白彥鋒 張丹昱

2022年5月19日發(fā)布的《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》指出，推動基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)健康發(fā)展是當前存量資產盤活的重要方式，要鼓勵更多符合條件的基礎設施REITs項目發(fā)行上市。

REITs的全稱是不動產投資信托基金，最初是美國的投資顧問和律師為了滿足中小投資者參與大規(guī)模商業(yè)地產投資的需求和房地產開發(fā)企業(yè)的融資訴求而設計出的一種資產證券化產品?；A設施REITs是其中的一個細分類，其底層資產限定于交通設施、水電氣熱、收費公路等基礎設施。基礎設施REITs能夠實現(xiàn)基礎設施運營收益的證券化和公募發(fā)行，是盤活存量資產、拓展社會資本投資渠道、提高直接融資比例、增強資本市場服務實體經濟質效的重要手段。

2022年4月召開的中央財經委員會第十一次會議強調，要適度超前布局有利于引領產業(yè)發(fā)展和維護國家安全的基礎設施。全面加強基礎設施建設，使其與我國當前國家發(fā)展和安全保障更為匹配。自2014年修訂的《中華人民共和國預算法》及《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》等政策文件出臺以來，地方政府違規(guī)舉債受到嚴格限制，壓實了地方政府債務管理責任。《財政部 自然資源部 稅務總局 人民銀行關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》又將土地使用權出讓收入劃歸稅務部門征收，相當于將其納入中央垂直管理，地方負債率進一步上緊了“緊箍咒”。我國既往大力實踐的政府與社會資本合作(PPP模式)又存在著“重融資、輕運營”以及“明股實債”等問題，未能有效解決地方財政開展基礎設施建設過程中的高杠桿問題。基礎設施建設適度超前，資金是關鍵。當前基礎設施REITs的試點在盤活存量資產的同時，也為財政投融資助力基礎設施建設適當超前提供了重要突破口。

2022年10月16日，在中國共產黨第二十次全國代表大會上，習近平總書記強調，中國式現(xiàn)代化是全體人民共同富裕的現(xiàn)代化?；A設施REITs作為財政權益性融資工具在盤活存量資產、提升存量資產運營效率的同時，其回收資金又提供了財政投資新增資產的資金來源，架起財政投資和融資之間的橋梁。在財政投資層面，基礎設施REITs為保障房建設、“新基建”等領域基礎設施建設提供資金支持；在財政融資層面，基礎設施REITs為我國公眾投資者帶來了共享城鎮(zhèn)化發(fā)展紅利的投資機會，這都與在高質量發(fā)展中推進共同富裕的奮斗目標相契合。本文基于財政投融資的視角，具體分析了基礎設施REITs作為財政融資工具和財政投資財源如何在“富裕”、“共享”和“全面發(fā)展”三個層面上推動共同富裕，以及進一步分析我國現(xiàn)有基礎設施REITs稅收政策不足，提出稅收政策進一步優(yōu)化推動基礎設施REITs蓬勃發(fā)展的政策建議。

一、文獻回顧

基礎設施REITs如何通過財政投融資渠道推動實現(xiàn)共同富裕目標，是本文研究的核心內容之一。已有關于共同富裕的研究大多圍繞共同富裕的內涵闡釋，實現(xiàn)共同富裕的影響因素展開，關于基礎設施REITs的相關研究也限于基礎設施REITs的作用及其發(fā)展的制度約束分析，關于基礎設施REITs如何影響共同富裕的相關研究鮮現(xiàn)文端。但有關共同富裕的本質內涵、基礎設施REITs在我國的發(fā)展現(xiàn)狀以及財政投融資在共同富裕目標實現(xiàn)過程中發(fā)揮的作用等相關研究，構成了本文重要的研究基礎。

(一)共同富裕內涵相關研究

要探討基礎設施REITs與共同富裕的關系，首先必須深刻理解共同富裕的內涵。許多學者基于哲學、經濟學、社會學等多維視角對共同富裕內涵進行了深刻探討。程恩富和劉偉(2012)基于馬克思主義及其中國化時代化理論，闡明了共同富裕是社會主義社會的發(fā)展目標，也是增強社會主義國家凝聚力和鞏固社會主義制度的必然選擇。劉培林等(2021)進一步指出共同富裕在政治內涵上是黨的初心和中國特色社會主義的本質要求，在經濟內涵上指的是全體人民共享發(fā)展成果、實現(xiàn)多維全面發(fā)展的一個螺旋式上升狀態(tài)，在社會內涵上則意味著社會整體呈現(xiàn)中等收入群體為主體的橄欖型社會結構。張來明和李建偉(2021)則更具體地提出，共同富裕意味著收入分配的公平、基本公共服務的均等化、人民機會均等、健康公平以及精神文化資源的普惠。李實(2021)將共同富裕理解為富裕與共享的有機統(tǒng)一，富裕同時包括物質和精神層面的富裕，共享是一種平等合理的共享，而非“平均主義”或“兩級分化”。

綜上，共同富裕包含三層含義：一是“富?！保垂餐辉＝⒃谳^高的經濟發(fā)展水平與綜合國力之上；二是“共享”，即發(fā)展的成果由全體人民平等地享有，區(qū)域間發(fā)展差距、城鄉(xiāng)發(fā)展差距、居民收入水平的差距縮小至合理區(qū)間，基本公共服務實現(xiàn)均等化，中等收入群體規(guī)模明顯擴大；三是“全面發(fā)展”，即人民享有平等參與、平等發(fā)展的權利，且這種發(fā)展是全面多維的，既包括物質層面的追求，又包含精神文化方面的建設，讓人民在經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等方面感受到幸福感和安全感。

(二)基礎設施REITs相關研究

目前，我國關于基礎設施REITs的研究尚處于起步階段。關于基礎設施REITs的作用，相比于債務融資方式，基礎設施REITs有利于解決投資周期長與債務期限短之間的期限錯配問題，在資本市場公開募集可以以較低成本籌集到長期資金，更符合基礎設施投資的規(guī)律(張立和郭杰群，2021)。由此，對地方政府而言，基礎設施REITs有望成為地方政府盤活存量資產的重要工具，使財政從存量資產形成的債務中退出，回收資金又進一步用于新項目建設，形成存量資產和新增資產之間“滾動發(fā)展”的良性循環(huán)；對國有企業(yè)等基礎設施的實際運營者而言，基礎設施REITs的公開發(fā)行有助于推進混合所有制改革(殷勇，2020)，引入投資人的第三方監(jiān)督，資本市場的相關信息披露制度也形成外部監(jiān)督效力，從而有利于倒逼其提升經營管理水平(張捷，2021)；對投資者而言，REITs意味著穩(wěn)定的分紅收益和較高的流動性，這不僅為公眾投資者提供了差異化投資的選擇，也滿足保險資金、養(yǎng)老金、年金等各類機構投資者對于固定收益型產品的投資需求(張立和郭杰群，2021)。

我國現(xiàn)已開始基礎設施REITs的試點發(fā)行。已有研究指出我國基礎設施REITs仍存在著稅收制度不完善、監(jiān)管相關法律規(guī)范不健全、組織架構復雜(李雪靈和王堯，2021)、優(yōu)質項目篩選難度大(周景彤和葉銀丹，2020)，基金管理人等各類中介機構對基礎設施REITs了解較少進而業(yè)務能力欠缺，以及在二級市場流動性不足等問題(何川等，2021)。

稅收制度不健全是阻礙我國基礎設施REITs發(fā)展的關鍵性因素。一些學者專門探討了基礎設施REITs相關稅制的優(yōu)化問題。如楊詠梅和陳美華(2021)對比了我國與美國、日本、新加坡的基礎設施REITs交易結構與稅制設計，發(fā)現(xiàn)我國基礎設施REITs存在結構復雜導致的涉稅事項繁雜、重復征稅、缺乏配套稅收優(yōu)惠政策等問題，并提出出臺稅收優(yōu)惠以降低基礎設施REITs設立購置階段稅負、均衡持有運營階段各行業(yè)基礎設施REITs稅負，以及采用穿透原理避免重復征稅等政策建議。陳彬和夏旭(2021)基于我國過去發(fā)行的類REITs產品的發(fā)行退出階段稅負重、運營階段重復納稅等問題，認為應當整體考慮基礎設施REITs稅制安排，避免各主體各階段的條塊割裂征稅。2022年1月財政部、國家稅務總局聯(lián)合發(fā)布的《關于基礎設施領域不動產投資信托基金 (REITs)試點稅收政策的公告》，對基礎設施REITs進行了專門的稅收規(guī)定，但僅限于基礎設施REITs的構建及設立環(huán)節(jié)，而與相關法規(guī)的銜接以及回溯既往的具體規(guī)定都不夠完善(謝家珍，2022)。

(三)基礎設施REITs與共同富裕的關系

當前尚未有文章系統(tǒng)性探究基礎設施REITs對我國共同富裕目標實現(xiàn)所發(fā)揮的作用，但關于財政與共同富裕之間的邏輯關系已有較為充分的探討。財政投資是財政支出的重要方向，財政融資是財政投資資金的重要來源，兩者在現(xiàn)實實踐中往往是一體兩面、密不可分。關于財政投融資對共同富裕目標實現(xiàn)的重要意義，相關研究雖沒有專門論述但有所提及，構成本文重要的研究基礎。

一方面，在初次分配的生產環(huán)節(jié)，財政通過基本建設支出影響整個市場的財富創(chuàng)造，尤其是要聚焦科技創(chuàng)新、產業(yè)數(shù)字化、數(shù)字產業(yè)化等關鍵性領域，推動高質量發(fā)展，形成共同富裕的堅實物質基礎(呂煒，2022)。而關鍵性新型領域的發(fā)展離不開5G基站、發(fā)電站、產業(yè)園區(qū)等基礎設施建設，財政投融資就需要在其中發(fā)揮關鍵性作用。另一方面，在再分配環(huán)節(jié)，財政投融資支持公共服務的提供會影響再分配中的公共服務分配，進而對居民間收入水平差距進行調節(jié)(詹靜楠和呂冰洋，2022)。此外，保障性租賃房的基本公共服務提供有助于穩(wěn)定預期、刺激消費、擴大內需，進一步作用于“富?！睂用娼洕傮w穩(wěn)定發(fā)展；同時，基本公共服務中文化、體育等服務的供給又有利于充實居民精神生活(李實和楊一心，2022)。

綜上，財政投融資無論是在改善總體經濟運行效率、實現(xiàn)高質量發(fā)展的“富裕”層面，還是推進基本公共服務均等化、改善收入分配的“共享”層面，或是推進人民在物質精神層面多維“全面發(fā)展”層面，都發(fā)揮著舉足輕重的作用。而基礎設施REITs作為我國財政投融資的新工具(高珂等，2022)，對共同富裕目標的實現(xiàn)會帶來怎樣創(chuàng)新性的推動功能，尚未有研究進行系統(tǒng)性探討。

總體而言，現(xiàn)有基礎設施REITs相關研究側重于從實務層面分析我國基礎設施REITs當前發(fā)展面臨的制度阻礙及未來改革方向，少有的關于基礎設施REITs發(fā)展必要性的論述也停留于存量資產盤活、地方債風險降低、基礎設施運營水平提升等方面。尚未有研究更進一步，站在共同富裕這一中國特色社會主義本質要求的視角，深刻闡述基礎設施REITs發(fā)展的重要意義。

因此本文的邊際貢獻在于提出了基礎設施REITs推動共同富裕的基本邏輯：基礎設施REITs以創(chuàng)新方式為財政投資提供資金、為財政融資提供工具，進而從“富?！?、“共享”和“全面發(fā)展”三層內涵推動了共同富裕目標實現(xiàn)。本文從財政投融資視角，補充性地回答了財政作為國家治理的基礎與重要支柱，在共同富裕目標實現(xiàn)過程中扮演怎樣的角色這一關鍵性問題，闡述了基礎設施REITs發(fā)展對于我國共同富裕目標實現(xiàn)的重要意義，并為稅收進一步支持基礎設施REITs發(fā)展提出政策建議。

二、我國基礎設施REITs的發(fā)展歷程與現(xiàn)狀

不動產投資信托基金(real estate investment trusts,REITs)是通過發(fā)行收益憑證從眾多投資者手中募集資金，交由專門投資機構進行不動產投資運營，進而取得不動產投資收益并按比例向投資者分配的一種信托基金(北京大學光華管理學院，2017)。通過將流動性較差的不動產轉化為REITs的份額，REITs實現(xiàn)了不動產收益的證券化。根據(jù)資金募集方式、資金投向、底層資產及組織形式等的區(qū)別，REITs可劃分為如圖1所示的多種類型。其中，權益型公募REITs既為不動產所有者提供了大規(guī)模股權融資機會，又通過引入多方參與運營提升了不動產運營管理水平，是國際上普遍支持發(fā)展的REITs類型，也是當前我國基礎設施REITs試點的重點。

圖1 REITs的分類示意注：其中公司型REITs依據(jù)各國公司法成立，具有獨立公司法人資格，通過發(fā)行股票、分派紅利的形式運行；信托型REITs則依據(jù)信托契約成立，本身并非獨立法人，由基金管理人發(fā)起設立，通過發(fā)行收益憑證募集資金并依據(jù)收益憑證分配利潤的方式運行。由于《中華人民共和國證券法》對證券上市的規(guī)定嚴格，我國公司型REITs難以滿足上市條件，我國的基礎設施REITs試點只能采用信托型結構。

基礎設施REITs是REITs的細分類別，其與一般性REITs的最主要區(qū)別體現(xiàn)在兩方面。一是底層資產不同，基礎設施REITs的底層資產是公益性的基礎設施，而一般性REITs的底層資產為營利性的商業(yè)物業(yè)。二是風險與收益不同，基礎設施REITs的收益主要源自基礎設施穩(wěn)定的經營收入，風險較低；但基礎設施公益性強，運營效率相對較低，因此收益水平也不高，屬于低風險低收益類產品。對于營利性的商業(yè)物業(yè)而言，其收益來源則包括物業(yè)經營收益和物業(yè)自身價值增值兩部分，收益水平較高，但資產運營和增值面臨的風險性相比于需求穩(wěn)定的基礎設施，也處于較高水平。

(一)我國基礎設施REITs的發(fā)展歷程

自2002年我國開啟信托業(yè)務并逐步涉及房地產信托以來，政府及企業(yè)對REITs的探索就在不斷推進。依據(jù)REITs與基礎設施建設相結合的程度，我國基礎設施REITs發(fā)展歷程可分為三個階段。

1.REITs發(fā)展起步階段(2005～2009年)

在這一時期，我國主要在商業(yè)物業(yè)領域對REITs進行探索，REITs的功能定位于豐富金融產品，推動金融市場發(fā)展。2005年，廣州越秀集團成立的越秀REITs在香港上市，成為我國首只REITs產品，其底層資產為位于廣州的白馬大廈、財富廣場、維多利亞廣場等商業(yè)物業(yè)。隨著2006年房地產限制外資政策發(fā)布，萬達、華銀控股、華潤等公司模仿越秀模式在香港上市的計劃都相繼擱淺，中國REITs的發(fā)展一度停滯。2009年之前，我國REITs的發(fā)展創(chuàng)新主體始終是房地產企業(yè)。直至2009年，中國人民銀行、銀監(jiān)會、證監(jiān)會等11個部門成立REITs試點管理協(xié)調小組并制定了詳細的試點實施方案，中國的監(jiān)管部門對中國境內REITs的市場建設試點工作正式拉開了序幕。

2.類REITs(1)狹義的REITs便是指權益型公募REITs，其余類型的REITs產品則被統(tǒng)稱為“類REITs”。開始服務于基礎設施建設階段(2010～2019年)

