崔向前

(鐵道警察學院 治安學系，河南 鄭州450053)

交通強國與平安中國戰(zhàn)略下，交通事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展對推進我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化具有催化作用。鐵路交通管理與治安治理已經(jīng)成為鐵路公安機關(guān)當前最主要、最繁重的日常性警務活動，在社會整體治理中具有重要作用。鐵路公安機關(guān)在保障鐵路運輸安全的同時，還承擔著“服務為本、擦亮高鐵名片”的民生警務新使命。本文擬在融合警務視野下，以執(zhí)法效能優(yōu)化的價值需求為導向，運用鐵道警務法治化要求下的執(zhí)法原理、技術(shù)、環(huán)境，多維度檢視當前存在的問題，探索“高鐵時代”的鐵道警務運行優(yōu)化方向、價值標準、途徑，促進制度生成，優(yōu)化警務效能，提升治安管理服務保障水平，以早日實現(xiàn)警務組織現(xiàn)代化。

一、融合警務基本內(nèi)涵

(一)理論淵源與概念界定

借鑒軍事作戰(zhàn)理論，近年來我國警務模式創(chuàng)新已進入合成作戰(zhàn)新階段。尤其是河南公安機關(guān)在20世紀90年代以來的“命案攻堅、打擊車匪路霸”等工作中積累了成功經(jīng)驗；豫南公安機關(guān)在2009年前后率先探索運用了“整體作戰(zhàn)法”，成效顯著；借鑒軍事理論中的合成戰(zhàn)法、合成戰(zhàn)術(shù)，河南省三門峽市公安局對警務合成作戰(zhàn)體制機制創(chuàng)新進行了卓有成效的探索。從軍事戰(zhàn)術(shù)思想角度看，合成作戰(zhàn)要求各警種各部門聯(lián)合協(xié)作形成整體，達到有效融合，發(fā)揮聚合功能。這是一種層次較高、能力較強、資源集約節(jié)約的警務組織形式。融合警務基于合成作戰(zhàn)基本要求，克服警力資源條塊分割，破除部門和技術(shù)壁壘等消極因素，是保證合成作戰(zhàn)機制充分發(fā)揮作用的組織狀態(tài)。

有學者利用“社會融合理論”對河南公安機關(guān)基層警務創(chuàng)新活動進行論證，認為其通過基層民生警務改革實現(xiàn)警民融合、階層融合、族群融合，化解階層社會矛盾，達到社會和諧穩(wěn)定(1)詳見皮藝軍、翟英范、金其高等對河南永城市公安機關(guān)民生警務創(chuàng)新中的“六小警務”模式之相關(guān)著述。。有學者把兩個相近警種(情報與指揮)業(yè)務合二為一的“情指一體”稱之為警務融合；也有學者把兩個警察機關(guān)(鐵路與地方)之間警務合署辦公稱為警務融合，把本機關(guān)內(nèi)部機構(gòu)合署辦公(刑警中隊駐派出所)稱之為融合機制(2)這類稱呼比較常見，大多用的是“警務融合”而非“融合警務”，詳見姚得水：《情指融合背景下的警務指揮決策》，《江蘇警官學院學報》2020年第4期，第5—9頁；楊將來：《義烏鐵地警務融合機制研究案例分析》，華東政法大學2020年學位論文；陳高飛：《創(chuàng)意警務理論視野下的所隊融合機制探析:以蘇州市公安局為例》，《上海公安高等?？茖W校學報》2016年第4期，第21—28頁。。這些“融合”其實只是部門職能分工中的融合。

筆者認為，融合警務(組織程度)應該是多警種不同主體、不同業(yè)務、多方位、多層次，乃至是全方位、全警種、全社會治安主體的全體系融合。社區(qū)警務和智慧警務、合成作戰(zhàn)均屬于融合警務的范疇，社區(qū)警務屬于較低層次，智慧警務屬于相對較高層次，合成作戰(zhàn)則是融合警務的最高層次。

