盛澤宇 / 北京市君合律師事務(wù)所 李青 / 中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會

一、引言

改革開放四十年，是我國經(jīng)濟(jì)社會蓬勃發(fā)展的四十年，是體制機(jī)制不斷取得重大突破的四十年。四十多年里，取得一系列歷史性成就原因在于中國市場化改革將相對僵化、低效的傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)楦`活、更高效的市場經(jīng)濟(jì)體制。這一過程中，核心問題是如何完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，使市場在資源配置中起決定性作用，以及理順政府和市場關(guān)系?；仡櫢母餁v程，改革并沒有迅速、完全、直接地走向市場化，政府長期發(fā)揮舉足輕重且不可替代的作用。然而，在進(jìn)入全面深化改革和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時期，在實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展和構(gòu)建現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的關(guān)口，政府職能和定位則與新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的要求存在一定差距。對此，準(zhǔn)確劃定政府行為的競爭邊界，進(jìn)一步鞏固競爭政策的基礎(chǔ)地位，對于全面深化改革、提升國家治理能力現(xiàn)代化和推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，都具有重要的理論和實踐價值。

黨的十八大以來，完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制一直是我國政府的關(guān)注重點。黨的十八屆三中全會提出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。黨的十九大報告指出：“著力構(gòu)建市場機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制”。黨的二十大報告指出：“構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。”《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“必須堅持社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，全面貫徹新發(fā)展理念，堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系?！薄吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》指出：“在更高起點、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革及其他各方面體制改革，構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”。在新的歷史時期，這些重大的指導(dǎo)性論斷，為進(jìn)一步理順政府與市場關(guān)系，提出了具體要求、指出了明確方向。對此，有必要加強(qiáng)對政府行為的競爭邊界的認(rèn)識，更加旗幟鮮明地將各項政府行為約束在必要且合理的限度之內(nèi)，為實現(xiàn)上述重要目標(biāo)奠定現(xiàn)實基礎(chǔ)。

黨的十八大以來，競爭政策越來越發(fā)揮出其基礎(chǔ)性地位，對競爭政策的強(qiáng)調(diào)豐富了社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)涵，為深化改革提供了具體途徑。十八屆三中全會為公平競爭審查制度打開大門以來，多部相關(guān)政策文件制定出臺。2015年3月《關(guān)于深化體制機(jī)制改革加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的若干意見》（中發(fā)〔2015〕8號）提到，探索實施公平競爭審查制度；2015年6月《關(guān)于大力推進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》（國發(fā)〔2015〕32號）提到，加快出臺公平競爭審查制度，建立統(tǒng)一透明有序規(guī)范市場環(huán)境；2015年10月《關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕28號）提到，逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位，建立競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)機(jī)制，實施公平競爭審查制度；2016年3月《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提到，健全競爭政策，完善市場競爭規(guī)則，實施公平競爭審查制度。2016年6月1日李克強(qiáng)總理正式簽發(fā)了《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，則標(biāo)志著競爭政策在落實機(jī)制上實現(xiàn)重大突破。2018年，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位。2019年，《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位，落實公平競爭審查制度”，至此，競爭政策進(jìn)一步上升為國家治理體系的重要組成部分。政府行為的競爭邊界是對競爭政策的深化與具體化，有利于進(jìn)一步明確競爭政策的內(nèi)涵。

2008年開始實施的《反壟斷法》、十八屆三中全會以來黨中央國務(wù)院關(guān)于確立競爭政策基礎(chǔ)地位的一系列重要決定，以及在眾多法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章中約束政府行為的規(guī)定，都為劃定政府行為競爭邊界劃定了抽象原則和具體規(guī)則。下一階段，政府和市場仍將是合作、互補(bǔ)的關(guān)系，但合作和互補(bǔ)關(guān)系是有條件的、有約束的、有邊界的。換言之，政府與市場之間的界限應(yīng)當(dāng)更為明確、合理與穩(wěn)定。本文將對政府和市場關(guān)系進(jìn)行梳理，對政府行為進(jìn)行類型化，多角度觀察政府行為排除和妨礙公平競爭的問題，提出完善相關(guān)政策與制度的建議。

二、構(gòu)建并完善政府行為競爭邊界的重要意義

（一）時代訴求：加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》指出：“在更高起點、更高層次、更高目標(biāo)上推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革及其他各方面體制改革，構(gòu)建更加系統(tǒng)完備、更加成熟定型的高水平社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制”。近年來，黨中央、國務(wù)院發(fā)布了一系列重要文件，提出了諸多關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的重要論述，從不同角度強(qiáng)調(diào)了政府行為競爭邊界的重要性，為構(gòu)建并完善政府行為的競爭邊界提供了重要參考。

黨的十八大報告提出：“保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素，公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)”。只有政府行為恪守競爭邊界，才能減少市場主體在使用生產(chǎn)要素上免受不公平的對待，才能有資格、有條件公平地參與競爭，才有可能得到平等的法律保護(hù)。當(dāng)前，政府在要素的配置上還發(fā)揮著直接的作用，在市場運(yùn)行中還進(jìn)行著多方面的干預(yù)，在保護(hù)公平競爭上享有不可替代的公共權(quán)力，所以，政府行為恪守競爭邊界的重要性尤其突出。

黨的十八屆三中全會提出：“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是市場決定資源配置的經(jīng)濟(jì)。改革開放四十多年來，雖然我國已經(jīng)建立了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍以政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)為基本模式，市場的決定性作用沒有得到充分發(fā)揮。在新的歷史時期，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，必須進(jìn)一步確定政府行為的競爭邊界，為政府行為確定合理的、適當(dāng)?shù)?、必要的邊界，鞏固市場配置資源的地位，提高市場配置資源的作用。

黨的十九大報告指出要“著力構(gòu)建市場機(jī)制有效、微觀主體有活力、宏觀調(diào)控有度的經(jīng)濟(jì)體制”，“清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”。這是建設(shè)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系的內(nèi)在要求，對政府而言則提出了更加具體的目標(biāo)。即政府行為不得影響市場機(jī)制的有效性，不得削弱微觀主體的積極性，并增強(qiáng)政府行為的合理性和適度性。

黨的十九屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》提出“加強(qiáng)和優(yōu)化政府反壟斷、反不正當(dāng)競爭職能，打破行政性壟斷，防止市場壟斷，清理廢除妨礙統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法?！痹谕七M(jìn)和深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革中，加強(qiáng)政府維護(hù)市場公平競爭和反壟斷職能已成為新時期深化改革的重點。政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置對政府行為產(chǎn)生著直接的影響，因此，也應(yīng)順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本規(guī)律。

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)：“加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。建立高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，完善公平競爭制度，……強(qiáng)化競爭政策基礎(chǔ)地位，落實公平競爭審查制度，加強(qiáng)和改進(jìn)反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法?！彪S著競爭政策基礎(chǔ)性地位得到多次重申，公平競爭審查制度的地位不斷提高，對政府行為的約束在力度上不斷加強(qiáng)，在舉措上不斷完善。建立并完善政府行為競爭邊界對于落實競爭政策基礎(chǔ)地位具有不可替代的作用，也因此是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑之一。

同時，黨中央、國務(wù)院還頒布了一系列規(guī)范性文件。2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)市場公平競爭維護(hù)市場正常秩序的若干意見》（國發(fā)〔2014〕20號），就完善市場監(jiān)管體系、促進(jìn)市場公平競爭、維護(hù)市場正常秩序作出重要規(guī)定。2015年10月《關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的若干意見》（中發(fā)〔2015〕28號）提到，逐步確立競爭政策的基礎(chǔ)性地位。2016年，具有里程碑意義的《關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》（國發(fā)〔2016〕34號）頒布，要求全國各級政府及其職能部門對自己制定的規(guī)章、規(guī)范性文件和政策措施進(jìn)行公平競爭審查?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提到，“健全競爭政策，完善市場競爭規(guī)則，實施公平競爭審查制度”。2017年，國務(wù)院印發(fā)《“十三五”市場監(jiān)管規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕6號），提出“實行競爭中性制度，保證各類市場主體依法平等使用生產(chǎn)要素、公平參與市場競爭”。2018年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動優(yōu)化營商環(huán)境政策落實的通知》（國辦發(fā)〔2018〕104號），強(qiáng)調(diào)“破除各種不合理門檻和限制，減少社會資本市場準(zhǔn)入限制，清理取消市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外領(lǐng)域的準(zhǔn)入限制，實現(xiàn)市場準(zhǔn)入內(nèi)外資標(biāo)準(zhǔn)一致，使外資企業(yè)享有公平待遇”。2019年國務(wù)院政府工作報告提出：“按照競爭中性原則，在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營運(yùn)行、政府采購和招投標(biāo)等方面，對各類所有制企業(yè)平等對待”。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)中小企業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》提到：“按照競爭中性原則，打造公平便捷營商環(huán)境，進(jìn)一步激發(fā)中小企業(yè)活力和發(fā)展動力?！?/p>

在新的歷史時期，這些重大的指導(dǎo)性論斷表明，最重要的市場環(huán)境就是公平競爭環(huán)境。保障公平競爭不是應(yīng)對各種質(zhì)疑和困難的權(quán)宜之計，而是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)之路，是形成更加成熟、更加定型的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的必然選擇。然而，上述關(guān)于政府和市場關(guān)系的要求尚未得到充分的貫徹落實，建立公平競爭市場環(huán)境依然任重道遠(yuǎn)。對此，有必要站在戰(zhàn)略性、全局性和長期性的高度，重新審視政府與市場關(guān)系，明確建立政府行為競爭邊界的重要性，突出目標(biāo)導(dǎo)向，進(jìn)一步鞏固競爭政策的基礎(chǔ)地位。

（二）根本目標(biāo)：保障市場在資源配置中起決定性作用

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革，堅持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度，加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，加快建設(shè)創(chuàng)新型國家，推動經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展”?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》指出：“堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，更加尊重市場經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，有效彌補(bǔ)市場失靈”。

“市場在資源配置中起決定性作用”作為經(jīng)濟(jì)體制改革的根本目標(biāo)和追求，經(jīng)歷了發(fā)展和演變的過程。黨的十五大提出：“使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起基礎(chǔ)性作用”；黨的十六大提出：“在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；黨的十七大提出：“從制度上更好發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”；黨的十八大提出：“更大程度更廣范圍發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”。黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，則進(jìn)一步把市場在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”修改為“決定性作用”。

市場在資源配置中發(fā)揮怎樣的作用之所以重要，原因在于它涉及資源由誰分配、如何分配的問題，要解決的是對有限資源進(jìn)行最大化利用的問題。在政府職能和政府作用不斷增強(qiáng)的條件下，市場配置資源的程度和范圍無疑與政府行為是否規(guī)范、合理密切相關(guān)。構(gòu)建并完善政府行為的市場邊界，將為充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用提供重要思路。這不是一種折中思路，而是更加鮮明地將市場化作為根本目標(biāo)，通過強(qiáng)化市場作用來約束政府，通過約束政府的方式來助推市場，為二者關(guān)系相協(xié)調(diào)提出清晰指引。

隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，學(xué)界和實務(wù)界都對政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的作用有了更多的關(guān)注。尤其是在科技創(chuàng)新日新月異、人民群眾需求高度個性化的時代，在我國人口紅利、資源環(huán)境承載力等有利條件逐漸弱化的背景下，在貿(mào)易保護(hù)主義抬頭并更加依賴國內(nèi)大循環(huán)的條件下，政府與市場的關(guān)系重構(gòu)具有重要意義。雖然政府仍將在市場經(jīng)濟(jì)和社會生活的各個方面發(fā)揮重要作用，但不同增長階段和增長方式?jīng)Q定了政府的行為邊界將進(jìn)一步明確和強(qiáng)化。（見下圖）尤其是在有可能影響到市場公平競爭的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，對政府行為進(jìn)行必要約束將有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和提高人民群眾福祉。唯有如此，才能保證政府在不應(yīng)當(dāng)介入的事務(wù)上不越位，在應(yīng)當(dāng)完成的事務(wù)上不缺位，在應(yīng)當(dāng)做好的事務(wù)上做到位。

對政府行為進(jìn)行約束的目的并不在于捆住政府的手腳，構(gòu)建并完善政府行為的競爭邊界的目標(biāo)恰恰在于更好發(fā)揮政府作用。也只有做到不缺位、不越位、不錯位的政府，才能保障公平競爭的市場環(huán)境，激發(fā)市場主體的活力，最終更好服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。從建設(shè)公平競爭的市場環(huán)境的角度出發(fā)，政府行為的競爭邊界在劃定上應(yīng)當(dāng)遵循以下指導(dǎo)思想：

第一，在一般條件下，政府行為不應(yīng)當(dāng)影響市場主體的自由競爭。因此，政府應(yīng)當(dāng)減少不當(dāng)?shù)墓苤?。具體而言，政府應(yīng)當(dāng)降低市場準(zhǔn)入門檻，減少壟斷和專營的領(lǐng)域；減少不必要的或過于嚴(yán)格的監(jiān)管，避免行政權(quán)力濫用；降低政府繁雜的辦事程序構(gòu)成的進(jìn)入壁壘；降低設(shè)立事前監(jiān)管壁壘的必要性，以公正監(jiān)管促進(jìn)公平競爭，提高市場主體競爭力和市場效率。

第二，在一般條件下，政府行為不應(yīng)當(dāng)影響市場主體之間的公平競爭。因此，政府應(yīng)當(dāng)減少對市場主體的選擇，尤其是不具有恰當(dāng)公共目標(biāo)的選擇。只有經(jīng)過競爭中的試錯，才能判斷市場中暫時能有效滿足消費(fèi)者需求的企業(yè)。將對企業(yè)、技術(shù)、產(chǎn)品的選擇權(quán)留給市場，通常是更加明智的選擇。這要求政府減少具有特定指向性的選擇行為，減少監(jiān)管環(huán)境、法律框架、監(jiān)管規(guī)則的不平等；保障不同所有制企業(yè)在要素獲取、準(zhǔn)入許可、經(jīng)營運(yùn)行、政府采購和招投標(biāo)等方面的不平等對待。

第三，在一般條件下，政府行為不應(yīng)當(dāng)影響市場主體的高效競爭。因此，政府應(yīng)當(dāng)減少不必要的保護(hù)，讓市場主體充分接受市場競爭的“洗禮”。這要求減少過度扶持與保護(hù)對企業(yè)競爭積極性產(chǎn)生的不利影響，讓市場參與者保持競爭壓力，始終具有改善供給、提高效率的積極性。同時，降低并逐步消除政府在經(jīng)濟(jì)競爭中的作用，減少政府對資源的直接配置，還市場主體以真正的主體地位。

以上三方面是劃定政府行為競爭邊界的指導(dǎo)思想。當(dāng)前，我國政府行為在以上幾方面依然存在許多越位、錯位的問題，亟需在下一階段進(jìn)行完善。

三、政府行為競爭邊界的概念和內(nèi)涵

政府與市場互相補(bǔ)充，政府與市場都必不可少。保羅·薩繆爾森和威廉·諾德豪斯認(rèn)為：“那些希望將政府縮減為警察加燈塔的人只能生活在夢幻的世界中。每個有效率并且講人道的社會都會要求市場和政府同時存在，市場和政府二者缺一，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)將孤掌難鳴”。1參見【美】保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯·薩繆爾森著：《談效率、公平與混合經(jīng)濟(jì)》，蕭琛主譯，商務(wù)印書館2012年版。米格爾·森特諾和約瑟夫·科恩則指出：“如果20世紀(jì)的經(jīng)濟(jì)史能提供一些明確的經(jīng)驗，那便是政府和市場力量都是強(qiáng)有力的組織方式”。2參見【美】米格爾·森特諾、約瑟夫·科恩著：《全球資本主義》，鄭方等譯，中國青年出版社2013年版。米德認(rèn)為，當(dāng)人們熱衷于政府對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)的時候，要注意發(fā)揮自由市場機(jī)制的作用；當(dāng)人們迷信自由放任是萬能鑰匙的時候，應(yīng)該注意社會對政府干預(yù)的需要。3參見【英】米德著：《聰明激進(jìn)派的經(jīng)濟(jì)政策：混合經(jīng)濟(jì)》，蔡曉陳等譯，機(jī)械工業(yè)出版社2015年版。政府與市場關(guān)系的爭論是社會科學(xué)中最核心、最基礎(chǔ)的問題之一，在不同發(fā)展階段、不同政治體制的國家，政府與市場之間的關(guān)系會有所不同，這使得該問題的討論更具爭議性，也因此更有價值。

長達(dá)數(shù)百年爭論也無法為處理好這一關(guān)系提供完美答案。從某種意義上說，經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展史也是國家干預(yù)主義與經(jīng)濟(jì)自由主義兩大思潮的發(fā)展史。4顏鵬飛、曾紅艷：《關(guān)于國家干預(yù)主義與經(jīng)濟(jì)自由主義兩大思潮的再研究——兼論從“社會主義市場經(jīng)濟(jì)”到“社會主義調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)”》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2015年第1期，第12-18頁。亞當(dāng)·斯密最早提出了有限政府或者小政府的三大職能，國防、司法和有限的經(jīng)濟(jì)職能如保障教育等公共事業(yè)和修建公路等公共工程。折衷主義經(jīng)濟(jì)學(xué)家約翰·穆勒在160 多年前，闡述了市場缺陷論和國家缺陷論及其具體的表現(xiàn)形式。凱恩斯的著作《就業(yè)、利息和貨幣通論》開創(chuàng)了宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)，大大拓寬了政府職能，在20世紀(jì)中期成為西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的主流。

劃定政府行為的競爭邊界是對政府與市場關(guān)系的一種回答。在回答這一問題時，我們要厘清政府行為存在的真實問題，明確怎樣的政府行為應(yīng)遵循競爭邊界，闡明競爭邊界的現(xiàn)實意義，并提出競爭邊界的劃定思路和具體內(nèi)容。在此之前，本文先對何為政府行為、何為競爭邊界做出解釋。

（一）政府行為的概念和內(nèi)涵

本文所稱的政府行為，是行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織等行政主體所實施的具有法律效力的行為。從該定義出發(fā)，政府行為具有以下方面形式特征：第一，從行為主體角度而言，政府行為是由行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)組織實施的。因此，政府行為不同于立法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)實施的立法行為和司法行為。第二，從權(quán)力來源角度而言，政府行為必須獲得法律授權(quán)，否則，政府無權(quán)實施某項具體行為。第三，從法律效力角度而言，政府行為是具有法律效力的行為，政府自由裁量權(quán)的行使對市場主體的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實質(zhì)影響，因此必須受到法律的約束。

形式特征之外，政府行為具有以下方面實質(zhì)特征：第一，政府行為是實現(xiàn)國家意志的活動。第二，政府行為是政府積極主動實施的面對未來的活動。第三，政府行為是對具有廣泛性、多樣性、復(fù)雜性的經(jīng)濟(jì)社會生活所實施的活動。第四，政府行為以行政權(quán)力為支撐，以保障政府在維護(hù)公共秩序、提供公共產(chǎn)品、實施政府監(jiān)管等方面發(fā)揮實際效力。第五，政府行為的目的是實現(xiàn)社會公共利益，政府為維護(hù)社會公共利益而提供公共服務(wù)、進(jìn)行市場干預(yù)。

形式特征和實質(zhì)特征分別對政府行為的外部表現(xiàn)和實際內(nèi)容進(jìn)行了界定。站在更大的視角來看，即從政府與市場關(guān)系的角度來看，政府行為的核心特征在于能彌補(bǔ)市場失靈，同時也會產(chǎn)生政府失靈。實踐中，缺乏經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)的經(jīng)濟(jì)，容易產(chǎn)生產(chǎn)能過剩、市場壟斷、貧富懸殊等諸多市場失靈問題。市場的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要政府制定規(guī)則并予以執(zhí)行，保護(hù)產(chǎn)權(quán)和交易合約，為公眾提供公共產(chǎn)品，最終形成一個交易成本足夠低的市場環(huán)境。5劉戒驕：《競爭中性的理論脈絡(luò)與實踐邏輯》 ，載《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2019年第6期，第5-21頁。當(dāng)然，政府行為也會給市場機(jī)制帶來人為扭曲。實踐中，財政稅收、國有企業(yè)、行政壟斷、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策、金融監(jiān)管、市場監(jiān)管等政府行為，都可能產(chǎn)生價格扭曲、稅收歧視、金融抑制、市場分割、對外開放不足等諸多政府失靈問題。

隨著我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，傳統(tǒng)的后發(fā)優(yōu)勢逐步消失，經(jīng)濟(jì)社會生活的復(fù)雜程度加深，政府行為出錯的可能性逐漸增大，提高政府行為的合法性、合理性、適當(dāng)性的訴求不斷增強(qiáng)。我國政府在資源調(diào)動、公共決策、市場監(jiān)管、規(guī)則執(zhí)行、信息收集等方面具有較強(qiáng)的能力，因此，降低政府失靈的風(fēng)險尤為重要。在全面深化改革和推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程中，為政府行為劃定更加清晰的競爭邊界，為更好發(fā)揮政府作用、突出政府在彌補(bǔ)市場失靈方面的作用提供了重要手段，是推動建立更加成熟、更加定型的社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制所必不可少的條件。

（二）競爭邊界的概念和內(nèi)涵

針對競爭影響，政府與市場有三種基本關(guān)系，即政府維護(hù)市場競爭的關(guān)系、政府損害市場競爭的關(guān)系以及政府無涉市場競爭的關(guān)系?？傮w而言，在政府無涉市場競爭的關(guān)系中，不存在競爭邊界的問題；在政府維護(hù)市場競爭的關(guān)系中，政府行為符合市場化改革方向，因而值得肯定。問題主要集中在政府損害市場競爭關(guān)系中，這也是構(gòu)建和完善競爭邊界的主要原因。針對政府行為對市場競爭可能產(chǎn)生的不利影響，確定政府行為的競爭邊界對于發(fā)現(xiàn)政府排除和限制競爭問題、提出對策建議都十分必要。

一般認(rèn)為，競爭政策是保護(hù)和促進(jìn)市場公平競爭的政策總和。而競爭邊界則是對政府不當(dāng)干預(yù)市場公平競爭的規(guī)范的總和，是政府實施損害市場競爭的行為時應(yīng)當(dāng)受到的制度約束的總和。因此，競爭邊界是競爭政策在限制政府濫用行政權(quán)力排除、限制競爭領(lǐng)域的具體體現(xiàn)。對于政府主動實施的滿足形式特征、體現(xiàn)國家意志、具有強(qiáng)制力、試圖增進(jìn)公共利益的活動，競爭邊界有助于降低政府失靈的風(fēng)險。

通常而言，雖然政府被假定為維護(hù)公共利益的組織，但其并非始終按最有利于公共利益的方式配置資源。政府可能存在濫用行政權(quán)力、政府俘獲、信息不足、判斷失誤等問題，導(dǎo)致其在作用于市場的過程中，可能出現(xiàn)歧視、保護(hù)、限制等有損市場競爭的行為。政府行為的合理性、合法性存在以下方面的制約因素：

第一，濫用行政權(quán)力。政府行為會行使行政權(quán)力，這決定了其可能對市場主體進(jìn)行歧視。政府在實施一項行為的過程中，往往具有自身的動機(jī)和策略，其目標(biāo)不僅僅是提升公共利益，也可能是自身利益的最大化。因此，政府行為難免受到自身利益的影響，出現(xiàn)濫用行政權(quán)力的現(xiàn)象。第二，政府俘獲。因受到多方利益團(tuán)體壓力，處于決策中心的政府一方面要考慮最優(yōu)方案，但同時也要處理好現(xiàn)實的利益分配和平衡。這決定了政府行為會受影響力較大團(tuán)體的干擾，而難以實施不偏不倚的行為。第三，信息不足。只有獲得充分信息，政府行為的合理性才具有扎實基礎(chǔ)。然而，對于內(nèi)容繁多的事務(wù)，政府對信息的收集把握能力仍有不足。即便在信息化時代，社會生活的快速變化也決定了政府獲取信息存在滯后性。第四，判斷失誤。政府行為和市場行為最終都依靠具體的個人。雖然政府可以借助各方力量提高其行為的質(zhì)量，增強(qiáng)合法性與合理性，但仍無法避免認(rèn)識上的誤區(qū)和偏差。與此同時，政府經(jīng)常根據(jù)以往信息和國外經(jīng)驗對未來進(jìn)行預(yù)測，也面臨著預(yù)測偏差的問題。

針對政府行為固有缺陷，建立競爭邊界有利于約束政府行為、減少政府失靈、實現(xiàn)政府作用。競爭邊界有助于反面約束的同時，對于如何更加準(zhǔn)確、更加科學(xué)、更加有效地行使政府行為還有重要的正面指導(dǎo)作用?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”?！吨泄仓醒腙P(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出：“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”?！吨泄仓醒?國務(wù)院關(guān)于新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的意見》指出：“堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，更加尊重市場經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，最大限度減少政府對市場資源的直接配置和對微觀經(jīng)濟(jì)活動的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，有效彌補(bǔ)市場失靈”。不難看到，政府與市場關(guān)系問題的核心是在資源配置中是市場起決定性作用，還是政府起決定性作用。從政府配置資源的角度來看，其配置資源的方式、范圍、手段與結(jié)果，都直接反映了政府與市場在資源配置中的實際狀況。因此，本文則圍繞政府的資源配置展開競爭邊界的構(gòu)建。

（三）政府配置資源視角下政府行為的競爭邊界

從政府配置資源的方式來看，政府可通過不同方式對資源予以配置。從政府與市場主體之間的力量對比來看，政府享有行政權(quán)力而市場主體僅具有民事權(quán)利，這決定了二者在資源配置上先天的不對等。從總的資源劃分格局而言，政府行為的主動性和對資源的控制力量決定了政府在資源配置中往往處于先發(fā)的、主動的地位。政府有權(quán)擴(kuò)張其占有資源的比重，有權(quán)對其占有的資源進(jìn)行分配和利用，有權(quán)對現(xiàn)有的資源配置的格局進(jìn)行調(diào)整。因此，市場主體在資源配置上的程度取決于政府在資源配置上的介入程度。

從政府配置資源的范圍來看，政府因職能差異而在資源配置范圍上有所不同。一國政府可以將其職能收縮為“守夜人”的小政府模式，也能擴(kuò)大為“從搖籃到墳?zāi)埂钡拇笳Ｊ?。雖然，幾乎所有政府在職能上均位于二者之間，但政府職能的側(cè)重卻有實質(zhì)差別。不同的職能定位決定了政府影響經(jīng)濟(jì)社會的側(cè)重點不同。在側(cè)重點選擇上，有的國家側(cè)重經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)，有的更側(cè)重公共服務(wù)，這也決定了政府對市場的干預(yù)程度存在較大差別。

從政府配置資源的手段來看，有的采用具有明顯強(qiáng)制力的行為，有的則采用更加柔性的手段。傳統(tǒng)上，政府行為主要以強(qiáng)制性手段為主，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展以及法治意識、公民意識的增強(qiáng)，實務(wù)界和學(xué)界都意識到具有強(qiáng)制力的行為未必能夠?qū)崿F(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，而且柔性的手段往往具有更好效果。當(dāng)前，政府行為已經(jīng)從以強(qiáng)制為主逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N行為方式并存的格局。

從政府配置資源的結(jié)果來看，不同政府行為無疑對市場產(chǎn)生不同程度影響。實踐中，有的政府行為維護(hù)市場競爭，有的則損害市場競爭，有的則與市場競爭無關(guān)。當(dāng)一國的市場機(jī)制尚不完備，國際競爭壓力較大時，政府往往采取較多促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的行為。其中可能存在損害市場競爭的行為，隨著發(fā)展階段的變遷，應(yīng)及時對相應(yīng)行為予以糾正。與此同時，由于計劃經(jīng)濟(jì)體制影響和政府管理方式轉(zhuǎn)變滯后的影響，政府在配置資源過程中也可能出現(xiàn)損害市場競爭的行為。

根據(jù)上述對政府配置資源的四個方面，競爭邊界的設(shè)定可以從以下方面著手，根據(jù)不同類型和特征的政府行為劃定具體邊界：

第一，政府行為可以根據(jù)配置資源方式的不同，劃分為占有資源行為、使用資源行為、轉(zhuǎn)移資源行為和讓渡資源行為。對于尚未明確屬于政府還是市場的資源，政府可以通過制定規(guī)則，明確資源由政府占有還是由市場占有。對于屬于政府占有的資源，政府可以通過具體的使用，或者進(jìn)一步分配，來實現(xiàn)資源的價值。而對于政府不占有的資源，政府可以通過各種法律、行政、經(jīng)濟(jì)的手段，讓資源在不同的市場主體之間轉(zhuǎn)移。

第二，政府行為可以根據(jù)配置資源范圍的不同，劃分為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為、市場監(jiān)管行為、社會管理行為和公共服務(wù)行為。不同政府職能所處理的事務(wù)之間存在較大區(qū)別，面臨完全不同的公共問題，須采取不同的公共政策，也因此會對市場競爭產(chǎn)生不同影響。經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為主要包括稅收優(yōu)惠、財政補(bǔ)貼、信貸管制、土地供應(yīng)等行為，而市場監(jiān)管行為主要采取市場準(zhǔn)入、質(zhì)量監(jiān)督、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)、反壟斷和反不正當(dāng)競爭執(zhí)法等行為。

第三，政府行為可以根據(jù)配置資源手段的不同，劃分為強(qiáng)制命令行為、利益給付行為、公私合作行為和倡導(dǎo)指導(dǎo)行為。四種行為所具有的選擇性、歧視性不同，對市場競爭的影響隨著干預(yù)強(qiáng)度的降低而縮小。我國政府側(cè)重于強(qiáng)制命令行為，但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制不斷完善，政府行為的規(guī)范和制約力度不斷增強(qiáng)，政府配置資源的手段更豐富，政府行為與公共目標(biāo)之間的契合程度不斷提升。

第四，政府行為可以根據(jù)配置資源結(jié)果的不同，劃分為維護(hù)市場競爭行為、限制市場競爭行為和無涉市場競爭行為。政府行為對配置資源會產(chǎn)生某種具體的結(jié)果。從最終結(jié)果來看，政府行為可能維護(hù)或限制了市場競爭，也可能與市場競爭無關(guān)。具體而言，市場監(jiān)管行為中的強(qiáng)制命令行為，可能對市場主體的競爭資格造成一定的限制；經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為中利益給付行為，可能對市場主體的競爭意愿造成一定的抑制；而公共服務(wù)行為中的公私合作行為，也可能限制市場主體的競爭資格。

四、競爭邊界視角下政府行為的類型化

政府行為的研究離不開政府行為類型化。政府行為類型化將具有相同性質(zhì)的行為歸為一類，并結(jié)合不同類型政府行為對競爭產(chǎn)生的影響，從各自角度有針對性地劃定競爭邊界。因此，有必要通過尋找界定標(biāo)準(zhǔn)清晰、覆蓋范圍全面的分類方法提出類型化標(biāo)準(zhǔn)。本文主要從政府配置資源的方式、范圍、手段、效果四方面對政府行為進(jìn)行了劃分。

（一）以政府配置資源的方式劃分政府行為

在資源配置過程中，存在政府和市場兩大主體。通常而言，資源是指用于生產(chǎn)商品和服務(wù)的稀缺要素，主要包括土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等。資源配置則是對稀缺資源在不同用途上的選擇。從政府配置資源的方式的角度出發(fā)，政府行為主要表現(xiàn)為占有資源、使用資源、轉(zhuǎn)移資源、讓渡資源四方面行為。

1.政府占有資源行為

政府占有資源是資源在政府與市場之間的初次分配。政府占有資源的種類和數(shù)量決定了政府和市場在占有資源中的相對位置。實踐中，政府通過制定規(guī)則，對政府和市場主體之間各自占有的資源進(jìn)行劃定。雖然，占有資源本身并不直接對市場主體之間的競爭產(chǎn)生影響，但政府分配資源以占有資源為前提條件，因此政府占有大量資源將大幅提高政府干預(yù)市場的能力和水平，并對市場配置資源和市場公平競爭造成不利影響。

2.政府使用資源行為

政府使用資源行為包括政府分配資源行為和政府利用資源行為。政府分配資源是政府配置資源的重點，容易對市場主體之間的公平競爭造成不利的影響。政府以其對土地、財政、稅收等資源的掌握，能夠?qū)Υ罅抠Y源進(jìn)行分配。政府對其占有的資源進(jìn)行再次分配，對市場主體間公平競爭將產(chǎn)生直接影響。政府利用資源是政府對其占有的資源進(jìn)行直接利用。這一部分資源雖然不再向市場主體進(jìn)行重新分配，但政府在實施公共服務(wù)供給等事務(wù)時直接使用資源，也會有市場主體參與其中，因此，同樣可以產(chǎn)生影響公平競爭的效果。

3.政府轉(zhuǎn)移資源行為

政府轉(zhuǎn)移資源是在市場主體之間對已經(jīng)由市場配置的資源進(jìn)行轉(zhuǎn)移。政府可以通過對勞動力、資本、技術(shù)、準(zhǔn)入等方面的監(jiān)管，改變不同市場主體所享有的資源。政府轉(zhuǎn)移的資源不由政府直接占有，但政府仍有權(quán)通過各種手段讓資源在不同市場主體之間流動，其中會產(chǎn)生不公平問題。

4.政府讓渡資源行為

政府讓渡資源行為是政府將其長期占用、使用的資源，讓與市場主體進(jìn)行配置的行為。該類行為通常是將由政府壟斷的資源向市場主體開放。政府讓渡資源行為伴隨著政府權(quán)力削減和市場主體權(quán)利增加的過程，是政府與市場關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整的重要途徑。

（二）以政府配置資源的范圍劃分政府行為

在不同國家，政府配置資源的范圍不同，職能范圍較廣的政府則配置資源的范圍較廣。因此，厘清政府職能有助于明確政府配置資源的范圍。施蒂格利茨指出政府應(yīng)具有六項職能，即促進(jìn)教育、促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步、支持金融部門、進(jìn)行投資基礎(chǔ)設(shè)施和制度的建設(shè)、防止環(huán)境惡化、建立和維護(hù)社會保障體系。保羅·薩繆爾森和威廉·諾德豪斯將市場經(jīng)濟(jì)中政府職能歸納為三項：一是政府通過促進(jìn)競爭、控制污染等外部性問題和提供公共物品等活動來提高效率；二是通過財政收稅和預(yù)算支出等手段，為增進(jìn)公平而有傾斜地進(jìn)行再分配；三是通過財政政策和貨幣政策促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和增長，減少失業(yè)和降低通貨膨脹。6參見【美】保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯·薩繆爾森著：《談效率、公平與混合經(jīng)濟(jì)》，蕭琛主譯，商務(wù)印書館2012年版。從我國官方表述來看，政府職能包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、公共服務(wù)和社會管理，因此，本文將政府行為劃分為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為、市場監(jiān)管行為、公共服務(wù)行為和社會管理行為。

1.經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)是現(xiàn)代國家的重要經(jīng)濟(jì)職能。在高質(zhì)量發(fā)展階段，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展是重要而緊迫的任務(wù)，這要求政府在調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中發(fā)揮積極作用。實踐中，政府通過制定經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，并利用財政、貨幣、稅收、區(qū)域、就業(yè)、人口等一系列政策，調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。這有利于保持社會總需求和總供給的基本平衡，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)宏觀經(jīng)濟(jì)長期平穩(wěn)較快發(fā)展，并實現(xiàn)充分就業(yè)和物價穩(wěn)定。具體而言，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為主要包括以下方面：

第一，稅收優(yōu)惠行為。這類行為主要包括政府對特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在一定期限內(nèi)給予企業(yè)所得稅減免、增值稅減免、企業(yè)進(jìn)口設(shè)備和重要零部件進(jìn)口環(huán)節(jié)關(guān)稅和增值稅的減免等。

第二，財政補(bǔ)貼行為。財政補(bǔ)貼是政府的一種轉(zhuǎn)移性支出，對于引導(dǎo)企業(yè)行為，實現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)社會宏觀調(diào)控目標(biāo)具有重要作用。長期以來，我國針對諸多產(chǎn)業(yè)、企業(yè)、地區(qū)等出臺了一系列財政補(bǔ)貼政策。財政補(bǔ)貼主要包括中央和地方政府針對特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)進(jìn)行直接資本金注入、貸款貼息、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金支持、產(chǎn)業(yè)投資基金支持、進(jìn)出口補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼等等。7徐林：《國際貿(mào)易規(guī)則下，中國產(chǎn)業(yè)政策如何優(yōu)化》，載《中國改革》2018年第4期，第22-30頁。

第三，信貸管制行為。信貸管制行為是為了防范金融風(fēng)險、保持金融穩(wěn)定，對金融機(jī)構(gòu)的貸款投向、利率以及貸款操作進(jìn)行監(jiān)管。信貸管制有利于抑制信貸膨脹，調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，使金融機(jī)構(gòu)信貸增長保持總量適宜、結(jié)構(gòu)合理。

第四，土地供應(yīng)行為。我國土地供應(yīng)方式主要有兩種，一種是協(xié)議出讓方式，一種是招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓方式。土地供應(yīng)關(guān)系到房地產(chǎn)調(diào)控、國有土地有效利用，對國計民生至關(guān)重要。各級政府依據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實際情況，按年度編制土地利用年度計劃。

第五，去產(chǎn)能。去產(chǎn)能即化解產(chǎn)能過剩，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的首要任務(wù)之一。當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，面臨著部分行業(yè)產(chǎn)能嚴(yán)重過剩、大量僵尸企業(yè)尚未退出、新興產(chǎn)業(yè)供給不足、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的局面，經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展更需注重質(zhì)量。因此，去產(chǎn)能的目標(biāo)是遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張、淘汰并退出低效率和重污染的落后產(chǎn)能、調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

第六，政府投資。政府投資是指在中國境內(nèi)使用預(yù)算安排的資金進(jìn)行固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動，包括新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等。政府投資資金投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，以非經(jīng)營性項目為主。通過不斷優(yōu)化政府投資方向和結(jié)構(gòu)，政府投資資金具有引導(dǎo)和帶動作用。

第七，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。為促進(jìn)重點產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，政府通過將要素資源從非重點產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入重點產(chǎn)業(yè)的方式，改變重點產(chǎn)業(yè)與非重點產(chǎn)業(yè)之間的資源配置結(jié)構(gòu)。它是促進(jìn)某種產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)、投資、研發(fā)、現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)改組而抑制其他產(chǎn)業(yè)同類活動的政策。8小宮隆太郎、奧野正寬等：《日本的產(chǎn)業(yè)政策》，國際文化出版公司1988年版，第3頁。

2.市場監(jiān)管行為

市場監(jiān)管行為是政府為實現(xiàn)某些公共目標(biāo)，對市場主體進(jìn)行規(guī)范，排除市場障礙并讓市場機(jī)制恢復(fù)自我調(diào)節(jié)功能的行為。市場監(jiān)管主要通過對特定產(chǎn)業(yè)和市場主體的進(jìn)入、退出、資質(zhì)、價格及涉及國民健康、生命安全、可持續(xù)發(fā)展等行為進(jìn)行監(jiān)督、管理而實現(xiàn)。市場監(jiān)管主要對市場準(zhǔn)入、市場秩序、權(quán)益保護(hù)等方面進(jìn)行管理，以維護(hù)市場秩序、提高競爭效率。9劉現(xiàn)偉：《加強(qiáng)政府監(jiān)管 創(chuàng)造公平競爭市場環(huán)境》，載《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2016年第2期，第33-36頁。

3.社會管理行為

社會管理行為的基本任務(wù)包括協(xié)調(diào)社會關(guān)系、化解社會矛盾、促進(jìn)社會公正、保持社會穩(wěn)定等方面。加強(qiáng)社會管理的目的是維護(hù)社會秩序、促進(jìn)社會和諧、保障人民安居樂業(yè)，為黨和國家事業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好社會環(huán)境。具體而言，社會管理行為主要包括維護(hù)治安、健全基層管理、完善社會保障體系、調(diào)節(jié)收入分配等方面。

4.公共服務(wù)行為

為各類市場主體提供優(yōu)質(zhì)均等的公共服務(wù)是政府的基本職能，是與“民生”直接相關(guān)的政府職能。由于公共服務(wù)具有非競爭性或非排他性，僅依靠市場機(jī)制會導(dǎo)致公共服務(wù)供給短缺。因此，公共服務(wù)主要由政府提供，主要通過財政支出予以實現(xiàn)。具體而言，公共服務(wù)包括社會性公共服務(wù)，即為滿足公民的社會發(fā)展活動需要所提供的服務(wù)，包括教育、醫(yī)療、環(huán)境保護(hù)等；也包括經(jīng)營性公共服務(wù)，如提供水、電、氣、通信、交通等基礎(chǔ)設(shè)施。

（三）以政府配置資源的手段劃分政府行為

1.強(qiáng)制命令行為

強(qiáng)制命令行為是指政府要求市場主體為或不為一定行為的強(qiáng)制性行為。強(qiáng)制命令行為對市場主體設(shè)定了義務(wù)，并以行政制裁或者行政強(qiáng)制執(zhí)行作為保障。強(qiáng)制命令行為意味著令行禁止，市場主體必須遵守和履行政府提出的要求。強(qiáng)制命令行為直接作用于市場主體，可以及時達(dá)到預(yù)定目標(biāo)效果。在實踐中，該行為表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為中的制定限制和淘汰類的指導(dǎo)目錄、市場監(jiān)管行為中的市場準(zhǔn)入和投資審批和核準(zhǔn)等行為。

2.利益給付行為

利益給付行為是政府為實現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)，向特定或某類市場主體提供重要資源的行為。利益給付行為是政府單方面向市場主體提供利益的行為，所形成的關(guān)系也同樣是一種單向度的關(guān)系。利益給付行為具有較強(qiáng)的引導(dǎo)性和干預(yù)性，對于激發(fā)市場主體行動、改變市場主體預(yù)期、推動市場主體符合政府目標(biāo)，具有不可替代的作用。因此，利益給付行為能夠較為充分地體現(xiàn)政府為實現(xiàn)某一方面目標(biāo)的意志。在實踐中，利益給付行為主要表現(xiàn)為土地供應(yīng)、財政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等行為。

3.倡導(dǎo)指導(dǎo)行為

倡導(dǎo)指導(dǎo)行為是政府為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會管理目標(biāo)，而實施的非強(qiáng)制性的指導(dǎo)、建議、倡導(dǎo)、鼓勵行為。倡導(dǎo)指導(dǎo)行為雖然不具有強(qiáng)制性，但仍然體現(xiàn)了政府的偏好和意志，因此，對于市場主體仍具有重要指導(dǎo)性，對市場競爭仍有一定的影響力。在實踐中，倡導(dǎo)指導(dǎo)行為體現(xiàn)在政府對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)等方面。

4.公私合作行為

公私合作行為是在政府和市場主體之間，通過雙向合作方式共同實現(xiàn)公共目標(biāo)的行為。不同于強(qiáng)制命令行為和利益給付行為，公私合作行為不是單方面的政府行為，它要求市場主體直接參與。在該行為中，政府雖然無法通過直接命令或者利益給付的形式對市場主體產(chǎn)生直接、重大的影響。但在合作過程中，政府仍可以憑借其對公共資源的占有和使用，施加自身意志和目標(biāo)。因此，公私合作行為也能對市場主體之間的競爭產(chǎn)生影響。在實踐中，公私合作行為主要表現(xiàn)為政府采購等行為。

（四）以政府配置資源的效果劃分政府行為

從政府與市場關(guān)系的角度而言，政府行為可以劃分為維護(hù)市場競爭的行為、限制市場競爭的行為和與無涉市場競爭的行為。這是對政府與市場關(guān)系最為明確的一種劃分方式。

1.維護(hù)市場競爭的行為

政府行為應(yīng)當(dāng)有利于彌補(bǔ)市場失靈。由此來看，政府行為應(yīng)當(dāng)有利于市場競爭。實踐中，有利于市場競爭的政府行為表現(xiàn)為以下方面：

第一，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)行為。這類行為主要通過促進(jìn)知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)相關(guān)法律體系的完善，加大侵權(quán)假冒行為懲戒力度，強(qiáng)化案件執(zhí)行措施，加大刑事打擊力度，加大執(zhí)法監(jiān)督力度，有效遏制侵權(quán)行為，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的創(chuàng)新激勵環(huán)境。

其二，創(chuàng)新服務(wù)行為。這類行為包括推動科技信息交流與共享、技術(shù)轉(zhuǎn)移、科技成果評估與交易、產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新等科技服務(wù)，為企業(yè)提供便捷、低價、高效、多元的技術(shù)研發(fā)、成果轉(zhuǎn)化、質(zhì)量管理、創(chuàng)業(yè)孵化等公共服務(wù)。

第三，信息支持行為。這類行為是由政府收集國內(nèi)外產(chǎn)業(yè)和技術(shù)的新發(fā)展、新問題和新經(jīng)驗，為技術(shù)創(chuàng)新提供信息服務(wù)，完善數(shù)據(jù)開放的環(huán)境，減少對信息流動的限制，減少技術(shù)創(chuàng)新中的信息不對稱問題。

第四，金融支持行為。該類行為主要通過完善金融制度，拓寬投融資渠道，構(gòu)建多元化、多層次的投融資機(jī)制，消除資本市場信息不對稱，化解創(chuàng)新融資困難的問題，增強(qiáng)市場主體創(chuàng)新和創(chuàng)業(yè)的意愿。

第五，科研激勵行為。該類行為主要通過賦予科研單位和科研人員更大自主權(quán)，切實減輕科研人員負(fù)擔(dān)，調(diào)動科研人員積極性等方式，實現(xiàn)創(chuàng)新創(chuàng)造活力的充分釋放，激勵應(yīng)用性創(chuàng)新及創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化。具體包括在科研人員的技術(shù)路線決策、科研單位內(nèi)部管理制度、科研人員兼職、科研人員獲得科技成果轉(zhuǎn)化收益等方面進(jìn)行改革。

2.限制市場競爭的行為

第一，限制競爭資格行為。該類行為主要對市場主體的競爭資格進(jìn)行限制。實踐中，政府通過目錄指導(dǎo)、市場準(zhǔn)入、項目審批與核準(zhǔn)、強(qiáng)制性清理等行為，提高市場進(jìn)入壁壘。限制企業(yè)的競爭資格，容易導(dǎo)致現(xiàn)有企業(yè)免于受到新企業(yè)進(jìn)入市場的挑戰(zhàn)，不利于對現(xiàn)有企業(yè)行為進(jìn)行規(guī)范，難以限制其市場特權(quán)?，F(xiàn)有企業(yè)可以因此輕易提高價格，獲取高額利潤。

第二，限制競爭能力行為。該類行為主要對市場主體的競爭能力進(jìn)行限制。實踐中，政府通過提供選擇性和傾斜性的財政獎勵補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、銀行授信等扶持行為，將資源在不同產(chǎn)業(yè)間進(jìn)行有選擇的分配。政府對產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定企業(yè)、特定技術(shù)、特定產(chǎn)品的選擇性扶持，對產(chǎn)業(yè)組織形態(tài)進(jìn)行調(diào)控，是對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，大幅降低了未獲得扶持的企業(yè)的競爭能力。僅由部分企業(yè)獲得各種發(fā)展所需的資源，損害公平競爭和市場效率，誤導(dǎo)企業(yè)家從創(chuàng)新轉(zhuǎn)向爭奪政策資源，導(dǎo)致資源錯配、效率降低。

第三，限制競爭意愿行為。在市場監(jiān)管過程中，政府實施不恰當(dāng)?shù)墓芾泶胧?，容易降低企業(yè)競爭的意愿。這一類行為未設(shè)置實質(zhì)性的、法律意義上的競爭障礙，沒有實質(zhì)性的降低企業(yè)的競爭能力，但申請材料、審核環(huán)節(jié)、審核時限等方面的繁瑣要求，可直接增加企業(yè)面臨的制度成本，事實上對市場主體參與市場競爭造成阻礙，影響企業(yè)參與競爭的積極性。

第四，限制競爭范圍行為。該類行為對企業(yè)競爭的地域范圍進(jìn)行限制。從地域范圍而言，市場可以具有地方性、區(qū)域性、全國性乃至全球性。市場范圍的大小是衡量市場競爭實現(xiàn)程度的重要標(biāo)尺。長期以來，地方競爭促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也影響了商品和要素自由流動，強(qiáng)化了地方保護(hù)。地方政府限制外來企業(yè)進(jìn)入本地，提高外地企業(yè)成本，給本地企業(yè)提供特殊優(yōu)惠，都會抑制競爭在全國范圍的實施，導(dǎo)致資源無法在全國范圍得到優(yōu)化配置。

3.無涉市場競爭的行為

雖然政府與市場在絕大多數(shù)事務(wù)上處于交叉狀態(tài)，但在某些領(lǐng)域仍然存在政府與市場互不交叉的情形。比如，在大多數(shù)居民個人生活事務(wù)上，則不存在政府干預(yù)。在軍事國防、外交事務(wù)方面，則完全由政府進(jìn)行管理。與市場競爭無關(guān)的政府行為，不涉及構(gòu)建競爭邊界的問題，因此不屬于本文關(guān)注和探討的重點。

五、政府行為超越競爭邊界的具體表現(xiàn)

不同政府行為對市場競爭構(gòu)成不同影響。從不同視角觀察政府行為的不同方面，可以厘清其存在的多層面問題。根據(jù)上文對政府行為的類型化，本部分將對政府行為超越競爭邊界的問題進(jìn)行分析。