2010～2019年，我國對于REITs的定位從推動金融創(chuàng)新向支持基礎設施建設過渡。由于REITs產品的公募發(fā)行渠道尚未開啟，這一階段的REITs往往是采取私募的發(fā)行方式，融資類型也是偏向于債權融資，不同于真正意義上的權益型公募REITs產品，因此也被稱為“類REITs”。2010年，住建部等七部門聯(lián)合發(fā)布《關于加快發(fā)展公共租賃住房的指導意見》，鼓勵金融機構探索運用保險資金、信托資金和房地產信托投資基金拓展公共租賃住房融資渠道，第一次提出了以房地產信托投資基金支持公共租賃住房這類基礎設施的融資。2016年3月，《國務院批轉國家發(fā)展改革委關于2016年深化經濟體制改革重點工作意見的通知》提出，支持開展基礎設施資產證券化試點，首次將基礎設施與REITs相結合，提出“基礎設施REITs”的概念。2016年12月，國家發(fā)改委、證監(jiān)會發(fā)布的《關于推進傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作(PPP)項目資產證券化相關工作的通知》提出，中國證監(jiān)會將積極研究推出主要投資于資產支持證券的證券投資基金，并會同國家發(fā)展改革委及有關部門共同推動不動產投資信托基金(REITs)，進一步支持傳統(tǒng)基礎設施項目建設。這一做法結合了基礎設施REITs與PPP兩種財政融資工具，目的在于進一步支持傳統(tǒng)基礎設施項目建設。2019年，上海證券交易所表示進一步深化債券產品創(chuàng)新，推動公募REITs試點，公募REITs試點階段正式開啟，為后續(xù)基礎設施REITs試點的開展鋪平了道路。

3.基礎設施REITs加速發(fā)展階段(2020年至今)

2020年4月，中國證監(jiān)會、國家發(fā)改委聯(lián)合發(fā)布《關于推進基礎設施不動產投資信托基金(REITs)試點相關工作的通知》，明確基礎設施REITs試點的基本原則、試點項目要求和試點工作安排，我國的基礎設施REITs試點工作開啟。作為試點重點的基礎設施REITs屬于權益型公募REITs，能夠發(fā)揮盤活存量資產與提升基礎設施運營效率的關鍵作用。2020年8月證監(jiān)會發(fā)布的《公開募集基礎設施證券投資基金指引(試行)》以及2021年1月滬深證券交易所發(fā)布的公開募集基礎設施證券投資基金(REITs)業(yè)務辦法，分別對試點細則以及基礎設施公募REITs的相關業(yè)務流程予以詳細規(guī)定。2021年6月，我國首批基礎設施公募REITs產品在滬深交易所正式掛牌上市，我國正式告別“類REITs”階段。同月，國家發(fā)改委發(fā)布《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點工作的通知》，進一步推動完善REITs試點的建設工作，包括擴大試點區(qū)域、增加試點行業(yè)、細化基本要求等。支持基礎設施REITs試點的稅收政策緊隨其后，財政部、稅務總局于2022年1月發(fā)布的《關于基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點稅收政策的公告》，旨在減輕REITs發(fā)展的企業(yè)所得稅負擔。2022年5月發(fā)布的《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》指出，推動基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)是盤活存量資產的重要方式。

在這一階段，我國基礎設施REITs試點的試點目標、工作細則、支持政策均已確定，基礎設施REITs助力盤活存量資產的制度阻礙也初步破除。自試點工作開展以來，各地不斷有優(yōu)質基礎設施資產通過基礎設施REITs發(fā)行上市，各類投資者積極認購，中國基礎設施REITs進入發(fā)展“快車道”。

(二)我國基礎設施REITs的發(fā)展現(xiàn)狀

1.當前我國基礎設施REITs交易結構

證監(jiān)會發(fā)布的《公開募集基礎設施證券投資基金指引(試行)》規(guī)定了我國基礎設施REITs的交易結構，即“公募基礎設施投資信托基金+資產支持專項計劃”結構(見圖2)，資產支持專項計劃發(fā)揮了基礎設施資產證券化的作用。在這一結構之下，公募資金在公開市場發(fā)行募集，并通過資產支持專項計劃穿透取得基礎設施底層資產的產權。基礎REITs需要通過資產支持專項計劃間接持有項目公司股權而非直接投資于項目公司，原因在于：依據(jù)《中華人民共和國證券投資基金法》的第五十八條，公募基金財產僅能投資上市交易的股票、債券或國務院證券監(jiān)督管理機構規(guī)定的其他證券品種，即公募基礎設施投資信托基金不能直接投資于不動產或是未上市公司的股權。而資產支持專項計劃屬于國務院證券監(jiān)督管理機構規(guī)定的其他證券品種，(2)《證券公司及基金管理公司子公司資產證券化業(yè)務管理規(guī)定》(中國證券監(jiān)督管理委員會公告〔2014〕49號)[EB/OL].中國政府網，2015-12-14.為基礎設施REITs間接投資于項目公司基礎設施資產提供了合法途徑。

圖2 我國基礎設施REITs交易結構示意

這一交易構建的基本流程包括四個階段：一是基金管理人向證監(jiān)會申請注冊公募基金REITs；二是公募基金用80%以上基金資產持有資產支持證券，并持有其全部份額；三是項目公司進行重組，具體包括負債清理、解除質押及抵押、剝離與基礎設施資產無關的投資等；四是由資產支持專項計劃或另設私募基金100%收購項目公司股權，若是由私募基金持有項目公司股權，則需要由資產支持專項計劃100%持有私募基金股權。由此以來，公募基金便通過層層穿透，實現(xiàn)了對基礎設施所有權或特許經營權的完全控制。

基礎設施REITs的交易結構涉及四類主體。一是原始權益人，即基礎設施的原始持有者，常常是國有企業(yè)。原始權益人通過將自身保有的基礎設施產權出讓給私募基金或資金支持專項計劃以獲取資金。二是基金管理人，負責基礎設施REITs的設立、發(fā)行、投資等，也是基礎設施REITs信息向社會各方披露的主要責任人。三是基礎設施運營管理機構，其主要職責是受基金管理人的委托進行具體的基礎設施運營管理。其既可以是基金管理人自身或其專門子公司，也可以是外部管理機構，其中外部管理機構可能是原始權益人或其關聯(lián)方，也可能是獨立第三方運營管理機構。四是公眾投資者。即基金份額的主要持有人，其目的主要是獲取較為穩(wěn)健、有吸引力的投資回報。

2. 我國基礎設施REITs試點情況

總體來看，截至2022年10月29日，我國已發(fā)行公募基礎設施REITs 20只，另有2只正處于行政審批環(huán)節(jié)，總計發(fā)行規(guī)模達到605億元。從底層資產所在行業(yè)來看，我國已發(fā)行公募基礎設施REITs的底層資產主要是園區(qū)基礎設施及交通基礎設施，倉儲物流、生態(tài)環(huán)保、保障性住房及能源相關基礎設施也有所涉及。

從一級市場發(fā)行情況來看，已發(fā)行的REITs的戰(zhàn)略配售認購份額平均水平為65%，戰(zhàn)略配售認購者既包括基礎設施的原始權益人，又包括其他外部機構投資人。網下發(fā)售份額為25%，也主要由機構投資者認購。而公眾配售份額僅為10%，社會公眾投資基礎設施REITs的參與度仍有很大的提升空間。

從收益情況看，已公布數(shù)據(jù)的13只基礎設施REITs的預計派息率均在4%以上，平均派息率為6.58%。其中有54%的基礎設施REITs派息率在4%～5%之間，占絕對多數(shù)；33%的派息率在5%～10%之間，其中鵬華深圳能源REIT的預計派息率達到11.69%?？傮w而言，基礎設施REITs的派息率遠高于2021年我國十年期國債的收益率，后者基本在2.8%～3%之間波動。(3)全國銀行間同業(yè)拆借中心網站。

