王江燕

（中央社會(huì)主義學(xué)院，北京 海淀 100081）

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出把“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，標(biāo)志著我國(guó)治國(guó)理政理論與實(shí)踐探究進(jìn)入一個(gè)新階段，國(guó)家各項(xiàng)制度都要在這一目標(biāo)下進(jìn)行功能定位和角色調(diào)適。黨的十九屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)了要“把我國(guó)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能”[1]的戰(zhàn)略目標(biāo)。中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度作為我國(guó)基本政治制度，在新時(shí)代被賦予“新型政黨制度”的全新表述，無(wú)疑承載了對(duì)這一制度在發(fā)揮國(guó)家治理效能中的新期待、新目標(biāo)。從國(guó)家治理的角度來(lái)看，“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發(fā)生在基層?！盵2]多黨合作也應(yīng)該在“推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移”中發(fā)揮積極作用。助推基層治理，是新時(shí)代多黨合作制度創(chuàng)新的重要生長(zhǎng)點(diǎn)和制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的有效途徑。將制度理論中的特色、優(yōu)勢(shì)，協(xié)商民主的真實(shí)、廣泛落實(shí)到基層治理實(shí)踐中，轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的社會(huì)效益，是當(dāng)前規(guī)范這一制度的政治行為，循名責(zé)實(shí)、循序漸進(jìn)是提升多黨合作制度效能的應(yīng)有之義。

一、社會(huì)變遷：多黨合作助推基層治理何以可行

作為從中國(guó)土壤中生長(zhǎng)出來(lái)的政治制度，多黨合作不僅契合了中國(guó)傳統(tǒng)政治文化中的和合價(jià)值觀，而且順應(yīng)了中國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型帶來(lái)的不斷擴(kuò)大的民主和治理訴求，成為一個(gè)具有包容和開(kāi)放性的、隨著時(shí)代變遷不斷調(diào)適的制度?！靶滦驼h制度呈現(xiàn)的是一種向心型政黨關(guān)系，執(zhí)政黨和參政黨都沒(méi)有自己特殊的利益，能夠有效排除利益對(duì)抗和利益沖突，共同致力于中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程，其制度優(yōu)勢(shì)在制度實(shí)踐和運(yùn)行中有機(jī)轉(zhuǎn)換成為了經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定以及人民生活水平顯著提高的國(guó)家治理奇跡?！盵3]從理論上來(lái)講，多黨合作的結(jié)構(gòu)、功能優(yōu)勢(shì)是客觀存在的。但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，民主黨派要不要在基層社會(huì)發(fā)揮作用，如何看待民主黨派基層組織的功能等一直是有爭(zhēng)議的問(wèn)題。

按照一般的社會(huì)認(rèn)知，我國(guó)民主黨派人數(shù)少，基層缺少黨派組織，民主黨派被定義為干部型、精英型政黨，其成員以中高級(jí)知識(shí)分子和社會(huì)中上層人士為主，多黨合作主要體現(xiàn)在上層，與基層社會(huì)缺乏必要的關(guān)聯(lián)。但從發(fā)展的觀點(diǎn)來(lái)看，推進(jìn)國(guó)家治理現(xiàn)代化，本身要求的是國(guó)家治理體系之間的有機(jī)整體聯(lián)系。隨著改革開(kāi)放的深化、城市化進(jìn)程的加快和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的飛速發(fā)展，越來(lái)越多的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)更加多樣化、高學(xué)歷人口不斷增加、統(tǒng)一戰(zhàn)線資源日益豐富。根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)，2022 年我國(guó)大學(xué)畢業(yè)生1076 萬(wàn)，高學(xué)歷人才、知識(shí)分子越來(lái)越多是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。日前，浙江省麗水市遂昌縣引起了輿論的關(guān)注，原因是該縣一次性引進(jìn)了24 名著名大學(xué)畢業(yè)生。他們中有4 名博士、19 名碩士，唯一一名本科畢業(yè)生還是浙江大學(xué)畢業(yè)。而他們應(yīng)聘的崗位，主要是縣級(jí)事業(yè)單位和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道的基層工作。其實(shí)，近幾年來(lái)，著名大學(xué)畢業(yè)生涌入小縣城的案例越來(lái)越多?！爸髮W(xué)畢業(yè)生就業(yè)重心不斷下沉的現(xiàn)象非常明顯。這種下沉，一方面是區(qū)域下沉，逐漸從大城市向基層，甚至偏遠(yuǎn)地區(qū)發(fā)展；一方面是行業(yè)和崗位的下沉，從‘高大上’的機(jī)關(guān)崗位，越來(lái)越向街道的基層崗位挺進(jìn)。”[4]人才精英向基層下沉，是我國(guó)現(xiàn)代化發(fā)展的必然趨勢(shì)，更是消除城鄉(xiāng)差距、國(guó)力不斷增強(qiáng)的時(shí)代風(fēng)向標(biāo)。隨著基層精英力量的不斷強(qiáng)大，尊重權(quán)利、推進(jìn)參與、發(fā)揚(yáng)民主的訴求更加迫切。在基層治理中發(fā)揮出政黨制度在政治參與、利益表達(dá)、社會(huì)整合、民主監(jiān)督和維護(hù)穩(wěn)定中的積極作用就具有了現(xiàn)實(shí)的必要性。新型政黨制度作為我國(guó)基本政治制度必將在基層治理中發(fā)揮越來(lái)越廣泛的作用，應(yīng)當(dāng)成為各個(gè)治理體系之間相互影響、彼此協(xié)同的重要內(nèi)容和必然要求。多黨合作與社會(huì)基層治理之間的彼此結(jié)合，既是這一基本政治制度生命力的體現(xiàn)，也是國(guó)家治理走向現(xiàn)代化的必然要求。

