趙文浩 黃 悅 呂連菊

（南昌工程學院經(jīng)濟貿(mào)易學院，江西 南昌 330099）

0 引言

目前，我國發(fā)展最大的不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分。繼黨的十八大提出要推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，促進城鄉(xiāng)共同繁榮之后，黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，黨的二十大報告進一步要求全面推進鄉(xiāng)村振興，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅持城鄉(xiāng)融合發(fā)展。由此可見，城鄉(xiāng)一體化是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要抓手，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有助于全面推進鄉(xiāng)村振興。近年來，雖然江西省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平在不斷提高，但依然存在一些問題，阻礙了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施。為此，筆者在借鑒部分發(fā)達國家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展經(jīng)驗的基礎上，提出促進江西省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的對策。

1 江西省城鄉(xiāng)一體化存在問題

1.1 城鄉(xiāng)資源分配不均

城鄉(xiāng)二元結構是制約城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要障礙。目前，江西省城鄉(xiāng)二元結構的主要表現(xiàn)是城鄉(xiāng)在教育資源、醫(yī)療資源、社會保障和道路等基礎設施上存在分配不均衡現(xiàn)象。

1.1.1 教育方面。江西省城鄉(xiāng)義務教育資源分配不均衡。從教師學歷與職稱上來看，城市義務教育專任教師的學歷結構優(yōu)于農(nóng)村，城市義務教育階段擁有高級職稱的教師多于農(nóng)村。從教學設施上來看，雖然近年來江西省對農(nóng)村教育基礎設施投入力度加大，但對比農(nóng)村學校和城市學校的占地面積、教學計算機數(shù)量和圖書館數(shù)量等指標，會發(fā)現(xiàn)當?shù)爻青l(xiāng)教育基礎設施依然存在較大差異。從教育經(jīng)費投入上來看，以南昌市和南昌縣為例，2020年南昌市的教育公共預算支出大約為135.1億元，而南昌縣作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大縣，教育經(jīng)費公共預算支出約為17.79億元［1］。由此可以看出，城市和鄉(xiāng)村在教育財政撥款上仍有較大差距。

1.1.2 醫(yī)療方面。相較于城市的醫(yī)療人才集中、醫(yī)療設備先進以及醫(yī)院、基層醫(yī)療機構、專業(yè)公共衛(wèi)生機構數(shù)量多和覆蓋面積廣等，農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療技術落后，村衛(wèi)生所、村衛(wèi)生室、社區(qū)衛(wèi)生服務中心等醫(yī)療機構數(shù)量偏少，覆蓋面積狹窄，醫(yī)療人才稀缺。2021年，江西省有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師11.14萬人，而在農(nóng)村（社區(qū)）基層醫(yī)療衛(wèi)生機構的執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師僅3.89萬人，其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院1.80萬人，村衛(wèi)生室0.85萬人，門診部 0.20 萬人［2］。

1.1.3 社會保障方面。近年來江西省的社會保障體系不斷健全，覆蓋范圍不斷擴大。但對比城市和鄉(xiāng)村來看，城市中由于社會保障制度實施較早且投入較大，已經(jīng)形成了較為完善的社會保障體系，不僅有養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、醫(yī)療保險和工傷保險等基本的社會保障項目，還建立了住房和租房等社會保障制度以及對老人和留守兒童實施救護助的社會福利制度。而江西省農(nóng)村地區(qū)則由于社會保障起步較晚和投入力度不夠，除基本的社會保障項目得到推行實施外，廉租房制度、失業(yè)保障制度和救護助社會福利制度等一系列特殊保障制度并未得到良好實行［3］。

1.1.4 基礎設施方面。江西省城市建設早于農(nóng)村且政府投入力度較大，道路等基礎設施已經(jīng)很完善，為城市經(jīng)濟發(fā)展提供了極大便利。而農(nóng)村發(fā)展較晚，雖然近年來江西省農(nóng)村道路建設逐步完善，但仍有部分地區(qū)為土路、洼路，每逢雨季或者惡劣天氣時，村民出行不便，阻礙了農(nóng)業(yè)發(fā)展，也不利于江西省城鄉(xiāng)之間各種資源的流動，阻礙江西省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

1.2 農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不高

農(nóng)業(yè)發(fā)展水平不高是制約江西省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的主要問題之一。眾所周知，機械化是轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的重要基礎，沒有農(nóng)業(yè)機械化就沒有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。江西省農(nóng)業(yè)機械化程度實現(xiàn)了持續(xù)快速提高。從《2021年江西統(tǒng)計年鑒》中關于主要農(nóng)業(yè)機械年末擁有量和機耕情況的數(shù)據(jù)可知，江西省的實際機耕面積達452.3萬hm2，占全省耕地面積的80.1%，但江西省農(nóng)用機械耗能較大，使用成本不容小覷。而且，江西省農(nóng)業(yè)機械化主要是糧食作物生產(chǎn)的機械化，一些經(jīng)濟作物的機械化生產(chǎn)程度很低，制約了農(nóng)業(yè)發(fā)展。此外，江西省農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)體系、加工體系、經(jīng)營體系不完善，使得農(nóng)產(chǎn)品附加值低且競爭力弱，不利于農(nóng)產(chǎn)品價格提升，影響了農(nóng)業(yè)發(fā)展［4］。近年來，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不確定性較大，旱災與洪水等自然災害較為頻繁，江西省主要農(nóng)作物的產(chǎn)量較2018年以前有所減少（見表1），這不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的提高。

表1 2016—2020年江西省主要農(nóng)作物產(chǎn)量

1.3 制度有待完善

戶籍制度是影響江西省城鄉(xiāng)一體化深入推進的重要因素之一。由于戶籍制度的存在，人們被劃分為城市居民和農(nóng)村居民，這限制了人口的自由流動。農(nóng)村居民即使因為工作等原因進入城市，但在住房、子女上學、社會保障等方面仍然得不到與城市居民相同的權利，被城市的公共服務體系排除在外，使農(nóng)民在城市中難以有歸屬感和幸福感，降低了農(nóng)民的進城意愿，使得江西省城鎮(zhèn)化率偏低［5］。同時，城鄉(xiāng)二元土地制度限制了資源的合理流動，現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)制度也在一定程度上約束了江西省農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移并且使農(nóng)地遭到拋墾，造成農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率較低和土地利用率不高等問題。而且農(nóng)戶的宅基地使用權只能在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，宅基地的使用權價值在市場上很難體現(xiàn)，使得農(nóng)村居民出售宅基地的意愿不高，導致部分農(nóng)戶的宅基地閑置。

1.4 鄉(xiāng)村治理有待加強

當前，江西省在鄉(xiāng)村治理方面還存在較多問題，主要表現(xiàn)為以下兩方面。一是隨著江西省城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的不斷推進，城市對勞動力等資源的需求量逐漸增大，較多農(nóng)村青年勞動力流向了城市，這使得農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了勞動力年齡老化、結構失衡等問題。留守在農(nóng)村的居民由于年齡偏大、教育水平較低，較少關心鄉(xiāng)村治理，對公共事務參與熱情不高，使得鄉(xiāng)村治理工作推進難度增大。二是江西省部分農(nóng)村村委會組織渙散，缺乏治理人才，治理能力較弱，對現(xiàn)有農(nóng)民的動員能力和組織能力不強，致使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略未得到有效實施，甚至出現(xiàn)干群矛盾，影響鄉(xiāng)村和諧發(fā)展，不利于江西省城鄉(xiāng)一體化推進。

2 部分發(fā)達國家城鄉(xiāng)一體化發(fā)展經(jīng)驗

2.1 美國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展經(jīng)驗

美國的工業(yè)化和城市化發(fā)展較早，并在20世紀50年代就實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化。在發(fā)展過程中，美國一直堅持工業(yè)和農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，其很多做法對江西省推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有借鑒意義。