基礎設施的公益性和重資產特征使得政府及國有企業(yè)成為其投資的最核心主體，其中大多數(shù)的基礎設施建設項目都需要財政資金的投入。從我國已發(fā)行基礎設施REITs底層資產的原始權益人性質來看，在20家原始權益人企業(yè)中，中央或地方國有企業(yè)占18家，占比90%。可見，當前我國基礎設施REITs主要發(fā)揮了支持各級財政盤活存量優(yōu)質基礎設施資產的作用，國有企業(yè)有較強的積極性參與到基礎設施REITs的設立與發(fā)行中；同時，也有外商獨資企業(yè)等其他各類所有制企業(yè)作為原始權益人進行了基礎設施REITs的設立與發(fā)行，使得基礎設施REITs市場更為多元化。

三、基礎設施REITs推進共同富裕的現(xiàn)實邏輯

基礎設施REITs因其底層資產的準公共物品的特征而成為財政融資的重要工具，基礎設施REITs盤活的存量資產很大一部分屬于財政投資的結果，基礎設施REITs融資所得回收資金又將進一步用于財政投資形成新增資產?？梢姡A設施REITs構建起財政投資與財政融資之間的一座新的橋梁，也分別從財政融資的工具和財政投資的財源兩個角度推動共同富裕。這一部分將基于共同富裕“富?！?、“共享”以及“全面發(fā)展”這三層內涵分別闡述基礎設施REITs發(fā)揮的作用(見圖3)。

圖3 基礎設施REITs推進共同富裕的途徑注：(1)根據(jù)《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點工作的通知》，當前基礎設施REITs可以投資于：交通基礎設施、能源基礎設施、市政基礎設施、生態(tài)環(huán)?；A設施、倉儲物流基礎設施、園區(qū)基礎設施、新型基礎設施、保障性租賃住房以及具有供水、發(fā)電功能的水利設施及自然文化遺產、國家五A級旅游景區(qū)等具有較好收益的旅游基礎設施這九類基礎設施，本文選取了最具代表性和重要性的七類進行闡述。(2)因各類基礎設施建設REITs對推進共同富裕三層內涵有交叉，這里僅作示意。

(一)基礎設施REITs與“富?！?/h3>

共同富裕的第一層內涵是“富?！?，即共同富裕需要建立在經濟發(fā)展、物質財富積累和綜合國力提升的基礎之上。而基礎設施REITs作為財政投融資的工具，發(fā)揮著宏觀調控的功能，對于我國經濟平穩(wěn)健康發(fā)展并最終實現(xiàn)第二個百年奮斗目標發(fā)揮著關鍵性作用。

1.作為財政融資工具，基礎設施REITs能夠防范債務與經濟周期共振風險，平穩(wěn)宏觀經濟運行

舉債融資是財政融資用于基礎設施建設的最主要方式。相關研究表明，我國地方政府債務融資發(fā)行表現(xiàn)出順周期性，產出缺口每增加1個百分比，在繁榮期和衰退期地方隱性債務分別增加5.92%和3.97%(司海平等，2018)。究其原因，隨著地方官員政績考核標準的多元化，地方官員晉升不僅需要維持一定的經濟增長，還需要保證任期內的債務風險可控。而宏觀經濟形勢會影響官員在“增長”與“穩(wěn)定”這兩項評價指標之間的側重。在宏觀經濟上行期，財政風險相對可控，地方政府間經濟增長的競爭也較為激勵，地方官員更為關注“增長”；而在經濟處于下行周期，償債面臨較大壓力，各地方政府更加注重風險防范。由此便帶來了經濟上行期“促增長”目標下的多發(fā)債與經濟下行期“防風險”目標下少發(fā)債，地方舉債融資行為表現(xiàn)出順周期特征，進而加劇了繁榮期的風險積累和低迷期的調控乏力。

相較而言，發(fā)行基礎設施REITs這種權益融資的方式不同于舉債融資，為地方財政提供了資金退出的有效途徑，不會帶來新的償債風險，進而避免了在經濟下行期間受到官員晉升機制的負向激勵。且在經濟下行周期，居民基于低預期，更傾向于持有基礎設施REITs這類風險較低且收益固定的金融產品，這將利好基礎設施REITs的公開募集，有利于地方財政利用回收資金進行逆周期調節(jié)，開展新項目投資以發(fā)揮其杠桿作用，促進宏觀經濟的持續(xù)健康發(fā)展，為實現(xiàn)共同富裕打下堅實基礎。

2.作為財政投資財源，盤活基礎設施REITs并再投資于新基建、能源基礎設施等領域，推動經濟高質量發(fā)展

《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》指出，基礎設施REITs在盤活存量資產后形成的回收資金應當支持新項目建設，發(fā)揮撬動投資作用。可見，基礎設施REITs的推廣是創(chuàng)新了財政資金的“退出—再投資”機制，其落腳點在于通過“再投資”擴大有效投資，引領高質量發(fā)展。2021年發(fā)布的《關于進一步做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點工作的通知》中公布了基礎設施REITs重點支持的九大行業(yè)，其中就包括新型基礎設施建設、能源基礎設施等。

(1)新型基礎設施建設。

新型基礎設施建設即“新基建”，是服務于智慧經濟時代我國推動創(chuàng)新驅動高質量發(fā)展與現(xiàn)代化經濟體系建設，實現(xiàn)國家智能化、數(shù)字化、高速化的各類基礎設施的總稱，涵蓋的范圍十分廣泛。2020年4月20日，國家發(fā)改委界定了“新基建”包含的三方面內容：一是作為數(shù)字經濟發(fā)展根基的通信、算力等信息基礎設施；二是信息技術與傳統(tǒng)基礎設施融合形成的包括智慧能源、智慧交通在內的融合性基礎設施；三則是支持科研創(chuàng)新的相關基礎設施，屬于“新基建”的最尖端，服務于數(shù)字產業(yè)鏈的最上游。

“新基建”對于我國經濟高質量發(fā)展以實現(xiàn)“富裕”層面共同富裕的重要性不言而喻。首先，“新基建”賦予經濟發(fā)展以新動能。例如，工業(yè)物聯(lián)網運用以高速網絡、云計算等基礎設施為基礎，并且能夠應用于產品制造、庫存管理、供應鏈管理等多個場景，實現(xiàn)企業(yè)生產效率的明顯提升。其次，“新基建”推動科技創(chuàng)新。支撐科學研究、技術開發(fā)和產品研制的創(chuàng)新基礎設施屬于“新基建”的重要內容之一。當前全球正面臨以人工智能、虛擬現(xiàn)實、生物科技等領域為引領的新一輪科技革命浪潮，“新基建”的基礎性作用發(fā)揮對于我國提升創(chuàng)新能力、克服關鍵技術領域“卡脖子”問題，實現(xiàn)科技領域“彎道超車”至關重要。最后，“新基建”也對應著巨大的消費需求。5G建成后可以實現(xiàn)多場景結合，如超高清視頻、游戲、VR、自動駕駛、聯(lián)網無人機等，這對于移動數(shù)據(jù)流量消費、信息服務消費等都能起到較大拉動作用，有利于我國擴大內需。與此同時，“新基建”對于數(shù)字經濟賦能鄉(xiāng)村振興也發(fā)揮著重要作用，也能夠在一定程度上推動“共享”層面的共同富裕。在農業(yè)生產環(huán)節(jié)，建立在物聯(lián)網、云計算等技術基礎上的智慧農業(yè)有助于實現(xiàn)農業(yè)資源的高效利用，降低經營管理成本；在農產品銷售環(huán)節(jié)，互聯(lián)網等通信基礎設施的構建有利于廣大農民打破時空的限制，拓展線上銷售渠道。智慧農業(yè)將帶動農村發(fā)展，有助于縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距促進共同富裕實現(xiàn)。

