馬桔紅 馬 蓓

（中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院），甘肅 蘭州 730000）

引言

職業(yè)化是按照職業(yè)要求、條件和技能等所形成標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、專業(yè)、制度化管理機(jī)制的社會(huì)職業(yè)。村干部主要是指由村民自治機(jī)制選舉產(chǎn)生的村委會(huì)及村黨支部成員的統(tǒng)稱，村干部在村委會(huì)和村黨組織中擔(dān)任一定的職務(wù)并通過行使公共權(quán)力來管理公共事務(wù)，提供公共服務(wù)。村干部職業(yè)化的概念一般可以從村干部由“兼職”轉(zhuǎn)向“專職”、村級(jí)組織由“半行政化”轉(zhuǎn)向“行政化”兩個(gè)層面來理解即：一方面專職村干部要嚴(yán)格實(shí)行坐班制、考勤制、工薪制等行政管理辦法，另一方面專職村干部屬于村級(jí)組織行政體制權(quán)力系統(tǒng)，是科層體制內(nèi)的一員。村干部職業(yè)化的內(nèi)容主要包括報(bào)酬工薪化、崗位公職化、干部年輕化專業(yè)化、管理規(guī)范化等。2009年，中組部關(guān)于加強(qiáng)村黨組織書記隊(duì)伍建設(shè)“一定三有”政策措施的出臺(tái)，標(biāo)志著村干部職業(yè)化管理這一地方性做法以一種制度創(chuàng)的新形式，從地方試點(diǎn)開始逐步推廣至全國范圍。

村干部是連接中央和地方的紐帶，在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮著不可或缺的重要作用。正是有了村干部，黨和國家的政策才能夠在廣大農(nóng)民群眾中得到貫徹和落實(shí)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略尤其是鄉(xiāng)村人才振興的戰(zhàn)略機(jī)遇下，村干部在鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用更加凸顯，但由于年齡偏大、文化水平不高、工資待遇較低、生活保障不足等現(xiàn)實(shí)問題的制約，村干部投身農(nóng)村建設(shè)事業(yè)的積極性不高、主動(dòng)性不夠，目前仍不足以適應(yīng)鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略需求。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，村干部職業(yè)化制度變革作為村干部隊(duì)伍建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容，對(duì)加強(qiáng)村干部隊(duì)伍建設(shè)、推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展具有重要現(xiàn)實(shí)意義，改革勢(shì)在必行。

1.村干部職業(yè)化的生成邏輯：村干部的角色轉(zhuǎn)變

改革開放以來，隨著國家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整，村干部角色也發(fā)生了變化。改革開放之后，在村民自治框架下，村干部兼具當(dāng)家人和代理人的雙重角色。一方面，村干部要作為“代理人”代表國家執(zhí)行政策。另一方面，村干部是由村民推選而來，要在執(zhí)行國家政策的同時(shí)作為“當(dāng)家人”要考慮村莊實(shí)際情況、照顧村民利益需求。所以，其二重身份實(shí)質(zhì)上凸顯了一種內(nèi)在的矛盾沖突。

隨著我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略的調(diào)整，國家在涉農(nóng)政策方面也做了調(diào)整，尤其是取消農(nóng)業(yè)稅對(duì)農(nóng)村產(chǎn)生了重大影響。此前，農(nóng)業(yè)稅費(fèi)屬于國家政策規(guī)定的農(nóng)民“義務(wù)”，在某種程度上體現(xiàn)了國家對(duì)農(nóng)民的強(qiáng)制性，由于稅費(fèi)任務(wù)繁重導(dǎo)致農(nóng)村資源流出、農(nóng)民負(fù)擔(dān)加大、干部矛盾復(fù)雜等問題。實(shí)際上，繳納稅費(fèi)的任務(wù)往往是由村干部去執(zhí)行，從而將這種強(qiáng)制性轉(zhuǎn)嫁到了村干部與農(nóng)民之間，形成了二者之間的一種對(duì)立性。20世紀(jì) 90 年代中后期，為減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)國家出臺(tái)了取消農(nóng)業(yè)稅的政策并于2000年進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，到2006年實(shí)現(xiàn)了全面取消農(nóng)業(yè)稅。農(nóng)業(yè)稅的取消使農(nóng)民擁有了更多的收入，減輕了負(fù)擔(dān)，國家與農(nóng)民的關(guān)系也發(fā)生了根本性地改變。由此，村干部作為“代理人”和“當(dāng)家人”雙重角色的矛盾沖突也得到了一定程度的緩和。村干部的雙重角色也由此被逐漸弱化，一方面因國家不再收取農(nóng)業(yè)稅，對(duì)村干部的依賴程度有所降低，同時(shí)為了更好地配合農(nóng)村稅費(fèi)改革，國家也進(jìn)行了一系列配套改革，精簡了農(nóng)村工作人員。另一方面，稅費(fèi)改革減少了國家對(duì)農(nóng)民的強(qiáng)制性，村干部對(duì)農(nóng)民需求的庇護(hù)性也有所降低。

近年來隨著國家對(duì)農(nóng)村建設(shè)投入力度的不斷加大，農(nóng)村建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)更加牢固，城鎮(zhèn)化建設(shè)、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，不僅要求要更好地發(fā)揮農(nóng)民的主體性作用，更要發(fā)揮好村干部的“頭雁”作用。新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)村干部提出了更高要求，村干部不僅要維持村莊社會(huì)秩序，維護(hù)村民利益，更要帶領(lