蔣 晶

［中共中央黨校（國家行政學院）科學社會主義教研部，北京 100091］

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視巡視工作，巡視工作在思想理念、運行機制、方式方法上發(fā)生了深層次變革，利劍威力不斷彰顯，成為新時代黨的建設(shè)中一張金色名片。與此同時，巡察制度作為巡視工作的延伸，經(jīng)歷了從試點探索到全面推進的演進過程，在促進黨中央重大決策部署在基層的貫徹落實、解決群眾身邊的腐敗和不正之風方面發(fā)揮了重要的作用。黨的十九屆六中全會通過《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，在總結(jié)新時代全面從嚴治黨歷史性成就時，充分肯定了巡察工作取得的成效，指出：“黨領(lǐng)導完善黨和國家監(jiān)督體系，推動設(shè)立國家監(jiān)察委員會和地方各級監(jiān)察委員會，構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動格局……加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督?！保?］如何認識巡察制度的內(nèi)涵要旨，現(xiàn)階段巡察制度運行中還有哪些問題和短板，如何推動新時代巡察工作高質(zhì)量發(fā)展，成為研究的一個重點。

一、全面認識黨內(nèi)巡察制度的內(nèi)涵要旨

根據(jù)《辭?！返慕忉專簿褪峭鶃聿炜?，察就是仔細看、調(diào)查研究。巡察是指市縣黨委參照中央和省、自治區(qū)、直轄市巡視工作的做法，通過建立巡察制度，設(shè)立巡察機構(gòu)，對所管理的黨組織進行巡察監(jiān)督。除了市縣黨委以外，黨政機關(guān)、國有企業(yè)黨委（黨組）可以參照開展巡察工作。巡視和巡察都是黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式，在組織形態(tài)、指導思想、工作方法上都有著較大一致性，可以說巡察工作是巡視工作在基層的一種延伸。其不同點在于：巡察所監(jiān)督的對象層級相對較低，在監(jiān)督重點上更側(cè)重對政策執(zhí)行狀況的監(jiān)督，與巡視相比在方式上也更加多樣和靈活。

與巡視工作相比，巡察工作開展的歷史相對較晚。2004年，山東、浙江等地仿照巡視工作的做法開展巡察工作，但由于缺乏制度依據(jù)，局部探索沒有上升為全黨的一項制度安排。黨的十八大以來，習近平總書記多次強調(diào)，要推動全面從嚴治黨向基層延伸，讓群眾感受到反腐倡廉的實際成果，為開展巡察工作提供了根本指引和方向。2016年修訂的《黨內(nèi)監(jiān)督條例》要求推動黨的市（地、州、盟）和縣（市、區(qū)、旗）委員會建立巡察制度，這是黨內(nèi)法規(guī)中首次對建立巡察制度提出要求。2017年7月，新修訂的《巡視工作條例》再次對建立巡察制度、設(shè)立巡察機構(gòu)作出規(guī)定。同年7 月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見》，對開展巡察工作的總體要求、職責任務、機構(gòu)隊伍、組織領(lǐng)導作出細化規(guī)定，自此巡察工作有了統(tǒng)一的標準和要求。黨的十九大修改的黨章對市縣黨委開展巡察工作作出明確規(guī)定，以黨內(nèi)根本大法的形式再次提升了巡察制度的地位。2018年，中共中央辦公廳印發(fā)《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022 年）》，要求加速推進巡察工作發(fā)展，各市縣黨委在一屆任期內(nèi)要實現(xiàn)巡察工作的全覆蓋。2019年5月，全國市縣巡察座談會召開，系統(tǒng)總結(jié)了黨的十八大以來開展巡察工作的歷史經(jīng)驗，對下一階段完善巡察工作提出要求。經(jīng)歷了長期實踐探索，黨內(nèi)巡察工作在全國各地推開，截至2017年7月，31個省區(qū)市、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團和15 個副省級城市全部建立巡察制度，336 個市地、2483個縣區(qū)開展巡察，工作成效明顯［2］。

黨的十八大以來，黨中央多次強調(diào)，黨內(nèi)監(jiān)督要縱向到底，壓力必須傳導下去。巡察是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排。所謂戰(zhàn)略性制度安排，就意味著這不是一時一刻的權(quán)宜之計，而是著眼于強化自我監(jiān)督、實現(xiàn)自我革命的長期規(guī)劃。建立黨內(nèi)巡察制度，既是推動全面從嚴治黨向基層延伸的制度安排，也是完善黨的基層治理體系、鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)的必然要求，還是完善黨和國家監(jiān)督體系的重要手段。