由于“新基建”往往以高科技為支撐，其建設要求較高的技術水平，技術的引進、攻關等都意味著較高的前期投入(王雨辰，2021)?；A設施REITs的引入則實現(xiàn)了社會資本的引入和財政資金的退出，財政回收資金也可以再投入“新基建”或其他基礎設施領域。市場化的運作方式也使得“新基建”在運營階段能受到社會各方監(jiān)督，“新基建”發(fā)揮其賦能各行業(yè)提升生產效率、助推技術創(chuàng)新功能的關鍵環(huán)節(jié)便是建成后投入運營的環(huán)節(jié)，而基礎設施REITs的引入有助于新型基礎設施管理人提升管理運營水平，提升“新基建”服務于經濟發(fā)展以推進共同富裕的能力。

但“新基建”范圍廣泛，并非各類新型基礎設施項目都適用于基礎設施REITs。如創(chuàng)新基礎設施就不適合采用基礎設施REITs的方式進行盤活。其主要原因在于基礎設施REITs對于收益穩(wěn)定的高要求，技術創(chuàng)新具有很強的不確定性，難以保障穩(wěn)定的收益和分紅。相比之下，5G、智能計算中心等營利模式較為穩(wěn)定且外部性很強的項目更適宜財政通過采用基礎設施REITs的模式大力發(fā)展，智慧城市交通、智慧路燈系統(tǒng)等外部性較小且收益較穩(wěn)定的“新基建”項目可以采用“民營企業(yè)+基礎設施REITs”的模式，引導市場在新型基礎設施建設領域有所作為。

(2)能源基礎設施建設。

包括風電、光伏發(fā)電、水力發(fā)電、生物質發(fā)電、特高壓輸電等新能源基礎設施建設也是我國基礎設施REITs試點的重點行業(yè)。能源基礎設施建設是關乎未來我國能源安全，經濟可持續(xù)發(fā)展的關鍵領域。在我國“雙碳”戰(zhàn)略的背景之下，要實現(xiàn)減碳與發(fā)展的“雙贏”，能源結構的轉變至關重要。

1990～2019年，我國的總能源供應量及消費量均呈現(xiàn)持續(xù)增長的趨勢。其中，除了煤炭的消費量在2015年后呈下降趨勢外，其他能源的消費量與供應量均呈現(xiàn)增長態(tài)勢。截至2019年，我國煤炭依舊以27.3%的消費量占比和61%的供應量占比位于各類能源消費量之首，我國以煤炭為主的能源消費結構尚未改變。相比之下，天然氣、水電、風能、太陽能等清潔能源無論在生產量還是在消費量上均占比較低。2019年，我國天然氣、風能、太陽能、生物質能以及熱能的總計消費量僅占總能源消費量的19.8%，新型清潔能源的發(fā)展仍道阻且長，需要新型能源基礎設施建設的鼎力支持。(4)國際能源署。

能源行業(yè)屬于重資產行業(yè)，前期裝機等硬件設施建設需要大規(guī)模資金投入；能源行業(yè)也屬于自然壟斷行業(yè)，國有企業(yè)在其中有著絕對的影響力。因此，能源基礎設施建設同時具備財政借助基礎設施REITs工具進行盤活和再投資的必要性和現(xiàn)實基礎。借助基礎設施REITs這一財政融資工具，我國能夠有效提升各類清潔能源基礎設施領域的新增投資與運營管理效率，推動能源結構轉型，進而促進我國經濟向綠色低碳發(fā)展模式平穩(wěn)過渡，在發(fā)展中實現(xiàn)減排。

(二)基礎設施REITs與“共享”

共同富裕的第二層內涵是“共享”，即人民平等地享有經濟發(fā)展的成果，具體表現(xiàn)在中等收入群體擴大，居民收入差距、城鄉(xiāng)發(fā)展差距、區(qū)域發(fā)展差距均得到縮小，人民能夠均等化地享有基本公共服務等方面。而基礎設施REITs既作為財政融資工具創(chuàng)造了居民投資基礎設施運營收益的渠道，拓展了居民收入來源，又作為財政投資的財源，支持了保障性租賃住房、市政基礎設施、跨區(qū)域交通基礎設施等領域建設，發(fā)揮了縮小居民收入、城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展差距的作用。

1.作為財政融資工具，基礎設施REITs拓展居民投資新渠道，助力縮小居民收入差距

基礎設施REITs作為財政融資工具，給公眾投資者和基金、保險、銀行等機構提供投資優(yōu)質基礎設施的渠道。基礎設施具有投資規(guī)模大、投資門檻高的特點，普通投資者一般難以參與基建投資與分享收益，而通過認購公募REITs，公眾投資者便能夠以較低門檻參與到基礎設施這一大類資產的投資配置中，分享我國城市化進程的紅利。

在這一過程中，基礎設施REITs有益于我國中等收入群體的擴大。我國資本市場發(fā)展程度不足，居民的投資渠道有限是我國居民財產性收入增長緩慢的重要原因之一(詹靜楠和呂冰洋，2022)?；A設施REITs則起到了拓展中低收入群體投資渠道，促進其財產性收入增長的作用。這是由基礎設施REITs的風險收益特征決定的。REITs具有風險較低、收益穩(wěn)定的特點，且能夠抵御預期通貨膨脹(Larsen & McQueen，1995)。對比房地產REITs，由于基礎設施REITs以基礎設施的運營利潤分紅為最主要收益來源，不動產增值的空間較小，收益水平也相對較低。根據(jù)對Wind數(shù)據(jù)庫REITs專題統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析可知，我國基礎設施REITs的區(qū)間漲跌幅總體而言低于A股，風險較低。相關研究已經證明了家庭財富積累對風險承受能力具有正向作用(Fang et al.，2021)，而風險承受能力將影響居民的投資風險偏好。因此，低風險且收益較低的基礎設施REITs符合中低收入者的投資風險偏好，豐富了中低收入者的資本市場的投資機會，有益于其拓展自身財產性收入來源，加速財富積累，助力我國中等收入群體規(guī)模擴大。

另一方面，基礎設施REITs的推廣有助于改變我國投資者的投資理念，減弱資本市場數(shù)字革命帶來的貧富分化效應。我國資本市場炒作風氣濃厚(徐忠，2018)，個人投資者90%情況下持股時間不超過20個交易日(陸蓉等，2022)。由于基礎設施REITs產品的收益來源是基礎設施REITs穩(wěn)定的運營收益，因此這是一種長期持有型的金融產品。公眾投資者通過持有基礎設施REITs，有利于建立起長期持有的理念，推動我國資本市場逐步走向理性。尤其在資本市場數(shù)字革命的大背景下，高頻量化交易發(fā)展迅猛，高頻交易者傾向于通過高性能設備構建的信息和速度優(yōu)勢在短期交易的零和博弈中收割散戶，使得采取“快進快出”策略的散戶投資者更加難以獲利。REITs等長期性金融工具的發(fā)展有益于引導散戶投資者風格從短期股票交易向長期REITs持有轉變，從而避免加劇這種擁有資本和信息優(yōu)勢的高頻交易者更易獲利、而欠缺資本和信息優(yōu)勢的普通散戶交易者更難獲利的貧富分化效應。

與此同時，基礎設施REITs也可以成為我國養(yǎng)老保險基金提高投資收益率的突破口，保障我國退休老人的收入水平。根據(jù)美國的實踐經驗，基礎設施REITs也可以成為養(yǎng)老保險基金的重要投資對象。在人口老齡化加劇的背景之下，我國養(yǎng)老保險基金面臨較大償付壓力，養(yǎng)老保險基金投資運營機制的優(yōu)化具有較強的現(xiàn)實必要性(楊華，2012)。2022年1月，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌已啟動實施；(5)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌啟動實施[EB/OL].中國政府網，2022-02-22.2022年4月，《國務院辦公廳關于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》發(fā)布，說明完全積累制的個體補充養(yǎng)老金制度也進入了我國多層次、多支柱的養(yǎng)老保險體系建設。在風險可控的前提下拓展投資渠道以實現(xiàn)更高收益率，成為我國養(yǎng)老保險基金更進一步的改革方向。公募基礎設施REITs作為一種低風險、流動性強且能帶來穩(wěn)定收益的投資品，適宜作為我國養(yǎng)老保險基金提升收益率的資產配置選擇，養(yǎng)老保險基金的注入也能滿足了各類基礎設施建設的長期資金需求。因此，我國可以探索將養(yǎng)老保險基金投資于優(yōu)質的基礎設施REITs項目，從而既有利于提升養(yǎng)老保險基金的投資收益，保障老年群體收入水平，也支持了公益性的基礎設施建設，真正實現(xiàn)取之于民、用之于民、惠之于民。

