)察留置措施應該符合以下條件：首先，被留置人員必須要屬于《監(jiān)察法》中被列為涉嫌嚴重職務違法與犯罪的對象。并且，被調(diào)查人員所涉及的案件種類，還需要符合國家監(jiān)察委有關(guān)職務犯罪的類型劃分，如此方可被采取監(jiān)察留置措施；其次，有犯罪事實或者經(jīng)過的，并且有一定證據(jù)可以證明其行為的，方可采取留置措施；最后，即便不屬于《監(jiān)察法》明確規(guī)定的適用情形，如果存在某種有礙監(jiān)察委員會正常調(diào)查的情形，監(jiān)察機關(guān)在必要時仍然有權(quán)依照《監(jiān)察法》中規(guī)定的“兜底條款”，對相關(guān)的被調(diào)查人員依法采取監(jiān)察留置措施。[6]

（二）監(jiān)察留置措施的功能定位

監(jiān)察留置與以往的“雙規(guī)”或“兩指”最大的區(qū)別在于權(quán)力行使主體的差異。監(jiān)察留置是由國家、省、市、縣等四級監(jiān)察委員會根據(jù)案情的復雜程度并依照《監(jiān)察法》實施。而以往的“雙規(guī)”“兩指”等措施，則是由中央、省、市、縣四個等級的檢察機關(guān)與紀律檢查機關(guān)共同執(zhí)行。權(quán)力行使主體不同，就意味著，監(jiān)察體制改革后的留置措施與“雙規(guī)”或“兩指”相比，無論是在執(zhí)法的程度還是權(quán)力范圍上，均存在明顯區(qū)別。只不過，監(jiān)察留置措施作為一種限制人身自由的強制性措施，其行使主體的權(quán)力和范圍都不應隨意擴大，而是要按照《監(jiān)察法》的主體規(guī)定進行。

除此之外，監(jiān)察留置與“雙規(guī)”“雙指”在適用對象上也存有顯著差異。具體而言，此前的“雙規(guī)”主要是根據(jù)中國共產(chǎn)黨黨組織內(nèi)部的條例和法規(guī)進行監(jiān)督調(diào)查，因此其主要是針對黨員群體的權(quán)力監(jiān)督。但有時在實際辦案過程中，往往出于案情調(diào)查需要，有必要將涉案的非黨員也列為限制人身自由的調(diào)查對象。這種客觀需要與制度規(guī)范的長期不符，導致監(jiān)察活動的權(quán)力邊界模糊不清。這不僅使被調(diào)查人員的合法權(quán)利難以得到應有保障，而且使作為調(diào)查機關(guān)的職能部門也常常遭遇合法性詰難，這也是該項制度長期被詬病的主要原因之一。當然，為了回應和解決這一現(xiàn)實問題，國家層面也曾依據(jù)《行政監(jiān)察法》出臺了“兩指”措施，其旨在“雙規(guī)”措施的基礎(chǔ)之上，進一步補充完善對于非黨員身份的公務人員的監(jiān)督。

監(jiān)察留置措施作為對既往監(jiān)督執(zhí)法措施的一種改革發(fā)展，可以說它并不是簡單的一種紀律審查或者行政調(diào)查手段，而是在整合過往經(jīng)驗和借鑒刑事執(zhí)法基礎(chǔ)上的突破。在上述比較中我們便可發(fā)現(xiàn)，監(jiān)察留置措施在其立法目的及功能定位上，旨在實現(xiàn)對“雙規(guī)”“雙指”等過往權(quán)力監(jiān)督措施的進一步規(guī)范化與明確化，實現(xiàn)國家監(jiān)察權(quán)的合法運行，既為監(jiān)察機關(guān)監(jiān)督留置措施提供正當性支撐，也借此規(guī)范監(jiān)督機關(guān)對被調(diào)查對象的人身自由約束，實現(xiàn)對被調(diào)查人員合法權(quán)利的保障。但值得注意的是，監(jiān)察留置措施所具備的強制性特征由于十分接近刑事案件的調(diào)查手段，因而容易與刑事強制措施相混淆，但他們在措施的執(zhí)行主體、依據(jù)的法律法規(guī)以及實施的具體目的等多方面有所不同。