（一）以政府配置資源的方式為劃分標(biāo)準(zhǔn)下政府行為的競爭關(guān)注

1.政府占有資源行為

政府占有資源行為是政府干預(yù)市場競爭的一項重要基礎(chǔ)。在占有較多資源的條件下，政府可以憑借其對資源的占有，對市場主體間的競爭產(chǎn)生影響。換言之，占有資源行為并不直接對競爭產(chǎn)生影響，但提升了影響競爭的可能性和程度。實踐中，政府對土地資源的占有表現(xiàn)為政府壟斷土地一級市場，土地供給成為地方政府招商引資的重要資源。這進(jìn)一步導(dǎo)致土地供給中存在明顯干預(yù)市場競爭的現(xiàn)象。此外，政府對財政稅收資源的占有，也導(dǎo)致近年來選擇性產(chǎn)業(yè)政策出現(xiàn)諸多問題。

2.政府使用資源行為

政府使用資源行為是在政府占有資源的條件下進(jìn)行的。在政府分配資源過程中，若政府享有較大裁量權(quán)且對政府行為的約束不足，則容易產(chǎn)生差別對待問題。政府參與資源分配的領(lǐng)域過于廣泛，則可能對市場配置資源的空間造成擠壓。在利用資源的過程中，容易在選擇合作伙伴中出現(xiàn)較為明顯的選擇性和傾向性。

3.政府轉(zhuǎn)移資源行為

政府轉(zhuǎn)移資源行為主要是將資源從某些企業(yè)轉(zhuǎn)移至其他企業(yè)，該行為在實踐中較為普遍，對市場競爭的干預(yù)也較大。在市場監(jiān)管中，地方政府歧視外地企業(yè)，實際上將一部分本應(yīng)當(dāng)由外地企業(yè)獲得的資源向本地企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。指定企業(yè)行為則將本應(yīng)由其他企業(yè)獲得的資源向指定企業(yè)進(jìn)行轉(zhuǎn)移。政府提高市場準(zhǔn)入門檻，導(dǎo)致本可以進(jìn)入市場而獲取相應(yīng)資源的企業(yè)失去相應(yīng)機(jī)會，使得資源向傳統(tǒng)行業(yè)逆向流動。

4.政府讓渡資源行為

政府讓渡資源是有利于市場競爭的行為，不存在超越競爭邊界的問題。通過擴(kuò)大市場主體獲取資源的能力，市場主體之間的競爭將更加聚焦于商品和服務(wù)質(zhì)量的競爭，并且能為市場競爭提供更加充足的條件。在數(shù)據(jù)資源方面，政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享程度提高，將使得市場主體更好地進(jìn)行決策，提高經(jīng)營效率。

（二）以政府配置資源的范圍為劃分標(biāo)準(zhǔn)下政府行為的競爭關(guān)注

1.經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為

經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為對資源配置的影響巨大，容易引發(fā)市場配置的扭曲。盡管政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為是基于彌補(bǔ)市場失靈、保障公共利益的目標(biāo)而實施的，但也無法避免降低市場配置資源有效性的問題發(fā)生。

第一，稅收優(yōu)惠。雖然新設(shè)稅種、調(diào)整稅率等主要稅權(quán)由中央行使，但地方仍可以通過爭取中央政府批準(zhǔn)擴(kuò)大本轄區(qū)稅收優(yōu)惠幅度和策略化稅收征管，降低本行政區(qū)域的稅負(fù)水平，增強(qiáng)招商引資的競爭力。此外，有些地方還主動采取一些稅收優(yōu)惠政策來吸引投資。地方之間的競爭導(dǎo)致各地爭相采取稅收優(yōu)惠政策，引發(fā)企業(yè)之間不公平競爭的問題。

第二，財政補(bǔ)貼。地方政府對本地企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼較為普遍。10比如，《佛山市推動機(jī)器人應(yīng)用及產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持方案（2018-2020年）》（佛府辦〔2018〕9號）對購置佛山企業(yè)和非佛山企業(yè)生產(chǎn)的機(jī)器人，分別按設(shè)備購置費(fèi)用總額的12%和8%給予事后補(bǔ)貼。廣西壯族自治區(qū)人民政府印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)全社會加大研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入的實施意見》（桂政發(fā)〔2018〕25號），規(guī)定僅對本區(qū)境內(nèi)購買使用區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的區(qū)內(nèi)首臺（套）重大技術(shù)裝備的企業(yè)給予補(bǔ)助。財政補(bǔ)貼若以選擇性、歧視性的方式提供，往往產(chǎn)生過度投資、產(chǎn)能過剩、嚴(yán)重依賴補(bǔ)貼、騙補(bǔ)等問題。選擇性財政補(bǔ)貼雖能引導(dǎo)企業(yè)開展研發(fā)，但很難與未來的技術(shù)發(fā)展方向相吻合。11在數(shù)額巨大的補(bǔ)貼之下，多數(shù)國產(chǎn)電動車企業(yè)在電池研發(fā)上沒有突破性進(jìn)展，與跨國公司的研發(fā)差距反而拉大了。參見王力為：《優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策》，載《中國改革》2014年第8期。部分企業(yè)領(lǐng)取了高于生產(chǎn)成本的補(bǔ)貼，導(dǎo)致市場價格信號失真。財政補(bǔ)貼維持了低效企業(yè)的存活，讓不具比較優(yōu)勢的企業(yè)占據(jù)一定市場份額。財政補(bǔ)貼提升了部分企業(yè)還款能力，導(dǎo)致銀行更愿意為其提供更低利率貸款，不公平地降低了這些企業(yè)的融資成本。12李宇英：《“競爭中立”規(guī)制水平的國際比較研究》，載《復(fù)旦學(xué)報(社會科學(xué)版)》2019年第2期，第166-176頁。此外，國有企業(yè)整體上比民營企業(yè)獲得更高的政府補(bǔ)貼。13孔東民、劉莎莎、王亞男：《市場競爭、產(chǎn)權(quán)與政府補(bǔ)貼》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2013年第2期，第55-67頁?？傮w而言，大多數(shù)財政補(bǔ)貼沒有達(dá)到預(yù)期效果，且在一定程度上阻礙了公平競爭市場秩序的建立。

第三，信貸管制。實踐中，國有企業(yè)獲得貸款較多，出現(xiàn)部分國有企業(yè)利用低息借貸資金，進(jìn)而轉(zhuǎn)貸民營中小企業(yè)賺取資金利差的現(xiàn)象。這不利于降低中小企業(yè)的融資成本，也導(dǎo)致大型國企發(fā)展動力衰退。我國信貸資源偏向具有剛性兌付的國有企業(yè)，民營企業(yè)往往選擇成本更高的非標(biāo)融資。在去杠桿過程中，非標(biāo)融資萎縮，導(dǎo)致民營企業(yè)的融資環(huán)境明顯惡化。政府通過產(chǎn)業(yè)政策向銀行傳遞積極信息，助推銀行向受產(chǎn)業(yè)政策支持企業(yè)進(jìn)行信貸投放。14何熙瓊、尹長萍、毛洪濤：《產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)投資效率的影響及其作用機(jī)制研究——基于銀行信貸的中介作用與市場競爭的調(diào)節(jié)作用》，載《南開管理評論》2016年第5期，第161-170頁。地方政府通過對金融運(yùn)行的干預(yù)，使本地企業(yè)優(yōu)先獲得貸款，以緩解地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力。15畢德富、平曉冬、周濤：《信貸政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)研究》，載《金融發(fā)展研究》2008年第4期，第45-47頁。

第四，土地供應(yīng)。政府對符合產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)業(yè)，會提供低價土地供應(yīng)。地方政府作為土地資源的壟斷供給者，通過土地出讓金退還、免繳租賃用地租金、以成本價甚至是零地價出讓土地等方式，提高本地吸引投資的優(yōu)勢。低價土地供應(yīng)使得部分企業(yè)能以低于征地成本和開發(fā)成本的優(yōu)惠條件獲取土地。地方政府損失部分土地出讓金，換來本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政績和財政收益?？傮w而言，地方政府為招商引資而采取“量體定做”“特殊待遇”的土地出讓行為，無疑是有損于公平競爭環(huán)境的。

第五，去產(chǎn)能。去產(chǎn)能的主要目標(biāo)在于遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)張、清理整頓建成違規(guī)產(chǎn)能、淘汰和退出落后產(chǎn)能以及調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。針對2009年以來大規(guī)模投資帶來的產(chǎn)能過剩，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革從2015年開始推行。但在初期主要表現(xiàn)為行政性去產(chǎn)能，由于國有企業(yè)與政府關(guān)系更密切，改革過程中民營企業(yè)受到的沖擊較大。因此，2017年以來，國有工業(yè)企業(yè)利潤表現(xiàn)好于民營企業(yè)?？梢?，通過行政指令一刀切、指標(biāo)層層下壓的方式去產(chǎn)能，帶來了不公平的結(jié)果。

第六，政府投資。由地方政府主導(dǎo)進(jìn)行的投資和建設(shè)，往往帶有預(yù)算軟約束和資源軟約束的性質(zhì)，這使得地方政府有著強(qiáng)烈的投資沖動。地方政府不承擔(dān)與企業(yè)家相同的投資失敗風(fēng)險，不完全以投資收益進(jìn)行投資決策。這決定了地方政府主導(dǎo)的投資容易出現(xiàn)重復(fù)投資、產(chǎn)能過剩、地方保護(hù)主義、效益不高等現(xiàn)象。政府對國有企業(yè)的傾斜投資，容易破壞市場公平競爭秩序，阻礙資源優(yōu)化配置，使大量政府投資難以拉動更多的民間投資。

第七，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)過程中，政府往往采用選擇性產(chǎn)業(yè)政策，為企業(yè)設(shè)定發(fā)展目標(biāo)、考核指標(biāo)，使用公共資源提供非普惠性支持的產(chǎn)業(yè)政策。政府對市場進(jìn)入、產(chǎn)品價格、生產(chǎn)要素配置與要素價格、投資等經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行直接（或間接）干預(yù)，對特定產(chǎn)業(yè)或企業(yè)提供優(yōu)惠條件，既削減了受益企業(yè)的創(chuàng)新意愿，也造成未受益企業(yè)競爭能力的弱化。

2.市場監(jiān)管行為

（1）歧視監(jiān)管行為

第一，歧視外地企業(yè)的行為。地方保護(hù)和行政壟斷造成市場分割。實踐中，某監(jiān)管部門要求外地建筑企業(yè)到本區(qū)承接一定工程造價以上的房屋建筑、市政基礎(chǔ)、水利水電、交通工程等項目的，在本區(qū)設(shè)立具有獨立法人資格的子公司；16江西省發(fā)展改革委糾正上饒市廣豐區(qū)人民政府辦公室濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案。某地方通過政策扶持促進(jìn)本地建筑企業(yè)做大做強(qiáng)，積極引導(dǎo)外地建筑企業(yè)到新建區(qū)登記設(shè)立獨立法人機(jī)構(gòu)，區(qū)外施工企業(yè)在新建區(qū)金融機(jī)構(gòu)開設(shè)賬戶；17江西省糾正新建區(qū)“營改增”工作協(xié)調(diào)推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組行政性壟斷行為案。某地方在招標(biāo)中要求投標(biāo)人必須為本地注冊的企業(yè)，或在本地有經(jīng)工商注冊的分支經(jīng)營機(jī)構(gòu)的企業(yè)；18深圳市教育局承諾糾正中小學(xué)學(xué)生裝管理中涉嫌濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案。某地方要求具有資質(zhì)的本地和外地工程勘察企業(yè)在本地承接相關(guān)業(yè)務(wù)時均必須在本地設(shè)立土工實驗室；19浙江省物價局糾正臺州市住建局濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案。某地方設(shè)置投標(biāo)門檻“必須是本市國有獨資企業(yè)”，排除限制外地企業(yè)和本地非國有企業(yè)參與投標(biāo)。20廣東省某市水務(wù)局涉嫌濫用行政權(quán)力案。歧視外地企業(yè)的行為，容易誘導(dǎo)企業(yè)謀求政府保護(hù)排擠潛在競爭者，抬高外地企業(yè)市場準(zhǔn)入門檻，排除、限制外地企業(yè)參與本地的資源配置和市場競爭，使本地企業(yè)減輕或免受競爭沖擊。

第二，歧視外地商品的行為。在云南省迪慶藏族自治州人民政府糾正濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為一案中，迪慶州藏族自治州人民政府辦公室下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好鹽業(yè)體制改革過渡時期有關(guān)工作的通知》文件，明確“在沒有正式制定出臺我州鹽業(yè)體制改革意見之前，仍然按照當(dāng)前的供應(yīng)渠道、批發(fā)（銷售）方式進(jìn)行規(guī)范供應(yīng)和銷售，暫不允許外省食鹽流入我州境內(nèi)進(jìn)行批發(fā)、零售”。這一做法違背了《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)鹽業(yè)體制改革方案的通知》（國發(fā)〔2016〕25號）等相關(guān)鹽改精神，對外地商品在本地的流通進(jìn)行了不適當(dāng)?shù)南拗啤?/p>

第三，指定企業(yè)行為。實踐中，某地方政府要求本地所有房產(chǎn)測繪業(yè)務(wù)由某一房產(chǎn)測繪中心完成，其它房產(chǎn)測繪機(jī)構(gòu)不得再從事房產(chǎn)測繪業(yè)務(wù)；21烏海市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會糾正濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案。某地指定供電企業(yè)，統(tǒng)一建設(shè)新建居民住宅小區(qū)供配電設(shè)施并統(tǒng)一收費(fèi)；22排除“新居配”中涉嫌濫用行政權(quán)力排除限制競爭案。某地安排政府管理的專用運(yùn)砂車輛運(yùn)砂，不允許其他社會車輛參與運(yùn)砂，購砂企業(yè)也不能使用自備車輛運(yùn)砂；23海南省物價局糾正瓊海市交通運(yùn)輸局濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案。某地則要求所有經(jīng)營食鹽的商戶從食鹽定點批發(fā)企業(yè)購進(jìn)食鹽。24江西省糾正宜春市鹽務(wù)局、鷹潭市鹽務(wù)局行政性壟斷行為案。

（2）前置監(jiān)管行為

前置監(jiān)管是指在沒有明確法定要求下，將監(jiān)管措施前置，采取提高市場準(zhǔn)入門檻的方式進(jìn)行監(jiān)管。雖然前置監(jiān)管能減輕事中、事后監(jiān)管負(fù)擔(dān)，但難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會變化，監(jiān)管的針對不強(qiáng)，并導(dǎo)致行政壟斷。前置監(jiān)管對市場主體進(jìn)入市場的可能性和便利程度產(chǎn)生直接影響。前置監(jiān)管提高了一些企業(yè)市場準(zhǔn)入成本，限制其參與競爭的能力，并使享受準(zhǔn)入優(yōu)待的企業(yè)獲得不合理的成本優(yōu)勢。市場準(zhǔn)入容易導(dǎo)致的相對成本差異，為特定企業(yè)維持和加強(qiáng)市場勢力、實施反競爭行為提供可能，進(jìn)而損害社會福利。

當(dāng)前，我國產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他相關(guān)制度中涉及市場準(zhǔn)入的內(nèi)容已直接納入《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單》。在投資審批與核準(zhǔn)領(lǐng)域，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》確立了企業(yè)的投資主體地位，政府對重大項目和限制類項目從維護(hù)社會公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)。當(dāng)前，仍然存在電信、石油、汽車以及公用事業(yè)等行業(yè)準(zhǔn)入門檻過高的問題。在實踐中，某地方建立招標(biāo)工程建設(shè)項目預(yù)選承包商庫，設(shè)置歧視性的資質(zhì)要求，產(chǎn)生了排除限制競爭的行為。25重慶市物價局糾正黔江區(qū)發(fā)展和改革委員會濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案。

（3）過度監(jiān)管行為

第一，制定過于嚴(yán)格的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。政府通常以符合公眾利益為目標(biāo)，通過強(qiáng)化安全、環(huán)保、能耗、物耗、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行約束。雖然這些政策目標(biāo)是合理的，但政府無法掌握足夠信息，存在處理和分析信息能力的不足，導(dǎo)致監(jiān)管措施不合理，不利于促進(jìn)增長和創(chuàng)新。在網(wǎng)約車行業(yè)，部分城市對網(wǎng)約車的車牌、車齡、車型、軸距、排量等準(zhǔn)入條件設(shè)置嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致合規(guī)成本大幅提升，不利于滿足日益增長的出行需求。26比如，《佛山市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（佛府辦〔2017〕16號），要求網(wǎng)約車的軸距應(yīng)不小于2700毫米，較大程度限制了市場競爭。對網(wǎng)約車的過度監(jiān)管使得網(wǎng)約車企業(yè)購入大量符合“標(biāo)準(zhǔn)”車輛，聘請大量專職司機(jī)，部分城市的網(wǎng)約車市場失去了共享經(jīng)濟(jì)的屬性。制定過高、過嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，往往保護(hù)了現(xiàn)有企業(yè)，導(dǎo)致商品和要素流動難度增大，企業(yè)經(jīng)營成本增加，最終導(dǎo)致產(chǎn)品或服務(wù)種類減少，有損于消費(fèi)者福利。

