□文/江 山

（中國人民公安大學公安管理學院 北京）

［提要］ 隨著新媒體時代的到來，突發(fā)公共事件背景下信息傳播成為影響政府公信力建設的重要因素。政府、公眾、信息三者在現(xiàn)代信息傳播方式變革基礎上實現(xiàn)閉環(huán)流動，信息傳播呈現(xiàn)出多樣性、復合性、易失真的特點，同時“意見領袖”叢生對政府公信力建設具有“雙刃劍”的作用。優(yōu)化信息傳播，推動政府公信力重塑，要構(gòu)建政府公信力評判體系；要迅速、有針對性地處理信息和確保信息發(fā)布后的雙向流通；要強化群眾信息反饋渠道建設；要健全優(yōu)化新聞發(fā)布會制度，確保信息發(fā)布的及時、準確、高效。

黨的十九屆五中全會強調(diào)，提高行政效率和政府公信力，更好地發(fā)揮政府作用是“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之一。政府公信力作為一種“軟權力”，不僅是群眾對政府心理上的認可，更是在社會建設過程中群眾積極參與社會治理的關鍵，從某種程度上說也是維護政權和統(tǒng)治階級的利益的重要方式。隨著新媒體時代的到來，信息流通速度加快，每個個體都可以成為事件的中心，而突發(fā)公共事件背景下的信息傳播，則成為影響政府公信力的重要因素，有必要對此進行深入研究，充分運用其正面影響規(guī)律服務于政府公信力建設。

一、政府公信力的形成及影響因素辨析

目前，學界對于政府公信力的定義是多維度的，從倫理角度來看，政府公信力是“政務誠信”“政府信用”和“公民之信”對公眾實際的作用大小與方向；從法律角度來說，政府公信力被認為是政府權力得以存續(xù)的法律依據(jù)；從社會認知角度來看，政府公信力是公眾政府滿意向公眾政府信任轉(zhuǎn)化，兩者之間保持良好互動的結(jié)果；在政治學領域，良好的政府公信力體現(xiàn)的是民眾對政府的信任，它反映了政府在民眾心目中的形象和地位。具體來說，政府公信力是群眾對政府行為的價值判斷，政府自身存在的問題和對問題處理的態(tài)度直接影響群眾對政府的判斷，群眾對自身生活環(huán)境滿意度間接影響群眾對政府的判斷。簡單的理解就是政府通過有利于群眾的行政行為提升了群眾滿意度，群眾對政府產(chǎn)生信任感和依賴感，并積極響應政府提出的舉措，這便促進政府公信力的提升。政府公信力不僅是一種“軟權力”，更是一種珍貴的社會和政治資源，對節(jié)約政府管理成本、提高政府管理效率起到重要作用。

政府公信力取決于公眾對政府的評價，所以公眾既是政府公信力形成的主體又是其決定性的力量。公眾不僅包括每個具有合法權利的個體，還包括民間組織、社會團體、市場等，不同的組織形式代表多方利益。公眾從多角度對政府的行政行為做出符合自己價值標準的判斷，對獲取的信息選擇性理解和記憶，根據(jù)自己的價值標準做出行為選擇。在此過程中，公眾做出的判斷是政府公信力的表現(xiàn)形式，反映公眾對政府及其行為的信任與否，而做出的選擇是政府公信力發(fā)生作用的表現(xiàn)，既包括選擇與政府一致的行為，還包括違背政府意愿的行為選擇。

政府是公信力形成的客體，不僅包括了政府組織整體，還包括構(gòu)成政府組織的個體和涉及政府主體的事件。政府在公信力形成過程中處于被評價方，是以其必要的關聯(lián)性手段來影響公眾對自身的判斷和選擇。以傳媒為載體的政府公信力構(gòu)建包括信息采集、信息加工和信息發(fā)布三個步驟。信息采集要求政府提高信息獲取效率，必須在其他媒體之前獲得一手信息，否則后續(xù)步驟將陷入被動。信息加工是在確保信息公布的真實性和完整性的基礎上對信息發(fā)布范圍、順序、方式進一步確定，警惕信息失真對政府公信力起到負面影響。在前兩個過程完備的基礎上進行信息發(fā)布，這不是信息的單向流通，而是政府與公眾雙向信息交流，也是公信力構(gòu)建的直接影響因素。