二、監(jiān)察留置措施適用的問題檢視

（一）適用留置的條件和程序模糊不清

誠然，監(jiān)察留置措施為監(jiān)察機關(guān)打擊貪污腐敗提供了強有力的手段支撐，是監(jiān)察機關(guān)不可或缺的有效監(jiān)督措施，但這一措施從啟動環(huán)節(jié)，到執(zhí)行過程再到最后的責任追究，都存有著諸多可供討論和改進的空間。

一方面，在適用監(jiān)察留置措施的前提條件上，何種類型的案情能夠構(gòu)成所謂的“重大”或“復雜”案件，案件中所涉人員的職務級別、人數(shù)、涉案金額等也沒有相對清晰的界定標準。諸如此類的模糊規(guī)定，事實上導致了監(jiān)察留置措施在適用上的不確定性被進一步放大，監(jiān)察機關(guān)要么懼于事后擔責不敢動用監(jiān)察留置措施，要么單純?yōu)榱诉_到調(diào)查目的而在非必要的情形下輕易采用監(jiān)察留置手段。與此相關(guān)聯(lián)，對于違反監(jiān)察留置程序被錯誤留置的應當如何處理也尚不明確。以例示之，對于被誤作監(jiān)察留置的人員或是超期監(jiān)察留置人員，以及其他無正當理由被監(jiān)察留置的人員遭受的誤工、名譽受損等人身和財產(chǎn)損害，能否同樣適用《國家賠償法》以尋求適當彌補的問題，立法仍然缺位。[7]

另外，監(jiān)察留置的執(zhí)行程序也有待完善。在《監(jiān)察法》中有關(guān)監(jiān)察留置措施的啟動程序、審批程序等程序性的規(guī)定過于籠統(tǒng)，在總體上尚欠缺指導監(jiān)察實踐的可操作性。后續(xù)出臺的配套規(guī)章雖然實現(xiàn)了對監(jiān)察留置相關(guān)執(zhí)行程序的進一步具體化，但仍然難以滿足日益復雜的監(jiān)察實際需要。比如，在本級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導集體決策向上級監(jiān)察機關(guān)提交留置申請這一過程中，列席決策會議的領(lǐng)導級別和人數(shù)，也即人員構(gòu)成問題并沒有明確標準予以規(guī)定。除此之外，在實際辦案過程中，紀委常委也往往會同時兼任監(jiān)委委員職務，那么在兩個機關(guān)合署辦公的大趨勢之下，如何厘清和分辨列席領(lǐng)導的多重職務和身份，以何種標準判定集體領(lǐng)導的決策是否具有法律效力。目前由于相關(guān)的法律法規(guī)并未對此作出明確規(guī)定，諸如此類的問題有待進一步討論。

（二）被監(jiān)察留置對象的權(quán)利保障不足

首先，留置期限長卻缺乏有力保護規(guī)定?！侗O(jiān)察法》對留置期限有明確規(guī)定，以三個月為原則，特殊情況下最多可以延長至六個月。這一時間長度，比公安機關(guān)的拘留調(diào)查時間要長得多，甚至與人民檢察院、人民法院對犯罪嫌疑人的監(jiān)視居住時間相當。問題在于，從對被調(diào)查對象的監(jiān)管強度上看，監(jiān)察留置措施的強度要遠遠大于監(jiān)視居住，但監(jiān)察法律規(guī)范對于其間可能涉及的人權(quán)保護問題卻著墨不多，尤其是對“特殊情況”進行延期的適用條件缺少相對清晰的限定，立法的漏洞導致實踐中延長留置的風險。同時，監(jiān)察留置措施的特殊性，決定了留置地點的重要性和特殊性。這就意味著，如果監(jiān)察留置地點和場所缺乏相對明確的標準，監(jiān)察活動陷入無法監(jiān)管的境地，將難以保障犯罪嫌疑人或者被調(diào)查對象的基本人身權(quán)利。[8]