第二，對某些經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行嚴(yán)格限制。在金融監(jiān)管上，嚴(yán)苛性監(jiān)管導(dǎo)致民營企業(yè)融資困難。長期以來，民營企業(yè)在銀行的表內(nèi)貸款難，而對金融的嚴(yán)格監(jiān)管減少了民營企業(yè)表外的融資渠道，民營企業(yè)只能接受基準(zhǔn)利率上浮很高的抵押貸款。2013年至2018年中期，全國民營企業(yè)貸款余額占全部企業(yè)貸款余額的比例由48%下降到36%，而同期對國有企業(yè)貸款的同一指標(biāo)，卻上升了將近13個百分點。融資格局與民營企業(yè)對經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)呈反向運(yùn)作特征。

第三，進(jìn)行沒有法律依據(jù)的價格監(jiān)管。實踐中，某地出臺的質(zhì)量控制價政策，組織行業(yè)協(xié)會出臺自律準(zhǔn)則，要求混凝土企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量控制價；27北京市住建委糾正混凝土行業(yè)管理中濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為案。某地對屬于市場調(diào)節(jié)價的旅行社組團(tuán)報價進(jìn)行了干預(yù)，限制了旅行社的定價權(quán)；28張家界發(fā)改委及時糾正濫用行政權(quán)力、排除限制競爭行為案。某地引導(dǎo)游船企業(yè)參加以統(tǒng)一價格為重要內(nèi)容的公共平臺，組織指導(dǎo)經(jīng)營者達(dá)成具體的價格壟斷協(xié)議；29上海市交通委承諾糾正黃浦江游覽行業(yè)管理中濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案。某地聯(lián)合所有具備高層建筑太陽能應(yīng)用資格的太陽能企業(yè)共同確認(rèn)和簽署了協(xié)議價倡議書，將擅自降低協(xié)議價的項目視為存在質(zhì)量服務(wù)隱患處置。30山東省糾正濟(jì)南市建委行政性壟斷行為案。

第四，強(qiáng)制經(jīng)營者從事壟斷行為。在實踐中，某地通過強(qiáng)制燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)和瓶裝氣供應(yīng)站加入行業(yè)協(xié)會、收取違約保證金等方式，保障實施分割瓶裝燃?xì)怃N售市場；31廣東省糾正中山市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局行政性壟斷行為案。某地對電信運(yùn)營商贈送的范圍、幅度、頻次等進(jìn)行約定，并通過下發(fā)整改通知書等手段強(qiáng)制執(zhí)行，限制了電信運(yùn)營商的競爭能力和手段。32云南省通信管理局承諾糾正濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案。

（3）社會管理行為

從具體案件來看，社會管理領(lǐng)域存在較多政府超越競爭邊界的問題。這些行為的社會影響力不強(qiáng)，并未受到與市場監(jiān)管行為相同的關(guān)注程度，但實際存在的問題和漏洞是比較多的。這具體表現(xiàn)為，行政機(jī)關(guān)在從事社會管理的過程中，利用管理職權(quán)，干預(yù)了相關(guān)市場的公平競爭。

在社會治安領(lǐng)域，某地未經(jīng)公開競爭性程序，確定某銀行為交通違章罰款唯一代收銀行，并規(guī)定線下交納罰款只能通過工行卡辦理；33北京市公安局公安交通管理局濫用行政權(quán)力排除、限制競爭案。某地要求行政區(qū)域內(nèi)駕培機(jī)構(gòu)安裝系統(tǒng)車載硬件設(shè)備的車輛，使用同一套計時培訓(xùn)監(jiān)控系統(tǒng)，不允許再委托建設(shè)第二套計時培訓(xùn)監(jiān)控系統(tǒng)；34廣西壯族自治區(qū)道路運(yùn)輸管理局糾正濫用行政權(quán)力排除限制、競爭行為案。某地為預(yù)防和解決拖欠或克扣農(nóng)民工工資問題，維護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益，要求施工企業(yè)在指定銀行開設(shè)農(nóng)民工工資專用賬戶。35湖北省發(fā)展和改革委員會糾正天門市人力資源和社會保障局行政性壟斷行為案。

在生產(chǎn)安全領(lǐng)域，某地指定重型載貨汽車和半掛牽引車車載終端由某特定負(fù)責(zé)安裝；36甘肅省發(fā)改委糾正甘肅省道路運(yùn)輸管理局濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案。某地指定某公司為電梯及其他特種設(shè)備安全責(zé)任保險的實施主體；37山西省價監(jiān)局糾正大同市金融辦等部門特種設(shè)備責(zé)任險行政壟斷一案。某地要求“兩客一?！避囕v、重型載貨汽車和半掛牽引車必須直接接入某公司建設(shè)的監(jiān)控系統(tǒng)平臺，38山東省交通運(yùn)輸廳濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案。某地采取不予通過定期年審的強(qiáng)制性措施限定其他GPS運(yùn)營商的車輛監(jiān)控數(shù)據(jù)必須接入某公司的監(jiān)控平臺；39廣東省工商局糾正某市政府濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案。某地在推進(jìn)職業(yè)病危害防治評估工作中，未公布完整的服務(wù)機(jī)構(gòu)名單。40甘肅省發(fā)改委糾正蘭州市安監(jiān)局濫用行政權(quán)力排除限制競爭行為案。

（4）公共服務(wù)行為

在公共服務(wù)領(lǐng)域，隨著公共服務(wù)供給中市場化水平的提高，政府與市場的關(guān)系變得更加緊密，政府與市場的關(guān)系也隨之變得更加復(fù)雜。實踐中，政府公共服務(wù)行為對競爭造成妨礙和限制的問題也不少。

在醫(yī)療領(lǐng)域，某地限定所有公立醫(yī)院只能通過某家集團(tuán)采購組織，不能選擇其他具備條件的集團(tuán)采購組織，也不能在省級藥品集中采購平臺上自行采購；41深圳市衛(wèi)計委承諾糾正公立醫(yī)院藥品集團(tuán)采購改革試點中濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案。某地在詢價單品種帶量采購目錄中，在確定藥品品種之外，還直接確定了每種品種的規(guī)格、劑型和生產(chǎn)企業(yè)，排除和限制了同種藥品不同生產(chǎn)企業(yè)之間的競爭；42安徽省蚌埠市衛(wèi)計委濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案。某地未將部分藥品生產(chǎn)廠家生產(chǎn)的屬于《國家基本醫(yī)療保險、工傷保險和生育保險藥品目錄》的藥品納入醫(yī)保支付范圍；43天津市人力社保局主動糾正醫(yī)保支付工作中妨礙醫(yī)藥市場競爭行為案。某地指定少數(shù)企業(yè)為本地公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)配送藥品，并劃分了配送區(qū)域。44山東省工商局發(fā)出行政建議函糾正冠縣衛(wèi)計局濫用行政權(quán)力排除、限制競爭的行為案。

在公用事業(yè)領(lǐng)域，某地限定了建設(shè)開發(fā)單位只能與燃?xì)馄髽I(yè)簽訂協(xié)議，由某燃?xì)馄髽I(yè)對管道燃?xì)馊霊舭惭b工程進(jìn)行設(shè)計、安裝；45黑龍江省物價局查處并糾正部分市（縣）濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為案。某地要求開發(fā)單位簽訂由燃?xì)忾_發(fā)中心提供的制式合同，限定開發(fā)單位選擇本地燃?xì)忾_發(fā)中心下屬企業(yè)從事施工建設(shè)；46北京市糾正房山區(qū)燃?xì)忾_發(fā)中心行政性壟斷行為案。某地賦予供熱企業(yè)在熱用戶不購置安裝與供熱企業(yè)監(jiān)控系統(tǒng)相匹配的遠(yuǎn)程監(jiān)控及溫度調(diào)控設(shè)備時，可以“停止供暖”的權(quán)利。47甘肅省糾正慶陽市西峰區(qū)政府行政性壟斷行為案。

在公共教育領(lǐng)域，在廣東省教育廳濫用行政權(quán)力排除、限制競爭行為一案中，廣東省教育廳在賽項技術(shù)規(guī)范和競賽規(guī)程中明確指定涉案的賽項獨家使用第三人的相關(guān)軟件，排除了其他軟件供應(yīng)商作為合作方參與競爭提供賽項軟件的權(quán)利，影響了其他軟件供應(yīng)商的公平競爭權(quán)。

（三）以政府配置資源的手段為劃分標(biāo)準(zhǔn)下政府行為的競爭關(guān)注

1.強(qiáng)制命令行為

強(qiáng)制命令行為具有強(qiáng)制性，對市場主體的干預(yù)程度高，因此，應(yīng)當(dāng)受到較多約束。過多采用強(qiáng)制命令行為，會對市場競爭形成較強(qiáng)的影響。比如，為提高產(chǎn)業(yè)集中度，促進(jìn)規(guī)?；?、集約化經(jīng)營，提高市場競爭力，通過行政手段推動企業(yè)兼并重組，片面強(qiáng)調(diào)市場集中度、市場規(guī)模，導(dǎo)致企業(yè)脫離自身需求和能力片面尋求擴(kuò)大規(guī)模，導(dǎo)致大量低效率的兼并重組。這種行為無法代替市場競爭性集中過程，以及市場優(yōu)勝劣汰機(jī)制。48劉戒驕、張小筠、王文娜：《新中國70年產(chǎn)業(yè)組織政策變革及展望》，載《經(jīng)濟(jì)體制改革》2019年第3期，第5-11頁。通過嚴(yán)格限制進(jìn)入、限制競爭來培育大企業(yè)和促進(jìn)創(chuàng)新，不僅導(dǎo)致被扶持的大企業(yè)缺乏競爭積極性，同時還抑制了中小企業(yè)和潛在進(jìn)入企業(yè)的創(chuàng)新意愿。49江飛濤、李曉萍：《直接干預(yù)市場與限制競爭:中國產(chǎn)業(yè)政策的取向與根本缺陷》，載《中國工業(yè)經(jīng)濟(jì)》2010年第9期，第26-36頁。而淘汰類指導(dǎo)目錄詳細(xì)規(guī)定了被限制或者被強(qiáng)制淘汰的產(chǎn)品、技術(shù)、工藝與產(chǎn)業(yè)，對嚴(yán)重浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、不具備安全生產(chǎn)條件、產(chǎn)品質(zhì)量低等項目，禁止企業(yè)投資，停止授信支持，收回已發(fā)放貸款，按規(guī)定限期淘汰，禁止有關(guān)技術(shù)、裝備和產(chǎn)品的進(jìn)口、轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)、銷售、使用和采用。因此，在很大程度上選擇了投資的方向，具有較高的強(qiáng)制性。

強(qiáng)制命令行為具有以政府的判斷來代替市場選擇的特征。隨著我國產(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的日趨復(fù)雜，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、技術(shù)、工藝、商業(yè)模式等方面，均已經(jīng)無國外成熟經(jīng)驗可資借鑒。50江飛濤、李曉萍：《當(dāng)前中國產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型的基本邏輯》，載《南京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)·人文科學(xué)·社會科學(xué))》2015年第3期，第17-24+157頁。此時，政府若對企業(yè)的技術(shù)、產(chǎn)品、成本等方面信息缺乏足夠了解，其判斷將容易導(dǎo)致資源浪費(fèi)，延緩相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。51馮曉琦、萬軍：《從產(chǎn)業(yè)政策到競爭政策:東亞地區(qū)政府干預(yù)方式的轉(zhuǎn)型及對中國的啟示》，載《南開經(jīng)濟(jì)研究》2005年第5期，第7頁。即便政府官員具有良好判斷力，產(chǎn)業(yè)政策制定者和執(zhí)行者可能因各種利益干擾而偏離政策目標(biāo)。尤其是選擇性產(chǎn)業(yè)政策，容易與國有企業(yè)、大型企業(yè)的優(yōu)勢地位相結(jié)合。若政府以企業(yè)身份、規(guī)模、親疏關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)選擇扶持對象，則會導(dǎo)致具有創(chuàng)新精神、成長前景、規(guī)模較小的企業(yè)失去發(fā)展機(jī)會和動力。在政府保護(hù)下成長起來的企業(yè)，未經(jīng)過市場競爭的充分考驗，市場競爭能力仍須得到進(jìn)一步檢驗。52馮曉琦、萬軍：《從產(chǎn)業(yè)政策到競爭政策:東亞地區(qū)政府干預(yù)方式的轉(zhuǎn)型及對中國的啟示》，載《南開經(jīng)濟(jì)研究》2005年第5期，第7頁。

2.利益給付行為

利益給付行為主要包括政府向市場主體提供財政補(bǔ)貼。利益給付行為是政府向市場主體給付金錢或者實物的行為，形成的關(guān)系是通過政府的利益給付行為單方面形成的。利益給付行為導(dǎo)致土地、資本等要素價格過低，為低效企業(yè)注入了“低成本優(yōu)勢”，為粗放增長提供了條件，容易形成產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、市場集中度過高等問題。53在長期，只要補(bǔ)貼強(qiáng)度高達(dá)足以激勵起新企業(yè)進(jìn)入，行業(yè)就會出現(xiàn)產(chǎn)能過剩，且補(bǔ)貼強(qiáng)度越大，行業(yè)產(chǎn)能過剩越嚴(yán)重。參見徐齊利、聶新偉、范合君：《政府補(bǔ)貼與產(chǎn)能過?！?，載《中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報》2019年第2期，第98-118+128頁。各地在忽視自身能力的情況下盲目加大投入，不僅增加了地方財政負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致了科技創(chuàng)新資源的浪費(fèi)及其配置效率的損失。利益給付行為使得獲得優(yōu)待的企業(yè)無需創(chuàng)新即可獲得較高利潤，容易誘導(dǎo)企業(yè)尋求政策傾斜而非通過競爭獲取優(yōu)勢，減少企業(yè)在適應(yīng)市場、降低成本、提高產(chǎn)品質(zhì)量、開發(fā)新產(chǎn)品等方面付出努力。大量補(bǔ)貼和優(yōu)惠政策作用于傳統(tǒng)制造環(huán)節(jié)，無助于核心技術(shù)突破及產(chǎn)業(yè)高端化發(fā)展，容易引導(dǎo)企業(yè)更專注于規(guī)模擴(kuò)張。54黎文靖、鄭曼妮：《實質(zhì)性創(chuàng)新還是策略性創(chuàng)新?——宏觀產(chǎn)業(yè)政策對微觀企業(yè)創(chuàng)新的影響》，載《經(jīng)濟(jì)研究》2016年第4期，第60-73頁。

3.倡導(dǎo)指導(dǎo)行為

倡導(dǎo)指導(dǎo)行為雖然不具有明顯的強(qiáng)制性，但仍屬于政府的意志，因此，仍具有較強(qiáng)的影響力。比如，鼓勵類指導(dǎo)目錄表現(xiàn)為對各產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定技術(shù)、產(chǎn)品和工藝的選擇和扶持。鼓勵類指導(dǎo)目錄與財政補(bǔ)貼、稅收減免、土地優(yōu)惠、金融信貸支持緊密關(guān)聯(lián)。根據(jù)《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定，“《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》是引導(dǎo)投資方向，政府管理投資項目，制定和實施財稅、信貸、土地、進(jìn)出口等政策的重要依據(jù)”。鼓勵類指導(dǎo)目錄作為政府制定政策的依據(jù)，在很大程度上選擇了投資的方向，以政府對產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇替代了市場選擇。

