梁鈺杭，李 鴻

（1.長春開放大學，吉林長春，130051；2.長春人文學院社會福祉學院，吉林長春，130117）

一、研究背景

黨的十八大以來，國務院陸續(xù)出臺《國務院關于加快發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)的若干意見》等6個重要文件；吉林省政府從2014年至今出臺《吉林省人民政府關于加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》等5個文件；長春市政府也于2014年出臺《長春市人民政府關于加快養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》，2018年出臺《長春市人民政府辦公廳關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質量的實施意見》，以國家和省《意見》要求為指針，制定了適應長春養(yǎng)老服務發(fā)展的政策措施，是目前長春市養(yǎng)老服務工作的基礎性文件。國家養(yǎng)老服務業(yè)政策措施密集出臺，養(yǎng)老問題日益受到社會各界廣泛關注，中華人民共和國民政部和各省市政府也對人口老齡化、加快社會養(yǎng)老服務體系建設和養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展等提出了明確的要求。應全面以家庭為基礎，依靠社區(qū)，以機構為支撐，結合醫(yī)療和養(yǎng)育，建立功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系，有效滿足老年人的多樣化、多階段養(yǎng)老服務的需要。

2021年3月29日，中國民政部官網(wǎng)先后公布了《養(yǎng)老機構服務標準體系建設指南（MZ/T 170—2021）》《養(yǎng)老機構老年人健康檔案管理規(guī)范（MZ/T 168—2021）》《養(yǎng)老機構社會工作服務規(guī)范（MZ/T 169—2021）》《養(yǎng)老機構生活照料服務規(guī)范（MZ/T 171—2021）》?？梢钥闯?，我國對于養(yǎng)老機構的建設越來越趨于正規(guī)化。不僅注重老年人的日常生活照料，如飲食、起居、清潔衛(wèi)生、排泄及體位轉移照料等，同時更加關注老年人精神上的照料。

近年來，長春市始終秉承“以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為補充、醫(yī)養(yǎng)相結合”的養(yǎng)老服務體系建設理念，把握全市老齡化發(fā)展趨勢，因地制宜開展居家和社區(qū)養(yǎng)老服務，努力增強老年人獲得感和幸福感。2020年9月7日，吉林省養(yǎng)老服務聯(lián)席會議第二次全體會議召開。會議的主要任務是：深入貫徹習近平總書記對養(yǎng)老服務工作系列指示精神，特別是視察吉林時的重要講話精神，認真落實省委、省政府決策部署，總結工作，分析形勢，明確思路，強化措施，加快推進全省養(yǎng)老服務工作高質量發(fā)展。

截至2020年12月31日，長春市地區(qū)總人口數(shù)853.21萬人。長春市60周歲以上老年人口194.78萬人，占全市總人口的22.83%；65周歲以上老年人口135.29萬人，占全市人口總數(shù)的15.86%；80周歲以上老年人口24.85萬人，占全市人口總數(shù)的2.91%。長春市人口老齡化呈加快趨勢。目前長春市人口老齡化規(guī)模大、勢頭大、比率高，作為東北老工業(yè)基地城市，長春人口老齡化主要有三個特點：一是由于建國初期來自全國各地的大批建設者目前已到耄耋之年，同時因創(chuàng)業(yè)就業(yè)導致年輕人口流出比例較大，此消彼長造成了長春市老齡人口增速過快；二是由于當年的國企轉制、改革等原因，以產(chǎn)業(yè)工人為主的老年人群體未富先老特征明顯，養(yǎng)老服務方面消費意愿和支付能力不高；三是因農(nóng)村收入低、為老服務需求低、基礎設施薄弱、服務機構無能力延伸至農(nóng)村等原因，長春市農(nóng)村養(yǎng)老服務體系尚未建立健全。