另外，沒有明確規(guī)范“律師介入權(quán)”。從設立監(jiān)察留置的立法目的分析，其旨在防止涉案人員之間出現(xiàn)相互“串供”“傳遞信息”“拖延時間”等對抗審查的做法。因此，基于既往案件偵破實踐經(jīng)驗的考量，為順利完成案件前期調(diào)查任務，監(jiān)察工作更加傾向于排斥律師過早介入案件之中，監(jiān)察法律規(guī)范也因此并未對律師介入問題作出明文規(guī)定。這一立法選擇與實際需要大體吻合，有諸多合理之處。但與此同時也應看到，是否允許律師介入、何時可以介入以及可以用何種方式介入監(jiān)察留置，這實際上是一系列涉及平衡權(quán)力有效行使與合法權(quán)利保障的問題，也即監(jiān)察留置措施的采用需要權(quán)衡公權(quán)力與私權(quán)利，既實現(xiàn)監(jiān)察權(quán)基本權(quán)能，又要防止辦案人員“誘供”與“逼供”，在查清案件事實的同時也尊重權(quán)利。[9]

（三）缺乏明確的外部監(jiān)督與制約機制

正如前文所述，本級監(jiān)察機關(guān)需在向上級監(jiān)察機關(guān)報告后方可采取監(jiān)察留置措施，這也就意味著，監(jiān)察留置的整套流程實際上是在監(jiān)察機關(guān)體系內(nèi)部完成的。不僅如此，在對被調(diào)查對象采取監(jiān)察留置措施時，參與其中的往往也是該機關(guān)的內(nèi)部人員。收集證據(jù)、整理證據(jù)等所有與之相關(guān)的重要環(huán)節(jié)，大部分是由監(jiān)察機關(guān)工作人員按照其內(nèi)部工作規(guī)范操作完成，而作為國家法律監(jiān)督機關(guān)的檢察機關(guān)并未在此過程中履行太多實際職能，因而缺乏與之相匹配的有效外部監(jiān)督。[10]換言之，監(jiān)察留置措施執(zhí)行的是否合法、合理，主要取決于監(jiān)察機關(guān)本身是否能夠嚴格遵守相關(guān)法律規(guī)則和原則。與此相關(guān)聯(lián)，在外部監(jiān)督長期缺位的情形下，也就很難排除監(jiān)察機關(guān)及其工作人員會在各種場外因素左右下使用各類“非法證據(jù)”。[11]

與此同時，現(xiàn)階段的監(jiān)察留置程序的監(jiān)督主要是通過部門與部門間的剛性制約以及相關(guān)利益人的回避制度，但是由于“監(jiān)察留置”措施的決定與執(zhí)行機關(guān)都是監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部，缺乏必要的外部監(jiān)督。然而，在司法實踐中無論是由監(jiān)察機關(guān)還是檢察機關(guān)提前介入辦理的留置案件，都欠缺一定的外部監(jiān)督規(guī)章作為保證。[12]毋庸置疑，自我監(jiān)督是公權(quán)力合法行使所不可或缺的，也是監(jiān)督成本最低的一種監(jiān)督方式。但不應將這種監(jiān)督方式視作唯一，即便是自身作為監(jiān)察機關(guān)的各級監(jiān)察委員會也不例外。盡管監(jiān)察委員會專司監(jiān)督權(quán)力行使的國家職能，但我們?nèi)匀恍枰谕晟票O(jiān)察機關(guān)體系的內(nèi)部監(jiān)督之外，建構(gòu)起完備的外部監(jiān)督體系，包括激活和發(fā)揮權(quán)力機關(guān)監(jiān)督職能，以及建立監(jiān)察機關(guān)人員監(jiān)督與檢察機關(guān)行為監(jiān)督之間的聯(lián)動機制。[13]

三、域外及我國香港地區(qū)監(jiān)察留置相似措施的考察與鏡鑒

正所謂“他山之石、可以攻玉”，域外及我國香港地區(qū)也推行了一些類似的執(zhí)法措施，且已經(jīng)歷了數(shù)十年乃至上百年的發(fā)展歷程，無論是在實體層面還是程序?qū)用嬉讶恍纬闪讼鄬Τ墒斓慕?jīng)驗。因此，有必要對其進行考察與梳理，秉持著“揚棄”的理念對其進行檢視與鏡鑒。