4.公私合作行為

公私合作行為表現(xiàn)為政府和市場主體之間的合作行為，本身并不對市場競爭構(gòu)成直接損害。但在實踐中，因為政府所具有的特殊地位，導(dǎo)致政府與市場主體之間的合作同樣會產(chǎn)生歧視等影響市場競爭的問題。在政府采購過程中，由于復(fù)雜條款和灰色地帶的存在，國有企業(yè)、本地企業(yè)實際具有隱性優(yōu)勢。實踐中，部分地方政府通過入圍方式設(shè)置備選庫、名錄庫、資格庫作為參與政府采購活動的資格條件，妨礙供應(yīng)商進(jìn)入政府采購市場；或者要求供應(yīng)商在政府采購活動前進(jìn)行不必要的登記、注冊，要求設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，設(shè)置或者變相設(shè)置進(jìn)入政府采購市場的障礙。在新能源汽車產(chǎn)業(yè)，示范城市在采購新能源汽車時，均優(yōu)先采購本地產(chǎn)品（如深圳采購比迪和五洲龍，北京采購北汽福田，上海全力支持上汽集團(tuán)），不利于整個產(chǎn)業(yè)的公平競爭和規(guī)模發(fā)展。55盧超、尤建新、戎珂、石涌江、陳衍泰：《新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的國際比較研究》，載《科研管理》2014年第12期，第26-35頁。

（四）以政府配置資源的效果為劃分標(biāo)準(zhǔn)下政府行為的競爭關(guān)注

在超越競爭邊界的問題引導(dǎo)下，需要重視的行為是限制市場競爭的行為。與市場競爭無關(guān)的行為和有利市場競爭的行為沒有超越競爭邊界的問題。對此，從競爭影響程度的角度來看，政府行為可分為限制競爭資格、限制競爭能力、限制競爭意愿和限制競爭范圍的行為。

1.限制競爭資格行為

限制企業(yè)競爭資格的行為主要運(yùn)用市場準(zhǔn)入、項目審批、限制和淘汰類指導(dǎo)目錄等直接行政干預(yù)手段，對微觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行較為具體的、直接的干預(yù)，對市場競爭構(gòu)成較高程度的限制。

第一，限制和淘汰類指導(dǎo)目錄。淘汰類指導(dǎo)目錄詳細(xì)規(guī)定了被限制或者被強(qiáng)制淘汰的產(chǎn)品、技術(shù)、工藝與產(chǎn)業(yè)，對嚴(yán)重浪費(fèi)資源、污染環(huán)境、不具備安全生產(chǎn)條件、產(chǎn)品質(zhì)量低等項目，禁止企業(yè)投資，停止授信支持，收回已發(fā)放貸款，按規(guī)定限期淘汰，禁止有關(guān)技術(shù)、裝備和產(chǎn)品的進(jìn)口、轉(zhuǎn)移、生產(chǎn)、銷售、使用和采用。因此，在很大程度上選擇了投資的方向，具有較高的強(qiáng)制性。實踐中，1999—2002年就已經(jīng)相繼發(fā)布了三批《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》，目前，《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》（2019年本）中也包含有淘汰類目錄。

限制類指導(dǎo)目錄主要是對工藝技術(shù)落后、不利于安全生產(chǎn)、不利于資源和能源節(jié)約、不利于環(huán)境保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)、低水平重復(fù)建設(shè)、生產(chǎn)能力明顯過剩等情形，要求在一定期限內(nèi)改造升級，不得新增投資，不得發(fā)放貸款，土地管理、城市規(guī)劃和建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、質(zhì)檢、消防、海關(guān)、工商等部門不得辦理手續(xù)。

第二，市場準(zhǔn)入和投資審批與核準(zhǔn)。在市場準(zhǔn)入方面，電信、石油、汽車以及公用事業(yè)等行業(yè)存在過高門檻。當(dāng)前，我國產(chǎn)業(yè)政策、投資政策及其他相關(guān)制度中涉及市場準(zhǔn)入的內(nèi)容已直接納入《市場準(zhǔn)入負(fù)面清單》。在投資審批與核準(zhǔn)領(lǐng)域，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》確立了企業(yè)的投資主體地位，政府對重大項目和限制類項目從維護(hù)社會公共利益角度進(jìn)行核準(zhǔn)。從實踐來看，紡織服裝、食品加工、家具制造、飲料等下游行業(yè)的民營企業(yè)占比均超過90%，而電器機(jī)械、通用設(shè)備、專用設(shè)備、儀表儀器等中游行業(yè)的民營企業(yè)占比也超過70%。但是在傳統(tǒng)重工業(yè)鋼鐵、有色、煤炭、石油開采加工以及公共事業(yè)相關(guān)行業(yè)中國有企業(yè)資產(chǎn)占比超過50%。同時，電信、金融等服務(wù)行業(yè)實際上民間資本參與度也不高。

第三，設(shè)定不合理行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。政府通常以符合公眾利益為目標(biāo)，通過強(qiáng)化安全、環(huán)保、能耗、物耗、質(zhì)量等標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行約束。雖然這些政策目標(biāo)是合理的，但政府無法掌握足夠信息，存在處理和分析信息能力的不足，導(dǎo)致監(jiān)管措施不合理，不利于促進(jìn)增長和創(chuàng)新。在網(wǎng)約車行業(yè)，部分城市對網(wǎng)約車的車牌、車齡、車型、軸距、排量等準(zhǔn)入條件設(shè)置嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致合規(guī)成本大幅提升，不利于滿足日益增長的出行需求。56比如，《佛山市網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》（佛府辦〔2017〕16號），要求網(wǎng)約車的軸距應(yīng)不小于2700毫米，較大程度限制了市場競爭。制定過高、過嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)，往往保護(hù)了現(xiàn)有企業(yè)，導(dǎo)致商品和要素流動難度增大，企業(yè)經(jīng)營成本增加，最終導(dǎo)致產(chǎn)品或服務(wù)種類減少，有損于消費(fèi)者福利。

2.限制競爭能力行為

第一，選擇性財政補(bǔ)貼。財政補(bǔ)貼主要包括中央和地方政府針對特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)進(jìn)行直接資本金注入、貸款貼息、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金支持、產(chǎn)業(yè)投資基金支持、進(jìn)出口補(bǔ)貼、企業(yè)虧損補(bǔ)貼，等等。57徐林：《國際貿(mào)易規(guī)則下，中國產(chǎn)業(yè)政策如何優(yōu)化》，載《中國改革》2018年第4期，第22-30頁。選擇性補(bǔ)貼會帶來過度投資、產(chǎn)能過剩、對補(bǔ)貼的嚴(yán)重依賴以及騙補(bǔ)等問題；導(dǎo)致企業(yè)根據(jù)補(bǔ)貼要求的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行研發(fā)，存在偏離技術(shù)發(fā)展方向的可能。58在數(shù)額巨大的補(bǔ)貼之下，多數(shù)國產(chǎn)電動車企業(yè)在電池研發(fā)上沒有突破性進(jìn)展，與跨國公司的研發(fā)差距反而拉大了。參見王力為：《優(yōu)化產(chǎn)業(yè)政策》，載《中國改革》2014年第8期。部分企業(yè)領(lǐng)取的補(bǔ)貼甚至高于生產(chǎn)成本，導(dǎo)致市場價格信號失真。此外，財政補(bǔ)貼無法提高企業(yè)全要素生產(chǎn)率，還降低了企業(yè)利潤。59戴小勇、成力為：《產(chǎn)業(yè)政策如何更有效：中國制造業(yè)生產(chǎn)率與加成率的證據(jù)》，載《世界經(jīng)濟(jì)》2019年第3期，第69-93頁。

第二，選擇性銀行信貸。我國金融體系以國有商業(yè)銀行為主導(dǎo)，銀行信貸配給的獨立性不強(qiáng)，為政府的直接干預(yù)提供了便利。政府通過產(chǎn)業(yè)政策向銀行傳遞積極信息，助推銀行向受產(chǎn)業(yè)政策支持企業(yè)進(jìn)行信貸投放。60何熙瓊、尹長萍、毛洪濤：《產(chǎn)業(yè)政策對企業(yè)投資效率的影響及其作用機(jī)制研究——基于銀行信貸的中介作用與市場競爭的調(diào)節(jié)作用》，載《南開管理評論》2016年第5期，第161-170頁。獲得信貸支持的企業(yè)將處于更好的發(fā)展環(huán)境，企業(yè)投資機(jī)會增大，信貸風(fēng)險和經(jīng)營風(fēng)險降低。但實踐中，低利率貸款較多流向了績效較差的企業(yè)，也未能改善這些企業(yè)的經(jīng)營績效。61戴小勇、成力為：《產(chǎn)業(yè)政策如何更有效：中國制造業(yè)生產(chǎn)率與加成率的證據(jù)》，載《世界經(jīng)濟(jì)》2019年第3期，第69-93頁。

第三，選擇性低價供地。政府對符合產(chǎn)業(yè)政策的產(chǎn)業(yè)，會提供低價土地供應(yīng)。低價土地供應(yīng)使得投資者以低于征地成本和開發(fā)成本獲取土地，是一項投資補(bǔ)貼。處于發(fā)展初期的中小企業(yè)難以獲得廉價土地資源。

第四，選擇性稅收優(yōu)惠。這類政策主要包括對特定產(chǎn)業(yè)和企業(yè)在一定期限內(nèi)給予企業(yè)所得稅減免、增值稅減免、企業(yè)進(jìn)口設(shè)備和重要零部件進(jìn)口環(huán)節(jié)關(guān)稅和增值稅的減免等。

3.限制競爭意愿行為

第一，貿(mào)易保護(hù)。貿(mào)易保護(hù)政策包括提高關(guān)稅、設(shè)置貿(mào)易壁壘、采用反傾銷反補(bǔ)貼等手段，通過提高進(jìn)口商品價格，阻止國外優(yōu)質(zhì)商品或服務(wù)進(jìn)入本國市場。這類政策限制了其他國家的商品、服務(wù)和有關(guān)要素參與本國市場競爭，雖然能在短期內(nèi)保護(hù)了國內(nèi)產(chǎn)業(yè)，但它造成市場分割，起到保護(hù)國內(nèi)低效率企業(yè)的效果，導(dǎo)致資源配置扭曲，延緩生產(chǎn)效率提升，最終損害了本國企業(yè)的競爭力。

第二，鼓勵類指導(dǎo)目錄。鼓勵類指導(dǎo)目錄表現(xiàn)為對各產(chǎn)業(yè)內(nèi)特定技術(shù)、產(chǎn)品和工藝的選擇和扶持。鼓勵類指導(dǎo)目錄與財政補(bǔ)貼、稅收減免、土地優(yōu)惠、金融信貸支持緊密關(guān)聯(lián)。根據(jù)《促進(jìn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整暫行規(guī)定》第十二條規(guī)定，“《產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整指導(dǎo)目錄》是引導(dǎo)投資方向，政府管理投資項目，制定和實施財稅、信貸、土地、進(jìn)出口等政策的重要依據(jù)”。鼓勵類指導(dǎo)目錄作為政府制定政策的依據(jù)，在很大程度上選擇了投資的方向，以政府對產(chǎn)品、技術(shù)和工藝的選擇替代了市場選擇。

第三，政府不作為。在實際中，政府的執(zhí)行不力也容易對企業(yè)的競爭意愿產(chǎn)生不利影響。然而，政府官員通過推諉、拖延等不作為方式，降低行政辦事效率，導(dǎo)致行政審批緩慢，事實上影響了企業(yè)的競爭意愿。

4.限制競爭范圍行為

第一，優(yōu)先采購本地產(chǎn)品。實踐中，部分地方政府通過入圍方式設(shè)置備選庫、名錄庫、資格庫作為參與政府采購活動的資格條件，妨礙供應(yīng)商進(jìn)入政府采購市場；或者要求供應(yīng)商在政府采購活動前進(jìn)行不必要的登記、注冊，要求設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，設(shè)置或者變相設(shè)置進(jìn)入政府采購市場的障礙。在新能源汽車的產(chǎn)業(yè)政策實施中，示范城市在采購新能源汽車時，均優(yōu)先采購本地產(chǎn)品（如深圳采購比迪和五洲龍，北京采購北汽福田，上海全力支持上汽集團(tuán)），不利于整個產(chǎn)業(yè)的公平競爭和規(guī)模發(fā)展。62盧超、尤建新、戎珂、石涌江、陳衍泰：《新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的國際比較研究》，載《科研管理》2014年第12期，第26-35頁。

第二，本地企業(yè)優(yōu)先獲得貸款。地方政府通過對金融運(yùn)行的干預(yù)，使銀行不以“盈利性、安全性和流動性”作為決策依據(jù)，而以緩解地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展壓力為目標(biāo)。信貸政策在微觀層面的執(zhí)行被扭曲，容易造成盲目投資、重復(fù)建設(shè)等現(xiàn)象，導(dǎo)致信貸資金用于滿足地方利益，而違背了國家產(chǎn)業(yè)政策所設(shè)定的目標(biāo)。63畢德富、平曉冬、周濤：《信貸政策與產(chǎn)業(yè)政策協(xié)調(diào)研究》，載《金融發(fā)展研究》2008年第4期，第45-47頁。

第三，補(bǔ)貼本地企業(yè)和產(chǎn)品。地方政府對本地企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼較為普遍。實踐中，《南寧市加快跨境電子商務(wù)發(fā)展的若干意見》（南府規(guī)〔2017〕8號）要求申請補(bǔ)貼的企業(yè)必須在本地注冊?！斗鹕绞型苿訖C(jī)器人應(yīng)用及產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持方案（2018-2020年）》（佛府辦〔2018〕9號）對購置佛山企業(yè)和非佛山企業(yè)生產(chǎn)的機(jī)器人，分別按設(shè)備購置費(fèi)用總額的12%和8%給予事后補(bǔ)貼。廣西壯族自治區(qū)人民政府印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)全社會加大研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入的實施意見》（桂政發(fā)〔2018〕25號），規(guī)定僅對本區(qū)境內(nèi)購買使用區(qū)內(nèi)企業(yè)生產(chǎn)的區(qū)內(nèi)首臺（套）重大技術(shù)裝備的企業(yè)給予補(bǔ)助。

六、劃分政府行為競爭邊界的原則

豐富多元的經(jīng)濟(jì)社會生活必然有復(fù)雜多樣的政府行為。準(zhǔn)確判斷政府行為是否超越競爭邊界，要求我們從方法層面確立劃定政府行為競爭邊界的原則。可以從政府法治和經(jīng)濟(jì)法治的角度進(jìn)行考量。政府法治要求加強(qiáng)政府行為的法律約束，減少政府行為對競爭的損害，而經(jīng)濟(jì)法治主要要求保證市場化的經(jīng)濟(jì)體制有效運(yùn)行。兩個角度有以下差別：

一是，從行政法治的角度來看，政府行為超越競爭邊界的主要問題是政府權(quán)力的違法行使。從該角度出發(fā)，所有超越競爭邊界的政府行為都是違法行使政府權(quán)力的結(jié)果。從經(jīng)濟(jì)法治的角度來看，問題則在于政府行為排除或者限制了競爭。二是，行政法治以規(guī)范行政權(quán)為目標(biāo)，經(jīng)濟(jì)法治以社會整體效益為目標(biāo)，著眼于宏觀經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行和市場機(jī)制作用的發(fā)揮。

兩個角度為劃定政府行為的競爭邊界提供了兩條重要思路。本文認(rèn)為，一是依據(jù)行政法治方面的行政合法性與行政合理性原則；二是遵循經(jīng)濟(jì)法治方面的尊重市場規(guī)律原則和防止不當(dāng)損害競爭原則，以及作為分析工具的比例原則。

（一）行政合法性原則與行政合理性原則

防止濫用權(quán)力原則主要包括行政合法性原則與行政合理性原則。行政合法性原則要求法律、法規(guī)、規(guī)章對政府行為產(chǎn)生有效的拘束力，政府行為不可逾越法律、法規(guī)、規(guī)章的具體規(guī)定。比如，《優(yōu)化營商環(huán)境條例》第三十五條規(guī)定：“沒有法律、法規(guī)、規(guī)章依據(jù)，不得增設(shè)政務(wù)服務(wù)事項的辦理條件和環(huán)節(jié)”?！锻馍掏顿Y法實施條例》第三十五條規(guī)定：“外國投資者在依法需要取得許可的行業(yè)、領(lǐng)域進(jìn)行投資的，除法律、行政法規(guī)另有規(guī)定外，負(fù)責(zé)實施許可的有關(guān)主管部門應(yīng)當(dāng)按照與內(nèi)資一致的條件和程序，審核外國投資者的許可申請，不得在許可條件、申請材料、審核環(huán)節(jié)、審核時限等方面對外國投資者設(shè)置歧視性要求”。兩條行政法規(guī)均是對沒有法律依據(jù)條件下，對政府行為做出限制?！斗磯艛喾ā返谌l至三十七條則以法律形式直接對某類行為進(jìn)行限制。

行政合理性原則要求政府行為必須符合法律目的、具有合理動機(jī)、考慮相關(guān)因素?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第十八條、《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》第三十二條規(guī)定，招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，不得對潛在投標(biāo)人實行歧視待遇，并對招標(biāo)人以不合理條件限制、排斥潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人的行為進(jìn)行了列舉。《政府采購法》第二十二條、《政府采購法實施條例》第二十條規(guī)定：“采購人不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇?！?/p>