政府、公眾、信息三者在傳播媒介的基礎上發(fā)生閉環(huán)流動，政府通過信息采集、信息加工、信息發(fā)布將信息傳遞給公眾，公眾再進行選擇獲取、選擇理解、選擇記憶對信息真實性進行判定，并反饋給政府。公眾做出的判斷和選擇直接影響政府公信力的升或降，同時政府公信力的變化將影響公眾行為選擇，公信力越高，公眾對政府越信任，公眾行為將成為政府實施行政行為的推力；反之，公信力越低，表明公眾對政府不滿，負面情緒的積攢或?qū)⒊蔀檎畬嵤┬姓袨榈淖枇Α?/p>

二、突發(fā)公共事件中信息傳播特征對政府公信力的影響

政府公信力構(gòu)建的過程是公眾對于政府應對事件處理能力信任的過程，這個過程處于不斷波動與變化中。典型性個體突發(fā)事件成為過程曲線波動的誘因。Coombs 認為，組織在危機后的相應策略可以分為四種，即否認、推諉、重塑和改善，不同類型的應對方式與公眾責任歸因之間關聯(lián)程度各不相同。政府在處置突發(fā)公共事件中主動性越高，公眾越容易感覺自己的利益被保護，對政府更容易產(chǎn)生正面認知。鏈接政府處置能力與公眾認知的橋梁———塑造公眾認知，是時代背景下信息傳播的重要特質(zhì)。

（一）現(xiàn)代信息傳播的一般特點。以傳播介質(zhì)為標準，信息傳播可以分為網(wǎng)絡傳播、人際傳播、紙張傳播、傳統(tǒng)無線傳播等方式。從歷史發(fā)展軌跡看，以紙張為介質(zhì)的傳播方式已經(jīng)延續(xù)千年，具有易保存的特點，但是傳播速度較慢。人際傳播伴隨著人類的產(chǎn)生而產(chǎn)生，發(fā)生于信息傳播進程的各個階段，但是信息在傳播過程中容易失真。信息在網(wǎng)民間傳播的同時也在發(fā)生以人際傳播為主的二級傳播，網(wǎng)絡信息覆蓋會更廣，因此可以看出，網(wǎng)絡是當下信息傳播的主要媒介方式。在當前以網(wǎng)絡傳播為主要傳播方式的背景下，把握網(wǎng)絡傳播方式、網(wǎng)絡傳播受眾對象特點，有效發(fā)揮網(wǎng)絡傳播的正向作用對于樹立政府公信力具有重要意義，現(xiàn)代信息傳播具有時效性、傳播途徑的多樣性、傳播模式的復合性、“意見領袖”叢生、信息傳播過程中易失真產(chǎn)生謠言等顯著特點。

（二）信息傳播對政府公信力影響的反饋機制。1985 年，美國學者邁克爾·波特在《競爭優(yōu)勢》一書中最先提出信息價值鏈理論。隨著信息時代的到來，信息資源數(shù)量增長的無限性和人的吸收能力的有限性之間的矛盾、信息分布和流向不確定性之間的矛盾、信息流動的廣度和人為障礙之間的矛盾日益突出。在整個信息傳遞過程中，合適的信息在合適的時候傳遞給合適的人是整個信息價值鏈的核心。簡而言之，將信息價值鏈理論引入到政府公信力構(gòu)建上，即是在現(xiàn)有條件下，整合信息傳播過程中所需的社會資源，有效控制和管理信息流向，以增強政府部門作為信息發(fā)布源頭之一的核心競爭力。

將某一具體事件中信息的傳遞鏈簡化，依次是信息源、利用介質(zhì)傳播、目標受眾、反饋、傳遞給更多的目標受眾或返回信息源。對于受眾而言，信息源有官方發(fā)布、目擊群眾、事件參與者、與事件無關者等，傳播方式可以是網(wǎng)絡、面對面交流、電視、報紙等，目標受眾接收到信息意味著信息傳遞的初步結(jié)束，此時的目標受眾又可以作為二級信息源向下一級目標受眾發(fā)布信息。當目標受眾接收到信息后，會對信息采取一系列的反饋措施，例如直接向信息源反饋、公開或私密對信息給予評價等，形成自己對事件發(fā)布者和事件參與主體的主觀評價，這種評價會直接指導信息受眾做出自己行為選擇。

由政府發(fā)布信息，公眾獲取信息后提出自己的疑問和想法，政府獲取信息后對公眾做出解釋或承諾，公眾依據(jù)政府執(zhí)政能力對政府的解釋或承諾進行評估，評估結(jié)果就是政府公信力的初步形成。所以，實現(xiàn)信息的雙向流動是構(gòu)建政府公信力的必要舉措，政府、公眾、信息三者形成的閉環(huán)中，任何一方的阻塞都會導致信息在某個點的積壓，即一方對另一方的不理解甚至是誤解。

（三）突發(fā)公共事件傳播對政府公信力的影響。隨著我國改革開放進入深水期，突發(fā)公共事件呈現(xiàn)出頻發(fā)、多發(fā)的趨勢，對突發(fā)公共事件的處理水平考驗著一個政府的執(zhí)政能力，政府日常工作對政府公信力的影響是一個平緩的過程，人們對于政府的滿意與否靠日積月累而成，而突發(fā)公共事件對政府公信力的影響是這個緩慢過程上一個個跳躍的點，某個具有代表性和一定影響力的突發(fā)公共事件會導致政府公信力斷崖式的上升或下降。對突發(fā)公共事件的處理是構(gòu)建政府公信力、提高政府執(zhí)政能力的一個關鍵點?？梢詮倪^往的突發(fā)公共事件中發(fā)現(xiàn)，政府能否及時回應群眾需求，及時準確地公開信息，能否將處理結(jié)果以準確又容易為大眾所接受的方式傳遞給公眾，不僅關乎著社會的和諧穩(wěn)定，也是公眾對政府進行評價的一個標桿。

公民對突發(fā)公共事件是否充分享有知情權，是政府公信力高低的標尺之一。從知情權基本內(nèi)容來看，既包括知曉屬于公法范圍的事務，也包括對公民自身信息的知情。在法治化背景下，公民對政府的言行享有充分的知情權也是對政府行使監(jiān)督權的一種方式，把權力放在陽光下運行是政府接受監(jiān)督的基本措施，也是保證群眾知情權的基本舉措。政府公信力也來源于對公民合法權利的保護，公民只有充分了解了管理者，才會對其產(chǎn)生信任感，所以保障公民知情權的實現(xiàn)是保障公民幸福感、獲得感的基礎條件之一，也是構(gòu)建政府公信力的重要基礎。

（四）突發(fā)公共事件背景下信息傳播與政府公信力構(gòu)建關系?？傮w上來講，信息傳播的各個方面與政府公信力之間呈現(xiàn)正相關，即優(yōu)化信息傳播對政府公信力建設具有促進作用，政府公信力的提高對解決下一步問題和信息發(fā)布又具有推動作用，二者此時進入良性循環(huán)；反則反之。在清楚認識兩者內(nèi)在關系后，政府應當做好“100-1=0”這道計算題，避免因?qū)彩录幹眠^程中信息傳播規(guī)律的忽視進入公信力構(gòu)建惡性循環(huán)，進而阻礙政府公信力的有效建設。

突發(fā)公共事件中的信息傳播是一把“雙刃劍”，利用好這把“雙刃劍”會實現(xiàn)政府公信力質(zhì)的提升，反之則會產(chǎn)生難以消除的負面影響。當政府部門在處置突發(fā)公共事件中采取積極措施時，就應當將事件細節(jié)及時準確地發(fā)布給群眾，讓群眾及時了解事情真相，對政府產(chǎn)生信任感，在后續(xù)的事件處置中群眾也會始終對政府抱有寬容和理解。當政府在事件中處于過錯方，更應主動承認自身錯誤來獲取群眾理解，而不是一味地隱瞞、謊報，天下沒有不透風的墻，終究有一天群眾會發(fā)現(xiàn)事情的真相，到那時對政府公信力造成的損失將是巨大和不可逆的。

三、應對突發(fā)公共事件信息傳播存在的突出問題

（一）缺乏對政府公信力的系統(tǒng)化評判標準體系。目前，我國對政府公信力的評判多由專家學者進行，評判后的結(jié)果大都用于科研論文，不能真正落實到提高政府公信力的實際操作中。政府部門缺乏對公信力評判的認識，難以引起對構(gòu)建政府公信力評判標準體系的重視，導致突發(fā)公共事件發(fā)生后，政府僅能從有限的角度了解到事件及后續(xù)處理在公眾中產(chǎn)生的影響，具有相當大的局限性，無法及時感知公眾對政府的看法。同時，政府機關工作人員對政府公信力這個概念一直落在口頭，不能真正感知政府公信力的存在以及行政效率的提高與公信力之間的密切關系。構(gòu)建公信力系統(tǒng)化評判標準體系，不僅可以直接約束政府在處理突發(fā)事件時的處置行為和信息發(fā)布行為，更可以讓構(gòu)建政府公信力的思想深入人心，從根本上轉(zhuǎn)變政府機關工作人員的行政行為，真正以提高政府公信力向提高政府行政效率轉(zhuǎn)化的角度去思考問題。

