□文/任 赟

（蘭州財(cái)經(jīng)大學(xué) 甘肅·蘭州）

［提要］國家審計(jì)作為國家治理體系不可或缺的組成部分，是重大突發(fā)性公共事件審計(jì)的必然責(zé)任，因?yàn)檎男新氊?zé)的水平和效率關(guān)系到重大突發(fā)公共事件處置的有效性和人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。本文基于委托代理理論，分析各級(jí)政府部門在重大突發(fā)性公共事件中的責(zé)任和政府履責(zé)審計(jì)中存在的問題，提出實(shí)施全過程政府履責(zé)跟蹤審計(jì)、完善責(zé)任追究制度和政府績效履責(zé)審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)體系等措施，以便深入貫徹落實(shí)國家審計(jì)在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性公共事件中的審計(jì)監(jiān)督職能，督促政府切實(shí)履行職責(zé)，提高政府在重大突發(fā)性公共事件中的危機(jī)處理能力和治理水平。

重大突發(fā)性公共事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失、生態(tài)環(huán)境破壞和嚴(yán)重社會(huì)危害，危及公共安全的緊急事件。我國在發(fā)生重大突發(fā)性公共事件時(shí)，會(huì)匯集大量來自不同國家及社會(huì)各行各業(yè)的救災(zāi)專項(xiàng)資金和物資，國家也需要在第一時(shí)間向社會(huì)公眾公布對(duì)救災(zāi)物資的審計(jì)結(jié)果。審計(jì)署官網(wǎng)發(fā)布的第一份審計(jì)公告為《審計(jì)署關(guān)于防治非典型肺炎專項(xiàng)資金和社會(huì)捐贈(zèng)款物審計(jì)結(jié)果的公告》（2003年第1號(hào)），該公告也說明了國家審計(jì)的審計(jì)監(jiān)督功能在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性公共事件中有著無可厚非的地位，也是政府部門不可推卸的責(zé)任，這同樣也是推動(dòng)公共危機(jī)事件的應(yīng)急、救援和恢復(fù)等各項(xiàng)工作順利開展的重要部分。盡管在種種突發(fā)性公共事件中，各項(xiàng)救援物資的利用率和政府職責(zé)的履行有很大的相關(guān)性，但是政府履責(zé)的完成度與處理重大突發(fā)性公共事件等各類緊急事務(wù)的效率有著緊密的聯(lián)系。

2020年初全世界范圍爆發(fā)的新冠肺炎疫情（CDVID-19）和2003年爆發(fā)的“非典”疫情情況大同小異，疫情發(fā)生后社會(huì)各界和國家財(cái)政都在疫情防控工作中投入了大量的救災(zāi)物資。自從2003年“非典”疫情爆發(fā)后，審計(jì)署就開始作為獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督部門，分別對(duì)國家各種重大突發(fā)性公共事件比如“非典”疫情、汶川地震以及新冠肺炎疫情這類事件開展了審計(jì)工作。

總而言之，國家審計(jì)是國家治理體系中不可或缺的一環(huán)，在對(duì)于重大突發(fā)性公共事件中使用的大量財(cái)政資金以及受捐物資，其是否能被高效及時(shí)地分配利用受到社會(huì)各界的高度關(guān)注。在物資籌集分配的過程中，各級(jí)政府需要承擔(dān)對(duì)救災(zāi)資源處置的代理責(zé)任，保障救災(zāi)資源能夠高效率地使用在突發(fā)性公共事件中的運(yùn)行環(huán)節(jié)。所以，國家審計(jì)不僅僅扮演著對(duì)國家財(cái)政資金和社會(huì)捐贈(zèng)物資的分配使用的監(jiān)督者角色，而且還要重視各層級(jí)政府責(zé)任主體的履責(zé)效率。