二、黨內(nèi)巡察制度實踐運行中的困境

目前，在黨中央堅強領(lǐng)導下，巡察工作領(lǐng)導體制不斷健全，組織機構(gòu)持續(xù)完善，監(jiān)督覆蓋面逐步提升，監(jiān)督重點更加明確，方式方法更加靈活多樣，監(jiān)督制度優(yōu)勢正不斷轉(zhuǎn)化為治理效能。在看到巡察制度取得成績的同時，也要認識到巡察制度目前在運行中還存在一些短板和不足。

（一）巡察主體責任落實不到位

目前，各級黨委對巡察工作的重視程度逐漸提高，但指導和督促還不夠具體有力。就全國層面而言，雖然已經(jīng)建立了中央和省區(qū)市分級負責的巡視工作領(lǐng)導體制，但在各地運轉(zhuǎn)情況不平衡。有的省級巡視工作領(lǐng)導小組對市縣巡察工作的領(lǐng)導和支持力度不夠，有的市縣巡察工作領(lǐng)導小組對該地區(qū)巡察工作督促推動不力。在落實主體責任方面，有的地方黨委對中央關(guān)于巡視巡察的決策部署貫徹不夠，對中央精神停留在簡單學習上，甚至把巡察工作的責任簡單推給巡察辦，有的沒有結(jié)合地方實際制定出有針對性的舉措，對于巡察機構(gòu)人員方面存在的困難未能給予及時解決，有的黨委書記專題聽取巡察報告不規(guī)范，針對人和事態(tài)度不鮮明、不堅決。

（二）巡察方式方法相對單一

巡察是黨內(nèi)監(jiān)督的戰(zhàn)略性制度安排，本質(zhì)是政治巡察，其工作重心是監(jiān)督黨中央重大決策部署在基層的貫徹落實情況，但一些地區(qū)簡單照搬巡視工作的要求去開展巡察工作，不能有針對性地結(jié)合地方實際情況進行探索創(chuàng)新，存在“上下一般粗、左右一個樣”的現(xiàn)象，導致巡察工作陷入“形式化”陷阱［3］。一是對政治巡察的內(nèi)涵把握不夠精準有效，對政治和業(yè)務關(guān)系理解存在偏差。巡察的工作標準和監(jiān)督內(nèi)容不清晰，深化細化不夠、分層分類不夠，沒有緊盯被巡察黨組織履行職能職責開展巡察，有的地方把政治巡察等同于業(yè)務檢查、黨務檢查，在開展巡察過程中只是關(guān)注黨費有沒有及時交、“三會一課”有沒有召開，而沒有挖掘背后存在的深層次問題。二是工作方法相對單一。有的完全照搬巡視工作的方法開展巡察，工作方式停留在談話、座談、調(diào)閱資料等方面，沒有結(jié)合基層實際創(chuàng)新監(jiān)督方式，在開展工作中陷入了提交各種材料和報表中，沒有及時發(fā)現(xiàn)問題，不利于巡察功能的發(fā)揮。

（三）基層社會監(jiān)督存在困境

一是“熟人社會”監(jiān)督難題。費孝通認為，中國傳統(tǒng)社會的組織形態(tài)是“差序格局”，人們根據(jù)與自我的遠近親疏來構(gòu)建相應的社會網(wǎng)絡(luò)。在“熟人社會”中，巡察監(jiān)督的對象往往是自己的同事、朋友、親屬。由于農(nóng)村社會婦女老人居多，文化水平普遍較低，不愿“拋頭露面”的心態(tài)依然存在，巡察組在了解情況的過程中，往往是說不清楚，有的村落受地理環(huán)境、文化傳統(tǒng)的限制，巡察組開展群眾工作的難度較大。巡察干部的工作圈、生活圈、朋友圈呈現(xiàn)出高度融合的態(tài)勢，導致有的巡察干部過不了“人情關(guān)”，在開展監(jiān)督中存在畏難情緒。特別是部分少數(shù)民族地區(qū)宗族、家庭關(guān)系復雜，有的家族之間恩怨較大，有時候查處一個干部，往往要得罪一個家族。巡察制度的運行往往陷入“人情困境”而出現(xiàn)執(zhí)行不力的狀況。二是“政治信任”不足的問題。開展巡察最有效工作方法就是與廣大干部群眾進行談心、談話了解問題。在中國政治生態(tài)下，群眾對與自己物理距離相對較遠的高層官員信任度較高，但對與自己接觸較多的基層干部則缺乏政治信任。與巡視不同，巡察的層級相對較低，部分群眾對中央和省級開展的巡視工作認識和了解得比較充分，看到了巡視利劍的威力，因此充滿信任，愿意積極主動反映問題，但對巡察工作卻懷有疑慮，擔心巡察會“流于形式”，因此參與其中的主動性不高，給發(fā)現(xiàn)問題帶來了很大困難［4］。