（二）存在塔西佗陷阱和信息孤島效應。所謂塔西佗陷阱，是指政府所面臨的信任危機。當政府因為一件事不被公眾信任，那么他接下來做的任何決定都不會被公眾所信任。尤其是在如今新媒體時代，塔西佗陷阱成為政府不得不面臨的挑戰(zhàn)。在新媒體領域，網(wǎng)民成為信息發(fā)布的主體，如此龐雜的信息發(fā)布主體深刻影響了輿論環(huán)境的生成，傳統(tǒng)媒體不再擁有絕對發(fā)言權。有些事件通過網(wǎng)絡放大，會有遠遠超出事件本身的傳播力和影響力。而當這些孤立的事件在網(wǎng)上此起彼伏，也會在潛移默化中影響公眾的判斷趨向，互聯(lián)網(wǎng)就有可能發(fā)酵公眾對政府的不信任情緒，形成“塔西佗陷阱”的輿論土壤，因此互聯(lián)網(wǎng)的普及使得“塔西佗陷阱”被放大。政務服務的信息孤島效應主要是政府部門信息獲取渠道匱乏，對突發(fā)事件各方面信息掌握得不完全，甚至低于公眾從社會渠道獲取信息的豐富度。

（三）信息發(fā)布缺乏群眾回應及有效參與。政府傳遞信息并非功利性傳播，信息傳遞的目的在于給予公眾事件真相，讓公眾理解并支持政府行政行為。當下很多信息傳遞都是程序性傳遞，信息發(fā)布主體只在意信息發(fā)布本身，對信息發(fā)布后已經(jīng)產(chǎn)生或需要產(chǎn)生的影響毫不在意，以至于傳遞無效信息，這種無效的信息傳遞不僅起不到讓公眾支持的積極作用，甚至會讓公眾產(chǎn)生政府懶政的錯誤理解，嚴重阻礙了政府對于民意的需求和自身公信力的提高。

（四）信息發(fā)布制度混亂。政府部門對發(fā)布主體的確定較為模糊，多由政府部門或上級機關指定，缺乏制度規(guī)范，以至于權責界限不明。確定發(fā)布主體是一個不斷嘗試和完善的過程，我國目前還缺乏有效的制度去規(guī)定發(fā)布主體責任，發(fā)布主體的模糊也影響相關政府部門處置事件的合法性，以制度明確信息發(fā)布主體和主體職責是當下亟須解決的問題。

四、優(yōu)化信息傳播、推動政府公信力重塑的路徑

政府公信力是國家行政管理的重要資源，也是政府在進行社會主義現(xiàn)代化建設中各項措施能夠得以推進的保證，隨著社會民主化進程的發(fā)展和社會主義現(xiàn)代化強國建設的需要，提高政府公信力迫在眉睫。從根本上說，提升政府公信力就是在全心全意為人民服務的前提下做到“言必行，行必果”?！把浴碧幱谑孜?，即政府對于信息傳播和自身信息發(fā)布的把握。優(yōu)化政府信息發(fā)布不僅對樹立政府公信力具有重要意義，從長遠來看，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化亦具有重要作用。

（一）構(gòu)建政府公信力評判體系。政府部門應當根據(jù)自身實際需求構(gòu)建公信力評判系統(tǒng)化標準。鑒于我國政府公信力評估研究還未成熟，可以將政府公信力的評判大致等同于群眾滿意度的評判，依照顧客滿意度的模型，例如SCSB、ACSI 等構(gòu)建群眾滿意度模型，根據(jù)不同的人群分類展開測評，測評過程應由第三方監(jiān)督和執(zhí)行，每個季度根據(jù)某突發(fā)事件的需要形成報告，這也是對政府自身行政行為的階段性總結(jié)。構(gòu)建科學的政府公信力體系，不僅可以極大促進政府公信力的提升，還為政府完善自身機制建設提供幫助。

