陳瑞旭，裴文霞

（1.福建醫(yī)科大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建福州，350122；2.福建師范大學(xué)馬克思主義學(xué)院，福建福州，350117）

一、引言

農(nóng)村社會(huì)保障制度作為社會(huì)保障制度的重要內(nèi)容，是新時(shí)代實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略所必須關(guān)注的重點(diǎn)部分［1］。雖然目前我國(guó)已經(jīng)建立了以新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等制度為核心的農(nóng)村社會(huì)保障制度，但是中國(guó)目前的農(nóng)村社會(huì)保障制度仍在逐步完善之中，公平、穩(wěn)定、可持續(xù)的農(nóng)村社會(huì)保障制度仍然尚未建成。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯提出，改革路徑的選擇是歷史在起作用，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也是如此，如果我們不知道自己是如何過(guò)來(lái)的，就不知道今后前進(jìn)的方向［2］。因此，有必要對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的歷史進(jìn)行梳理，從中汲取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以促進(jìn)未來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障制度的完善。

學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的研究十分豐富，從研究的內(nèi)容看，主要涉及農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷階段的劃分、農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的動(dòng)因、農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的未來(lái)展望等諸多方面。

就農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷階段的劃分而言，王立劍、代秀亮［3］認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)保障制度經(jīng)歷了國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展背景下的制度萌芽階段（1949—1978）、我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制變革引起的制度恢復(fù)與探索階段（1978—2002）、我國(guó)社會(huì)建設(shè)目標(biāo)推動(dòng)的農(nóng)村社會(huì)保障制度改革與發(fā)展階段（2002—2012）、全面建成小康社會(huì)以及全面深化改革促進(jìn)的農(nóng)村社會(huì)保障制度完善與提高階段（2012年至今）等四個(gè)階段；王曙光、王丹莉［4］提出農(nóng)村社會(huì)保障制度經(jīng)歷了以集體經(jīng)濟(jì)積累為主的低成本農(nóng)村社會(huì)保障制度形成時(shí)期（1949—20世紀(jì)80年代中期）、集體經(jīng)濟(jì)體制調(diào)整后的農(nóng)村社會(huì)保障體系探索期（20世紀(jì)80年代中期至90年代末期）以及城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和國(guó)家—集體功能融合的新型農(nóng)村社會(huì)保障制度構(gòu)建期（21世紀(jì)以來(lái)）等三個(gè)階段；蕭子揚(yáng)［1］則認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)保障制度經(jīng)歷了集體化（1949—1977）、社會(huì)化（1978—2011）、社區(qū)化（2012年至今）三個(gè)階段；陳少暉等［5］認(rèn)為農(nóng)村社會(huì)保障制度經(jīng)歷了以集體經(jīng)濟(jì)為依托的階段（1949—1977）、內(nèi)化于生產(chǎn)系統(tǒng)的階段（1978—20世紀(jì)80年代中期）、逐步剝離生產(chǎn)系統(tǒng)的社會(huì)化階段（20世紀(jì)80年代中期至今）三個(gè)階段。對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的動(dòng)力而言，黃清峰和劉藝戈［6］運(yùn)用路徑依賴(lài)、突破到路徑創(chuàng)造的方法指出農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷是經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)生力量和外生力量共同作用的結(jié)果，具體而言，一方面是農(nóng)業(yè)發(fā)展的困境以及工業(yè)化城市化進(jìn)程所引起的農(nóng)民社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的增大，而土地的保障功能卻迅速弱化；另一方面是國(guó)家財(cái)力的增強(qiáng)，中國(guó)已經(jīng)初步具備了加快發(fā)展社會(huì)事業(yè)、改善民生的物質(zhì)條件和基礎(chǔ)。呂旺實(shí)和朱善利［7］通過(guò)對(duì)經(jīng)濟(jì)史的梳理，認(rèn)為農(nóng)村勞動(dòng)力和土地資源要素的流動(dòng)和市場(chǎng)配置，推動(dòng)著現(xiàn)代農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立。王能［8］以制度變遷理論為基礎(chǔ)，提出中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的動(dòng)力在于制度供給與制度需求之間出現(xiàn)了非均衡狀態(tài)，因此農(nóng)村社會(huì)保障制度的改革勢(shì)在必行。關(guān)于農(nóng)村社會(huì)保障制度的未來(lái)展望，楊園爭(zhēng)［9］185-203提出未來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)該應(yīng)對(duì)好人口大規(guī)模流動(dòng)、城鄉(xiāng)差別以及人口老齡化進(jìn)程的影響。曹永紅和丁建定［10］則從“社會(huì)保障制度三體系”的分析框架出發(fā)，提出中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度應(yīng)該朝著內(nèi)容體系、結(jié)構(gòu)體系和層次體系三者協(xié)調(diào)發(fā)展的方向前進(jìn)。