（四）監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)性有待加強

監(jiān)督制度的系統(tǒng)性要求各類監(jiān)督之間要相互配合、有機協(xié)調(diào)，進而呈現(xiàn)出整體具有、部分不具備的特點和優(yōu)勢。在縱向上，巡視巡察上下聯(lián)動格局還沒有完全形成，上級巡視機構(gòu)對下級巡察機構(gòu)的指導和幫助不夠有力有效，“上動下不動”的現(xiàn)象還比較突出；在橫向上，巡視巡察與紀檢監(jiān)察機關(guān)的協(xié)作配合不到位，與組織部門在建立信息共享、監(jiān)督互動機制上存在短板，沒有與宣傳、審計、司法、信訪等有關(guān)職能部門形成密切配合的力量。

（五）巡察隊伍建設(shè)的專業(yè)化水平有待提高

一是巡察機構(gòu)設(shè)置不健全。與巡視機構(gòu)相比，巡察機構(gòu)還有著許多短板和弱項，機構(gòu)設(shè)置和人員配置的合理性相對欠缺，開展巡察的經(jīng)費、設(shè)備等缺乏相應保障。二是在巡察機構(gòu)隊伍建設(shè)上，固定編干部相對較少，多為臨時抽調(diào)，導致對工作不熟悉、監(jiān)督能力不足的問題尤為突出。

（六）巡察“后半篇文章”有待加強

目前，巡察工作的主要精力和重點放在了巡察過程中，而對于巡察后的整改工作關(guān)注不夠。有的地方還存在“選擇性整改”“整改不實”等現(xiàn)象，有的存在“過關(guān)”心態(tài)，對巡察反饋的意見表面上“照單全收”，但在整改過程中卻是敷衍應對，有的黨委對巡察整改主體責任落實不到位，沒有研究制定詳細的整改規(guī)劃，有的紀檢監(jiān)察機關(guān)對巡察整改的監(jiān)督不夠，沒有及時發(fā)現(xiàn)整改中的問題，這些都不利于巡察效能的發(fā)揮。

三、新時代優(yōu)化黨內(nèi)巡察制度的路徑探析

巡視制度作為黨內(nèi)監(jiān)督在基層落地的重要創(chuàng)新，有效拓展了全面從嚴治黨的廣度、深度、力度。十九屆中央紀委六次全會強調(diào)，完善巡視巡察上下聯(lián)動機制，實現(xiàn)中央和省區(qū)市黨委巡視、市縣巡察全覆蓋，對巡察工作的開展提出了更高的要求。新時代優(yōu)化黨內(nèi)巡視制度，要進一步落實管黨治黨政治責任，明確政治巡視定位，創(chuàng)新巡視工作組織形式和方式方法，構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動體制，做好巡察整改工作，加強巡察隊伍專業(yè)化、規(guī)范化建設(shè)，從而打通全面從嚴治黨的“最后一公里”。

（一）落實管黨治黨主體責任，形成各主體齊抓共管的良性局面

巡視巡察既是黨委落實全面從嚴治黨責任的有力抓手，也是實現(xiàn)主體責任和監(jiān)督責任貫通的有效路徑。要健全責任體系，進一步厘清省、市、縣、鄉(xiāng)、村（社區(qū)）各級黨組織在巡察工作中的職責。省級黨組織負責統(tǒng)籌謀劃、市縣黨組織履行主體責任，鄉(xiāng)、村（社區(qū)）黨組織做好配合工作。省、自治區(qū)、自轄市要加強對市、縣巡察機構(gòu)的指導督導，根據(jù)不同領(lǐng)域特點，區(qū)分不同板塊類型，結(jié)合實際分類施策，不搞“一刀切”，推動監(jiān)督向基層延伸［5］。市縣黨委要發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，黨委書記是第一責任人，要及時聽取巡察工作匯報、加強對巡察成果的運用，集體研究提出整改意見和處置要求。紀檢監(jiān)察機關(guān)要立足監(jiān)督專責機關(guān)的定位，在協(xié)助黨委開展巡察工作，對巡視中發(fā)現(xiàn)的領(lǐng)導干部問題線索，要依規(guī)依紀依法分類提出處置意見。要加強巡視整改日常監(jiān)督。要求派員參加巡視反饋會議，指導制訂巡視整改方案，列席指導巡視整改專題民主生活會，建立健全整改監(jiān)督臺賬，綜合運用召開推進會議、調(diào)研督導、約談函詢、紀檢監(jiān)察建議等方式加強日常監(jiān)督，推動提升整改成效。