（一）域外及我國香港地區(qū)相似措施及其特征

美國、日本等國家所采取的類似措施，被稱之為“無令狀”逮捕。其通過幾近嚴苛的程序性規(guī)定，以保障被留置人員的合法權(quán)利，限制公權(quán)力的濫用。就美國而言，該國針對公務人員反腐敗問題，將聯(lián)合司法機關(guān)、審計總署和聯(lián)邦調(diào)查局等多部門聯(lián)合進行逮捕、起訴等工作，并對實施逮捕有著較為嚴苛的規(guī)定，一般不直接進行“無令狀逮捕”。而與之相對應的，日本雖然將現(xiàn)行逮捕與緊急逮捕都納入到“無令狀”逮捕的范疇之中，但是其并沒有效仿美國采取多部門的聯(lián)合審查的措施，而是采取了保障被逮捕人的訴訟與申辯權(quán)利的制度設計，保證“無令狀”逮捕程序的正當性。具體表現(xiàn)為，保留被逮捕人委托辯護人的權(quán)利，同時被逮捕人有著向法官申辯的權(quán)利。

我國香港地區(qū)由廉政公署實行“反腐敗扣留”。其依據(jù)《中華人民共和國香港特別行政區(qū)基本法》與《廉政公署條例》向香港最高行政長官（特首）直接負責，不受其他部門干涉。[14]但是，值得注意的是，根據(jù)《廉政公署條例》的規(guī)定，“無令狀逮捕權(quán)”的行使需要經(jīng)過廉政公署最高領(lǐng)導人（廉政專員）簽署授權(quán)“委任狀”或是“授權(quán)證”方可實行。同時，根據(jù)《廉政公署條例》規(guī)定，被扣留對象享有與其法律顧問在廉政公署工作人員監(jiān)看下的商議交流權(quán)利，并強調(diào)這一“監(jiān)看”并不能“監(jiān)聽”相關(guān)的談話內(nèi)容。[15]另外，為防止廉政公署工作人員“非法取證”，廉政公署還會專門設立一個“會面室”，并且規(guī)定律師可以陪同被扣留人員應答。[16]

（二）相似措施與我國監(jiān)察留置的差異

第一，囿于各個國家和地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展狀況不同，以及各自對自身未來發(fā)展路徑的選擇和依賴，其在具體的監(jiān)督制度設計上，呈現(xiàn)出各個國家和地區(qū)在監(jiān)察方式上的特殊性。從我國監(jiān)察機關(guān)在國家權(quán)力體系結(jié)構(gòu)中的地位來看，一般認為我國設立的監(jiān)察委員會是與“一府兩院”相互“平行”的一整套國家機關(guān)體系。并且，這一國家機構(gòu)與黨的機構(gòu)合署辦公，“一套人馬與兩塊牌子”指的是我國監(jiān)察委員會與紀律檢查委員會之間的相互關(guān)系，通過人員與具體工作的高度融合，以此確保了“執(zhí)紀”與“執(zhí)法”的高效銜接。而相比之下，我國香港地區(qū)的做法則更能在保證執(zhí)法效率的同時，使廉政公署的執(zhí)法權(quán)力達到更進一步的獨立?！傲T”可以完全獨立于其他部門之外，行使批準逮捕的權(quán)力，直接就監(jiān)察工作向特首進行匯報。

第二，對于律師在監(jiān)督機關(guān)的監(jiān)督調(diào)查過程中是否享有案件“介入權(quán)”，以及對于被調(diào)查人員是否存在類似于“保釋制度”的規(guī)定存有不同。美國、日本以及我國香港地區(qū)以保障被扣留人的合法權(quán)利為著眼點，對律師的介入以及保釋問題進行了明確規(guī)定。即允許律師在監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督調(diào)查期間介入案件，也允許對被調(diào)查人員采取保釋措施以在一定范圍內(nèi)恢復其人身自由。但是，為了響應嚴厲打擊貪腐犯罪的刑事政策，保證案件辦理的高效性和獨立性。尤其是為了防止被監(jiān)察留置人員與律師串供或者對外傳遞消息，妨礙監(jiān)察活動的正常進行，出于相對謹慎的態(tài)度，暫時并沒有關(guān)于準許律師介入監(jiān)察留置以及關(guān)于保釋被調(diào)查人員的相關(guān)規(guī)定，同樣也沒有類似于我國刑事偵查中采取拘留措施但符合條件可以“取侯保審”的相關(guān)規(guī)定。