（二）尊重市場規(guī)律原則

尊重市場規(guī)律原則主要要求政府準(zhǔn)確把握“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”這一辯證統(tǒng)一關(guān)系，充分尊重市場的作用和價值，保障市場作用得以充分發(fā)揮。對此，本文認(rèn)為主要包括市場優(yōu)先原則、公平對待原則與競爭中性原則。

第一，市場優(yōu)先原則要求應(yīng)當(dāng)優(yōu)先發(fā)揮市場機(jī)制，政府干預(yù)僅限于市場失靈；在無法判斷是否存在市場失靈時，應(yīng)假設(shè)市場是有效的。64劉大洪：《論經(jīng)濟(jì)法上的市場優(yōu)先原則：內(nèi)涵與適用》，載《法商研究》2017年第2期。第82-90頁?！缎姓S可法》第十三條規(guī)定：“通過下列方式能夠予以規(guī)范的，可以不設(shè)行政許可：（一）公民、法人或者其他組織能夠自主決定的；（二）市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的；（三）行業(yè)組織或者中介機(jī)構(gòu)能夠自律管理的；（四）行政機(jī)關(guān)采用事后監(jiān)督等其他行政管理方式能夠解決的”。該條對政府設(shè)定行政許可做了限定，對于市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，可以不設(shè)行政許可。

第二，公平對待原則要求政府保護(hù)市場主體的權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等，平等對待各種所有制經(jīng)濟(jì)。行政對待原則包括政府依法辦事，不偏私；合理考慮相關(guān)因素，不專斷。《外商投資法》第九條規(guī)定：“外商投資企業(yè)依法平等適用國家支持企業(yè)發(fā)展的各項政策”?！缎姓S可法》第五條規(guī)定：“符合法定條件、標(biāo)準(zhǔn)的，申請人有依法取得行政許可的平等權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不得歧視任何人”。《中小企業(yè)促進(jìn)法》第四十條第三款規(guī)定：“政府采購不得在企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營年限、經(jīng)營規(guī)模和財務(wù)指標(biāo)等方面對中小企業(yè)實行差別待遇或者歧視待遇”。

第三，競爭中性原則要求市場主體不得因與政府關(guān)系密切而獲得不當(dāng)競爭優(yōu)勢。OECD認(rèn)為的“競爭中性”原則具體包括8個方面：經(jīng)營形式區(qū)分、成本區(qū)分、回報率對等、補(bǔ)償合理、稅收中性、監(jiān)管中性、債務(wù)中性、采購中性?！秲?yōu)化營商環(huán)境條例》第十條規(guī)定：“國家堅持權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等，保障各種所有制經(jīng)濟(jì)平等受到法律保護(hù)”?！吨行∑髽I(yè)促進(jìn)法》第三條規(guī)定：“堅持各類企業(yè)權(quán)利平等、機(jī)會平等、規(guī)則平等，對中小企業(yè)特別是其中的小型微型企業(yè)實行積極扶持、加強(qiáng)引導(dǎo)、完善服務(wù)、依法規(guī)范、保障權(quán)益的方針，為中小企業(yè)創(chuàng)立和發(fā)展創(chuàng)造有利的環(huán)境?！?/p>

（三）比例原則

比例原則可分為適當(dāng)性原則、必要性原則與狹義比例原則三個子原則。適當(dāng)性原則，又稱為妥當(dāng)性原則，指公權(quán)力行為的手段必須具有適當(dāng)性，能夠促進(jìn)所追求的目的的實現(xiàn)；必要性原則，又稱為最小損害原則，它要求公權(quán)力行為者所運(yùn)用的手段是必要的，手段造成的損害應(yīng)當(dāng)最??；均衡性原則，又稱為狹義比例原則，它要求公權(quán)力行為的手段所增進(jìn)的公共利益與其所造成的損害成比例。

比例原則是分析政府行為是否超越政府行為的重要工具，為分析政府行為是否超越競爭邊界的具體思路。比例原則要求，在充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，對市場競爭造成影響的政府行為，應(yīng)當(dāng)考慮其措施和目的是否匹配，是否存在過度利用行政權(quán)力的問題。

第一，考慮目的是否正當(dāng)。若政府試圖通過稅收優(yōu)惠、土地供應(yīng)等方式，有選擇地支持某些企業(yè)的發(fā)展，則目的不具有正當(dāng)性。因為該目的不符合政府應(yīng)當(dāng)平等對待市場主體的基本要求。若政府通過歧視性監(jiān)管行為，對外地企業(yè)在本地開展業(yè)務(wù)進(jìn)行限制，對外地商品進(jìn)入本地進(jìn)行限制，則也屬于目的不正當(dāng)。

第二，考慮手段是否合理。在政府行為具有增進(jìn)公共利益目標(biāo)的情況下，則要看政府財權(quán)的手段是否合理、能否產(chǎn)生最小損害結(jié)果。在去產(chǎn)能過程中，政府的目的是遏制產(chǎn)能盲目擴(kuò)、淘汰落后產(chǎn)能，其目的無疑是正當(dāng)?shù)?。但在手段上，不少地方政府采取“一刀切”的方式，未采取對市場競爭影響最小的方式，對民營企業(yè)造成了過大沖擊。

第三，考慮收益與成本是否相稱。在網(wǎng)約車監(jiān)管中，政府為了保障乘客安全而進(jìn)行監(jiān)管，其目的是正當(dāng)?shù)?。但有些地方政府采取了過于嚴(yán)格的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對網(wǎng)約車的車牌、車齡、車型、軸距等多方面進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。這種監(jiān)管方式無疑會增強(qiáng)網(wǎng)約車的安全水平，但該收益與網(wǎng)約車數(shù)量減少導(dǎo)致網(wǎng)約車供給不足的成本相比并不相稱，因而也不符合比例原則。

七、將政府行為約束在競爭邊界之內(nèi)的舉措

針對不同劃分標(biāo)準(zhǔn)下的各類政府行為，針對政府行為的主要特征，結(jié)合市場優(yōu)先原則和比例原則，總結(jié)如下啟示和建議。

（一）政府在配置資源方式上的競爭邊界

1.政府應(yīng)當(dāng)減少占有資源行為，增加讓渡資源行為

政府對資源的占有應(yīng)當(dāng)是對實現(xiàn)公共利益必不可少的，否則，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先由市場主體支配并向市場主體讓渡。唯有如此，才能更好保障市場主體平等使用資金、技術(shù)、土地使用權(quán)等各類生產(chǎn)要素和資源。

第一，進(jìn)一步破除地方政府對土地一級市場的壟斷。制定出臺農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市指導(dǎo)意見，建立公平合理的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市增值收益分配制度。

第二，健全職務(wù)科技成果產(chǎn)權(quán)制度。深化科技成果使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)改革，開展賦予科研人員職務(wù)科技成果所有權(quán)或長期使用權(quán)試點。

第三，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享。優(yōu)化經(jīng)濟(jì)治理基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，加快推動各地區(qū)各部門間數(shù)據(jù)共享交換，制定出臺新一批數(shù)據(jù)共享責(zé)任清單。研究建立促進(jìn)企業(yè)登記、交通運(yùn)輸、氣象等公共數(shù)據(jù)開放和數(shù)據(jù)資源有效流動的制度規(guī)范。

2.政府使用資源行為應(yīng)充分聽取利害關(guān)系人意見

政府使用資源行為通常表現(xiàn)為發(fā)布一項政策措施或做出一項決定，其中，往往存在選擇性、歧視性的內(nèi)容。對此，在使用資源過程中，政策制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人的意見，充分說明使用資源行為的合理性和必要性，確保使用資源行為不對市場主體間公平競爭產(chǎn)生負(fù)面影響。

3.政府轉(zhuǎn)移資源行為應(yīng)當(dāng)保證政策平等適用

保證各類市場主體依法平等適用各項政策。政府在資金安排、土地供應(yīng)、稅費(fèi)減免、資質(zhì)許可、標(biāo)準(zhǔn)制定、項目申報、職稱評定、人力資源政策等方面，應(yīng)當(dāng)依法平等對待各類市場主體，不得制定或者實施歧視性政策措施。

（二）政府在配置資源范圍上的競爭邊界

1.經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為應(yīng)最大限度減少政府對市場資源的直接配置

政府配置資源的范圍取決于政府職能。政府有效行使職能離不開對資源和要素進(jìn)行一定的配置，但如果政府職能不清，則會使其配置資源的范圍不斷擴(kuò)張，對市場配置資源的空間造成擠壓。因此，政府應(yīng)從承擔(dān)發(fā)展任務(wù)的主體，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橥苿影l(fā)展、保障發(fā)展的主體，對其職能和權(quán)力進(jìn)行必要的限制。

第一，堅持市場優(yōu)先配置資源，減少政府直接配置資源。

除依法由政府配置資源的領(lǐng)域外，剩余領(lǐng)域應(yīng)由市場進(jìn)行配置。政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)時，應(yīng)當(dāng)堅持市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的原則，減少通過政府“有形之手”直接挑選“優(yōu)勝者”和“失敗者”。具體而言，應(yīng)當(dāng)降低政府對土地要素進(jìn)行直接配置的權(quán)力，推進(jìn)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，取消土地供應(yīng)雙軌制，縮小劃撥地范圍，擴(kuò)大有償使用覆蓋面；規(guī)范配置稅收、補(bǔ)貼、信貸的權(quán)力；降低政府投資的比重，政府投資資金只投向市場不能有效配置資源的社會公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)、重大科技進(jìn)步、社會管理、國家安全等公共領(lǐng)域的項目，并以非經(jīng)營性項目為主。

第二，加強(qiáng)間接干預(yù)，以經(jīng)濟(jì)手段代替行政手段。

經(jīng)濟(jì)手段主要是綜合運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)杠桿，通過調(diào)整市場主體的經(jīng)濟(jì)利益來影響和調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)活動。經(jīng)濟(jì)手段通過利益引導(dǎo)方式間接對市場主體的生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生影響。與經(jīng)濟(jì)手段相比，行政手段具有強(qiáng)制性、直接性、快速性。由于行政手段是通過國家強(qiáng)制力實現(xiàn)調(diào)節(jié)的目標(biāo)，行政手段一經(jīng)實施，市場主體均有義務(wù)執(zhí)行，而沒有自由選擇權(quán)。因此，在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)行為中，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)手段，減少行政手段。

第三，支持技術(shù)創(chuàng)新，政府配置資源應(yīng)當(dāng)突出重點。

支持先進(jìn)技術(shù)研發(fā)、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和升級、形成有競爭力的技術(shù)前沿企業(yè)群，應(yīng)當(dāng)是經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的重點。政府應(yīng)當(dāng)聚焦于市場機(jī)制難以解決的環(huán)節(jié)，從替代市場、干預(yù)市場轉(zhuǎn)向維護(hù)市場競爭、彌補(bǔ)市場不足，為科技創(chuàng)新提供良好制度環(huán)境。政府扶持是科創(chuàng)前沿領(lǐng)域中的初創(chuàng)企業(yè)發(fā)展的必然需求。尤其是對于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和國防安全產(chǎn)業(yè)，關(guān)鍵核心技術(shù)對于保障國家經(jīng)濟(jì)安全、國防安全具有重要意義。為應(yīng)對國外日益增強(qiáng)的技術(shù)封鎖，應(yīng)當(dāng)在涉及國防安全需要（如大飛機(jī)、航天、超級計算機(jī)產(chǎn)業(yè)）、重大核心技術(shù)發(fā)展（新能源、新材料、芯片）等違反比較優(yōu)勢、企業(yè)缺乏自生能力的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)政府的保護(hù)和扶持力度。65林毅夫、張軍、王勇、寇宗來主編：《產(chǎn)業(yè)政策：總結(jié)、反思與展望》，北京大學(xué)出版社2018年版，第11頁。

2.市場監(jiān)管行為應(yīng)最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)

第一，市場監(jiān)管應(yīng)更加審慎、中立。

政府監(jiān)管應(yīng)當(dāng)在公平競爭審查制度下進(jìn)行，使政府回到“監(jiān)管中立角色”，促進(jìn)公平競爭，激發(fā)市場活力。國有企業(yè)所處的監(jiān)管環(huán)境應(yīng)與私營企業(yè)一致，消除國有企業(yè)和其他企業(yè)的待遇差異。政府在市場監(jiān)管中保持審慎態(tài)度，充分考慮是否具有充足的市場信息與知識，以便有效實現(xiàn)政策目標(biāo)，真正解決市場失靈問題。在新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新模式的萌發(fā)期和導(dǎo)入期，對于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景尚不明確的，應(yīng)避免過于嚴(yán)格監(jiān)管措施對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的束縛。對于不觸及法律底線、安全底線和公眾利益底線的產(chǎn)業(yè)，應(yīng)本著鼓勵創(chuàng)新的宗旨，促進(jìn)市場主體積極試錯和創(chuàng)新，減少監(jiān)管措施對企業(yè)進(jìn)入市場的阻礙，鼓勵新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展壯大。

第二，市場監(jiān)管應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化而非弱化市場的作用。

市場監(jiān)管行為應(yīng)當(dāng)保障、順應(yīng)、強(qiáng)化市場機(jī)制，而非破壞、扭曲、取代市場機(jī)制。通過市場監(jiān)管強(qiáng)化市場配置資源的作用，是市場機(jī)制有效運(yùn)行的前提和根本保障。政府監(jiān)管的介入應(yīng)當(dāng)有利于健全市場機(jī)制并且促進(jìn)市場作用更充分、更有效地發(fā)揮，而不是相反。

3.社會管理行為應(yīng)弱化管控、強(qiáng)化服務(wù)第一，弱化社會管理行為的管控屬性。

社會管理行為涉及社會生活多個方面，是社會秩序的重要保障。在政府管理社會事務(wù)的過程中，政府往往采取管控和約束的措施，往往忽略了相關(guān)行為附帶對市場競爭產(chǎn)生的不利影響。對此，有必要進(jìn)一步明確社會管理行為的目標(biāo)，采取更加柔性的措施，降低政府干預(yù)強(qiáng)度，提高政府在社會管理過程中對市場競爭的不利影響。

第二，加強(qiáng)社會管理行為的服務(wù)屬性。

社會管理行為是對社會秩序、社會安全進(jìn)行保障的行為，但并不意味著必須采用強(qiáng)制性的方式。因此，實施社會管理行為應(yīng)當(dāng)都局限于單純的管理和控制，而應(yīng)當(dāng)以實現(xiàn)良好的社會環(huán)境、提高社會管理的水平為主要目標(biāo)，增強(qiáng)社會管理中的服務(wù)色彩。

4.公共服務(wù)行為應(yīng)公平配置公共資源

第一，區(qū)分公共服務(wù)中的自然壟斷性行業(yè)和競爭性行業(yè)。

對于競爭性行業(yè)應(yīng)該引入直接競爭，允許民間資本進(jìn)入，鼓勵非國有或民營經(jīng)濟(jì)等其他實體參與經(jīng)營，通過市場的力量來有效提升其運(yùn)營效率。對于自然壟斷性行業(yè)，如供電、供水、供熱等業(yè)務(wù)，應(yīng)該實行價格聽證制度、招投標(biāo)制度、合同出租等，在一定程度上形成市場價格和競爭機(jī)制。

第二，推進(jìn)公共服務(wù)市場化，加強(qiáng)政府對公共服務(wù)市場公平競爭的保障。

加強(qiáng)公共服務(wù)市場化水平，凡是能夠利用市場來運(yùn)作的，都應(yīng)允許企業(yè)進(jìn)入，依靠公開、公平、公正的市場競爭，來實現(xiàn)公共服務(wù)質(zhì)量的最優(yōu)化。同時，加強(qiáng)政府對公共服務(wù)市場的公平競爭環(huán)境進(jìn)行的規(guī)范和保障，轉(zhuǎn)變政府利用對公共資源占有以及提供公共服務(wù)的優(yōu)勢地位，減少政府對相關(guān)市場中公平競爭進(jìn)行不當(dāng)限制。

（三）政府在配置資源手段上的行為邊界

1.強(qiáng)制命令行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律的各項規(guī)定

第一，堅持“法無授權(quán)不可為”原則。

強(qiáng)制命令行為通常產(chǎn)生限制權(quán)利或者增加義務(wù)的效果，因此，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，不得在法律尚未授權(quán)的情況下實施超越職權(quán)或濫用權(quán)力的行為。比如，政府不得在許可條件、申請材料、審核環(huán)節(jié)、審核時限等方面設(shè)置沒有法定依據(jù)的要求。