同時(shí)，多黨合作在實(shí)踐中存在的各種問(wèn)題，很多都表現(xiàn)在基層土壤。就像一棵樹(shù)的成長(zhǎng)一樣，是否根深葉茂不取決于樹(shù)干、樹(shù)葉的形狀，而主要取決于這棵樹(shù)隱藏在土壤之下的部分：看不到，但又無(wú)時(shí)不在。當(dāng)前制約這一制度效能發(fā)揮的關(guān)鍵在于這一制度在基層運(yùn)行的生機(jī)和活力，在于這一基本政治制度能否在治理基層矛盾、改善基層政治生態(tài)上有所作為。但恰恰到了基層，這一制度往往被有意無(wú)意地邊緣化了。1957 年，毛澤東在《關(guān)于正確處理人民內(nèi)部矛盾的問(wèn)題》中指出：“民主黨派是否能長(zhǎng)期存在下去，不是單由共產(chǎn)黨一方面的愿望決定的，還要看民主黨派自己的表現(xiàn)，要看他是否取得人民的信任?！盵5]而正如有的學(xué)者所提出的：“當(dāng)前民主黨派作用發(fā)揮不充分，主要不是因?yàn)樵趪?guó)家中無(wú)‘位’，而是在社會(huì)中無(wú)‘根’?！盵6]我國(guó)新型政黨制度在發(fā)展中要破除多年存在的“故障”，就必須重視發(fā)揮在基層社會(huì)治理中的功能。

二、模式探索：多黨合作推進(jìn)基層治理的示范效應(yīng)

在具體的基層治理運(yùn)行實(shí)踐中我們可以看到，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)往往具有矛盾先發(fā)、問(wèn)題先發(fā)、經(jīng)驗(yàn)先有的規(guī)律性特征。比如浙江臺(tái)州市黃巖區(qū)19 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道每年年初制定全年協(xié)商民主議事計(jì)劃，每個(gè)季度召開(kāi)一次協(xié)商民主議事會(huì)，由6 個(gè)民主黨派和5個(gè)統(tǒng)戰(zhàn)團(tuán)體對(duì)口聯(lián)系1-2 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，提前根據(jù)議題開(kāi)展調(diào)查研究，以專家身份出席參會(huì)，為當(dāng)?shù)卣д小I(xiàn)策。6 個(gè)民主黨派各展特長(zhǎng)，在基層發(fā)展中發(fā)揮積極作用。農(nóng)工黨黃巖區(qū)基層委員會(huì)先后在院橋鎮(zhèn)中心衛(wèi)生院建立衛(wèi)生定點(diǎn)幫扶基地，在澄江街道臨古建立“同心社會(huì)服務(wù)示范區(qū)”，建成健康服務(wù)中心、企業(yè)發(fā)展共建基地、興學(xué)助教基地、綠色水果基地。近五年來(lái)，重點(diǎn)依托“同心社會(huì)服務(wù)示范區(qū)”，定期開(kāi)展送醫(yī)送藥60 多次，服務(wù)群眾上萬(wàn)人次，已形成定點(diǎn)式、基地式的社會(huì)服務(wù)品牌，深得當(dāng)?shù)厝罕姷暮迷u(píng)。[7]臺(tái)州基層協(xié)商民主的發(fā)展不僅改進(jìn)和完善了地方黨和政府的執(zhí)政方式、社會(huì)治理方式和決策方式，提高了當(dāng)?shù)攸h委政府的決策能力和決策水平，而且開(kāi)辟了民主黨派和社會(huì)公眾有序政治參與的新途徑，營(yíng)造了公開(kāi)、透明、開(kāi)放、民主的社會(huì)環(huán)境，增進(jìn)了社會(huì)共識(shí)和各界團(tuán)結(jié)，提高了當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)政府的信任感和認(rèn)同度，有力地促進(jìn)了當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)良性發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定。