總的來(lái)說(shuō)，學(xué)術(shù)界對(duì)于中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的研究成果十分豐富，為未來(lái)進(jìn)一步研究打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。然而，已有的研究大多是從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)研究我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的變遷，但鮮有學(xué)者以馬克思的制度變遷理論為基礎(chǔ)來(lái)分析我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的變遷。事實(shí)上，馬克思比西方經(jīng)濟(jì)學(xué)家更早地形成了自己的制度變遷模型——國(guó)家內(nèi)生的制度變遷模型，并運(yùn)用其分析了土地產(chǎn)權(quán)制度的變遷［11］，證明了其制度變遷模型的科學(xué)性?；诖耍疚膰L試運(yùn)用馬克思制度變遷模型來(lái)分析中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度的變遷。

二、國(guó)家內(nèi)生的制度變遷模型

馬克思在構(gòu)建其制度變遷模型時(shí)，認(rèn)真研究了國(guó)家在制度變遷中的作用，他提出國(guó)家會(huì)對(duì)制度和制度變遷產(chǎn)生影響，并且根據(jù)制度供求情況，推動(dòng)制度從非均衡向均衡過(guò)渡，進(jìn)而推動(dòng)制度變遷。具體來(lái)說(shuō)，馬克思國(guó)家內(nèi)生的制度變遷模型是由以下幾個(gè)部分組成［11］：

（一）國(guó)家收益的最大化

馬克思認(rèn)為，國(guó)家推動(dòng)制度變遷最主要的原因是要實(shí)現(xiàn)國(guó)家收益的最大化。馬克思認(rèn)為階級(jí)性是國(guó)家的基本性質(zhì)，所謂階級(jí)性即國(guó)家是統(tǒng)治階級(jí)統(tǒng)治被統(tǒng)治階級(jí)的工具。因此，所謂國(guó)家收益最大化即實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級(jí)的收益最大化。馬克思指出當(dāng)資產(chǎn)階級(jí)上升為統(tǒng)治階級(jí)之后，為了實(shí)現(xiàn)自己利益最大化，便運(yùn)用國(guó)家工具來(lái)制定能夠?qū)崿F(xiàn)自己利益的制度。例如，馬克思在《資本論》第八章以工廠法為例，說(shuō)明了資產(chǎn)階級(jí)如何運(yùn)用國(guó)家工具來(lái)制定適合自己利益最大化的工作日制度。資本主義萌芽時(shí)期，勞動(dòng)還是從形式上隸屬于資本，還不能用經(jīng)濟(jì)手段強(qiáng)制工人階級(jí)延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間，便應(yīng)用國(guó)家工具進(jìn)行立法延長(zhǎng)勞動(dòng)時(shí)間，以盡可能多地剝削剩余價(jià)值。資產(chǎn)階級(jí)無(wú)限制地延長(zhǎng)工作日，必然引起工人階級(jí)的激烈反抗，資產(chǎn)階級(jí)為了維護(hù)自己的統(tǒng)治地位，不得不運(yùn)用國(guó)家工具通過(guò)限制工作日的法律。這說(shuō)明，在資本主義國(guó)家，無(wú)論是延長(zhǎng)工作日還是限制工作日的工廠法，其本質(zhì)上都是為了維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)的利益，為了實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)階級(jí)收益的最大化，也就是實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)階級(jí)國(guó)家收益的最大化。

（二）國(guó)家對(duì)制度變遷結(jié)果的認(rèn)可、肯定和完善

馬克思指出，在國(guó)家產(chǎn)生之前，在原始公社內(nèi)部“公社所有者的關(guān)系不是由法律調(diào)節(jié)，而是由當(dāng)?shù)亓?xí)俗調(diào)節(jié)的……在鄉(xiāng)民、牧民等等之間發(fā)生紛爭(zhēng)時(shí)，應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)亓?xí)俗加以解決，而這些習(xí)俗的約束力也是最新的著述都承認(rèn)的。公社法庭都采用這些習(xí)俗”［12］。當(dāng)國(guó)家產(chǎn)生之后，其中某些習(xí)俗便逐漸演化為法律，為國(guó)家所承認(rèn)，從不成文的習(xí)俗安排轉(zhuǎn)化為成文的制度安排。也就是說(shuō)，馬克思認(rèn)為國(guó)家在制度變遷的過(guò)程中，可以對(duì)適合于本國(guó)的習(xí)俗、習(xí)慣等不成文的制度安排加以吸收和完善，給予法律上的認(rèn)可和肯定，從而使其從非正式的制度安排轉(zhuǎn)化為正式的制度安排。

（三）國(guó)家可以通過(guò)制度移植的方式來(lái)促進(jìn)制度變遷

馬克思以西班牙對(duì)印度土地制度、英國(guó)對(duì)印度土地制度、法國(guó)對(duì)阿爾及利亞土地制度的影響，來(lái)說(shuō)明國(guó)家如何通過(guò)制度移植的方式促進(jìn)制度變遷。這里以英國(guó)在占領(lǐng)印度之后，將西方一些土地制度移植到印度，促進(jìn)了印度土地制度的變遷，來(lái)說(shuō)明國(guó)家如何通過(guò)制度移植的方式來(lái)促進(jìn)制度變遷。第一，英國(guó)將法國(guó)的小塊土地所有制移植到印度的馬德拉斯地區(qū)。英國(guó)殖民政府不是同公社所有者簽訂契約，而是同土地的臨時(shí)占有者或者世襲使用者簽訂契約，如果他們不繳納一定的稅收，將失去土地的占有權(quán)和使用權(quán)。第二，英國(guó)政府將印度公社劃分為若干區(qū)域，在這些區(qū)域中將公社土地轉(zhuǎn)變?yōu)楦骷业乃接胸?cái)產(chǎn)。第三，英國(guó)政府通過(guò)征收高額稅收來(lái)促使土地的快速流轉(zhuǎn)和集中。英國(guó)政府通過(guò)制度移植的方式極大地加速了印度土地制度私有化的進(jìn)程。

三、馬克思模型視角下的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷

通過(guò)對(duì)馬克思國(guó)家內(nèi)生的制度變遷模型的梳理，可知馬克思認(rèn)為國(guó)家在制度變遷的過(guò)程中起著重要的作用，是制度供給的重要主體。下面嘗試運(yùn)用馬克思國(guó)家內(nèi)生的制度變遷模型，來(lái)分析國(guó)家如何推動(dòng)中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷。

（一）農(nóng)村社會(huì)保障制度的初步建立：強(qiáng)制性制度變遷階段（1949—1978）

中華人民共和國(guó)成立標(biāo)志著中國(guó)歷史進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段，建立一套全新的社會(huì)保障制度以保障人民基本生活水平，成為一個(gè)重要任務(wù)。但是，國(guó)家成立初期，國(guó)民經(jīng)濟(jì)幾近崩潰、人民生活極度貧困，因此恢復(fù)和發(fā)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)、提高人民生活水平就成為新中國(guó)的第一項(xiàng)任務(wù)。伴隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基本恢復(fù)，社會(huì)主義改造的基本完成，農(nóng)村基本形成了以人民公社為標(biāo)志的集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)制度。

