沙金龍，許 飛，張文新

(北京首創(chuàng)環(huán)境科技有限公司，北京 101308)

0 引 言

關(guān)于生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域公眾參與問題的研究，國外起步較早，研究相對成熟。20世紀60年代，美國民眾就對生態(tài)環(huán)境的公眾權(quán)利展開了討論，環(huán)境治理公眾參與的思想形成萌芽；2004年，德里卡什等學(xué)者編寫的《環(huán)境決策制定過程中的交流和公眾參與》已經(jīng)著眼于評價公眾參與的效果，開始探討政府應(yīng)采取何種模式、途徑、政策支持等才能使得公眾參與更加有效[1]。我國相關(guān)研究起步晚，范圍窄，深度不夠，2002年頒布的《環(huán)境影響評價法》以及2006年發(fā)布的《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》(環(huán)發(fā)〔2006〕28號)標志著環(huán)境治理公眾參與在我國取得了一定的進展。

我國在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域?qū)妳⑴c的主體、范圍、方式等許多方面仍缺乏明確的定義和規(guī)定，對公眾參與制度缺乏系統(tǒng)說明和具體設(shè)計，尤其是在廢棄礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域公眾參與的研究還未有相關(guān)文獻資料，具體實踐也未見報道，急需進一步研究和探討。礦山生態(tài)修復(fù)作為生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)的重要內(nèi)容和生態(tài)文明建設(shè)的重要組成部分，是一項涉及多方利益群體的公共事業(yè)，應(yīng)廣泛開展公眾參與，加快構(gòu)建我國廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與機制。

1 構(gòu)建我國廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與機制的必要性

2019年12月，自然資源部發(fā)布了《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進礦山生態(tài)修復(fù)的意見》(自然資規(guī)〔2019〕6號)文件，明確提出：“構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系的要求”。一般來說，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)涉及地方政府、社會資本投資方、原礦山主、礦區(qū)周邊群眾、主管部門等利益相關(guān)方，有些項目甚至涉及到跨省、市等行政界線的部門或群眾，需要利益相關(guān)方的共同參與、共同建設(shè)和共同分享才能有效保障各方利益訴求，保障項目順利推進。公眾參與可以通過多渠道、多方位的反映利益相關(guān)方的訴求，更好地協(xié)調(diào)因廢棄礦山生態(tài)修復(fù)引起的各方社會關(guān)系之間的矛盾沖突，為項目順利實施尋求最優(yōu)解，保障利益各方的訴求得到合理關(guān)切。

1.1 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)方向關(guān)系礦區(qū)居民切實利益

廢棄礦山生態(tài)修復(fù)與周邊群眾密切相關(guān)。廢棄礦山生態(tài)修復(fù)方向在一定程度上對礦區(qū)居民的生產(chǎn)生活造成影響，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)產(chǎn)品也需要長期維護和管理，群眾的訴求理應(yīng)得到關(guān)切。廢棄礦山生態(tài)修復(fù)過程中涉及到的道路、水利、電力、客土、耕地、建筑等可能侵犯周邊群眾的利益，生態(tài)修復(fù)產(chǎn)品的持續(xù)性管理也需要當?shù)厝罕姷姆e極協(xié)助配合，因此，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)應(yīng)該積極響應(yīng)周邊群眾的關(guān)切。項目實施單位必須在符合國土空間規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在嚴格遵守國土空間用途管制的前提下，統(tǒng)籌考慮礦山現(xiàn)狀環(huán)境和周邊社會經(jīng)濟情況，不僅要根據(jù)不同區(qū)域、不同類型、不同生態(tài)環(huán)境來制定因地制宜的生態(tài)修復(fù)方案，也要在生態(tài)修復(fù)工程設(shè)計階段、施工階段、收尾階段廣泛開展公眾參與，積極收集周邊群眾的訴求，在生態(tài)修復(fù)的適宜性和地方群眾的需求之間尋求最佳實踐方案。