（二）明確政治巡察定位，緊密結(jié)合基層治理特點開展巡察工作

巡察與巡視面臨的對象不同，前者身處治理體系的末端，面臨的矛盾復雜又具體，要善于根據(jù)被巡察地區(qū)不同層次、不同地區(qū)的特點，找準監(jiān)督工作的聚焦點。一是要聚焦黨中央大政方針在基層貫徹落實情況，進一步促進基層黨員干部擔當作為。要圍繞脫貧攻堅、惠民政策、鄉(xiāng)村振興等黨中央重大決策部署，關(guān)注被巡察地區(qū)黨組織有沒有履行好自身的職責，在脫貧攻堅、污染防治、掃黑除惡中發(fā)揮了什么樣的作用，有沒有制定具體的機制。二是聚焦群眾身邊的腐敗和作風問題。政治巡察要堅持以人民為中心，始終把人民贊成不贊成作為檢驗工作的根本標準，以推動解決人民群眾關(guān)注的問題為出發(fā)點，要注重查找基層權(quán)力運行中的風險點，對基層政治生態(tài)進行全面系統(tǒng)的“政治體檢”。三是聚焦基層黨組織軟弱渙散、組織力欠缺的問題，強化基層黨組織功能，通過巡視推動各級黨組織有針對性地開展整頓，進而實現(xiàn)推動改革、促進發(fā)展。

（三）創(chuàng)新巡察工作組織形式和工作方法，不斷提升巡察工作的實效性

一是堅持分類施策。要靈活采取常規(guī)巡察、專項巡察、機動巡察等靈活多樣的形式。選取群眾反映強烈和問題線索比較集中、行政審批和項目資金管理權(quán)比較集中、落實上級巡視巡察整改不力的黨組織，開展專項巡察。為避免“熟人社會”的干擾和影響，可以探索采取異地巡察、交叉巡察、提級巡察的形式開展工作，切斷巡察組人員與被巡察對象的利益關(guān)系，解決“巡不夠、察不深”的問題［6］，既能避免不必要的人情干擾，又能維護基層治理格局的有效穩(wěn)定。比如，四川省針對“三州”地區(qū)巡察力量與任務矛盾突出，探索開展提級巡察和交叉巡察，采取“打散”混合編組，異地作戰(zhàn)、“生臉”監(jiān)督的方式，發(fā)現(xiàn)問題和處理線索相比過去大為增長。要充分發(fā)動群眾，廣泛宣傳巡察工作方針和工作動態(tài)，提高巡察工作的知曉率，調(diào)動廣大群眾反映問題的積極性，靈活運用開放迎接訪、入戶走訪調(diào)查、重點探訪、跟蹤追訪等工作方式，深入田間、農(nóng)舍有針對性地了解情況。二是推動巡察監(jiān)督觸角向村（社區(qū)）延伸，擴展巡察監(jiān)督的范圍。2018 年，中央印發(fā)的《中國共產(chǎn)黨支部工作條例》，以黨內(nèi)法規(guī)的形式將村、社區(qū)黨組織列為縣級黨委巡察對象。十九屆中央紀委六次全會要求推動提升對村（社區(qū)）巡察實效。例如，吉林省出臺相關(guān)規(guī)定，規(guī)定市（州）黨委可以下沉一級，對鄉(xiāng)和街道黨委開展巡察，縣（市、區(qū)）黨委可以對行政村（社區(qū)）、基層站的黨組織開展巡察。重慶印發(fā)《加強和規(guī)范巡察村（社區(qū)）工作的通知》，召開巡察村（社區(qū)）組織推進會，推動該項工作的完善，下一步要創(chuàng)新體制機制，推動巡察工作由市縣向下進一步延伸。三是做好巡察評估工作。探索巡察效果的第三方評估，要建立相應的評估內(nèi)容和指標，采取多種形式開展評估，對評估成績較低者分析原因并加以改進，通過評估促進巡察工作的質(zhì)量提升。