(二)形態(tài)定位與服務面向

較高層次的融合警務，基于合成作戰(zhàn)機制基本要求和深度運用，利用融合理念，要求各警務功能主體聯(lián)合協(xié)同，有機配合，深度合作，達到從組織形式到組織功能的有機統(tǒng)一。它不是簡單的相關(guān)警種勤務融合或協(xié)作執(zhí)法，也不是簡單的融社會化警務主體于一體的協(xié)同執(zhí)法服務，而是建立在分工合理、專業(yè)、高效基礎(chǔ)上的合作關(guān)系，是在保留分工相對獨立、避免分工過度、克服部門和技術(shù)壁壘的基礎(chǔ)上，平衡分工與合作關(guān)系的系統(tǒng)性優(yōu)化狀態(tài)，是全方位、全警種、全部社會治安主體在整體安全觀視野下深度融合的一種全警作戰(zhàn)模式。合成作戰(zhàn)的表面形式是全警聯(lián)合，實質(zhì)運作是融合，實效是發(fā)揮聚合效能。此種層次的融合警務面向的應該是反恐作戰(zhàn)、應急處突或重大案事件、重大專項治理整頓攻堅行動等。例如，當前亟須完善的高鐵反恐作戰(zhàn)、維穩(wěn)預防任務，亟須改善形象的高鐵治安秩序維護中的民生警務業(yè)務，單靠鐵路警務目前無法滿足，就需要融合全警業(yè)務打造線路治安共同體。

較低層次的融合警務，則是基于相對綜合的警務任務，利用融合理念，協(xié)同相關(guān)部門警種、警察機關(guān)或非警察機關(guān)聯(lián)合形成警務能力，實現(xiàn)區(qū)域性的融合性作戰(zhàn)要求。例如，社區(qū)警務融合的主體主要是治安管理社會化主體，融合的業(yè)務屬于服務類的民生勤務或服務救援救助等。

二、鐵道警務行政執(zhí)法效能亟待優(yōu)化的空間

鐵道警務行政執(zhí)法是鐵路公安機關(guān)及其人民警察在警務過程中的行政執(zhí)法活動的總稱，涉及執(zhí)法主體、原則、權(quán)限、程序等方面，既包含組織形態(tài)又包含執(zhí)法行為，既包含執(zhí)法規(guī)范也包含執(zhí)法倫理。在當前高鐵亟待加強反恐維穩(wěn)工作背景下，鐵道警務也理應在大數(shù)據(jù)信息化引領(lǐng)下融入合成作戰(zhàn)體系。

(一)執(zhí)法主體的層級性及其亟待改善的空間

1.執(zhí)法主體的層級性。鐵道警務行政執(zhí)法主體由三個層級組成：(1)具有行政主體資格的鐵路公安機關(guān)。2009年后，作為“脫行業(yè)化”的警察機關(guān)，鐵路公安機關(guān)已獲得了完整意義上的行政主體資格。(2)具有行政主體資格的被授權(quán)的組織。這個層級主要牽涉對警務范圍的界定以及派出機構(gòu)設(shè)置等問題，即哪些活動屬于警務范圍，哪些活動由派出機構(gòu)承擔。例如消防管理的問題，2018年消防轉(zhuǎn)隸后，有人認為消防不再屬于警務的范疇[1]，這在實踐中造成了一定困擾。(3)不承擔委托事項法律責任的受托機關(guān)、單位。這個層級的執(zhí)法主體不承擔因履行委托事項而產(chǎn)生的法律責任，執(zhí)法后果由委托者負責。這個層級，包括在警務活動中大量存在的委托取證、羈押等形式，在實踐中存在一定問題和創(chuàng)新空間。

2.組織形態(tài)亟待改善的空間。行政主體構(gòu)成的層級性特征為多樣性增容奠定了一個可變空間。(1)具備行政主體資格的層級。路地公安之間聯(lián)合執(zhí)法機制具有不斷加強的趨勢。(2)需要授權(quán)的層級。極端重要的鐵路消防業(yè)務，存在亟須獲得授權(quán)或委托的現(xiàn)實困境。(3)需要委托的層級。路地公安機關(guān)相互協(xié)作中的委托事項越來越細，路地聯(lián)防護路組織的市場化需求旺盛。執(zhí)法主體是組織形態(tài)形成的主導性要素，其多樣性增容必將引發(fā)組織形態(tài)的變化。