1.2 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)成果最終由礦區(qū)居民使用管理

廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的終極目標是保障區(qū)域經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，滿足人民群眾對美好生態(tài)的需求。在實際工作中，生態(tài)修復(fù)產(chǎn)品要根據(jù)地方群眾的實際需求進行設(shè)計，且大多數(shù)要移交地方群眾進行管理，如耕地、園地、林草地等。生態(tài)修復(fù)的目標、過程、成果將對礦區(qū)周邊群眾產(chǎn)生直接的影響，項目實施的好壞直接關(guān)系到礦區(qū)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。因此，礦區(qū)周邊群眾理應(yīng)行使對廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項目公眾參與的權(quán)利，在生態(tài)修復(fù)的勘察、設(shè)計、實施、驗收、管護等各個環(huán)節(jié)提出自己的訴求，政府應(yīng)將周邊群眾對生態(tài)修復(fù)成果的滿意程度作為項目驗收合格的重要參考內(nèi)容。

2 構(gòu)建廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與機制的現(xiàn)實基礎(chǔ)

任何機制都應(yīng)建立在理論合理性和現(xiàn)實可行性的基礎(chǔ)之上，公眾參與作為民主權(quán)利的一種體現(xiàn)形式，更是如此。廢棄礦山生態(tài)修復(fù)關(guān)系到礦山影響范圍內(nèi)各方群體的切身利益，屬于環(huán)境公共服務(wù)產(chǎn)品。近幾年，在類似生態(tài)環(huán)境治理項目的實踐過程中，我國相關(guān)科技工作者和學(xué)者積累了大量的現(xiàn)實經(jīng)驗，為構(gòu)建我國廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與機制奠定了一定的現(xiàn)實基礎(chǔ)，如2006年《土地復(fù)墾條例》發(fā)布以來，礦業(yè)領(lǐng)域中土地復(fù)墾方案的編制規(guī)范中明確要求開展公眾參與，理論研究和實踐經(jīng)驗都取得了長足的發(fā)展和進步。

2.1 構(gòu)建我國廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與機制的理論基礎(chǔ)

在討論我國廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與理論基礎(chǔ)的過程中，廢棄礦山及廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的經(jīng)濟學(xué)和法理學(xué)基礎(chǔ)至關(guān)重要，是構(gòu)建我國廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與機制的主要理論基礎(chǔ)。

2.1.1 構(gòu)建我國廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與機制的經(jīng)濟學(xué)基礎(chǔ)

廢棄礦山生態(tài)修復(fù)對象是生態(tài)環(huán)境治理的歷史性遺留問題，其本質(zhì)是社會共同面對的問題，涉及社會大眾的共同利益，屬于社會公共產(chǎn)品。公共產(chǎn)品屬于廣大群眾共同擁有，其管理決策理應(yīng)由共同參與。此外，環(huán)境經(jīng)濟學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者普遍認為：空氣、水資源、森林、草地等生態(tài)環(huán)境資源對于廣大公眾來說至關(guān)重要，所有人都有權(quán)利自由使用生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品[2]，不能為了私人利益將環(huán)境這類公共財產(chǎn)重新分配，限定一部分人使用。廢棄礦山是一種公共資源，生態(tài)修復(fù)是一項公共服務(wù)，因此，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)是一種典型的服務(wù)型公共產(chǎn)品，其生態(tài)修復(fù)決策應(yīng)由利益相關(guān)群體共同參與，不能由政府、資本方等強勢群體單獨或小部分群體單獨決策，礦區(qū)周邊群眾的利益不容忽視。

2.1.2 構(gòu)建我國廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與的法理學(xué)基礎(chǔ)

1972年，聯(lián)合國發(fā)布的《人類環(huán)境宣言》指出：“人類有權(quán)在一種能夠過尊嚴和福利的生活環(huán)境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權(quán)利，并且負有保護和改善這一代和將來世世代代的環(huán)境的莊嚴責(zé)任”。環(huán)境權(quán)在國際上已經(jīng)形成一種共識：“環(huán)境權(quán)是人權(quán)的重要組成部分之一，一般來講包括生態(tài)環(huán)境的使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，其實際表現(xiàn)的要義主要包括環(huán)境管理和國家環(huán)境決策的公眾參與[3]”。公共參與制度的推行是保障人權(quán)的一種體現(xiàn)，公民通過參與國家環(huán)境決策，有效保護自己最基本的生存權(quán)，通過行使自己的權(quán)利，維護自身的利益。為保障公眾參與，應(yīng)該在制度建設(shè)、制度執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)給予公民適當?shù)臋?quán)利，具體應(yīng)該包含知情權(quán)、決策權(quán)和執(zhí)行過程中的監(jiān)督檢舉等權(quán)利。

我國《憲法》總則第二條以原則性的方式規(guī)定：“公民享有參與國家事務(wù)管理，社會經(jīng)濟、文化事務(wù)管理的權(quán)利”。雖然《憲法》中并未明確規(guī)定公眾參與權(quán)的類型、方式及途徑，但《憲法》已賦予了公民當公力侵犯私益時的舉報、控告、監(jiān)督的權(quán)利。通過《憲法》的權(quán)威性規(guī)定奠定了公眾參與的合理性與合法性。廢棄礦山生態(tài)修復(fù)事關(guān)礦區(qū)居民及其后代的生存發(fā)展，屬于地方公共事務(wù)，礦山環(huán)境及礦山生態(tài)修復(fù)影響范圍內(nèi)的群體均有知情、參與、決策、監(jiān)督、檢舉的公眾參與權(quán)利，這是開展構(gòu)建廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與制度的基本法理學(xué)基礎(chǔ)，主要包括礦山領(lǐng)域的立法公眾參與、政策公眾參與、管理公眾參與和建設(shè)過程中監(jiān)督檢舉等。

2.2 建立廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與制度的實踐基礎(chǔ)

公眾參與制度的建立與當?shù)厣鐣?jīng)濟、公民意識、民族文化等密切相關(guān)，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與制度必須建立在礦區(qū)群眾生態(tài)環(huán)境權(quán)利意識較高的基礎(chǔ)之上。現(xiàn)有的生態(tài)環(huán)境、礦山治理領(lǐng)域的相關(guān)法律法規(guī)，如《環(huán)境影響評價法》《土地復(fù)墾條例》是構(gòu)建廢棄礦山生態(tài)修復(fù)制度的重要法律基礎(chǔ)。此外，近年來公眾參與制度在生態(tài)環(huán)境治理、礦山治理過程中具體實踐和經(jīng)驗將對廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與制度的構(gòu)建產(chǎn)生積極影響。

2.2.1 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與的民眾基礎(chǔ)

改革開放以來，以個人或部分群體為單位的利益呈現(xiàn)出了多元化的特點，以管制為主要手段的制度已經(jīng)不能滿足現(xiàn)有人民利益保障的訴求，絕大多數(shù)礦山的開發(fā)都沒有公眾參與，沒有真正開展公眾參與，導(dǎo)致礦山的粗放式開采，礦區(qū)群眾的環(huán)境權(quán)益長期以來得不到保障。隨著國家層面對公眾參與的高度重視，以及學(xué)術(shù)界對礦業(yè)領(lǐng)域公眾參與研究的不斷深入，尤其是黨的“十九大”報告中指出：“以構(gòu)建政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”，礦區(qū)居民的環(huán)境權(quán)意識也得到了快速提升。

2.2.2 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與的實踐基礎(chǔ)

目前，我國廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與主要體現(xiàn)在土地復(fù)墾方案的編制和實施過程中，是當前廢棄礦山生態(tài)修復(fù)過程中監(jiān)管落實、利益協(xié)調(diào)和風(fēng)險化解的唯一途徑，但在實際操作中也僅僅流于形式。在國際上，澳大利亞的礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與一直是國際典范，其中央政府明確規(guī)定：礦山生態(tài)修復(fù)后土地利用方向必須充分征求土地利用涉及的各方意見，土地權(quán)益的相關(guān)方和礦業(yè)公司共同決策復(fù)墾后土地的利用方向、復(fù)墾土地質(zhì)量的檢測指標和評價標準等。此外，為保障前期的公眾參與和決策，澳大利亞政府將礦業(yè)公司與土地所有者的談判環(huán)節(jié)也作為頒發(fā)采礦權(quán)證的一個必要條件。美國的礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與主要優(yōu)勢在于構(gòu)建了一套完善的從聯(lián)邦到州的礦山生態(tài)修復(fù)法律制度體系，每年組織由企業(yè)代表、政府監(jiān)督人員、科研學(xué)者、礦區(qū)原始居民代表、民主人士組成的公眾參與座談會，在方案編制、實施方面能夠做到全部信息公開，復(fù)墾信息的公布在州立法規(guī)中都有嚴格要求。

現(xiàn)階段，我國廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與工作尚未有實質(zhì)性開展，相應(yīng)政策不夠明朗，土地復(fù)墾方案的編制是目前唯一的相關(guān)公眾參與形式。相比發(fā)達國家較為成熟的礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與機制，我國現(xiàn)有的公眾參與形式普遍表現(xiàn)為“自上而下”的現(xiàn)象，群眾對公眾參與的積極性不高，流于形式，很難在實際工作中發(fā)揮作用[5]。另外，從目前的文獻研究來看，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與的相關(guān)研究也非常少，鮮有學(xué)者對廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與進行系統(tǒng)化研究。

3 構(gòu)建廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與機制研究

3.1 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與的主體

公眾參與的主體主要是根據(jù)臨近關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系、權(quán)屬關(guān)系、價值關(guān)系等相關(guān)度來確定。具體到廢棄礦山生態(tài)修復(fù)項目，根據(jù)研究發(fā)現(xiàn)，很多礦山雖然已經(jīng)廢棄，但與周邊居民造成的環(huán)境糾紛長期以來仍未得到解決，甚至不少礦山還存在環(huán)境損害訴訟案件辦理期，尤其是高污染的重金屬礦山企業(yè)；有些礦山企業(yè)土地使用權(quán)是由所屬村委會租賃所得，在生態(tài)修復(fù)工程施工過程中往往會剝離部分林地、草地的表土，而土地權(quán)屬關(guān)系是影響工程能否順利實施的重要因素；除此之外，因生態(tài)修復(fù)工程施工物料運輸產(chǎn)生的噪音、灰塵、擁堵，將對沿路群眾的生產(chǎn)生活造成影響；原礦山存在的權(quán)益、勞務(wù)、采購等糾紛普遍存在，如礦山企業(yè)已完成注銷，但未經(jīng)過合法的董事會表決程序等。

綜上所述，本文認為我國廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與的主體主要包括礦區(qū)周邊群眾、礦區(qū)土地所屬村委會、礦山企業(yè)利益人3種類型。

3.2 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與的范圍

在維持項目良性發(fā)展的基礎(chǔ)上，盡可能開展公眾參與，最大程度上保護相關(guān)方的利益不受損害，是公眾參與的最佳狀態(tài)。因此，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與要結(jié)合我國基本國情和我國礦山行業(yè)特征進行設(shè)計，要更加注重可行性，公眾無限制參與可能導(dǎo)致項目秩序被打亂，難以為繼，最終導(dǎo)致項目失敗。因此，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與的范圍應(yīng)主要包含以下3項。

1) 參與廢棄礦山生態(tài)修復(fù)工程的立項和設(shè)計。廢棄礦山生態(tài)修復(fù)工程的立項報告和初步設(shè)計主要包括工程的修復(fù)方向、規(guī)模、環(huán)境影響、造價、道路、權(quán)屬轉(zhuǎn)移等內(nèi)容，與礦山利益相關(guān)方，尤其是土地所屬村民、村委會密切關(guān)聯(lián)。

2) 參與廢棄礦山生態(tài)修復(fù)工程的施工組織決策。廢棄礦山生態(tài)修復(fù)工程的施工普遍存在客土剝離運輸造的成揚塵、噪音等干擾，施工過程中采用削坡、爆破等工程措施也會對周邊村民造成安全和噪聲隱患。此外，礦山施工需要大量的勞動力和物料供應(yīng)，對周邊居民經(jīng)濟收入水平的提升產(chǎn)生一定影響。

3) 參與工程實施后的生態(tài)產(chǎn)品養(yǎng)護和土地權(quán)屬轉(zhuǎn)移。廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的生態(tài)產(chǎn)品以林地、草地、耕地為多數(shù)，需要3～5年的養(yǎng)護期，尤其是耕地養(yǎng)護周期更長，需要當?shù)卮迕竦呐浜蠀⑴c。此外，廢棄礦山生態(tài)修復(fù)工程驗收后，生態(tài)產(chǎn)品及土地的使用權(quán)一般會移交到原土地所屬村民或村委會進行再分配，其權(quán)益通常會收到較大程度的關(guān)注。

3.3 廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與的途徑

開展公眾參與的途徑主要有咨詢委員會、非正式小團體會議、公開說明會、社區(qū)組織說明會、公民審查委員會、聽證會、發(fā)行手冊簡訊、小組研究、民意調(diào)查、記者會、問卷調(diào)查等。這些途徑在雙方溝通、公共接觸、利益平衡等方面起到重要作用，在探尋爭議、解決問題、評分評價、建立共識等方面起到正面影響。因此，我國廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與途徑應(yīng)因地制宜組合應(yīng)用多種途徑，建議采用以下3種組合途徑。