首先，美國在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中，十分重視農(nóng)業(yè)發(fā)展，主要表現(xiàn)為以下7點。第一，大力補貼農(nóng)業(yè)。美國國會每5 a就會對農(nóng)業(yè)政策進行修改，高額的補貼在一定程度上促進了美國農(nóng)業(yè)發(fā)展。第二，美國長期以來持續(xù)保障農(nóng)場主權利，對農(nóng)場主的投保進行補貼，并且賠償力度非常大。第三，美國擇優(yōu)補助農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)，達到間接補助農(nóng)民的目的，要求受補助的農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)使用國內(nèi)生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品并且在購買時向生產(chǎn)者支付額外的生產(chǎn)補貼。第四，美國允許農(nóng)民申請農(nóng)業(yè)生產(chǎn)貸款，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供便利。第五，美國推動科學技術在農(nóng)業(yè)中的應用和創(chuàng)新，大力支持農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展。美國農(nóng)業(yè)現(xiàn)已進入全面機械化和現(xiàn)代化的階段，除主要糧食作物生產(chǎn)實現(xiàn)了機械化外，采收難度較大的經(jīng)濟作物也實現(xiàn)了機械化生產(chǎn)。美國還注重通過農(nóng)業(yè)生物和化學的研究，提高農(nóng)作物產(chǎn)量，提高了勞動生產(chǎn)率和土地利用效率。第六，美國十分重視信息化和數(shù)字化在農(nóng)業(yè)中的運用，建立了國家級農(nóng)業(yè)和農(nóng)村科技中心，能及時分析農(nóng)業(yè)發(fā)展中遇到的問題，針對性提出解決辦法。第七，美國增加農(nóng)業(yè)教育的財政投入，增設農(nóng)業(yè)專職院校，開展多元化的農(nóng)民職業(yè)技術教育，培養(yǎng)農(nóng)業(yè)人才，提高農(nóng)民素質(zhì)，使農(nóng)民能更好地適應農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

其次，美國農(nóng)村交通基礎設施發(fā)達，促進了農(nóng)村發(fā)展。美國陸路交通十分發(fā)達，高速公路覆蓋面積廣，且小汽車使用率極高，小汽車普及率高達83%。且美國油價較為便宜，為農(nóng)民出行提供了便利。此外，美國航空業(yè)也很發(fā)達。美國機場覆蓋率高，不少小鎮(zhèn)都擁有機場，每一個縣級城市最少有一個機場，而我國縣級市設有機場較少，不少地級市還沒有機場［6］，且美國機票便宜，這樣使得長途出行也十分方便。

最后，美國農(nóng)村公共服務體系較為完善，推動了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。美國通過立法手段保障了農(nóng)村居民和城市居民擁有相同的權利。醫(yī)療方面，美國農(nóng)村醫(yī)療資源較為豐富，人均病床數(shù)較多。教育方面，美國增加農(nóng)村教育專項經(jīng)費投入，加大對農(nóng)村學校的撥款比例，同時根據(jù)農(nóng)村社區(qū)發(fā)展需求，統(tǒng)整農(nóng)村社區(qū)和學校，把社區(qū)納入學生課堂學習過程，利用信息技術強化學校與社區(qū)聯(lián)系。此外，美國通過提供優(yōu)惠政策和專項資金，招聘和挽留合格農(nóng)村教師，促進了美國農(nóng)村教育發(fā)展。

2.2 德國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展經(jīng)驗

德國是一個高度發(fā)達的資本主義國家，目前已經(jīng)形成了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展格局，且不同鄉(xiāng)村各具地域風情。其城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中存在很多值得江西省借鑒的地方。

首先，德國推行城鄉(xiāng)等值化建設。一方面，通過產(chǎn)業(yè)升級、土地整合、基礎設施建設等，使城鄉(xiāng)居民具有同等的生活、工作條件；另一方面，注重生態(tài)景觀的美學價值，挖掘鄉(xiāng)村的地域性優(yōu)勢，逐漸扭轉(zhuǎn)鄉(xiāng)村衰落的局面，使城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合。