一、重大突發(fā)性公共事件中政府履責(zé)審計(jì)的必要性及存在的問題

（一）重大突發(fā)性公共事件中政府履責(zé)審計(jì)的必要性。從2002年爆發(fā)的“非典”疫情到現(xiàn)在的新冠肺炎疫情，還有唐山地震到汶川地震，我國在面對(duì)各種突發(fā)公共事件時(shí)所進(jìn)行的審計(jì)工作也是在不斷地完善發(fā)展中。從一開始針對(duì)救災(zāi)物資款項(xiàng)的常規(guī)性審計(jì)發(fā)展到對(duì)救災(zāi)物資的各環(huán)節(jié)審計(jì)，從最初應(yīng)對(duì)突發(fā)事件只應(yīng)用事后審計(jì)發(fā)展到目前廣泛應(yīng)用的全過程跟蹤審計(jì)，這些都凸顯了國家在審計(jì)工作中對(duì)“審計(jì)全覆蓋”理念的不斷探索研究，國家審計(jì)也在此期間不斷拓展其深度和廣度。但是迄今為止，審計(jì)公告中并沒有關(guān)于各項(xiàng)突發(fā)性公共事件中各級(jí)政府的責(zé)任履行情況的說明。2006年國務(wù)院發(fā)布的《國家突發(fā)性公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》中指出，提高政府保障公共安全和處置突發(fā)公共事件的能力，最大限度地預(yù)防和減少突發(fā)公共事件及其造成的損害，保障公眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)國家安全和社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。由此可見，政府履行職責(zé)的能力和水平對(duì)重大突發(fā)性公共事件工作進(jìn)展和成效都有著重大的影響。

國家審計(jì)作為我國財(cái)政監(jiān)督體系中重要的一環(huán)，既要保障我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)事業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，還要推動(dòng)國家廉政建設(shè)。全方位審計(jì)監(jiān)督在針對(duì)重大突發(fā)性公共事件中政府是否依法履行職責(zé)的任務(wù)中發(fā)揮著重要的作用。2010年《政府工作報(bào)告》中指出要充分發(fā)揮監(jiān)察、審計(jì)部門對(duì)我國政府行政權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)督作用。2018年《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)：“在我國的黨風(fēng)廉政建設(shè)中要加強(qiáng)審計(jì)的監(jiān)督作用”。2020年《政府工作報(bào)告》中強(qiáng)調(diào)：“政府堅(jiān)持依法行政，提高執(zhí)政能力，應(yīng)強(qiáng)化審計(jì)監(jiān)督”。

綜上，重大突發(fā)性公共事件中政府履責(zé)審計(jì)在查處政府官員在工作中是否存在懶政、怠政或者不作為的行為時(shí)發(fā)揮著重要的監(jiān)督作用，而且在審計(jì)過程中也能發(fā)現(xiàn)一些有能力有擔(dān)當(dāng)?shù)母刹浚梢越o予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，鼓勵(lì)其在工作中的努力。同時(shí)，及時(shí)進(jìn)行政府履責(zé)審計(jì)對(duì)于提升政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)性公共事件時(shí)的應(yīng)急處理能力、應(yīng)急救援水平以及完善國家治理體系時(shí)有著推進(jìn)發(fā)展的作用。因此，政府履責(zé)審計(jì)在應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性公共事件時(shí)有著很大的必要性。