在這樣的歷史背景下，由國(guó)家主導(dǎo)的農(nóng)村社會(huì)保障制度逐步建立起來(lái)，形成了以五保供養(yǎng)制度、合作醫(yī)療制度以及自然就業(yè)制度為主的農(nóng)村社會(huì)保障制度。

其一，五保供養(yǎng)制度。五保供養(yǎng)制度始于1956年農(nóng)業(yè)合作化時(shí)期，于1958年《農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要》正式表述為“保吃、保穿、保燒、保教、保葬”這五類(lèi)基本保障項(xiàng)目［13］。五保供養(yǎng)制度的保障對(duì)象主要是農(nóng)村缺乏、喪失勞動(dòng)能力的以及沒(méi)有子女的人口。其二，醫(yī)療合作制度。醫(yī)療合作制度是1959年全國(guó)農(nóng)村衛(wèi)生工作會(huì)議召開(kāi)之后，在總結(jié)了陜甘寧邊區(qū)“衛(wèi)生合作社”以及山西平縣醫(yī)療合作的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，向全國(guó)推廣并建立起來(lái)的一種醫(yī)療制度。直到改革開(kāi)放前，全國(guó)赤腳醫(yī)生超過(guò)477.74萬(wàn)人，衛(wèi)生員也達(dá)到166.61萬(wàn)人，農(nóng)村醫(yī)療合作社覆蓋率達(dá)到90%［9］。醫(yī)療合作制度在新中國(guó)在保障農(nóng)民健康、提高農(nóng)民身體素質(zhì)方面起到了極大的促進(jìn)作用。其三，自然就業(yè)制度。自然就業(yè)制度是隨著人民公社制度建立而形成的一種就業(yè)制度。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員到了一定年齡，具備一定的勞動(dòng)能力之后，可以直接參加集體經(jīng)濟(jì)組織的勞動(dòng)，實(shí)現(xiàn)就業(yè)。

這一時(shí)期，農(nóng)村社會(huì)保障制度的主要特點(diǎn)有：其一，農(nóng)村社會(huì)保障主要依托于農(nóng)村的集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)和物質(zhì)支撐［4］。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1984年我國(guó)農(nóng)村共有五保戶(hù)255.09萬(wàn)戶(hù)，合計(jì)296.13萬(wàn)人，其中有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)給予保障的占90.9%，由國(guó)家給予保障的僅占8.6%［14］。其二，農(nóng)村社會(huì)保障與農(nóng)村生產(chǎn)系統(tǒng)高度重合，社會(huì)保障的組織邊界與生產(chǎn)系統(tǒng)的組織邊界相一致［5］；其三，這一時(shí)期的農(nóng)村社會(huì)保障制度的變遷主要是由于國(guó)家的推動(dòng)，是由國(guó)家設(shè)計(jì)并實(shí)施了這一時(shí)期的社會(huì)保障保障制度。

國(guó)家之所以在這一時(shí)期設(shè)計(jì)并實(shí)施此種社會(huì)保障制度主要是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)期利益。在實(shí)現(xiàn)了新民主主義社會(huì)向社會(huì)主義社會(huì)的過(guò)渡以后，即三大改造完成以后，國(guó)家的主要矛盾由社會(huì)主義道路與資本主義道路之間的矛盾轉(zhuǎn)化為落后的農(nóng)業(yè)國(guó)與先進(jìn)的工業(yè)國(guó)之間的矛盾。為了早日建成先進(jìn)的工業(yè)國(guó)以滿(mǎn)足人民群眾日益增長(zhǎng)的物質(zhì)文化需要，當(dāng)時(shí)實(shí)施了重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略。為了適應(yīng)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略，國(guó)家設(shè)計(jì)了集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的人民公社體制，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)對(duì)工業(yè)的支持。在當(dāng)時(shí)國(guó)家并不富裕的條件下，為了實(shí)現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，農(nóng)村的社會(huì)保障必須而且只能依托于人民公社，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織自我承擔(dān)組織內(nèi)部的社會(huì)保障。