二、長春市機構養(yǎng)老服務現(xiàn)狀

長春市在全省率先成立了長春市養(yǎng)老管理服務中心，指導各城區(qū)成立了區(qū)級養(yǎng)老服務指導中心，與市級服務中心對接聯(lián)動，為全市居家、社區(qū)和機構養(yǎng)老服務提供標準化、信息化、規(guī)范化建設指導，強化了養(yǎng)老服務綜合保障效能。2020年11月5日，吉林省衛(wèi)生健康委、省中醫(yī)藥管理局聯(lián)合印發(fā)《吉林省發(fā)展老年護理服務工作方案》，進一步增加老年護理服務供給，提升服務能力。《方案》明確提出，到2022年，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構護理床位占比達到30%，二級及以上綜合性醫(yī)院設立老年醫(yī)學科的比例達50%?！斗桨浮芬?，建立覆蓋老年人群疾病急性期、慢性期、康復期、長期照護期、生命終末期的護理服務體系，增加醫(yī)療機構和床位數(shù)量。鼓勵社會力量舉辦連鎖化、集團化經(jīng)營的護理站、護理中心、康復醫(yī)療中心、安寧療護中心等，增加轄區(qū)內提供老年護理服務的醫(yī)療機構數(shù)量。通過家庭醫(yī)生簽約服務等方式，為老年患者提供疾病預防、醫(yī)療護理、慢性病管理、康復護理、安寧療護等一體化服務。將提供老年護理服務的相關醫(yī)療機構納入醫(yī)聯(lián)體建設，借助省級五大醫(yī)聯(lián)體、縣域醫(yī)共體、?？坡?lián)盟以及遠程醫(yī)療等形式，幫助和指導基層醫(yī)療衛(wèi)生機構開展老年護理服務。長春市機構養(yǎng)老服務發(fā)展現(xiàn)狀表現(xiàn)在以下方面：

一是養(yǎng)老機構床位總量供給充足，一定時期內可滿足入住需求。截至2020年12月31日，全市各類養(yǎng)老機構466家，床位數(shù)40 000余張。其中城區(qū)（含雙陽區(qū)、九臺區(qū)）共有各類養(yǎng)老機構292家、床位數(shù)30 000余張，縣市有各類養(yǎng)老機構174家，床位15 000余張。

二是扶持優(yōu)惠政策逐步完善，養(yǎng)老領域市場準入進一步放寬。據(jù)調查，長春市在全國率先建立綜合運營補貼制度，從“補磚頭、補床頭”向“補人頭”轉變，實現(xiàn)了精準補貼，營利性和非營利性養(yǎng)老機構享受同等補貼政策；養(yǎng)老機構水、電、氣、熱按照民用價格收取，有效降低了養(yǎng)老機構運行成本；省市兩級民政部門投入專項資金，支持養(yǎng)老機構投保綜合責任險，為養(yǎng)老機構規(guī)避運營風險提供有力保障。同時，政府將養(yǎng)老機構的管理理念從“嚴進”改為“寬進、嚴管”，取消養(yǎng)老機構的設立許可，改為“備案登記”，進而開放養(yǎng)老服務市場。

三是社會資本投資建設速度加快，服務質量明顯提升。在養(yǎng)老服務補貼和失能照護險試點等政策推動下，社會資本投資建設民辦養(yǎng)老機構速度加快。據(jù)悉，長春市在全省率先開展養(yǎng)老機構等級評定和“雙美評選”活動；同時免費為2 100多名養(yǎng)老機構從業(yè)人員提供職業(yè)技能培訓。2016年至今，持續(xù)開展養(yǎng)老機構安全隱患專項治理，關停取締350多家有安全隱患的“小、散、亂、差”機構，對于養(yǎng)老機構的安全運營環(huán)境和服務質量有了更高的要求。其中一些養(yǎng)老機構的基礎條件和服務水平已達到國內領先水平。

四是養(yǎng)老服務供給水平大幅提升。首先，加快公辦養(yǎng)老機構建設。長春市第二社會福利院建設穩(wěn)步推進，投入使用后能進一步滿足普惠性公益養(yǎng)老保障需求。全市20所農(nóng)村社會福利服務中心落實升級改造，有效滿足農(nóng)村老年人集中供養(yǎng)需求。其次，支持民辦養(yǎng)老機構建設。社會資本注入打造的親親園、怡康園、仁大醫(yī)養(yǎng)等為代表的養(yǎng)老機構正向專業(yè)化、規(guī)模化邁進，新建成養(yǎng)老機構陸續(xù)開展運營。

五是開展養(yǎng)老機構等級評定。發(fā)揮養(yǎng)老服務行業(yè)協(xié)會作用，依據(jù)《養(yǎng)老機構等級劃分與評定國家標準實施指南》，在全市開展新一輪養(yǎng)老機構等級評定，促進機構養(yǎng)老服務質量提升。