第二，完善法律制度，明確強(qiáng)制命令行為的實施標(biāo)準(zhǔn)。

對于具有危及生產(chǎn)和人身安全，不具備安全生產(chǎn)條件，嚴(yán)重污染環(huán)境或嚴(yán)重破壞生態(tài)環(huán)境，產(chǎn)品質(zhì)量低于國家規(guī)定或行業(yè)規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重浪費(fèi)資源、能源等特征的產(chǎn)業(yè)，是存在明顯市場失靈的領(lǐng)域。政府應(yīng)當(dāng)通過完善相關(guān)制度，提高環(huán)保、能耗、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全等各種準(zhǔn)入門檻來完成淘汰目標(biāo)，將環(huán)境、資源、安全危害等外部性成本納入企業(yè)的成本核算。

第三，以法律手段代替行政手段。

法律手段對市場主體具有普遍的約束力，具有較強(qiáng)的穩(wěn)定性和可預(yù)期性。因此，要依法去產(chǎn)能、去庫存和執(zhí)行環(huán)保政策，保障各類企業(yè)的同等環(huán)境。比如，對于高耗能、高污染、質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、存在安全隱患的生產(chǎn)能力，應(yīng)通過完善環(huán)保、能耗、質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)、安全等方面立法，通過增加制度成本的方式來完成去產(chǎn)能的目標(biāo)。

2.利益給付行為應(yīng)當(dāng)充分實現(xiàn)正面激勵和引導(dǎo)作用

第一，以稅收優(yōu)惠代替財政補(bǔ)貼。

減少審批條件較多、資金用途固定的財政補(bǔ)貼，代之以稅收減免政策。針對有實際收入的繳稅企業(yè)，讓稅收減免產(chǎn)生的收入用于企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)、激發(fā)員工積極性、留存為周轉(zhuǎn)資金，保障企業(yè)的資金使用決策權(quán)。將稅收優(yōu)惠政策平等適用于所有相關(guān)企業(yè)，提高政策普惠性。

第二，從補(bǔ)貼企業(yè)向補(bǔ)貼基礎(chǔ)研究和消費(fèi)者轉(zhuǎn)變。

減少對企業(yè)的直接補(bǔ)貼，避免企業(yè)為享受到國家政策支持而采取擴(kuò)大生產(chǎn)、擴(kuò)大規(guī)模、增加投資的措施。加強(qiáng)政府補(bǔ)貼基礎(chǔ)研究的力度，滿足基礎(chǔ)研究的巨大投資需求。減少因補(bǔ)貼企業(yè)研發(fā)產(chǎn)生的激勵和補(bǔ)償機(jī)制不完善、研究成果歸屬難以確定、監(jiān)管成本較大的問題。通過加強(qiáng)對非企業(yè)性質(zhì)的基礎(chǔ)科研機(jī)構(gòu)進(jìn)行補(bǔ)貼，促進(jìn)基礎(chǔ)科研機(jī)構(gòu)之間開展競爭，提供更好的科研成果。通過以市場價格購買技術(shù)并進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，提升企業(yè)對基礎(chǔ)研究的支持力度和參與科技成果轉(zhuǎn)化的積極性。并且，加強(qiáng)對消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼的力度，通過激發(fā)消費(fèi)者購買行為的方式擴(kuò)大市場規(guī)模、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動企業(yè)為爭取市場份額而提升競爭力。

3.公私合作行為應(yīng)當(dāng)保證公共利益得到實現(xiàn)

第一，政府采購應(yīng)當(dāng)確保公平公正。

在政府采購方面，應(yīng)保證采購標(biāo)準(zhǔn)公正、透明，平等對待國有企業(yè)和其他企業(yè)。需建立嚴(yán)格的采購機(jī)制，確保公平公正，如建立事后投訴機(jī)制和事后糾正措施。在整個采購周期中確保足夠的透明度，促進(jìn)潛在供應(yīng)商獲得公平公正的待遇。最大限度地提升競爭性招標(biāo)的透明度，采取防范措施，提高政府采購誠信，減少例外情況的設(shè)定。采購人不得以不合理的條件對供應(yīng)商實行差別待遇或者歧視待遇

第二，平衡市場主體利益和公共利益。

在公私合作行為中，往往出現(xiàn)市場主體的利益和公共利益不一致的問題。如果市場主體的利益和公共利益發(fā)生了沖突，則政府應(yīng)當(dāng)維護(hù)公共利益。因此，政府應(yīng)當(dāng)確保參與合作的市場主體具備良好的商業(yè)信譽(yù)、健全的財務(wù)會計制度、專業(yè)技術(shù)能力、依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄等一系列條件。

4.倡導(dǎo)指導(dǎo)行為應(yīng)當(dāng)保證目標(biāo)具有合理性

倡導(dǎo)指導(dǎo)行為仍是政府意愿的直接體現(xiàn)，因此，應(yīng)當(dāng)具有合理性。對此，在諸如鼓勵類指導(dǎo)目錄等倡導(dǎo)指導(dǎo)行為中，政府應(yīng)當(dāng)對于財政補(bǔ)貼、稅收減免、土地優(yōu)惠、金融信貸支持緊密關(guān)聯(lián)事項的合理性進(jìn)行考量，確保政府行為不對市場主體的預(yù)期造成不合理的、過度的影響，保障倡導(dǎo)行為的內(nèi)容滿足社會公共利益。

（四）政府在配置資源效果上的行為邊界

1.政府行為不得損害市場主體競爭資格

第一，區(qū)分競爭和非競爭的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)。

準(zhǔn)確界定壟斷行業(yè)中的非自然壟斷業(yè)務(wù)，將自然壟斷業(yè)務(wù)主要限于網(wǎng)絡(luò)型業(yè)務(wù)，其他業(yè)務(wù)則屬于競爭性業(yè)務(wù)或潛在競爭性業(yè)務(wù)。對于市場競爭機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的領(lǐng)域和環(huán)節(jié)，應(yīng)堅決引入市場機(jī)制，減少不必要的行政干預(yù)。對壟斷性國企要合理區(qū)分壟斷性業(yè)務(wù)和競爭性業(yè)務(wù)，向民營資本開放非明確禁止進(jìn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，開放壟斷行業(yè)的競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域。

第二，完善負(fù)面清單制度，將事前監(jiān)管進(jìn)行后置。

確保國有企業(yè)、民營企業(yè)、外資企業(yè)享有同等的市場準(zhǔn)入門檻和便利程度。進(jìn)一步縮減負(fù)面清單，普遍落實“非禁即入”。負(fù)面清單以外的領(lǐng)域向各類市場主體開放，民營企業(yè)、國有企業(yè)和外資企業(yè)享有同等準(zhǔn)入條件。與此同時，為維護(hù)市場秩序，在放寬市場準(zhǔn)入的同時加大事后監(jiān)管力度，實現(xiàn)“寬進(jìn)嚴(yán)管”。對市場主體的競爭問題、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)問題、產(chǎn)品質(zhì)量問題、食品安全問題、環(huán)境保護(hù)問題等全面監(jiān)管。

2.政府行為不得損害市場主體競爭能力

第一，盡可能減少對不同所有制企業(yè)的區(qū)別待遇。

確保在中國境內(nèi)注冊的企業(yè)，在法律上一視同仁，政策上平等對待。淡化并逐步取消國企、民企、外企的所有制分類管理辦法，取消企業(yè)的身份標(biāo)識。明確反壟斷法中“關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實行專營專賣的行業(yè)”的國有企業(yè)豁免權(quán)的具體內(nèi)容。保證各種所有制經(jīng)濟(jì)依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護(hù)。產(chǎn)業(yè)政策的支持對象應(yīng)當(dāng)從支持國有企業(yè)、大企業(yè)為主向支持各類所有制、各種規(guī)模企業(yè)轉(zhuǎn)變，努力保障各類市場主體在市場準(zhǔn)入、政府補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、融資、土地和資金等要素獲取、審批許可、經(jīng)營運(yùn)行、招投標(biāo)、破產(chǎn)清算等方面享有公平待遇。

第二，降低民營企業(yè)的市場準(zhǔn)入門檻。

深化“放管服”改革，進(jìn)一步精簡市場準(zhǔn)入行政審批事項，全面排查、系統(tǒng)清理各類顯性和隱性壁壘。在電力、電信、鐵路、石油、天然氣等重點行業(yè)和領(lǐng)域，放開競爭性業(yè)務(wù)，進(jìn)一步引入市場競爭機(jī)制。凡法律法規(guī)未明確禁止的行業(yè)和領(lǐng)域外，依法平等向民間投資開放。

第三，在市場允許的情況下以保障中小企業(yè)代替扶持大企業(yè)。

消除對中小企業(yè)的歧視，降低政府科技和產(chǎn)業(yè)項目資助中的企業(yè)規(guī)模門檻。向中小企業(yè)提供更多鼓勵創(chuàng)新的政策，充分發(fā)揮其技術(shù)創(chuàng)新潛能。在安監(jiān)、環(huán)保等領(lǐng)域微觀執(zhí)法和金融機(jī)構(gòu)去杠桿中，不得對中小企業(yè)采取簡單粗暴的處置措施。保障中小企業(yè)財產(chǎn)及其合法收益。完善中小企業(yè)融資政策，積極拓寬中小企業(yè)融資渠道，加快中小企業(yè)首發(fā)上市進(jìn)度，為主業(yè)突出、規(guī)范運(yùn)作的中小企業(yè)上市提供便利。

第四，堅持債務(wù)中性、稅收中性等原則。

在融資方面，應(yīng)杜絕國有企業(yè)從不當(dāng)?shù)娜谫Y優(yōu)惠中獲利。無論資金來源為何，都應(yīng)有效控制國有企業(yè)的融資成本，保證其與市場同類水平保持一致。在稅收方面，應(yīng)平等對待國有企業(yè)和其他企業(yè)。國有企業(yè)應(yīng)與市場上的其他競爭對手承擔(dān)相近的稅負(fù)。國有企業(yè)的商業(yè)活動不應(yīng)以更低的價格獲得能源、土地等生產(chǎn)要素。

3.政府行為不得損害市場主體競爭意愿

保持企業(yè)參與市場競爭的意愿十分重要，它要求政府不應(yīng)當(dāng)提供過于寬松和優(yōu)待的環(huán)境，而應(yīng)通過加強(qiáng)市場公平競爭的環(huán)境的保護(hù)，來提升企業(yè)參與市場競爭的意愿。對此，尤其要減少不必要的扶持和保護(hù)行為。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)符合市場機(jī)制的自身規(guī)律，不能影響市場主體發(fā)揮主觀創(chuàng)造性。

第一，縮小政府扶持的范圍和程度。

逐步減少產(chǎn)業(yè)扶持的范圍，制定適用產(chǎn)業(yè)扶持政策的負(fù)面清單，將產(chǎn)業(yè)扶持政策嚴(yán)格限定在具有重大外溢效應(yīng)和關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，以及更具成長潛力、研發(fā)創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型升級意愿較強(qiáng)的年輕企業(yè)。將扶持強(qiáng)度控制在“合理區(qū)間”，增強(qiáng)扶持強(qiáng)度與扶持效果之間的關(guān)聯(lián)性。根據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，逐漸降低扶持力度。通過適度補(bǔ)貼激勵企業(yè)創(chuàng)新，避免高額補(bǔ)貼對企業(yè)創(chuàng)新產(chǎn)生抑制作用。產(chǎn)業(yè)扶持不應(yīng)導(dǎo)致要素成本過低而產(chǎn)生價格信息失真。提高扶持政策退出機(jī)制的靈活性，避免扶持政策成為長期補(bǔ)貼，減少企業(yè)對政府扶持的依賴。在創(chuàng)新過程基本結(jié)束之后，應(yīng)加強(qiáng)對補(bǔ)貼政策的規(guī)范和清理，避免誘發(fā)產(chǎn)品和技術(shù)的低端鎖定。

第二，削減貿(mào)易保護(hù)措施。

進(jìn)一步拓展開放領(lǐng)域、優(yōu)化開放布局。營造內(nèi)外資企業(yè)一視同仁、公平競爭的市場環(huán)境。全面落實準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單制度，進(jìn)一步縮減外資準(zhǔn)入負(fù)面清單。穩(wěn)步擴(kuò)大金融業(yè)開放，持續(xù)推進(jìn)服務(wù)業(yè)開放，深化農(nóng)業(yè)、采礦業(yè)、制造業(yè)開放。加快自由貿(mào)易試驗區(qū)建設(shè)，加大向自貿(mào)試驗區(qū)下放投資審批、市場準(zhǔn)入等管理權(quán)限力度。

4.政府行為不得損害市場主體競爭范圍

第一，加強(qiáng)中央對地方產(chǎn)業(yè)政策的監(jiān)督。

中央制定產(chǎn)業(yè)政策應(yīng)由中央政府統(tǒng)籌行使，保持產(chǎn)業(yè)政策對市場調(diào)節(jié)的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，確保全國范圍內(nèi)市場競爭環(huán)境不受破壞。地方政府可以根據(jù)地方的實際情況制定符合本地特點的產(chǎn)業(yè)政策，更好地促進(jìn)本地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。中央將其制定的產(chǎn)業(yè)政策委托地方實施時，應(yīng)明確產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)與范圍，督促地方不得偏離中央產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)，保證地方采取非歧視措施，不限制、扭曲競爭秩序。對涉及全國統(tǒng)一市場的政策措施，影響范圍較大、緊迫性較高的，應(yīng)予以重點審查。

第二，改革政績考核制度，降低地方競爭對統(tǒng)一市場的分割作用。

避免地方競爭過程中可能出現(xiàn)的無序競爭、盲目競爭和惡性競爭，是降低對外地企業(yè)的歧視性政策的重要途徑。對此，應(yīng)當(dāng)改革政績考核制度，降低地方政府增加當(dāng)?shù)谿DP和稅收的壓力，減少地方政府采取要求外地企業(yè)在本地設(shè)立公司等一系列歧視外地企業(yè)的行為。

八、結(jié)論

政府行為競爭邊界的提出，更加旗幟鮮明地對如何理順政府與市場關(guān)系這一上進(jìn)行了回答。那就是要以競爭邊界對政府行為進(jìn)行約束，保證政府與市場關(guān)系的協(xié)調(diào)與配合。這有助于更好地在新時代加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)市場體系，以及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

政府行為競爭邊界的研究涉及經(jīng)濟(jì)社會生活的多個方面，因此，有必要從紛繁復(fù)雜的政府行為中提煉出有價值的行為類型并展開分析。建立并完善政府行為的競爭邊界，最終要實現(xiàn)的是“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用”。因此，圍繞資源配置這一核心問題，本文對政府配置資源的方式、范圍、手段和效果四方面，對政府行為的競爭邊界問題展開研究。

具體而言，在配置資源方式上，政府應(yīng)當(dāng)減少占有資源行為，增加讓渡資源行為；在使用資源過程中應(yīng)充分聽取利害關(guān)系人意見；在轉(zhuǎn)移資源過程中應(yīng)當(dāng)保證政策平等適用。在資源配置范圍上，政府應(yīng)當(dāng)在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)過程中最大限度減少對市場資源的直接配置；在市場監(jiān)管中最大限度減少對市場活動的直接干預(yù)；在社會管理中應(yīng)當(dāng)弱化管理、強(qiáng)化服務(wù)；在公共服務(wù)中應(yīng)當(dāng)區(qū)分公共服務(wù)中的自然壟斷行業(yè)和競爭性行業(yè)，加強(qiáng)公共服務(wù)市場化水平。在配置資源手段上，政府實施強(qiáng)制命令行為應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循法律各項規(guī)定，堅持“法無授權(quán)不可為”；利益給付行為應(yīng)當(dāng)充分實現(xiàn)正面激勵和引導(dǎo)作用；公私合作行為應(yīng)當(dāng)保證公共利益得以實現(xiàn)；倡導(dǎo)指導(dǎo)行為應(yīng)當(dāng)保證目標(biāo)具有合理性。在配置資源效果上，政府不得損害市場主體競爭資格，應(yīng)當(dāng)完善負(fù)面清單制度，將事前監(jiān)管轉(zhuǎn)為事后監(jiān)管；不得損害市場主體競爭能力，應(yīng)當(dāng)降低對不同所有制企業(yè)的歧視，降低民營企業(yè)市場準(zhǔn)入門檻；不得損害市場主體競爭意愿，應(yīng)當(dāng)縮小政府扶持范圍、降低政府扶持水平，削減貿(mào)易保護(hù)措施；不得損害市場主體競爭范圍，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)中央對地方產(chǎn)業(yè)政策的監(jiān)督力度，通過改革政績考核制度來降低地方競爭對統(tǒng)一市場的分割作用。