在落后地區(qū)，發(fā)展多黨合作同樣可以成就卓然。貴州畢節(jié)能夠成為“多黨合作的高地”，凸顯的最大優(yōu)勢(shì)就是政治優(yōu)勢(shì)。各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)30多年不間斷支援、參與一個(gè)地方的建設(shè)，充分展示具有中國(guó)特色的政黨制度的發(fā)展?jié)摿?。?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2020 年底，各民主黨派、無(wú)黨派人士向畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)共投入資金21.88 億元，協(xié)調(diào)推動(dòng)項(xiàng)目2665 個(gè)，培訓(xùn)各類人才28.78 萬(wàn)人次，新建改建擴(kuò)建各類學(xué)校200 余所，援建鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、村級(jí)衛(wèi)生室235 個(gè)。在各方的共同努力下，畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)共減貧675.28 萬(wàn)人，7個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣、1981 個(gè)貧困村全部脫貧，全市GDP突破2020 億元大關(guān)。[8]30 多年的發(fā)展歷程，可以看作各民主黨派中央和地方黨委跨越層級(jí)進(jìn)行政治協(xié)商的實(shí)踐。2014 年5 月15 日，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)畢節(jié)試驗(yàn)區(qū)工作作出重要批示，他指出：“全國(guó)政協(xié)、中央統(tǒng)戰(zhàn)部和各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)長(zhǎng)期堅(jiān)持，廣泛參與，創(chuàng)造了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作助推貧困地區(qū)發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)，充分體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性?！辈①x予畢節(jié)“兩新”使命：為貧困地區(qū)全面建成小康社會(huì)闖出一條新路子，同時(shí)在多黨合作服務(wù)改革發(fā)展實(shí)踐中探索新經(jīng)驗(yàn)。[9]“多黨合作的高地”，“高”在政黨合作、目標(biāo)一致，“高”在團(tuán)結(jié)務(wù)實(shí)、目光長(zhǎng)遠(yuǎn)，這一政治優(yōu)勢(shì)對(duì)落后地區(qū)的發(fā)展有著深刻的示范效應(yīng)。

三、雙重意義：全面推進(jìn)多黨合作制度效能和主體成長(zhǎng)

“我國(guó)的協(xié)商治理首先貫徹于政黨之間、人民政協(xié)的協(xié)商治理過(guò)程中，體現(xiàn)著執(zhí)政黨與參政黨圍繞治國(guó)理政確立和運(yùn)行的合作共治關(guān)系?！盵10]在我國(guó)，政黨能力強(qiáng)不強(qiáng)、責(zé)任履行得好不好，最重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)就是政黨制度效能的高下。而要提升這項(xiàng)制度的效能，“著力點(diǎn)在發(fā)揮民主黨派和無(wú)黨派人士的積極作用”。[11]我國(guó)各民主黨派及無(wú)黨派人士作為中國(guó)共產(chǎn)黨的親密友黨和參政黨，在合作共事中履行參政黨職能的過(guò)程，就是參與國(guó)家治理，與執(zhí)政黨同心協(xié)力實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理的善治和良政目標(biāo)的過(guò)程。[12]國(guó)家治理中的多黨派共同參與，不僅直接提升了我國(guó)基本政治制度的效能，而且更進(jìn)一步統(tǒng)合黨內(nèi)民主、黨際民主以及人民民主。