第三，我國的監(jiān)察留置措施主要是由專職于權(quán)力監(jiān)督的各級監(jiān)察委員會負責執(zhí)行，而美國采取的則是多個職能部門聯(lián)合行動的做法，即在主要負責反貪腐的部門的綜合協(xié)調(diào)下開展權(quán)力監(jiān)督活動，這體現(xiàn)了對權(quán)力監(jiān)督涉及范圍較廣這一特點的關(guān)照。以例示之，在案件的實際偵辦過程中，經(jīng)常會存在某種專業(yè)領(lǐng)域的腐敗瀆職行為，案情復雜且偵破難度大，因而企圖依靠單一的某個部門獨自面對其他所有國家機關(guān)可能存在的貪污腐敗行為，監(jiān)督機關(guān)容易力不從心，其監(jiān)督手段的威懾力便有所折扣。與此同時，對于各級監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督權(quán)來說，其他國家機關(guān)的介入事實上對其也起到一定程度上的監(jiān)督意義，保證監(jiān)督權(quán)自身的廉潔公正。在一定意義上看，我國也可以借鑒其他國家和地區(qū)的相關(guān)經(jīng)驗，在各級監(jiān)察委員會的牽頭之下，也發(fā)揮出其他國家機關(guān)的工作優(yōu)勢，建立監(jiān)督工作的銜接機制以形成監(jiān)督合力，提升反腐效率以及加強外部監(jiān)督。

四、監(jiān)察留置的制度優(yōu)化與規(guī)范適用

（一）明確監(jiān)察法律法規(guī)的體系性定位與解釋權(quán)限

國家監(jiān)察委員會作為國家最高監(jiān)察機關(guān)，在我國“一府一委兩院”的權(quán)力結(jié)構(gòu)體系中扮演著十分重要的角色，[17]是一套專職于監(jiān)督權(quán)力的機關(guān)組織體系。承認《監(jiān)察法》作為我國基礎(chǔ)性法律的位階效力，有助于更大程度上發(fā)揮其規(guī)制功能，從而為監(jiān)察機關(guān)依法有效行使監(jiān)察權(quán)提供保障。這一法律效力的層級，尚有待于得到《憲法》和《立法法》的確立并實現(xiàn)一定程度的明確化。比如，當《實施條例》相關(guān)規(guī)定與地方性法規(guī)二者對同一事項的處理出現(xiàn)相互矛盾時，到底是由國家監(jiān)察委來具體決策，還是應該報由國務院決策，尚需明確界定。

而對于監(jiān)察法規(guī)的具體應用和執(zhí)行，應當依法授予國家監(jiān)察委員會以一定程度和范圍的規(guī)范“解釋權(quán)”。緣由在于，盡管立法機關(guān)長期從事立法、修法等專門工作，但考慮到我國立法機關(guān)的職能行使現(xiàn)狀，即便監(jiān)察法規(guī)隨著實踐發(fā)展出現(xiàn)不合時宜的條款，其也很難在具體法規(guī)的應用和執(zhí)行過程中來回修改調(diào)整。雖然《實施條例》中已經(jīng)明確規(guī)定由國家監(jiān)察委員會負責解釋，但這一解釋權(quán)針對的僅僅是條例本身。國家監(jiān)察委員會作為《監(jiān)察法》最主要的應用與執(zhí)行部門，應當對其也保有一定的解釋資格。此外，還可參照賦予最高法與最高檢司法解釋權(quán)的模式，盡快討論如何賦予國家監(jiān)察委監(jiān)察解釋權(quán)的問題，并處理好監(jiān)察解釋與司法解釋在實際應用過程中的異同。