（二）農(nóng)村社會(huì)保障制度的探索與恢復(fù)：摸著石頭過(guò)河階段（1978—2011）

1978年底農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革掀開(kāi)了改革開(kāi)放的大幕，隨著“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的人民公社體制的解體，依托于集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)村社會(huì)保障制度也逐步失去了作用。在舊的農(nóng)村社會(huì)保障制度不能適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的要求之后，建立新的社會(huì)保障制度的任務(wù)便逐步提上了議程。但是，這一時(shí)期由于農(nóng)村商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)的變化、人口流動(dòng)加快等原因，國(guó)家對(duì)于建立什么樣的社會(huì)保障制度并沒(méi)有一個(gè)完整的規(guī)劃，只能摸著石頭過(guò)河，逐步探索。改革開(kāi)放之后，對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的探索，主要抓兩個(gè)重點(diǎn)，一個(gè)是養(yǎng)老保險(xiǎn)，另一個(gè)是醫(yī)療保障。而且這一階段對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障制度的探索的重要成就就是新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度相繼確立和逐步完善。

就農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，隨著人民公社體制的解體，農(nóng)村五保制度沒(méi)有了集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)支持而失去了作用，探索新的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度勢(shì)在必行。80年代中期，為了適應(yīng)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革的普遍實(shí)施，民政部下發(fā)了經(jīng)國(guó)務(wù)院審核通過(guò)的《關(guān)于探索農(nóng)村基層社會(huì)保障制度的報(bào)告》，要求各地自主探索新的農(nóng)村社會(huì)保障制度。在總結(jié)各地農(nóng)村幾年的探索經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，民政部在經(jīng)過(guò)醞釀之后，于1992年制定了《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案（試行）》，提出了建立“個(gè)人繳納為主、集體補(bǔ)助為輔、國(guó)家政策支持”的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。但是經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，這一方案并沒(méi)有能夠順利執(zhí)行，且遭受了很大的阻礙，直到90年代末，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參保率都沒(méi)超過(guò)10%。基于此，國(guó)務(wù)院于1999年發(fā)出了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)整頓保險(xiǎn)業(yè)工作小組〈保險(xiǎn)業(yè)整頓與改革方案〉的通知》，要求各地停止辦理“農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)”的新業(yè)務(wù)，對(duì)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行清理整頓［15］。由此農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的探索進(jìn)入了較長(zhǎng)時(shí)間的停滯期。直到2009年，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于開(kāi)展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，開(kāi)始探索“建立個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼相結(jié)合的新農(nóng)保制度，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶(hù)相結(jié)合，與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會(huì)救助等其他社會(huì)保障政策措施相配套”，拉開(kāi)了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)工作的序幕。新農(nóng)保由2009年覆蓋全國(guó)縣市的10%，逐步擴(kuò)大到全國(guó)［4］。醫(yī)療保障制度的探索與農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的歷程基本相似，也經(jīng)過(guò)了90年代末的停滯與整頓，于新世紀(jì)初提出建立由政府資助加個(gè)人繳費(fèi)的新型農(nóng)村醫(yī)療合作制度。

這一階段農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷最大的特點(diǎn)就是國(guó)家采取摸著石頭過(guò)河的改革方式，逐步引導(dǎo)農(nóng)村建立新型社會(huì)保障制度。具體來(lái)說(shuō)，就是國(guó)家不是直接設(shè)計(jì)農(nóng)村社保保險(xiǎn)制度，而是在提出指導(dǎo)意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，讓各地進(jìn)行自主探索。國(guó)家在總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，開(kāi)始在90年代初構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)制度。在90年代探索成效不高的情況下，中央政府提出清理和整頓，以總結(jié)過(guò)去工作成效不高的原因。在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，于新世紀(jì)再度開(kāi)展了新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點(diǎn)工作，進(jìn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度的改革試驗(yàn)。