三、長春市機構養(yǎng)老服務存在的主要問題與原因分析

（一）養(yǎng)老服務市場供需錯配矛盾依然突出

機構養(yǎng)老出現(xiàn)床位相對性過剩，供需錯配問題突出。目前長春市養(yǎng)老機構床位閑置率約中等，一定時期內總空床量可以滿足機構養(yǎng)老入住需求，但這是一種床位相對性過剩。一些養(yǎng)老機構床位緊缺、供不應求，而另一些養(yǎng)老機構實際入住率卻較低。這種供需錯配問題主要表現(xiàn)在：一是空間上的錯位分布。因為土地、房屋等方面的成本，養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)在城鎮(zhèn)公共服務圈內難以實現(xiàn)符合常態(tài)化、市場化機制的配置需要，從而逼迫老齡服務開始沿著郊區(qū)化路線發(fā)展。郊區(qū)的養(yǎng)老機構越建越多，但是入住率卻一直跟不上。老人家屬在選擇養(yǎng)老機構時方便探望是基本條件，傾向選擇地理位置較近的機構，而在公共服務圈內發(fā)展的養(yǎng)老機構，因為成本問題存在場地不能擴大的運行瓶頸，導致主城區(qū)的老齡化嚴重，養(yǎng)老機構床位卻較少，一床難求。而郊區(qū)的機構床位較多，但就醫(yī)、探望不方便，因此空置率高。二是服務供給與養(yǎng)老需求的錯位，在人口老齡化過程中，存在嚴重的老齡人口結構失衡，具體表現(xiàn)在高齡化嚴重、未富先老、空巢老人比例高、失智與失能人員比例高等方面。但是，當前養(yǎng)老機構在籌建時以綜合型甚至養(yǎng)樂型為主，而真正對養(yǎng)老機構有剛需的失能半失能老人對護理和醫(yī)療有著巨大的需求，這類養(yǎng)老機構數(shù)量較少，有實力將醫(yī)療和專業(yè)護理嵌入的養(yǎng)老機構就更少。因此這類功能配套齊全的養(yǎng)老機構床位緊缺，供不應求。

（二）養(yǎng)老服務人才缺乏，專業(yè)化水平低

機構養(yǎng)老層面，護理人員流動性大，人員招收困難且素質不高，以進城務工人員為主，相對文化程度低、缺少專業(yè)技能。專業(yè)性護理人員的嚴重短缺勢必影響?zhàn)B老機構服務質量。從人才培養(yǎng)角度來說，養(yǎng)老護理作為一個新興專業(yè)，開設相關專業(yè)的高校、職業(yè)院校不多，能獲得系統(tǒng)性、專業(yè)性培養(yǎng)的養(yǎng)老護理人員較少；從從業(yè)人員本身來說，現(xiàn)有從事養(yǎng)老護理工作的人員多是原來從事家政工作或只是暫時性地打零工，年紀普遍偏大，學歷和學習能力都有不足，流動性大；從養(yǎng)老護理職業(yè)本身來說，工作環(huán)境壓抑、工作強度大、薪酬待遇相對較低，而且社會認同感低、缺乏職業(yè)榮譽感，少有年輕人愿意從事養(yǎng)老護理工作。

（三）民辦養(yǎng)老機構在發(fā)展中遇到困難

養(yǎng)老領域投入大，僅靠國家、政府投入遠遠不夠，這就要求我們盡力引導民間資本進入。當前我國的養(yǎng)老服務業(yè)還處在興起完善階段，養(yǎng)老機構也多是政府公辦，并依靠政府財政撥款，整體上數(shù)量少、服務水平不高，很難滿足當今老齡化嚴重的社會需求。所以，促進并引導民間資本投資養(yǎng)老機構是我國當前具體國情的需要。因為投入大、回報慢、投資回報機制不明等原因，民間資本進入該領域的熱情并不高，民辦養(yǎng)老機構在發(fā)展中也遇到各種實際問題。一是民間資本進入養(yǎng)老領域信心不足。盡管養(yǎng)老服務市場前景樂觀，但民間資本進入后的現(xiàn)實情況并不樂觀。據(jù)公開資料顯示，目前市場上超過60%左右的民營養(yǎng)老機構虧損，30%左右的持平，10%左右的微利，可以說現(xiàn)在養(yǎng)老市場很大一部分民辦機構處于虧損狀態(tài)。市場的反應如此慘淡，導致很多民間資本在進入養(yǎng)老市場時信心不足，躊躇不前。二是民辦養(yǎng)老機構的用地很難獲得審批通過。與工業(yè)用地有所不同，民辦養(yǎng)老機構既有營利性的特點，同時又兼具公益性，不像工業(yè)用地那樣直接與政府部門的績效掛鉤，因此在申請土地審批時，政府的積極性不會很高，難以獲得用地資格。三是民辦養(yǎng)老機構缺少專業(yè)的護理和服務人員。民辦養(yǎng)老機構中大多數(shù)工作人員為缺少專業(yè)知識的下崗職工或農(nóng)民工，由于缺乏基本的醫(yī)療、護理等專業(yè)知識，很難勝任本職工作。這就造成民辦養(yǎng)老機構的服務質量和管理水平一般，容易引發(fā)服務對象的不滿，甚至造成糾紛。四是民辦養(yǎng)老機構的管理水平不高，服務內容單一，服務設施簡陋，服務意識差。有的還停留在“床位＋曬太陽”的傳統(tǒng)模式，無法滿足老年群體在心理、精神、娛樂等方面的需要。

養(yǎng)老服務屬于新生事物，遇到各種各樣的問題都屬于前進中的困難，都是可以克服和解決的，需要我們認真分析原因并加以解決。分析以上問題產(chǎn)生原因大致如下：一是需求底數(shù)不夠細化。養(yǎng)老服務的底數(shù)不能只關注于養(yǎng)老總人數(shù)、床位總數(shù)等粗放的數(shù)字，而應該進一步細化，具體到不同人群、不同家庭、不同地域等的需求數(shù)字。只有充分了解養(yǎng)老領域各種需求的實際數(shù)字，才能有針對性開展好工作。二是對于“軟件”配套重視不夠。養(yǎng)老服務的硬件設施水平相對比較容易提升，但“軟件”配套水平的提升非一朝一夕就能解決，如養(yǎng)老服務頂層設計、職業(yè)培訓、人才培養(yǎng)、師資投入等等，政府和社會的重視程度都有不足，影響和限制了養(yǎng)老服務的發(fā)展水平。三是政府對民間資本引導不夠。目前政府的引導多數(shù)只是停留在補貼資金、出臺優(yōu)惠政策上，對市場細化、人才支持、回報機制等方面還有很大提升空間。

四、推進長春市機構養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的對策建議

（一）提高養(yǎng)老機構醫(yī)養(yǎng)能力，緩解床位相對性過剩供需矛盾

對養(yǎng)老機構有剛需的失能半失能老人對護理和醫(yī)療有著巨大的需求，導致功能配套齊全、嵌入醫(yī)療和專業(yè)護理的養(yǎng)老機構床位緊缺，供不應求，而另一些養(yǎng)老機構實際入住率卻較低。因此要探索與我國老齡人口群體實際需求適銷對路的醫(yī)養(yǎng)結合養(yǎng)老模式，才能解決一部分存量養(yǎng)老床位空置的問題。

民政部門應該加強與衛(wèi)健部門的緊密合作，進一步完善醫(yī)養(yǎng)結合引導政策，爭取養(yǎng)老機構醫(yī)療衛(wèi)生服務全覆蓋，所有養(yǎng)老機構能夠以不同形式為入住老年人提供醫(yī)療衛(wèi)生服務。一是應加大政策規(guī)劃支持和技術指導力度，引導有實力的養(yǎng)老機構根據(jù)自身的發(fā)展規(guī)劃需要按規(guī)范設置醫(yī)療服務點，同時對既有的養(yǎng)老床位資源進行改造升級，完善相關配套設施，打造護理型養(yǎng)老床位。二是推動醫(yī)療機構與養(yǎng)老機構合作，幫助養(yǎng)老機構與現(xiàn)有的醫(yī)療資源尋求更緊密的對接，衛(wèi)健部門從政策上引導醫(yī)療機構支援養(yǎng)老機構，將養(yǎng)老機構就近納入醫(yī)療機構“護理區(qū)”，逐步解決養(yǎng)老機構醫(yī)養(yǎng)結合難問題。