（二）重大突發(fā)性公共事件中政府履責(zé)審計(jì)存在的問題

1、審計(jì)內(nèi)容單一，對(duì)其審計(jì)重點(diǎn)把握不準(zhǔn)確。在審計(jì)過程中，由于對(duì)實(shí)施方案的制定不完整，造成審計(jì)內(nèi)容狹窄，從而會(huì)使基層審計(jì)單位在實(shí)際開展審計(jì)工作時(shí)會(huì)因?yàn)閷?duì)審計(jì)內(nèi)容、重點(diǎn)以及方法等掌握不全面，以至于影響后續(xù)的審計(jì)進(jìn)程。2008年汶川地震發(fā)生后，審計(jì)署依據(jù)《中華人民共和國審計(jì)法》和《關(guān)于加強(qiáng)對(duì)抗震救災(zāi)資金物資監(jiān)管的通知》的規(guī)定和要求編制并公布了《審計(jì)署關(guān)于汶川地震抗震救災(zāi)資金物資審計(jì)情況公告》，在相關(guān)的審計(jì)評(píng)價(jià)和發(fā)現(xiàn)的問題中并沒有明確地指出是依據(jù)哪種實(shí)施準(zhǔn)則得出的結(jié)論，沒有具體細(xì)化的操作標(biāo)準(zhǔn)和操作流程。而且這種審計(jì)公告主要是針對(duì)救災(zāi)物資的審計(jì)，或者是針對(duì)政府是否合規(guī)合法地履行對(duì)救災(zāi)物資分配情況的審計(jì)，并沒有針對(duì)政府的其他相關(guān)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，或是審計(jì)較少，例如政府是否關(guān)注群眾的民生保障問題等。所以，國家審計(jì)要在救災(zāi)款物的審計(jì)過程中堅(jiān)持審計(jì)透明、公正、效率的原則，更要對(duì)其他行為進(jìn)行審計(jì)，達(dá)到“審計(jì)全覆蓋”的發(fā)展趨勢和要求。

2、強(qiáng)調(diào)結(jié)果審計(jì)，忽視履責(zé)行為的期間審計(jì)。在現(xiàn)階段，重大突發(fā)性公共事件中針對(duì)政府在救援處置的階段過程的審計(jì)行為較少，基本都是針對(duì)救災(zāi)物資進(jìn)行審計(jì)，而且此過程并不是全過程跟蹤審計(jì)。同樣在重大突發(fā)性公共事件發(fā)生時(shí)，政府審計(jì)在針對(duì)政府履責(zé)審計(jì)的時(shí)候，總是將重點(diǎn)放在政府部門的履責(zé)結(jié)果，例如政府在使用公共救災(zāi)物資的時(shí)候是否合理合法使用，而忽略了政府部門在此期間的履責(zé)行為是否合法合規(guī)。但是，這種情況的發(fā)生也有一定的原因，一是政府部門在重大突發(fā)性公共事件發(fā)生時(shí)會(huì)負(fù)責(zé)多方面的工作，工作量比較大，如果進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)，會(huì)面臨搜集審計(jì)證據(jù)時(shí)出現(xiàn)復(fù)雜且難以量化的工作量等問題；二是當(dāng)重大突發(fā)性公共事件發(fā)生時(shí)，社會(huì)層面可能會(huì)出現(xiàn)雜亂無序的情況，在這樣的環(huán)境下進(jìn)行全過程跟蹤審計(jì)會(huì)加大審計(jì)成本，由此可能會(huì)違背經(jīng)濟(jì)性的原則。在效益性原則的前提下，重大突發(fā)性公共事件審計(jì)進(jìn)行事前和事后審計(jì)會(huì)使審計(jì)效益最大化，全過程跟蹤審計(jì)會(huì)降低審計(jì)的效益性。因此，在“非典”疫情、汶川地震、玉樹地震等重大突發(fā)性公共事件發(fā)生后，在對(duì)此類事件進(jìn)行審計(jì)工作的不斷實(shí)踐過程中，審計(jì)內(nèi)容主要針對(duì)災(zāi)后對(duì)社會(huì)的恢復(fù)和重建的情況進(jìn)行審計(jì)工作，并非是對(duì)災(zāi)難發(fā)生時(shí)針對(duì)政府行為的全過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)。但是，如果在審計(jì)時(shí)一味地追求經(jīng)濟(jì)性，這樣的行為會(huì)很容易忽視針對(duì)政府履責(zé)過程審計(jì)的價(jià)值，由此也等同于違背了審計(jì)的效果性原則。如果沒有對(duì)政府在重大突發(fā)性公共事件中的履責(zé)行為過程進(jìn)行跟蹤審計(jì)，則可能會(huì)產(chǎn)生一些怠政懶政的行為，甚至可能會(huì)發(fā)生政府官員在此期間利用職權(quán)非法斂財(cái)?shù)男袨?，最后就?huì)因此降低政府在人民心中的公信力。