（四）建立巡視巡察上下聯(lián)動機制，把巡察與其他監(jiān)督方式有效結(jié)合起來

在黨和國家監(jiān)督體系中，由于各監(jiān)督主體的職能、權(quán)限、責任等都不同，其在運轉(zhuǎn)的過程中容易出現(xiàn)各監(jiān)督主體各自為政的局面，導致重復監(jiān)督和無效監(jiān)督并存的局面。習近平總書記強調(diào)：“目前，各方面監(jiān)督總體上有力有序，但協(xié)同銜接不夠順暢的問題比較突出?！保?］一是要構(gòu)建巡視巡察上下聯(lián)動體制。黨的十九大要求建立巡視巡察上下聯(lián)動的監(jiān)督網(wǎng)，《中央巡視工作規(guī)劃（2018—2022年）》對新時代建立巡視巡察工作上下聯(lián)動的機制進行部署。黨中央專門印發(fā)《關(guān)于加強巡視巡察上下聯(lián)動的意見》，要求建立上下聯(lián)動、貫通協(xié)調(diào)的監(jiān)督網(wǎng)。構(gòu)建上下聯(lián)動機制，要把握好頂層設(shè)計和分級實施、整體謀劃和因地制宜的關(guān)系，各級黨委要高度重視推動巡視巡察上下聯(lián)動，實現(xiàn)戰(zhàn)略上一體謀劃、制度上一體規(guī)范、工作上一體推動。二是要實現(xiàn)巡察和各類監(jiān)督的有機貫通。探索審計、財政、統(tǒng)計部門的專業(yè)力量深度參與巡察工作的路徑，增強巡察發(fā)現(xiàn)問題的能力。紀檢監(jiān)察機關(guān)要主動靠前對接，依規(guī)依紀依法向巡察組提供信息，為其強化監(jiān)督提供“靶向”參考。以聯(lián)合專項監(jiān)督和專項治理為抓手，強化與各類監(jiān)督的貫通聯(lián)動。

（五）加強巡察機構(gòu)和巡察隊伍建設(shè)，以高素質(zhì)隊伍建設(shè)實現(xiàn)巡察工作高質(zhì)量發(fā)展

在巡察機構(gòu)建設(shè)方面，要進一步完善巡察工作領(lǐng)導小組領(lǐng)導體制和工作規(guī)則，通過建立述職制度、完善考核評議制度，明確巡察辦主任的任職資格和要求；在巡察隊伍建設(shè)方面，要拓展干部選用渠道，注重引進黨建、經(jīng)濟、法律、財務、信息化等專業(yè)人才充實到基層巡察隊伍中，設(shè)立巡察工作人才庫，擴大專職巡察人員的比重。對于敢于擔當、表現(xiàn)突出的巡察干部，優(yōu)先提拔重用，樹立鮮明的選人用人工作導向。為進一步提升巡察隊伍的專業(yè)能力，可以加強巡視機構(gòu)與紀檢監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部輪崗和交流力度，分批次抽調(diào)干部參加監(jiān)督檢查、審查調(diào)查等專項工作，在實戰(zhàn)中不斷促進能力提升。在巡察隊伍管理上，要堅持嚴管與厚愛相結(jié)合，加強對巡察干部的日常管理，防止出現(xiàn)“燈下黑”的現(xiàn)象。

（六）做好巡察整改，把巡察成果有效融入國家治理

習近平總書記深刻指出，巡視的目的是為了發(fā)現(xiàn)問題，如果發(fā)現(xiàn)問題不解決，比不發(fā)現(xiàn)還壞。如果說發(fā)現(xiàn)問題是巡察工作的生命線，解決問題就是巡察工作的落腳點，對于巡察過程中反饋的普遍性問題，要加強整改，推動改革。第一，壓實整改責任。被巡察的黨組織和主要負責人要嚴格根據(jù)反饋的巡察意見建立任務清單，明確整改措施和期限，建立整改情況定期報告制度。第二，規(guī)范移交辦法。根據(jù)基層黨組織的實際情況，探索完善巡察移交線索的形式方法。在考慮按照干部權(quán)限和職責工作移交的同時，充分考慮基層“熟人社會”特點，探索重點問題線索向上級紀檢監(jiān)察機關(guān)、組織部門移交的機制。第三，強化整改督察。紀檢監(jiān)察機關(guān)要對巡察工作的整改納入監(jiān)督檢查的重點內(nèi)容，動態(tài)分析成效并提出相應的意見建議。第四，強化責任追究。用好問責這個管黨治黨的利器，對整改不力的現(xiàn)象堅決予以問責。