（二）確保信息發(fā)布后的雙向流通。針對塔西佗陷阱和信息孤島效應，政府面對突發(fā)事件時的信息發(fā)布必須做到迅速、有針對性和確保信息發(fā)布后的雙向流通。需要政府機關增強信息敏感性，注重借助多種媒介方式獲取一手信息。一直以來，政府部門對于信息的獲取總是處于后知后覺的劣勢地位，信息傳播到一定的廣度才會引起政府部門的關注，而此時已經(jīng)錯過對于信息把控和擴散影響控制的最佳時機。相比于政府后知后覺的彌補，人們更愿意相信先前通過社會途徑獲取信息的真實性。

另外，針對信息孤島效應還應當強化群眾反饋信息渠道建設。信息雙向流動才能實現(xiàn)信息本身的價值，信息發(fā)生雙向流動不僅有利于穩(wěn)定群眾對政府的期望值，明確人民當家做主的地位，直觀地樹立政府公信力，更重要的是信息流動的過程是對信息不斷完善和補充的過程，政府可以從這個過程中發(fā)現(xiàn)自身存在的問題，及時糾正不利于群眾利益的低效率做法，從根本上維護政府在群眾中的公信力。

（三）強化群眾信息反饋渠道建設。主要可以分為三個方面：首先，推動群眾信息反饋制度化、成文化，制度指導行為運行是解決問題的關鍵，以規(guī)范信息反饋接收制度為群眾反饋信息提供正當?shù)囊罁?jù)，并以此來約束政府部門接收群眾信息的行為；其次，搭建信息反饋平臺，借助信息時代的特點，結(jié)合不同年齡段對于信息反饋渠道的需求，搭建以互聯(lián)網(wǎng)平臺為主體、結(jié)合傳統(tǒng)信息反饋渠道的復合型信息反饋途徑，具體地說，可以表現(xiàn)為以微博、微信公眾號、抖音等社交平臺的留言和私信為主的信息化渠道，以意見信箱、走訪調(diào)研等為主的傳統(tǒng)反饋渠道，多維度獲取不同類型人群反饋的信息；最后，要促進信息反饋結(jié)果的可視化，信息獲取只是第一步，將獲取到的信息加以加工以政策、服務等形式的成果產(chǎn)出才是加強信息反饋渠道的最終目的。及時通知信息反饋者、公布反饋信息及政府對反饋信息的態(tài)度，對提高群眾參與感、促進政府決策合理化和提升政府公信力具有極其重要的意義。

（四）健全優(yōu)化新聞發(fā)布會制度。新聞發(fā)布會是當下政府作為信息源公布信息最正式的途徑，同時也是政府把控風險最小的方式。建立合理的新聞發(fā)布會制度，進而確定新聞發(fā)布時機，合理安排新聞發(fā)布會公開內(nèi)容，使得信息既能公開透明，對社會的影響又把握在可控范圍內(nèi)。

同時，低位發(fā)布也影響著發(fā)布單位和政府權威性的構(gòu)建。所謂低位發(fā)布，是指事件發(fā)生后應當由事件處理單位的平級新聞發(fā)布機構(gòu)發(fā)布，盡量避免越級新聞機構(gòu)發(fā)布。相比于越級發(fā)布，同級機關更了解事件發(fā)生的過程和細節(jié)，更有助于還原和公開事件的真相，減少公眾對政府處置情況不必要的非議。與此同時，在更低一級新聞機構(gòu)發(fā)布信息出現(xiàn)偏差時，上一級新聞機構(gòu)可以及時糾正，避免新聞機構(gòu)自己糾正自己所發(fā)布的信息帶來的公眾不信任感。

另外，在發(fā)布范圍上，建立健全信息公開制度和體系，擴大群眾知情權，增加信息發(fā)布廣度和精度，增強官媒發(fā)布公信力。信息透明度是公眾對信息發(fā)布關注的焦點之一，民無信則不立，國家亦是如此。政府對于以自身為源頭傳播的信息必須做到真實、有效，寧愿發(fā)布時間稍作延遲，也不能不發(fā)布或虛假發(fā)布。片面地強調(diào)信息管制、一味封鎖消息只會加快謠言的傳播，讓政府失去事件處理主動權。信息透明公開制度化進程不僅是對公民知情權的保護，減少公民與政府之間的誤解，更是政府處置突發(fā)公共事件的前提。