（三）農(nóng)村社會(huì)保障制度的整合與完善：加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)階段（2012年以來(lái)）

農(nóng)村社會(huì)保障制度改革在摸著石頭過(guò)河進(jìn)行了30年之后取得了重大成效，尤其是隨著城鄉(xiāng)社保制度的全面覆蓋，我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了全民社保階段。雖然我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革取得了重大成效，但改革仍未完成，不僅如此，改革已經(jīng)步入了深水區(qū)，面臨如城鄉(xiāng)分割、人口老齡化、人口流動(dòng)性增強(qiáng)、制度銜接等諸多挑戰(zhàn)和困難。對(duì)于如何克服農(nóng)村社會(huì)保障制度改革所面臨的困難，黨中央提出了在改革過(guò)程中需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)關(guān)鍵是兩點(diǎn)，一是有的放矢，抓核心、抓重點(diǎn)；二是要進(jìn)行理論上的創(chuàng)新，運(yùn)用創(chuàng)新性思維指導(dǎo)進(jìn)一步的改革［16］。與此同時(shí)，資料顯示，2011年國(guó)家財(cái)政收入為10 374億元，是1978年的91倍；2010年中央和地方財(cái)政共安排16 312億元投入到社會(huì)保障、就業(yè)與住房領(lǐng)域［6］。這為加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)保障體系改革奠定了堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)基礎(chǔ)。

黨的十八大報(bào)告提出“統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)。社會(huì)保障是保障人民生活、調(diào)節(jié)社會(huì)分配的一項(xiàng)基本制度。要堅(jiān)持全覆蓋、多層次、可持續(xù)方針，以增強(qiáng)公平性、適應(yīng)流動(dòng)性、保證可持續(xù)性為重點(diǎn)，全面建成覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”［17］的指導(dǎo)思想，為全面深化農(nóng)村社會(huì)保障制度改革提供了理論指導(dǎo)。在統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)的指導(dǎo)下，農(nóng)村社會(huì)保障制度改革更加系統(tǒng)化、協(xié)調(diào)化。其一，就養(yǎng)老保險(xiǎn)制度而言，2014年國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，將新農(nóng)保與城居保合并實(shí)施，在全國(guó)范圍內(nèi)建立了統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)現(xiàn)了制度名稱(chēng)、政策標(biāo)準(zhǔn)、管理服務(wù)和信息系統(tǒng)的統(tǒng)一，邁出了破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的重要一步［18］。其二，就醫(yī)療保障制度而言，國(guó)務(wù)院于2016年頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，《意見(jiàn)》在總結(jié)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合運(yùn)行情況以及地方探索實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，明確并軌要整合基本制度政策，統(tǒng)一覆蓋范圍、籌資政策、保障待遇、醫(yī)保目錄、定點(diǎn)管理和基金管理，同時(shí)要理順管理體制，整合經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，創(chuàng)新經(jīng)辦管理，提升服務(wù)效能［9］245-246。

四、啟示

新中國(guó)的農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷經(jīng)歷了改革開(kāi)放前的國(guó)家主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷階段、改革開(kāi)放后的摸著石頭過(guò)河階段以及全面深化改革時(shí)期的加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)階段共三個(gè)階段。史可明鑒，通過(guò)對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的梳理，可以發(fā)現(xiàn)國(guó)家在制度變遷中扮演著相當(dāng)重要的角色，是制度的主要供給者。這充分說(shuō)明了馬克思國(guó)家內(nèi)生的制度變遷模型是符合我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度變遷的實(shí)際情況的。因此，在未來(lái)推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)保障制度改革時(shí)，應(yīng)該更加充分重視和發(fā)揮國(guó)家在制度供給方面的作用。