(二)執(zhí)法權(quán)限的缺陷及其亟待破解的問題

1.執(zhí)法權(quán)限的立法缺陷。鐵路公安機關(guān)包括國保、治安、刑偵、乘警等警種，并非單一警種。2019年改革之后，其仍然是警察機關(guān)[2]而非警種，其執(zhí)法權(quán)限來自于組織法上的專屬管轄分工。2018版(3)參見2018版《公安機關(guān)辦理行政案件規(guī)定》第十六條。《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(149號令)保留了鐵路公安機關(guān)專屬管轄的地理空間，同時對事權(quán)作了確認，明確了偽造、變造、倒賣火車票案件由協(xié)商管轄向共同管轄轉(zhuǎn)變。因此，鐵路公安的專屬管轄，并非基于行業(yè)業(yè)務意義上純正的專屬管轄，其與海關(guān)緝私警察的專屬管轄并不相同，而是一定地理空間區(qū)域內(nèi)“畫地為牢”式的專屬管轄。在“畫地為牢”的鐵路作業(yè)區(qū)域內(nèi)，行政案件在受案范圍和種類上與地方公安是相同的，不同點在于比地方公安多了線路上的“放置障礙物或者損毀、移動鐵路設(shè)施等可能影響鐵路運輸安全、盜竊鐵路設(shè)施的”[3]案件。對危害行車安全類案件的管轄，屬于典型的基于鐵路運輸?shù)膶贅I(yè)務。其他類型的鐵路公安管轄案件除“流動的乘務社區(qū)”外，只不過是普通管轄在地理空間上的挪移而已。

2.亟待破解的問題。“畫地為牢”的專屬管轄，顯然不利于大都市警務中的交通樞紐區(qū)域治安保障。一些城市綜合體式的大型車站和交通樞紐越來越多，例如上海虹橋樞紐、北京豐臺客運樞紐等。交通樞紐治安保障壓力越來越大，需要全警合成作戰(zhàn)才能保證城市交通樞紐安全。這種“畫地為牢”式的執(zhí)法權(quán)限，是鐵路公安有效執(zhí)法的束縛和障礙。在執(zhí)法權(quán)限上需要采用融合警務理念破解，對于勤務模式可以通過推廣聯(lián)勤制予以破解，通過執(zhí)法主體行為權(quán)限(執(zhí)法權(quán)限)和行為模式(警務模式)兩個維度的融合來提升執(zhí)法效能。

(三)執(zhí)法依據(jù)及其擴容的方向

1.執(zhí)法依據(jù)。法治政府建設(shè)要求依法行政，推動法治政府建設(shè)，行政執(zhí)法力量是主力。警察行政執(zhí)法是政府行政執(zhí)法的重要組成部分。由于其擁有最高限度的行政強制權(quán)，運用不當會對公民權(quán)益造成較大影響，所以要求警務活動必須在法律法規(guī)嚴格規(guī)制下進行。憲法、刑法的但書、行政法以及治安管理、交通安全、食藥環(huán)類法律法規(guī)均為其行政執(zhí)法的依據(jù)。鐵路公安警務相比地方公安警務執(zhí)法依據(jù)更加廣泛，除涉及地方公安機關(guān)適用的法律依據(jù)外，還涉及鐵路業(yè)務類法律和技術(shù)規(guī)范。

2.擴容的方向。在融合視野下，地方與鐵路公安機關(guān)一體化運作，鐵路警察可能會由警察機關(guān)改為警種而存在，乘警的綜合素養(yǎng)顯得更加重要。對鐵路公安機關(guān)而言，大多數(shù)執(zhí)法依據(jù)與地方公安機關(guān)相同，針對性的執(zhí)法依據(jù)包括《鐵路法》《鐵路安全管理條例》《鐵道交通事故應急救援和調(diào)查處理條例》《高速鐵路安全管理規(guī)定》以及高速鐵路治安防范標準等法律法規(guī)。在“路地”公安融合的情況下，應該把豐富鐵路治安防范類的法規(guī)和技術(shù)標準作為擴容的方向。

(四)執(zhí)法原則的服務性及其價值取向

1.執(zhí)法原則的服務性。執(zhí)法原則屬于行政執(zhí)法倫理的范疇，在具體執(zhí)法中規(guī)范適用出現(xiàn)沖突時，執(zhí)法原則和行政執(zhí)法政策可以有效指導一線執(zhí)法部門和人員的具體執(zhí)法，實現(xiàn)法律效果和社會效果的統(tǒng)一[4]。鐵道警務行政執(zhí)法融管理于服務之中，是以服務為本的公開的警務活動。由于運輸企業(yè)具有鮮明的服務性，以鐵路運輸為執(zhí)法面向的鐵路公安，其服務性特征也自然鮮明。對鐵路客運而言，車站民警和乘警都屬于典型的融管理于服務的警種，側(cè)重于服務，打擊職能較弱?！按蟛恐啤备母锖?，服務性需要在鐵路公安機關(guān)行政執(zhí)法中予以展現(xiàn)，以便于充分展示中國高鐵的國家名片形象，充分展示鐵路警察的重要使命，進而充分展示鐵路警察形象、地位、作為。這是鐵路公安機關(guān)不同于地方公安機關(guān)的顯著特征。

2.價值取向。鐵道警務執(zhí)法活動應該特別注意提高政治站位，樹立以人民為中心的治安觀。治安警是傳統(tǒng)的服務性警種，是最能增進警民關(guān)系的警種，應該發(fā)揮警種優(yōu)勢以滿足人民需求，為人民安全出行做好保障服務。融合視野下的警務活動應該密切關(guān)注鐵路在推進社會治理現(xiàn)代化進程中的重要作用，充分發(fā)揮警務服務活動的功能，發(fā)掘服務人民的增長點、增質(zhì)線、增效面，牢固樹立以人民為中心的治安觀，提升大交通警務的自身警務價值?！耙匀嗣駷橹行?、服務為本”應該作為最高準則納入基本的執(zhí)法倫理，警務倫理與警務活動相互催化，提升警務效能。

(五)執(zhí)法程序的特殊性及其流程再造的著力點

1.執(zhí)法程序的特殊性。程序是實現(xiàn)正義的保障性要件，對實現(xiàn)正義有特殊的價值。傳統(tǒng)行政法理論認為，程序違法應視為行政行為沒有成立而自始無效。一旦被判定程序違法，執(zhí)法活動的整體效果就會大打折扣。鐵路與地方公安在警務執(zhí)法程序上基本一致，但是鐵路公安執(zhí)法活動受到鐵路作業(yè)區(qū)域環(huán)境時空條件的限制，還必須遵守鐵道技術(shù)規(guī)程和相關(guān)衍生程序。例如，鐵道交通事故調(diào)查、巡邏勤務需要遵守線路運營規(guī)程，取證勘驗需要按照車站、車廂結(jié)構(gòu)展開，乘警處理的案件需要注意站車交接，這些都是鐵路公安機關(guān)的內(nèi)部業(yè)務性技術(shù)性程序，有的轉(zhuǎn)化為公開規(guī)范后還成了法定程序。

2.流程再造的著力點。鐵路警務活動具有時空條件的特殊性，我國鐵路正處于迅猛發(fā)展期，許多技術(shù)規(guī)范和行業(yè)標準尚在探索之中。我們應積極制訂行業(yè)標準，把積累的警務經(jīng)驗上升為勤務規(guī)范、警務技能標準，在我國鐵道運輸領(lǐng)域中早日形成安全質(zhì)量體系中的警務標準，促進制度生成。我們既要遵守現(xiàn)有統(tǒng)一規(guī)范的警務流程，同時也要促使鐵道警務內(nèi)部流程規(guī)范的科學化與法定化。