2.作為財政投資財源，基礎設施REITs盤活且再投資于保障性租賃住房，助力縮小居民財富差距

住房財富不均等是當前我國居民間財富不均等的重要表現(xiàn)形式。研究顯示，住房在我國家庭財產總額中的占比在2011～2017年總體呈現(xiàn)增長態(tài)勢，在2017年達到76.3%(Wan et al.，2021)。

住房財富不均等會進一步帶來公共服務的不均等，原因在于住房與戶籍、教育、醫(yī)保、社保等基本公共服務密切掛鉤。在眾多直轄市及人口凈流入大城市中，買房難、租房貴成為新市民群體的沉重負擔，“租購異權”又帶來公共服務的不均等，阻礙了新市民和青年群體扎根城市實現(xiàn)自我發(fā)展并躋身中等收入群體的“上升通道”，深刻影響著居民的歸屬感和幸福感。

習近平總書記在黨的十九大報告中提出，堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位。2021年4月召開的中央政治局會議進一步強調了“房住不炒”，并指出要增加保障性租賃住房和共有產權房的供給。保障性租賃住房以建筑面積不超過70平方米的小戶型為主，租金低于同地段同品質市場租賃住房租金，其功能便是解決符合條件的新市民、青年人等群體的住房困難問題。(6)國務院辦公廳關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見[EB/OL].中國政府網，2021-06-24.《國務院辦公廳關于進一步盤活存量資產擴大有效投資的意見》中也將保障性租賃住房建設劃為當前基礎設施REITs支持的重點行業(yè)之一。2022年8月，我國首只保障性租賃住房REITs——廈門安居保障性租賃住房封閉式基礎設施也已公募上市。

基礎設施REITs支持保障性租賃住房加強供應，緩解政府投資于保障性租賃住房的資金困境，有利于從“共享”層面推進共同富裕。具體而言，基礎設施REITs盤活且回收資金再投資于保障性租賃住房，一是兜底性地滿足了新市民住房困難群體的基本住房需求，發(fā)揮再分配功能。二是在住房與其他公共服務緊密掛鉤的背景之下，保障性租賃住房的加強供應與“租購同權”的同步推進，有益于新市民更平等地享有當?shù)鼗竟卜?，而基本公共服務的均等化是促進“機會均等”的應有之義，(7)2020年基本公共服務均等化總體實現(xiàn)——國家發(fā)改委有關負責人解讀《“十三五”推進基本公共服務均等化規(guī)劃》[EB/OL].中國政府網，2017-03-03.有助于人民真切感受到平等的參與和平等的發(fā)展，實現(xiàn)獲得感層面上的公平。三是在“租購同權”與保障性租賃住房供給增加形成合力的基礎上，房地產的投資品屬性將得到削弱，如在租房與買房享有同等教育機會時，“學區(qū)房”炒作將在一定程度上“遇冷”，從而對住房領域的財富不均等有所抑制。

除了促進“共享”層面的共同富裕，基礎設施REITs支持保障性租賃住房的供應也有利于穩(wěn)定預期和擴大內需，從“富?！睂用嬷餐辉Ｄ繕藢崿F(xiàn)。保障性租賃住房發(fā)展雖無法直接使新市民擁有房產，卻能幫助年輕人在一段時期內減輕其住房壓力，從而更好地深耕于個人發(fā)展，對未來保有穩(wěn)定的正向預期，進而刺激消費并進一步拉動經濟增長。

3.作為財政投資財源，基礎設施REITs盤活與再投資于縣城市政基礎設施，助力縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距

城鄉(xiāng)發(fā)展差距縮小的關鍵在于城鄉(xiāng)融合發(fā)展。長期以來，我國的城鎮(zhèn)化建立在城鄉(xiāng)二元體制基礎之上，是通過農產品價格剪刀差的“暗稅”、直接對農民征收農業(yè)稅的明稅，低價征收農業(yè)用地進行城鎮(zhèn)房地產開發(fā)，吸引農村勞動力及資本流入城市等方式，以犧牲農村發(fā)展和農民利益為代價實現(xiàn)的(唐任伍，2018)。農村要實現(xiàn)發(fā)展，要素就不能僅僅是農村到城市的單向流動，也需要城市的產業(yè)發(fā)展、公共服務惠及農村。在城鎮(zhèn)化的背景之下，農民進城仍是未來很長一段時間內的大趨勢，縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距的政策著力點在于加快推進城鎮(zhèn)化進程、穩(wěn)步推動農民市民化、打破城鄉(xiāng)二元經濟結構，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展(劉尚希，2021)。

城鄉(xiāng)融合發(fā)展的著力點在于縣城發(fā)展水平提升。原因在于，縣城處于城市與鄉(xiāng)村之間，正是農民進城就業(yè)安家、城鄉(xiāng)要素雙向流動和產業(yè)協(xié)同發(fā)展的天然載體，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設的意見》指出，要促進縣城產業(yè)配套設施提質增效、市政公用設施提檔升級、公共服務設施提標擴面、環(huán)境基礎設施提級擴能。供水、供電、供熱等市政基礎設施是重要的民生工程，也是當前基礎設施REITs發(fā)展的九大重點行業(yè)之一。財政運用基礎設施REITs回收資金并向縣城市政基礎設施供給領域傾斜，有利于縣城綜合承載能力的提升，更好滿足農民到縣城就業(yè)安家、城市產業(yè)帶動縣城發(fā)展需求，促進城鄉(xiāng)差距在收入、財富、公共服務層面整體縮小，同時也為實施擴大內需戰(zhàn)略、協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

4.作為財政投資財源，基礎設施REITs盤活且再投資于交通基礎設施，助力縮小區(qū)域發(fā)展差距

交通基礎設施具有較強的外部性特征，且前期投入規(guī)模大、建設周期長，是財政投融資的關鍵領域。關于交通基礎設施對區(qū)域間發(fā)展差距的影響存在兩條競爭性的作用途徑。交通基礎設施將各個區(qū)域的經濟活動連成一個整體，一方面通過“擴散效應”，市場范圍得到擴大，區(qū)域間的專業(yè)化分工加強，經濟增長較快地區(qū)能帶動經濟增長較慢的地區(qū)發(fā)展，從而有利于縮小區(qū)域發(fā)展差距。另一方面，交通基礎設施會帶來“虹吸效應”，使得生產要素更方便地流入經濟發(fā)達地區(qū)，反而可能擴大區(qū)域發(fā)展差距。

一些研究發(fā)現(xiàn)交通基礎設施建設對本地經濟發(fā)展起到促進作用，在考慮空間溢出效應時，外地對本地經濟發(fā)展的正向空間溢出效應占主導(張學良，2012)。交通基礎設施促進經濟活動與人口向主要中心地區(qū)集中的同時，也為欠發(fā)達地區(qū)創(chuàng)造新的經濟增長點，刺激了欠發(fā)達地區(qū)次要經濟中心的出現(xiàn)，顯著減少了空間不平等(Bird & Straub，2014)。京廣高鐵的開通促進了湖南沿線中型城市的經濟增長，對高收入城市的正向影響則不明顯，有效縮小了區(qū)域發(fā)展差距(游士兵和鄭良辰，2018)。但也有實證研究結果顯示，我國高鐵的建設會通過“虹吸效應”更有利于發(fā)達城市經濟增長，進而加劇了區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡(魯萬波和賈婧，2018)。

事實上，交通基礎設施建設策略的不同和經濟發(fā)展階段的不同都會影響其對區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的作用效果，并帶來爭議性的研究結論。Alder(2015)對比印度和中國的高速公路建設策略發(fā)現(xiàn)，中國連接中等收入城市的公路建設策略將縮小區(qū)域間發(fā)展差距，而印度連接高收入城市的策略則加劇了區(qū)域間發(fā)展的不平衡。張克中和陶東杰(2016)的研究也發(fā)現(xiàn)高鐵建設的“虹吸效應”主要發(fā)生在區(qū)域經濟高速聚集的東部地區(qū)，而對于中西部地區(qū)經濟發(fā)展的負向影響并不明顯，反而表現(xiàn)出一定的正向促進作用，其主要原因在于中西部地區(qū)交通基礎設施基礎薄弱，經濟也相對欠發(fā)達，且與發(fā)達城市的距離較遠，交通基礎設施的增加主要起到了推動本地區(qū)經濟增長的作用。朱琳和羅宏翔(2022)則闡述了交通基礎設施對區(qū)域經濟差距影響的階段性特征：在經濟發(fā)展水平較低階段，發(fā)達地區(qū)會通過“虹吸效應”加劇區(qū)域經濟發(fā)展的不平衡，而在經濟發(fā)展水平較高時，發(fā)達地區(qū)的人口擁擠、環(huán)境污染等壓力同樣與日俱增，人口流出與產業(yè)轉移到相對欠發(fā)達的地區(qū)成為大趨勢，進而帶來區(qū)域發(fā)展差距的縮小。長期來看，區(qū)域均衡發(fā)展最終需要建立在高度互聯(lián)互通的交通網絡之上，由此才能加速區(qū)域間要素的流動，提升經濟整體運營效率，使得經濟發(fā)達與欠發(fā)達地區(qū)的經濟聯(lián)系更為緊密，推動區(qū)域均衡發(fā)展。

因此，立足長期區(qū)域經濟均衡發(fā)展，我國需要財政投融資利用基礎設施REITs加快形成高度互聯(lián)互通的交通網絡。立足當下區(qū)域發(fā)展差距改善，我國基礎設施REITs的投資方向可以適當向交通基礎設施基礎較為薄弱的中西部地區(qū)傾斜，為中西部地區(qū)帶來發(fā)展機會，縮小我國東中西部地區(qū)的發(fā)展差距。

同時，基礎設施REITs在促進要素在全國更大范圍內流動的過程中，有利于實現(xiàn)資源優(yōu)化配置(文雁兵等，2022)，建立全國范圍內統(tǒng)一大市場(呂冰洋和賀穎，2022)，從而提高整體經濟效率和促進經濟增長。從這一視角看，基礎設施REITs支持交通基礎設施建設不僅推動了區(qū)域經濟協(xié)調發(fā)展的“共享”層面共同富裕，也推動了整體經濟效率提升的“富?！睂用婀餐辉?。

(三)基礎設施REITs與“全面發(fā)展”

黨的二十大報告指出，必須堅持人民至上，人民性是馬克思主義的本質屬性，我們要堅持把實現(xiàn)人民對美好生活的向往作為現(xiàn)代化建設的出發(fā)點與落腳點。而人民的美好生活不僅體現(xiàn)在物質生活的富足，更體現(xiàn)于人的自由全面發(fā)展?！叭姘l(fā)展”是共同富裕的第三層內涵，其強調富裕與共享的全面性，人民能夠平等實現(xiàn)多維發(fā)展，物質生活與精神生活均得到滿足，在經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明方面都能得到幸福感。

為滿足人的全面發(fā)展的需要，基礎設施REITs的重點投資方向不僅限于促進中國經濟高質量發(fā)展的“新基建”、能源基礎設施領域，推動居民收入、城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展差距縮小的保障性租賃住房、市政基礎設施、交通基礎設施等領域，也通過支持自然文化遺產、國家五A級旅游景區(qū)等項目服務于人民日益增長的精神文化需要，以及通過支持垃圾處理及資源化、大宗固體廢棄物綜合利用等生態(tài)環(huán)保領域基礎設施建設以滿足人民對生態(tài)文明的要求，使“全面發(fā)展”的內涵得到深刻體現(xiàn)。

一方面，基礎設施REITs試點的重點領域之一是生態(tài)環(huán)?；A設施，助力存量生態(tài)環(huán)?；A設施運營效率的提高以及支持更多生態(tài)環(huán)保基礎設施建設。綠色發(fā)展是高質量發(fā)展的基本要求之一，基礎設施REITs支持生態(tài)環(huán)?；A設施建設不僅僅是出于治理污染的考量，而是推動經濟增長與環(huán)境治理的真正綠色發(fā)展。原因在于，生態(tài)環(huán)?；A設施對垃圾處理及資源化、大宗固體廢棄物綜合利用等領域的支持，為環(huán)保產業(yè)領域提供了優(yōu)質基礎設施支撐，在治理環(huán)境的同時助力培育了新型的綠色產業(yè)鏈，是“綠水青山就是金山銀山”的體現(xiàn)。最終，落腳到共同富裕，基礎設施REITs試點支撐生態(tài)環(huán)?；A設施，不僅僅通過環(huán)境優(yōu)化維護了人的身體、精神健康，滿足了人民對于綠水青山、留住鄉(xiāng)愁的精神需要，更是建立在綠色發(fā)展的基礎上實現(xiàn)了物質生活和精神生活的全面進步。

另一方面，基礎設施REITs試點支持自然文化遺產、國家5A級景區(qū)等基礎設施，有助于當前我國休閑旅游產品的供給增加及質量優(yōu)化，對人本消費起到拉動作用。馬克思指出，人在擺脫了各種社會責任后剩余的“自由時間”進行娛樂、休息、創(chuàng)造以及滿足個人精神文化需要，是避免人的“異化”，實現(xiàn)人的自由全面發(fā)展的重要環(huán)節(jié)。(8)馬克思恩格斯全集(第三十七卷)[M].北京：人民出版社，2019：28-29.人本消費正是實現(xiàn)人的全面發(fā)展的消費，人在自然文化遺產的欣賞中審美需求得到滿足、自由意境得到提升，屬于人本消費的重要內容。隨著經濟的增長，人們的精神文化需要也將不斷增長，基礎設施REITs支持自然文化遺產及優(yōu)質景區(qū)基礎設施是對這種精神文化需要的必要回應。同時，國內旅游基礎設施量與質的提升也有助于拉動旅游產品的“內需”，暢通國內大循環(huán)，兼顧物質文明與精神文明的全面發(fā)展。

四、基礎設施REITs稅收政策的優(yōu)化路徑

基礎設施REITs推出的初衷是幫助地方財政盤活存量資產，獲得資金后投入新增基礎設施建設中?；A設施的建設既是中國經濟高質量發(fā)展的關鍵支撐，又是實現(xiàn)基本公共服務均等化的必備要件，因此基礎設施REITs支持財政投融資成為我國實現(xiàn)共同富裕的創(chuàng)新型舉措，我們對于基礎設施REITs的發(fā)展應當持有一種積極鼓勵的態(tài)度。

(一)對基礎設施REITs設定特殊稅收政策的必要性

針對基礎設施REITs設定特殊稅收政策的原因有三方面。一是基于降低基礎設施REITs構建、設立階段稅收成本的考量。無論是與股票等我國其他金融產品對比，還是與其他國家的REITs產品對比，我國基礎設施REITs要進入公開發(fā)行環(huán)節(jié)面臨的稅收成本都明顯偏高。如在設定環(huán)節(jié)，基礎設施的原始權益人往往需要把某項基礎設施從其持有的多種資產中剝離出來，轉移至單獨的項目公司用于基礎設施REITs的構建，那么就往往會涉及基礎設施資產的轉讓或劃轉，轉讓所得需繳納企業(yè)所得稅，轉讓收入需繳納增值稅，同時又涉及契稅、土地增值稅、印花稅等稅種的征收，這都成為基礎設施REITs構建階段沉重的稅收負擔，從而制約了基礎設施REITs發(fā)展進而影響其盤活存量資產、推進共同富裕的作用發(fā)揮。