3、未及時(shí)披露審計(jì)信息。根據(jù)委托代理理論，政府需要及時(shí)進(jìn)行信息的披露，民眾了解政府部門履責(zé)情況只有通過充分的信息披露才能了解。從國家治理的角度來說，公開、透明是政府工作的基本要求，審計(jì)信息的及時(shí)披露是國家治理的內(nèi)在需求，審計(jì)信息的及時(shí)公開也保證了利益相關(guān)者的權(quán)利。審計(jì)信息的及時(shí)公布，一方面滿足了群眾對(duì)于受托責(zé)任的監(jiān)督，能夠及時(shí)了解審計(jì)工作的進(jìn)度；另一方面審計(jì)信息的及時(shí)披露能夠很好地落實(shí)審計(jì)整改工作，群眾對(duì)審計(jì)的需求越大，審計(jì)公告的信息質(zhì)量越高，審計(jì)整改的效果就會(huì)越好。自2003年國家審計(jì)署開始向社會(huì)公眾公布曝光審計(jì)案件開始，也稱之為“審計(jì)風(fēng)暴”，給社會(huì)帶來了巨大的反響，引起了被審計(jì)單位的重視，從而進(jìn)行整改。

二、完善重大突發(fā)性公共事件中政府履責(zé)審計(jì)的建議

為了能夠更好地發(fā)揮國家審計(jì)在重大突發(fā)性公共事件中的作用，完善優(yōu)化政府履責(zé)審計(jì)，本文提出以下幾點(diǎn)建議：

（一）制定重大突發(fā)性公共事件審計(jì)預(yù)案。為了能夠充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督在重大突發(fā)性公共事件中的重要作用，實(shí)踐全過程跟蹤審計(jì)，能夠使應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性公共事件的審計(jì)工作合規(guī)、高效，做到有法可依，因此審計(jì)預(yù)案的完善亟待開展。

在結(jié)合組織機(jī)構(gòu)改革和重新定位審計(jì)工作職責(zé)的基礎(chǔ)上，推動(dòng)《審計(jì)法》在各級(jí)政府部門處理重大突發(fā)性公共事件等各類事項(xiàng)時(shí)所應(yīng)履行的職責(zé)，明確各自的責(zé)任，逐步形成有序分工、信息共享的運(yùn)作方式，集中統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理和服務(wù)方式，以便開展協(xié)調(diào)其他方面的工作。例如，在新冠肺炎疫情發(fā)生時(shí)，要重點(diǎn)關(guān)注隔離和救治兩大關(guān)鍵環(huán)節(jié)，針對(duì)其特性開展實(shí)施分類督察審計(jì)。針對(duì)隔離工作方面所進(jìn)行的審計(jì)工作，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府是否具體到社區(qū)層面開展走訪調(diào)查，是否有對(duì)弱勢群體做到及時(shí)的幫扶和救助工作。針對(duì)救助工作方面所進(jìn)行的審計(jì)工作，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注政府在醫(yī)療物資的計(jì)劃、采購、分配使用等方面的落實(shí)情況，以確定是否保障醫(yī)療救助資源能夠真正落實(shí)到受益人身上；同時(shí)，也要敦促市場監(jiān)管部門要嚴(yán)厲打擊各商戶在疫情期間所進(jìn)行的囤積物資、哄抬價(jià)格等違法行為，要維護(hù)良好的市場運(yùn)營環(huán)境。

（二）強(qiáng)化審計(jì)問責(zé)制度。由于重大突發(fā)性公共事件其本身的特殊性，其問責(zé)機(jī)制也與傳統(tǒng)的審計(jì)模式有著本質(zhì)上的不同。因?yàn)橹卮笸话l(fā)性公共事件具有突發(fā)性等特點(diǎn)，而且對(duì)社會(huì)和群眾的生命財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重的損害以及會(huì)造成社會(huì)的不穩(wěn)定，而且災(zāi)難發(fā)生時(shí)需要大量的資金以及人力資源彌補(bǔ)當(dāng)前虧損的狀態(tài)，這些都給審計(jì)問責(zé)帶來了巨大的挑戰(zhàn)，因此也需要各級(jí)政府部門擁有更高標(biāo)準(zhǔn)的職業(yè)水平和履責(zé)能力，而且也需要根據(jù)重大突發(fā)性公共事件其本身的特殊性建立完善新的審計(jì)問責(zé)機(jī)制。

我國審計(jì)機(jī)關(guān)作為國家行政機(jī)關(guān)，有權(quán)根據(jù)審計(jì)法規(guī)對(duì)行政部門進(jìn)行處罰，但是沒有相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定審計(jì)機(jī)關(guān)是否可以直接作為主體來問責(zé)。目前為止，我國審計(jì)機(jī)關(guān)只有在審計(jì)報(bào)告中提出相應(yīng)的處罰建議和意見的權(quán)力。因此，在面對(duì)重大突發(fā)性公共事件中政府履責(zé)情況所實(shí)施的審計(jì)工作時(shí)，應(yīng)優(yōu)化審計(jì)問責(zé)程序，出現(xiàn)問題及時(shí)問責(zé)相關(guān)負(fù)責(zé)人，并且根據(jù)問題的嚴(yán)重程度給予負(fù)責(zé)人及及其部門相應(yīng)的處罰，建立相應(yīng)的獎(jiǎng)懲機(jī)制，并將相關(guān)問責(zé)進(jìn)度及問責(zé)信息及時(shí)向社會(huì)公眾披露，從而能夠充分發(fā)揮審計(jì)的監(jiān)督功能。

（三）完善明確審計(jì)信息公告制度。重大突發(fā)性公共事件的審計(jì)項(xiàng)目相比于常規(guī)的審計(jì)項(xiàng)目而言，有著時(shí)間緊、任務(wù)重的特點(diǎn)，而且還會(huì)受到社會(huì)公眾的關(guān)注，審計(jì)結(jié)果的及時(shí)公布便顯得尤為重要。而且政府官方發(fā)布的審計(jì)公告還會(huì)避免由于非官方消息的傳播而引起不必要的社會(huì)恐慌，從而影響疫情防控工作的進(jìn)度。

從國家審計(jì)機(jī)關(guān)的角度來說，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范審計(jì)報(bào)告的行為，建立統(tǒng)一有效的報(bào)告公開和信息披露工作機(jī)制，鑒于重大突發(fā)性公共事件的特殊性，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)可以考慮采用官網(wǎng)、公眾號(hào)以及利用自媒體的方式，分階段地及時(shí)向社會(huì)公眾發(fā)布審計(jì)工作信息，如此一來，就可以有效地預(yù)防謠言傳播，同時(shí)還可以提升國家審計(jì)機(jī)關(guān)的公信力，有助于維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。

從地方審計(jì)機(jī)關(guān)的角度來說，在上級(jí)機(jī)關(guān)沒有明確規(guī)范審計(jì)信息公告制度的情況下，可以嘗試通過多途徑、多方式公開審計(jì)信息，例如新聞媒體專訪、官方微信公眾號(hào)以及召開新聞發(fā)布會(huì)等更多靈活多樣的信息披露方式來公布審計(jì)信息，保障群眾的知情權(quán)。另外，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)外披露的審計(jì)信息不應(yīng)僅僅包括政府組織及其人員的違法違規(guī)行為，還更應(yīng)該披露對(duì)當(dāng)前事件的整改落實(shí)情況，這樣就可以利用社會(huì)公眾的力量共同推進(jìn)審計(jì)整改的落實(shí)。