其次，德國是世界上路網(wǎng)最密集的國家之一，其交通基礎設施十分完善，這有利于城鄉(xiāng)之間的人口流動和溝通聯(lián)系，為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了重要保障。

再次，德國十分重視法律在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中的作用。例如，1957年德國通過《農(nóng)民老年救濟法》將農(nóng)民養(yǎng)老納入社會保障范圍；1960年通過《聯(lián)邦建設法》，確保所有地區(qū)均衡發(fā)展和共同富裕；1967年，德國又頒布了《農(nóng)民養(yǎng)老金法案》，使包括農(nóng)民在內(nèi)的社會各階層擁有屬于各自的、專門的養(yǎng)老保險機構［7］。有了法律的支撐，政策實施效率更高，這為德國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展提供了堅實的保障。

最后，伴隨著城市與鄉(xiāng)村的進一步融合發(fā)展，城市內(nèi)部形成了緊密依托并服務于城市的都市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，對城鄉(xiāng)一體化發(fā)展具有重要意義。德國堅持發(fā)展這一現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，政府還通過立法使都市農(nóng)業(yè)合法化，保障了都市農(nóng)業(yè)的發(fā)展，促進了德國的城鄉(xiāng)融合，也使得農(nóng)業(yè)在城市中得以保存和發(fā)展，解決了城市的工業(yè)污染等問題［8］。

3 江西省城鄉(xiāng)一體化發(fā)展策略

通過上述研究可發(fā)現(xiàn)，西方發(fā)達國家在社會經(jīng)濟發(fā)展過程中，并不是一味地發(fā)展城市，而是積極推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展。因此，為推動城鄉(xiāng)一體化，江西省應該通過高效配置資源、加大農(nóng)村投入力度，提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、完善城鄉(xiāng)制度等措施來逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

3.1 優(yōu)化資源配置，加大農(nóng)村投入力度

目前江西省已經(jīng)進入城鄉(xiāng)融合階段，具體表現(xiàn)為全省城鎮(zhèn)化率從2011年的45.7%提高到2021年的61.46%，人口分離加劇和人口流動規(guī)模持續(xù)加大，表現(xiàn)為越來越多的人產(chǎn)生離鄉(xiāng)的想法，并出現(xiàn)離鄉(xiāng)不返鄉(xiāng)的現(xiàn)象［9］。江西省要想改變這種現(xiàn)象，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，就不應該持續(xù)發(fā)展城市，企圖通過城市化完成城鄉(xiāng)融合，而是要優(yōu)化資源配置，加大農(nóng)村建設投入力度，促進城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

首先，江西省要加大對農(nóng)村人才培養(yǎng)的投入，增強大學生村官和選調(diào)生等的培養(yǎng)力度，做到吸引人才、留住人才。江西省尤其要注重培養(yǎng)農(nóng)村本土人才。這是因為農(nóng)村青少年比城市青少年更加了解鄉(xiāng)村本土特色，在接受良好的教育之后，他們能更加全面、科學思考農(nóng)村發(fā)展問題，為鄉(xiāng)村振興提供更有力的幫助［10］。

其次，江西省要加大對農(nóng)村教育、醫(yī)療的投入。在農(nóng)村教育投入上，一是通過修建教學樓、操場、圖書館，購置圖書和教學儀器設備等擴大農(nóng)村辦學規(guī)模，改善辦學條件，推動農(nóng)村教學現(xiàn)代化；二是切實提高農(nóng)村教師崗位的吸引力，鼓勵教育人才到農(nóng)村工作，壯大農(nóng)村教師隊伍，提高農(nóng)村教育質(zhì)量。在醫(yī)療方面，江西省除了要完善鄉(xiāng)村醫(yī)療基礎設施，提高衛(wèi)生院、村衛(wèi)生室、社區(qū)衛(wèi)生所等醫(yī)療服務站的密度，還應提高鄉(xiāng)村醫(yī)生的專業(yè)技能和工作積極性，使鄉(xiāng)村醫(yī)療服務不僅能滿足鄉(xiāng)村居民的醫(yī)療需求，還能為城市醫(yī)療減輕壓力。