（二）細化監(jiān)察留置措施的適用條件及程序

首先，在關(guān)于監(jiān)察留置措施的適用范圍以及監(jiān)察留置時長設定等問題上進行更為明確的界定。對此可以參照《刑事訴訟法》等法律法規(guī)的具體做法，依照職務違法的危害程度進行類型化區(qū)分，根據(jù)作案所涉的金額多少、影響大小等因素綜合考量并設定相對明確的判別標準，以匹配“輕微職務違法行為”“一般職務違法行為”“重大或特大職務違法行為”等三種類型，并設置與之相匹配的不同時長的“留置時間”，以使監(jiān)察留置措施與職務違法危害性相當。與此同時，還有必要進一步明確適用監(jiān)察留置措施的前提條件。區(qū)分何種行為屬于“嚴重職務違法”，而何種又屬于“涉嫌職務犯罪”的案件類型，而不應該籠統(tǒng)地采取監(jiān)察留置措施，以保證監(jiān)察機關(guān)對該項措施的運用仍然遵循基本的比例原則。[18]

其次，還需要對“可能妨礙其他調(diào)查行為”的適用情形以及程度等進行必要的解釋。監(jiān)察留置適用條件中這一“兜底條款”的存在，一方面為監(jiān)察機關(guān)及其工作人員的監(jiān)督活動帶來了便利，提高了監(jiān)察留置措施適用空間的延展性和靈活性，但另一方面它也容易陷入監(jiān)察留置權(quán)的濫用怪圈，被人詬病為“權(quán)力的無邊界”。[19]進一步類型化該兜底條款適用的可能情形，旨在減少監(jiān)察留置措施的不確定性，促進監(jiān)察權(quán)的規(guī)范行使。因此，適用該兜底條款的情形至少應主要圍繞如下幾種可能性：一是，如果不采取監(jiān)察留置措施，存在案件承辦人員被調(diào)查對象打擊報復的可能性；二是，被調(diào)查對象以對抗手段妨礙監(jiān)察活動，監(jiān)察機關(guān)必須采取監(jiān)察留置才能保證調(diào)查的正常進行；三是，在監(jiān)察機關(guān)的調(diào)查過程中，被調(diào)查人員存在著“串供”與“銷毀證據(jù)”等妨礙調(diào)查工作正常進行的情況。以上三種情形應采取明確的規(guī)定進行約束。

（三）保障監(jiān)察留置對象的合法權(quán)利

首先，應明確采用監(jiān)察留置措施的時間長短，且不可任意延長留置時間。各級監(jiān)察委應當按照具體案件的輕重，以及案件的復雜程度對留置時間實行“梯級管理”，且對“特殊情況”下延長監(jiān)察留置措施的執(zhí)行時間及其權(quán)限進行條件限制，避免監(jiān)察留置措施的執(zhí)行時間過長。這也就意味著，監(jiān)察機關(guān)首先應當在監(jiān)察留置措施的執(zhí)行時間內(nèi)完成其目標調(diào)查任務，確有必要繼續(xù)調(diào)查而監(jiān)察留置期限不足時，應當適時與其他監(jiān)察措施或者其他機關(guān)的職權(quán)相互銜接。

其次，進一步保障被留置對象在監(jiān)察留置場所的合法權(quán)益。無論被監(jiān)察留置人員經(jīng)過調(diào)查之后是否構(gòu)成貪污腐敗，對其合法權(quán)利仍然要予以保障。比如，對被留置對象的醫(yī)療健康問題與精神健康問題的跟進，保證被留置對象的精神穩(wěn)定，防止其做出不理智的行為。這些保障措施雖然瑣碎，但是既關(guān)系到監(jiān)察活動本身的合法性與正當性，又直接關(guān)涉到被留置對象的生命健康問題。

最后，還應對監(jiān)察活動中的“律師介入權(quán)”以及“會面室”的合理設置進行通盤考慮。不應一概排斥律師對監(jiān)察活動及監(jiān)察留置的介入，而是應當綜合考量如何在不影響案件正常調(diào)查的前提下，保證被留置人員的合法權(quán)利及其合理訴求。另外，當監(jiān)察留置措施的執(zhí)行時間超過了一定期限時，還可以考慮是否能夠借鑒“取保侯審”的做法，通過引入有條件的短期釋放制度，降低監(jiān)察留置措施對被調(diào)查對象的人身自由限制程度，在實現(xiàn)監(jiān)察留置目的的同時最大程度地降低權(quán)力濫用的可能。