民主是具體的，它的根基來(lái)自于政黨黨員、社會(huì)公眾的直接和有效參與，進(jìn)而來(lái)自于依托政黨、政權(quán)機(jī)關(guān)或社會(huì)機(jī)構(gòu)的規(guī)范合作的組織行為。中國(guó)共產(chǎn)黨的基層干部在基層矛盾、基層群眾中得到鍛煉成長(zhǎng)，黨委政府在協(xié)商的過(guò)程中培養(yǎng)了民主、謹(jǐn)慎作風(fēng)，民主黨派成員也要在復(fù)雜的基層事務(wù)中了解國(guó)情、開(kāi)闊視野，要“下到水中學(xué)習(xí)游泳”，這和岸上觀望是完全不同的成長(zhǎng)模式。長(zhǎng)期以來(lái)，在工作鍛煉方面，民主黨派的成員缺乏掛職、換崗交流、社區(qū)參與等成長(zhǎng)機(jī)會(huì)，這往往導(dǎo)致民主黨派后備干部培養(yǎng)成效與干部選任的要求還有差距。有組織地參與基層的協(xié)商治理，無(wú)疑可以大范圍地培養(yǎng)鍛煉黨派干部。而且在親身感受基層協(xié)商合作的過(guò)程中，黨際關(guān)系的民主、和諧、共識(shí)更能有效達(dá)成。

在現(xiàn)實(shí)中，我們往往聽(tīng)到很多民主黨派的成員談到基層鍛煉對(duì)他們的影響。比如多黨合作在畢節(jié)的實(shí)踐使各民主黨派自身建設(shè)得以全面加強(qiáng)，很多黨派成員也感覺(jué)收獲很大。通過(guò)基層治理活動(dòng)，有效拓展了各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)的活動(dòng)空間，夯實(shí)了黨派的社會(huì)實(shí)踐基礎(chǔ)。通過(guò)開(kāi)展幫扶工作，為各民主黨派、全國(guó)工商聯(lián)深刻認(rèn)識(shí)國(guó)情、了解社情民意提供了平臺(tái)，使各民主黨派、全國(guó)工商聯(lián)圍繞中心、服務(wù)大局的參政議政更具科學(xué)性和針對(duì)性，參政議政能力得到了進(jìn)一步提高。“協(xié)商民主的根在基層”。[13]我們倡導(dǎo)多黨合作深度參與基層治理，也是為了讓政黨的根基更為牢固、履職更為踏實(shí)、解決問(wèn)題更為具體、凝聚共識(shí)更有途徑。在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)系統(tǒng)中，民主黨派并不是一個(gè)孤立的黨派存在。民主黨派屬于精英性政黨，是由一定代表性的人士的組成，而且這些人士不少在政協(xié)、人大、政府、企事業(yè)單位以及社會(huì)組織中任職，和整個(gè)國(guó)家制度是融合、同構(gòu)的。民主黨派參與基層協(xié)商治理，實(shí)際上是充分運(yùn)用了各種協(xié)商形式的綜合優(yōu)勢(shì)和黨派成員多種身份的協(xié)商經(jīng)驗(yàn)，可以在綜合治理中溝通、串連起多方位、多部門的協(xié)同治理。民主黨派的生命力在于社會(huì)，基層豐厚的土壤是民主黨派持續(xù)發(fā)展的有力支撐。民主黨派社會(huì)基礎(chǔ)的轉(zhuǎn)換是由中國(guó)特色社會(huì)主義的偉大實(shí)踐決定的，正是由于民主黨派積極主動(dòng)參與中國(guó)特色社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)，把各級(jí)組織扎根于中國(guó)特色社會(huì)主義的實(shí)踐，實(shí)現(xiàn)了新時(shí)期民主黨派社會(huì)基礎(chǔ)的“再發(fā)現(xiàn)”，民主黨派由“制度性存在”回歸“社會(huì)性存在”才慢慢成為可能。[14]進(jìn)一步服務(wù)好、實(shí)現(xiàn)好人民群眾的利益，多黨合作的價(jià)值和理念才能在新時(shí)代的中國(guó)社會(huì)中落地生根。

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