1) 非正式小團體會議。廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體為縣級及以上人民政府，公眾參與理應(yīng)由其組織落實。由業(yè)主或地方政府組織，設(shè)計單位、施工單位、村委會、村民代表參加的非正式小團體會議可以高效促成業(yè)主方、主要利益相關(guān)方及工程實施方的高效溝通，可以明確各方重大利益關(guān)切并得到有效解決方案。

2) 組織問卷調(diào)查活動。在廢棄礦山生態(tài)修復(fù)工程的前期設(shè)計階段，主要由工程設(shè)計單位設(shè)計并組織問卷調(diào)查活動，了解和收集利益相關(guān)方(個人)的訴求和建議，并在設(shè)計的后期階段將招標前的設(shè)計方案進行公示。

3)成立工程咨詢委員會。在廢棄礦山生態(tài)修復(fù)的啟動到竣工驗收階段，由業(yè)主方牽頭成立由業(yè)主、設(shè)計單位、施工單位、行業(yè)專家、主管部門組成的工程咨詢委員會，全過程的參與公眾對項目的疑問。

4 落實廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與的建議

我國礦山企業(yè)大多遠離城市、地處偏僻，相比其他行業(yè)整體管理水平處于較低位置。礦山開采相關(guān)方以礦山周邊居民為主，環(huán)保意識相對較差，加之我國礦業(yè)領(lǐng)域的公眾參與制度研究起步較晚，涉及面較窄，目前只有土地復(fù)墾中有所涉及，且廢棄礦山生態(tài)修復(fù)還未出臺相關(guān)規(guī)定。長久以來，我國在整個礦業(yè)開發(fā)過程中存在粗放管理的現(xiàn)象，公眾參與的相關(guān)工作缺乏監(jiān)督監(jiān)察，流于形式，相關(guān)政策落實不到位。本文結(jié)合工作實際，針對構(gòu)建我國廢棄礦山生態(tài)修復(fù)機制提出以下建議。

4.1 不斷強化礦區(qū)民眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)利意識

礦山企業(yè)公眾參與對象整體呈現(xiàn)文化水平低、環(huán)境權(quán)利意識薄、參與程度弱的特點，礦區(qū)群眾對受損權(quán)益重視程度較低，導(dǎo)致礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)問題被長時間擱置，礦區(qū)群眾的環(huán)境權(quán)利長期得不到保障。為了保障礦區(qū)民眾的合法權(quán)益，維護我國環(huán)境權(quán)利的公平正義，應(yīng)不斷強化礦區(qū)民眾的生態(tài)環(huán)境權(quán)利意識。

4.2 加大廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與研究力度

礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域公眾參與的基礎(chǔ)理論研究仍相對較少，尤其是在眾多細分領(lǐng)域缺乏研究，如中央企業(yè)、地方國有企業(yè)、私營礦山不同權(quán)屬礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與的模式、途徑研究；如采石場、煤礦、油田、重金屬礦等不同礦種礦山生態(tài)修復(fù)工作參與的途徑、關(guān)注點研究；如廢棄礦山、持證礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與的主體、路徑、模式研究等。當前，我國礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域公眾參與存在著參與模式單一、范圍局限等問題，公眾權(quán)益難以體現(xiàn)，缺乏解決方案。因此，應(yīng)加大礦山生態(tài)修復(fù)領(lǐng)域公眾參與理論研究。

4.3 加強廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與落實的監(jiān)督監(jiān)察

盡管我國在廢棄礦山生態(tài)修復(fù)方面還沒有相關(guān)公眾參與的規(guī)定和要求，但在實踐過程中自然資源和生態(tài)環(huán)境的主管部門可以根據(jù)《土地復(fù)墾條例》對廢棄礦山生態(tài)修復(fù)公眾參與提出相應(yīng)的要求，在項目設(shè)計、施工、驗收各階段督促公眾參與活動并嚴格監(jiān)督監(jiān)察相關(guān)要求的落實情況，可有效改善現(xiàn)在公眾參與嚴重缺位或流于形式的現(xiàn)狀。