（二）加強養(yǎng)老服務專業(yè)人才培訓，健全養(yǎng)老護理人員培養(yǎng)體系

隨著我們國家老齡化問題日益凸顯，養(yǎng)老服務人才培養(yǎng)和就業(yè)創(chuàng)業(yè)方面面臨的形勢也更加嚴峻，尤其是養(yǎng)老護理人才的短缺問題。對此，國務院辦公廳下發(fā)的《關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》就專門提出要進一步加大相關人才培養(yǎng)力度。

1.進一步大規(guī)模組織和實施職業(yè)技能訓練。職能部門牢牢掌握養(yǎng)老服務、護理人才培養(yǎng)工作，以人才培養(yǎng)為重點研修內容，進一步擴大培養(yǎng)規(guī)模，滿足社會養(yǎng)老護理人才的需要。

2.進一步增加學校教育水平的職業(yè)技能訓練。為進一步緩解護理人才不足的現(xiàn)狀壓力，我國于2018年在全國技術專業(yè)學校增設老年服務和管理、健康服務和管理專業(yè)，指導和支持技術專業(yè)學校的開設。職能部門根據(jù)國家政策制定養(yǎng)老護理人才培養(yǎng)方案，協(xié)助學校推進教育改革，推進人才培養(yǎng)計劃的實施。

3.進一步優(yōu)化和執(zhí)行相關政策。職能部門將養(yǎng)老護理相關專業(yè)人才培養(yǎng)納入必要的人才培養(yǎng)清單，嚴格實施職業(yè)訓練、職業(yè)技能鑒定及就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務等輔助政策，為相關人才培養(yǎng)提供強有力的政策支持。

4.進一步改革人才評價制度。根據(jù)國務院提出的“放管服”改革要求，逐步探索建立養(yǎng)老護理專業(yè)人才職業(yè)技能等級認定相關工作，完善相關人才培養(yǎng)評價規(guī)范，積極推進用人單位和培訓評價組織開展職業(yè)技能等級評價工作。

5.進一步加大政策實施程度。支持進一步加強各類勞動者的就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務，實施培訓津貼及創(chuàng)業(yè)指導、創(chuàng)業(yè)支援等優(yōu)惠政策，逐步提高相關護理專業(yè)人才的經(jīng)濟待遇和社會地位，使各類人員加入養(yǎng)老領域的創(chuàng)業(yè)就業(yè)誘導。

6.進一步加強政策宣傳相關工作。加強宣傳和教育推進力，積極利用現(xiàn)代多媒體宣傳模式，進行廣泛輿論宣傳誘導，提高相關護理專業(yè)的認知度，說明相關優(yōu)惠政策，以營造全社會勞動光榮、創(chuàng)造技能寶貴的時代氛圍。

（三）加強政府引導，促進民辦養(yǎng)老快速健康發(fā)展

一是下更大力氣解決民間資本進入養(yǎng)老服務門檻過高的問題，下更大力氣減少直至取消阻礙民間投資進入養(yǎng)老領域的附加條件，想方設法來解決土地、資金、人才等方面的困難，研究加強事中、事后的監(jiān)管，全力打造公平競爭的市場環(huán)境；二是進一步推動減稅降費措施的落實，尤其是將營改增等減稅措施落實到位，使民間資本實打實地感受到政策紅利；三是政府主管部門也要加強引導，鼓勵民辦養(yǎng)老機構開發(fā)中高低多種層次的養(yǎng)老產(chǎn)品，摸索養(yǎng)老服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展新路；四是政府要抓緊制定出臺相關專業(yè)畢業(yè)生到養(yǎng)老機構就業(yè)的激勵政策，盡全力引入專業(yè)社會工作者，研究出一條專業(yè)化、職業(yè)化和志愿者相結合的道路，抓緊解決民辦養(yǎng)老機構專業(yè)人才嚴重緊缺的問題。整體來看，能否使民辦養(yǎng)老機構成為養(yǎng)老服務的重要供給力量，滿足多元化的社會養(yǎng)老服務需求，僅靠國家出臺一兩項優(yōu)惠政策恐難如愿，還需要充分發(fā)揮政府的引導作用，在細節(jié)上多下功夫，切實為民辦養(yǎng)老機構發(fā)展掃清障礙。