（四）強化監(jiān)察留置的監(jiān)督制約機制

首先，完善監(jiān)察留置程序的啟動與審批程序。監(jiān)察留置措施直接限制被調(diào)查人員的人身自由，需要特別審慎地加以適用。因而，需明確監(jiān)察委員會決策層面的組織性規(guī)定和程序性規(guī)定，以確保監(jiān)察留置程序啟動的合法性與有效性。比如，參會領(lǐng)導層級是否足夠、參會人數(shù)是否達到程序要求、表決人數(shù)是否達到要求均需要明文規(guī)定，[20]確保監(jiān)察留置程序的適用確有必要并且運用得當。

其次，完善監(jiān)察留置措施的執(zhí)行程序與流程。在確認了監(jiān)察留置措施啟動，以及檢查了監(jiān)察留置程序和批文后，應當篩選監(jiān)察留置措施的具體執(zhí)行團隊以及陪護團隊，在監(jiān)察委員會內(nèi)部形成調(diào)查工作“閉環(huán)”的同時，還應注意相關(guān)工作人員選拔的嚴格性、保密性以及隨機性，避免與案件無關(guān)的干擾因素滲透進入執(zhí)行與陪護團隊，影響監(jiān)察機關(guān)調(diào)查案件的公正性與監(jiān)察效率。同時也需明晰“法、紀”調(diào)查程序，強化對程序流轉(zhuǎn)的控制和監(jiān)督。[21]監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部不同機構(gòu)之間的監(jiān)督制約機制應當在這一環(huán)節(jié)之中建立起來，保障監(jiān)察留置執(zhí)行程序的合法運行。

再次，完善行使檢察留置措施主體的組織形式?，F(xiàn)階段，以各級監(jiān)察委員會作為監(jiān)察留置措施執(zhí)法主體的制度安排，對于提高案件的偵辦效率、保持執(zhí)法行為的廉潔與獨立有著重要的意義。然而，囿于被留置對象的復雜性，貪腐活動會涉及到不同行業(yè)與不同領(lǐng)域，偵辦人員難免會出現(xiàn)知識盲區(qū)與認知壁壘，一定程度上會影響偵辦人員判斷的準確性與及時性。因此，可以嘗試以美國“無令狀”逮捕為藍本，并結(jié)合中國的具體實際，建立多部門聯(lián)合的執(zhí)法協(xié)調(diào)機制，在減輕監(jiān)察委員會工作負荷的同時，增強其應對復雜局面的能力。

最后，完善監(jiān)察留置措施適用的外部監(jiān)督制約機制。盡管由于監(jiān)察留置措施本身具有特殊屬性，一般情況下是由專職于權(quán)力監(jiān)督的各級監(jiān)察委員會主導進行，[22]但是，這并不否認各級檢察機關(guān)等其他國家機關(guān)也應當對其整個監(jiān)察活動保有一定范圍的監(jiān)督權(quán)限。應考慮增加定期由“外部監(jiān)督”介入，檢查被留置人員的健康情況等制度設計，在監(jiān)察案件與偵查案件相關(guān)聯(lián)的情形下，注意留置與刑事強制措施的銜接。[23]通過對監(jiān)督行為本身進行再監(jiān)督，防止監(jiān)察權(quán)的行使出現(xiàn)“燈下黑”，確保這一監(jiān)督權(quán)能夠以合法的方式監(jiān)督其他權(quán)力。

結(jié)語

監(jiān)察留置措施的依法配置，賦予了監(jiān)察機關(guān)一定程度和范圍的手段強制性，對于監(jiān)察機關(guān)有效行使監(jiān)察權(quán)、完整履行監(jiān)察職能具有十分重要的意義。監(jiān)察留置措施的立法設定，旨在幫助監(jiān)察機關(guān)及其工作人員克服“雙規(guī)”“兩指”的合法性詰難，為國家監(jiān)察權(quán)的行使提供制度層面的明確保障，并借此規(guī)范國家監(jiān)察活動，避免監(jiān)察機關(guān)對公權(quán)力的監(jiān)督活動自身也陷入腐敗和權(quán)力濫用的境地?！按蚧⑦€需自身硬”，監(jiān)察機關(guān)采取監(jiān)察留置措施，需在尊重被調(diào)查對象合法權(quán)利的前提下，遵守相關(guān)法律規(guī)則和原則，依法行使監(jiān)察留置權(quán)，確保監(jiān)察活動的正常有序運行。