三、行政效能優(yōu)化視角下的鐵道警務執(zhí)法問題之檢視

圍繞警務行政執(zhí)法活動的主要任務和關(guān)鍵環(huán)節(jié)實現(xiàn)效能優(yōu)化，除日常治安行政管理外，還主要體現(xiàn)在辦案上。無論日常治安管理還是具體辦案活動均離不開前述執(zhí)法主體、依據(jù)、權(quán)限、原則、程序，同時也離不開執(zhí)法環(huán)境，這些都是警務體制機制的必要要素。執(zhí)法環(huán)境是法的實施過程中影響法的實效的重要因素，屬于宏觀層面的要素；執(zhí)法依據(jù)和運行中的細節(jié)則是影響法的實效的直接要素，影響個案的具體過程和具體執(zhí)法對象對案件的直接評價。這些要素相互交織，在警務管理和執(zhí)法流程再造中發(fā)揮著重要作用?；阼F道警務行政執(zhí)法的特征及其待改革完善的空間，從執(zhí)法效能優(yōu)化提升的視角檢視當前鐵道警務執(zhí)法活動，其面臨的問題主要集中在執(zhí)法環(huán)境和具體執(zhí)法過程兩個層面。

(一)執(zhí)法環(huán)境層面

鐵道警務行政執(zhí)法當前最大的特點是隨著高鐵時代的到來，警務壓力亦越來越大。除了傳統(tǒng)的“問題類型多樣、狀況復雜、線路治安問題突出”(4)與地方公安機關(guān)相比，由于在大都市警務中鐵路公安機關(guān)管轄的地理空間特殊，所以長期存在這些治安問題。外，站車線環(huán)境也已發(fā)生較大變化。在反恐應急處突、聯(lián)勤聯(lián)動警務支援等融合警務模式下，大中型城市重點車站治安壓力有所緩解，但勤務標準和警務技能提升的難度較大，警務活動的保障水平、警務裝備、技術(shù)要達到同城融合水平也非常困難，點多線長的中西部地區(qū)及邊疆鐵路整體治安壓力很大。人、財、物需要全方位提升和補短板，雙重發(fā)展壓力較大，因此有人呼吁放棄鐵路公安專屬管轄，早日融入地方公安機關(guān)‘一盤棋’。但這種看法沒有注意到部分地方公安機關(guān)存在保衛(wèi)鐵路運輸安全經(jīng)驗不足、統(tǒng)籌線形動態(tài)運營能力不足、鐵路警務專業(yè)人才不足、指揮能力不足等現(xiàn)實情況。

(二)執(zhí)法實務層面

1.共同性問題。鐵路與地方公安機關(guān)行政執(zhí)法活動存在的共性問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

(1)執(zhí)法原則適用出現(xiàn)偏差。由于對執(zhí)法理念理解不足，對總則性條款所體現(xiàn)的基本原則不能正確把握，導致不能系統(tǒng)性地掌握與適用《治安管理處罰法》。只注重對《治安管理處罰法》關(guān)于處罰種類和適用、具體的違反治安管理行為和處罰以及處罰程序的掌握[5]，但對于總則性的法條未能恰當?shù)卦谵k案過程中運用。

(2)立法缺陷導致的適用困難。從宏觀層面看，執(zhí)法依據(jù)是“大治安的框架、小治安的名稱”，大量的條文缺乏違法行為細化的裁量標準，在與《刑法》的銜接方面存在問題，例如與刑法但書內(nèi)容產(chǎn)生一定的沖突，主要集中在《刑法》與《治安管理處罰法》針對某一行為的定性和量罰上。

(3)理論認知上的理解偏差。首先體現(xiàn)在行為構(gòu)成與案件構(gòu)成方面。刑事與行政案件按照重罪與輕罪的區(qū)別，在運用行為構(gòu)成和案件構(gòu)成理論[6]方面是一致的，問題在于對案件構(gòu)成的重要程序性價值的忽視。其次體現(xiàn)在對具體行為名稱的理解與案件性質(zhì)的認定方面。對于最常見的“擾序、倒賣、攜帶與運輸”等案件，在執(zhí)法實踐中理解偏差較大。例如，實務中把“擾序”當成一個“大筐”，只看結(jié)果不問動機，忽視了“擾序”的主觀方面“故意”這一構(gòu)成要件。