二是基礎設施REITs試點的放開與REITs稅制設計的相對滯后之間的矛盾將扭曲企業(yè)行為。在衡量意圖構建基礎設施REITs的企業(yè)便會主動進行稅收規(guī)避，如通過企業(yè)重組等復雜的避稅構架來規(guī)避資產轉讓造成的高稅收成本，由此又帶來稅收籌劃、企業(yè)管理方面的成本負擔。

三是對基礎設施REITs設定特殊稅制是國際普遍做法。從國際經驗看，各國普遍認同REITs在完善資本市場、支持實體經濟等方面的積極影響，因而針對基礎設施REITs制定特殊稅收政策，以盡可能降低基礎設施REITs發(fā)展過程中制度阻力甚至是給予稅收優(yōu)惠。且這些稅收政策視發(fā)展基礎設施REITs目的的不同而存在差異。新加坡主要以建設成熟國際金融市場、提升證券投資產品多樣性為目的發(fā)展基礎設施REITs，因而以較強的免稅力度盡可能吸引國際資本。新加坡REITs出售物業(yè)所得是免征所得稅的，且項目公司取得的用于分紅的收入無須繳納企業(yè)所得稅，個人投資者取得REITs分紅收入后也無須繳納個人所得稅，僅就基礎設施REITs份額轉讓環(huán)節(jié)征收資本利得稅。美國、日本等國家則立足于支持本國實體經濟的目標發(fā)展基礎設施REITs，稅收優(yōu)惠力度則相對有限，如美國對于REITs出售資產的所得并不免稅，持有運營部分的稅收政策也僅僅是避免重復征稅，并不給予更多的稅收優(yōu)惠，項目公司所得也需要繳納企業(yè)所得稅，但分紅部分予以免稅，由投資者取得分紅后繳納(見表1)。

表1 部分國家基礎設施REITs稅收政策對比

對于我國而言，發(fā)展基礎設施REITs的直接目的是幫助各級政府盤活存量資產，那么稅制設計應當便利原始權益人獲得融資，尚無須像新加坡等國家給予投資人過高的稅收優(yōu)惠，進而創(chuàng)造基礎設施REITs相對于其他金融產品以及相對于其他國家的稅收洼地。從我國基礎設施REITs發(fā)展的各環(huán)節(jié)來看，稅收負擔主要來源于基礎設施REITs復雜組織架構帶來的設立前資產轉移及設立時股權轉讓帶來的稅收成本。對于持有及REITs份額交易階段而言，我國對于機構投資者的分紅所得免稅，個人投資者的資本利得免稅，已經具有較強的稅收優(yōu)惠力度。

因此，為了減輕基礎設施REITs發(fā)行前的稅收阻力，財政部、國家稅務總局于2022年1月發(fā)布了《關于基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點稅收政策的公告》(以下簡稱“第3號公告”)，對基礎設施REITs設立前的資產劃轉環(huán)節(jié)及設立環(huán)節(jié)適用的稅收政策進行了規(guī)定。但總體來看，這些稅收政策仍是一種初步性規(guī)定，有待進一步完善。

(二)當前基礎設施REITs稅收政策的問題及改進路徑

1.完善基礎設施“反向剝離”方式的稅收政策

第3號公告中指出，設立基礎設施REITs之前，原始權益人向項目公司劃轉基礎設施資產相應取得公司股權，適用特殊性稅務處理，即原始權益人和項目公司不確認所得，不征收企業(yè)所得稅。然而在實務中，原始權益人將特定基礎設施剝離的方式包括“正向剝離”與“反向剝離”兩種，前者是原始權益人僅將用于設定REITs的基礎設施轉讓給項目公司或用于向項目公司出資；后者則是原始權益人將少量無關資產剝離到其他公司，而后以僅保留特定基礎設施原有項目公司用于基礎設施REITs的設立?！胺聪騽冸x”方式的是否能適用特殊性稅務處理，目前相關公告并未明確指出。

因此，建議對“反向剝離”方式的稅務處理進行明確規(guī)定，如當目標基礎設施資產占企業(yè)總資產的比重高于一定比例，企業(yè)適宜進行“反向剝離”時，進行“反向剝離”方式的資產劃轉同樣可以適用特殊性稅務處理。

2.做好與現(xiàn)有稅收政策的銜接

(1)有關資產劃轉的政策銜接。第3號公告規(guī)定基礎設施資產的劃轉適用特殊性稅務處理。首先，有關資產劃轉，《財政部 國家稅務總局關于促進企業(yè)重組有關企業(yè)所得稅處理問題的通知》中明確規(guī)定了屬于“股權、資產劃轉”的具體情形為對100%直接控制的居民企業(yè)之間，以及受同一或相同多家居民企業(yè)100%直接控制的居民企業(yè)之間按賬面凈值劃轉股權或資產。那么第3號公告中的劃轉與此次的劃轉是否屬于相同釋義，如果相同，則對于原始權益人向非控股企業(yè)通過資產轉讓方式剝離基礎設施的情況，稅收優(yōu)惠便不再適用。相比于美國、日本等公司型REITs較為簡易的組織架構，我國的信托型基礎設施REITs組織架構復雜，必須進行的資產剝離是設立前稅收成本的重要來源之一，應當盡可能使得特殊稅務處理對各類資產剝離方式均適用。

因此，建議對第3號公告中的“資產劃轉”與《財政部 國家稅務總局關于促進企業(yè)重組有關企業(yè)所得稅處理問題的通知》文中的“股權、資產劃轉”情形進行銜接，對通過資產轉讓進行基礎設施資產剝離的所得稅處理進行說明。對于通過資產轉讓將基礎設施轉移至項目公司可以不確認所得，不征收企業(yè)所得稅；同時，對資產轉讓過程中涉及的增值稅、土地增值稅也應當予以減免。

(2)有關特殊性稅務處理的政策銜接?！敦斦?國家稅務總局關于企業(yè)重組業(yè)務企業(yè)所得稅處理若干問題的通知》(以下簡稱“59號文”)第五條同樣作出了企業(yè)重組適用于特殊性稅務處理的五方面規(guī)定，如“在重組后連續(xù)12個月內，不得轉讓所取得的股權”。那么，基礎設施REITs在依據(jù)第3號公告適用特殊性稅務處理時，是否仍然需要滿足59號文中的五條規(guī)定，如果仍然適用，原始權益人后續(xù)出讓項目公司股權給資產支持專項計劃的過程便會受到“12個月內不能轉讓股權”規(guī)定的約束。

因此，這兩份政策文件之間應當做好銜接與說明，最好將為發(fā)行基礎設施REITs進行的基礎設施資產劃轉設定為單獨適用特殊性稅務處理的情形，無須進一步滿足59號文中的五條規(guī)定，從而減少基礎設施REITs框架構建中的阻力。

3.完善基礎設施REITs退出環(huán)節(jié)的稅收政策

第3號公告僅對基礎設施REITs設立前及設立時的涉稅問題進行了規(guī)定，基礎設施REITs退出環(huán)節(jié)的稅收政策尚不明晰?？赡苌婕暗耐顺龇绞桨▋深悾阂皇峭顿Y者在二級市場轉讓公募基金份額，基礎設施REITs的企業(yè)投資者需要就其轉讓收益繳納企業(yè)所得稅；二是REITs轉讓項目公司股權或直接進行資產出售，涉及增值稅、企業(yè)所得稅等(北京大學光華管理學院，2018)。這就進一步加重了相關納稅主體的稅收負擔，形成相關主體設立、發(fā)行、投資基礎設施REITs的阻礙。因此，應當出臺相關政策對基礎設施REITs退出的具體方式進行規(guī)范，并盡可能降低退出環(huán)節(jié)的稅收負擔，為市場相關主體參與基礎設施REITs的發(fā)行與投資掃除后顧之憂。