最后，江西省要加大農(nóng)村交通基礎設施建設力度。通過對美國和德國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的研究發(fā)現(xiàn)，要想縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)融合，最為重要的一點就是加強交通基礎設施建設。交通基礎設施的完善，將會使鄉(xiāng)村較城市住房成本低、人口不擁擠的優(yōu)勢更為突出，從而吸引更多的資源流入農(nóng)村，進一步促進農(nóng)村建設。為此，江西省應改善交通狀況，提高公路覆蓋面積，加大對農(nóng)村客運站、運輸服務站建設的扶持力度；補貼油價，推行新能源汽車，降低交通成本，促進城鄉(xiāng)之間人口等要素的流動。

3.2 多措并舉，提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平

提升農(nóng)業(yè)發(fā)展水平是江西省解決城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中各項問題的關鍵舉措。第一，江西省應大力推進農(nóng)業(yè)科技化，提高農(nóng)業(yè)機械化水平，既提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，也提高農(nóng)作物產(chǎn)量與質(zhì)量。第二，大力培養(yǎng)有技術、懂經(jīng)營、會管理的新型農(nóng)業(yè)人才，健全新型農(nóng)業(yè)人才引進、激勵機制。第三，積極推進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，實施農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)培育工程，深化農(nóng)業(yè)企業(yè)與合作社、合作社與農(nóng)戶利益聯(lián)結機制，增加農(nóng)產(chǎn)品附加值，完善農(nóng)產(chǎn)品價格機制，提高農(nóng)民收入。第四，江西省可以對種子、農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料進行財政補貼，降低其價格，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出，使每年因為資金不足導致的農(nóng)作物種植率低等問題得到解決。另外，針對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者貸款難、貸款貴等問題，江西省應創(chuàng)新農(nóng)業(yè)專屬金融產(chǎn)品和服務，加大信貸投放力度，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者提供減息或低息貸款，使其農(nóng)業(yè)發(fā)展資金需求得到保障。

3.3 完善相關制度，健全社會保障體系

一是實行更靈活、更理性的戶籍制度，放寬戶口遷移政策，降低農(nóng)業(yè)人口落戶難度，為其在大中型城市和小城鎮(zhèn)落戶提供便利。二是深化土地制度改革，破除城鄉(xiāng)土地二元結構，吸引資金、人口等要素下鄉(xiāng)；完善土地流轉(zhuǎn)制度，把分散土地集中化，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的有效配置，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供有利條件［11］。江西省應在貫徹落實耕地保護政策的基礎上，通過完善市場機制促進宅基地使用權在市場上的流通，提高閑置宅基地的使用率。三是縮小社會保障方面的城鄉(xiāng)差距，為鄉(xiāng)村居民提供更加全面的社會保障。例如，江西省應充分發(fā)揮農(nóng)村低保的兜底保障作用，完善農(nóng)村福利院的基礎設施，健全農(nóng)村留守兒童、孤寡老人的救助幫扶體系等。

3.4 加強鄉(xiāng)村治理，促進鄉(xiāng)村和諧發(fā)展

江西省應大力發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，加大創(chuàng)業(yè)擔保貸款政策實施力度，實施返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力提升行動，支持農(nóng)民返鄉(xiāng)留鄉(xiāng)，提高鄉(xiāng)村居民對公共事務的參與熱情，培養(yǎng)鄉(xiāng)村居民的主人翁意識，破除鄉(xiāng)村治理缺乏主體這一障礙。此外，江西省應優(yōu)化村委會組織結構，解決村級組織的軟弱渙散問題，加強鄉(xiāng)村治理人才隊伍建設，提高其治理能力，發(fā)揮村委會在鄉(xiāng)村治理中的帶頭作用。在治理過程中，村委會需要堅持黨的領導，堅持為人民服務，消除鄉(xiāng)村治理中存在的官僚主義和形式主義，促進鄉(xiāng)村社會和諧發(fā)展［12］。