2.特殊性問題。鐵路公安機關(guān)在實踐中遇到的問題主要集中在以下幾個方面。

(1)涉及鐵路治安的立法不夠完善。立法不完善主要表現(xiàn)在管轄權(quán)缺陷、鐵道交通事故的調(diào)查權(quán)并不獨立、危害行車安全案件的專屬管轄權(quán)并不完整等方面。從執(zhí)法依據(jù)上看，《鐵路安全管理條例》與《治安管理處罰法》的銜接亟待細化。

(2)處罰種類(拘留)在具體適用中存在困難。在作為執(zhí)法主要依據(jù)的《治安管理處罰法》的罰則中，規(guī)定拘留的條文多達五十個，讓鐵路公安機關(guān)無所適從。鐵路公安機關(guān)監(jiān)管場所建設(shè)普遍滯后，加之鐵路公安面對的執(zhí)法對象往往是流動的旅客，采取拘留這一處罰方式讓人難以接受，增大了執(zhí)法對抗性。

(3)對涉及鐵路運輸?shù)倪`法行為把握不準。例如對“擊打列車”的認定，擊打列車造成多人受傷、驚嚇的及擊打動車組車窗致使玻璃破裂的，涉及想象競合還是法條競合，在實踐中難以認定?！皳屧借F路行為”的認定，牽涉“來臨、安全”等情景和路權(quán)理論的把握。毀損護網(wǎng)及進入者的認定，《治安管理處罰法》第三十五、三十六條規(guī)定的危害行車案件，當前處罰偏差較大；“非法攔截列車行為”的認定，《治安管理處罰法》中“非法攔截”的對象并未明確包含列車，實務認定中爭議較大。在“吉首市千余名市民聚眾攔截列車”(5)2008年9月4日，吉首2000余名集資參與者沖擊火車站、阻攔火車，造成枝柳線中斷6個小時。時，當?shù)卣ㄎJ為個人不存在攔截能力，故只處罰聚眾行為，到了合肥 “羅某扒車門事件”時，大多數(shù)人認為羅某屬于非法攔截列車(6)參見媒體報道2018年“羅某麗扒車門”事件。。其實，在認定為過失的情況下，缺乏“擾序”構(gòu)成的主觀要件則其違法行為不成立，按“危害公共安全”對待則符合成立條件?！昂逶V上海鐵路公安處”案(7)胡峰訴上海鐵路公安處案被媒體稱為全國第一例鐵路公安敗訴的倒票處罰案。引發(fā)爭議，鐵路公安一審敗訴，關(guān)鍵在于如何理解倒票的“倒”字與職業(yè)的關(guān)系。佛山小夫妻10元倒票案(8)參見媒體公開報道的2013年肇慶鐵路公安處查獲鐘某、葉某“小夫妻10元倒票案”。，引發(fā)輿情后則改變處理措施。上述現(xiàn)象說明，一線執(zhí)法單位在具體法律適用層面，對涉及鐵路運輸安全的違法行為的把握仍不夠準確。

四、鐵路警務高質(zhì)量發(fā)展的推進路徑

基于行政執(zhí)法活動法治化、正規(guī)化、現(xiàn)代化的發(fā)展趨勢，滿足法治政府建設(shè)的現(xiàn)實需要，滿足警務現(xiàn)代化的融合警務發(fā)展需求，運用法治化、現(xiàn)代化要求下的執(zhí)法原理、技術(shù)、環(huán)境等，結(jié)合當前存在的突出問題，應從優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境和實現(xiàn)提質(zhì)增效入手，推進鐵道警務執(zhí)法提質(zhì)發(fā)展。

(一)優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境

1.奠定融合警務的思想基礎(chǔ)。通過提高職業(yè)共同體認識，促進形成共識，奠定融合警務的思想基礎(chǔ)。優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境，首先要提高警察職業(yè)共同體自身的思想認知，形成職業(yè)信仰價值基礎(chǔ)，擴大執(zhí)法共同體“朋友圈”，促進形成社會認同。要切實增強責任感和緊迫感，明白交通強國戰(zhàn)略激發(fā)的國家治理能力的深刻變化。不僅鐵路公安自身應該認識到新時代警情、世情變化帶來的新要求、新使命，地方公安也應重視大交通警務對地方經(jīng)濟社會發(fā)展的治安保障作用，充分認識交通強國戰(zhàn)略對國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的促進作用。鐵路公安應該積極融入地方治安保障事務，地方公安也要積極接納鐵路公安警務資源，做到“你中有我、我中有你”，無縫對接、融合發(fā)展。要充分認識到高鐵時代鐵路高速發(fā)展帶來的社情、警情變革的極端重要性，認識到鐵道警務執(zhí)法活動的重要性及其流程再造的迫切性，奠定由“認識”到“行動”的“由識達變”的融合思想基礎(chǔ)，促進執(zhí)法環(huán)境整體改善。

2.營造以人民為中心的執(zhí)法氛圍。要努力轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新親民型勤務模式，營造以人民為中心的執(zhí)法氛圍。借鑒軍事“聯(lián)合、融合、聚合”的合成戰(zhàn)術(shù)思想，轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，創(chuàng)新警務模式，實現(xiàn)當前鐵路公安改革的階段性目標。同時，要貫徹好服務行政的理念，以服務旅客為主要任務，改革勤務模式，科學配置資源，建成高效服務的新型警務機制。創(chuàng)立安保、維序、支援、救援、救助型適合狹窄空間的勤務模式，減少執(zhí)法沖突，用服務化解執(zhí)法對抗，鞏固執(zhí)政基礎(chǔ)[7]。特別是支援、救援、救助型警務離不開以土地空間為載體的一盤棋運作，離不開地方公安的支持，這就必然要求走合成作戰(zhàn)融合警務之路。

(二)提升辦案質(zhì)效

以案件辦理為抓手，著力于辦案能力建設(shè)，進行系統(tǒng)性優(yōu)化，實現(xiàn)提質(zhì)增效。鐵路公安機關(guān)要加強治安行政管理能力，準確適用執(zhí)法依據(jù)，增強治安案件的查處技能，優(yōu)化鐵道警務行政執(zhí)法效能。應該從創(chuàng)新執(zhí)法機制、增能執(zhí)法主體、擴容執(zhí)法權(quán)限依據(jù)、加強執(zhí)法保障、優(yōu)化執(zhí)法流程等方面進行整體優(yōu)化。

1.創(chuàng)新執(zhí)法機制。要提高執(zhí)法辦案技能，樹立警務機制創(chuàng)新理念，促進組織形態(tài)現(xiàn)代化，從而完成階段性任務。從調(diào)查與處理的角度看，當前應提高執(zhí)法辦案技能、創(chuàng)新警務機制。通過提升專業(yè)化能力，滿足質(zhì)量與效率這一對本質(zhì)需求；通過融合的方式創(chuàng)新警務機制，化解因?qū)俟茌狊w制束縛造成的消極影響，確保治安管理與防范、應急救援服務及時到位，案件辦理及時跟進。在警務流程無法全方位再造的情況下，先完成階段性任務，能夠起到促進組織形態(tài)現(xiàn)代化的作用。

2.增能執(zhí)法主體。要優(yōu)化警務資源配置，增強隊伍建設(shè)能力，夯實執(zhí)法主體組織形態(tài)基礎(chǔ)，促進隊伍可持續(xù)發(fā)展。在警力資源配置運用上，應優(yōu)化崗位職能，規(guī)范組織運行，強化組織保障，激活配置要素?？茖W設(shè)置工作崗位，合理配置警力[8]。從內(nèi)部警種橫向融合走向上下級縱向偏平化融合，從路地警察機關(guān)融合走向警民融合，實現(xiàn)執(zhí)法共同體形態(tài)的科學化，聚合社會資源支撐警務行為增效。

3.擴容執(zhí)法依據(jù)。要拓展執(zhí)法視野，擴容執(zhí)法依據(jù)，提升法律適用水平，保障執(zhí)法效果。在主要執(zhí)法依據(jù)適用上，應從宏觀上跳出《治安管理處罰法》的局限，多維度、多學科視野地把握與處理治安案件，進而達到擴容執(zhí)法依據(jù)的目的?！吨伟补芾硖幜P法》第六條規(guī)定了各級人民政府的社會治安綜合治理職責，同時也強調(diào)了違反治安管理行為是社會各種矛盾的綜合反映[9]。因此，要結(jié)合社會發(fā)展水平，尋找適合解決我國線路治安矛盾的對策依據(jù)。例如，針對沿鐵路線乞討拾荒者，應結(jié)合國務院頒布的《關(guān)于流浪乞討人員救助管理辦法》進行處置，確保執(zhí)法的社會效果，促進線路和諧。再如，針對扒車門事件，不要局限于《治安管理處罰法》，《鐵路安全管理規(guī)定》及各省的《鐵路安全管理條例》均可以作為執(zhí)法的依據(jù)，應當聯(lián)合地方公安機關(guān)研究具體處置環(huán)節(jié)一體化的警務標準。

4.加強執(zhí)法保障。一是要加快信息化建設(shè)，增強辦案信息化保障能力，奠定融合的技術(shù)基礎(chǔ)，激發(fā)一體化作用。要與地方公安信息化并網(wǎng)同步，建設(shè)覆蓋站、車、線的全天候視頻監(jiān)控治安信息采集系統(tǒng)，徹底打通鐵路人流、物流大數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)共建、共享，融入地方公安機關(guān)合成作戰(zhàn)平臺，充分把現(xiàn)代科技與鐵路公安傳統(tǒng)優(yōu)勢相結(jié)合，攻破鐵路這一“流動社區(qū)”的取證難問題。二是要加強人力資源保障，加快人員培訓，確保網(wǎng)上流程人機協(xié)同增效，加強科教賦能，實現(xiàn)提質(zhì)增效。針對辦案效率不高問題，應加快鐵路警務人員培訓，發(fā)揮人機協(xié)同優(yōu)勢，以網(wǎng)上辦案為突破，向科教要警力增效益。學習地方公安機關(guān)網(wǎng)上辦案先進技術(shù)、戰(zhàn)術(shù)、戰(zhàn)法，以信息化為引領(lǐng)實現(xiàn)鐵道警務活動提質(zhì)增效。全路最早實現(xiàn)網(wǎng)上流轉(zhuǎn)案件的濟南鐵路公安局，經(jīng)過長期信息化建設(shè)，在中東部地區(qū)完全可以對接地方公安機關(guān)合成作戰(zhàn)平臺，為融合警務打下了堅實的警務技能基礎(chǔ)，有效提高了案件辦理工作效率和行政執(zhí)法質(zhì)量，夯實了情報信息主導警務的工作基礎(chǔ)。

5.優(yōu)化執(zhí)法流程。大膽進行觀念革新，積極探索融合警務模式，進而突破關(guān)鍵環(huán)節(jié)，實現(xiàn)警務效能倍增。在辦案的首要環(huán)節(jié)受理及后續(xù)調(diào)查上，跳出認識誤區(qū)，更新觀念，進行管轄制度的大膽創(chuàng)新，進而激發(fā)警務全流程創(chuàng)新。適應110、警情就近報告、路地聯(lián)防等警務模式對治安案件的要求，以及再造警務流程的新需求，創(chuàng)新接處警模式，克服現(xiàn)有管轄制度的障礙，探索聯(lián)勤聯(lián)動、聯(lián)合受案調(diào)查，借助地方公安信息化警務平臺、辦案中心等軟硬件資源優(yōu)勢，發(fā)揮“聯(lián)合、融合、聚合”機制的積極效應，走向“以地保車、以地衛(wèi)站”的以地方公安為主的現(xiàn)代交通警務組織形態(tài)。

總之，我國鐵道警務已進入新時代，在融合警務視野下，鐵道警務執(zhí)法活動必須從執(zhí)法環(huán)境、主體、機制、權(quán)限、保障、流程等方面依托信息化，結(jié)合警務發(fā)展態(tài)勢，進行警務組織形態(tài)再造，實現(xiàn)執(zhí)法體制與機制全面優(yōu)化，推進平安中國高質(zhì)量發(fā)展。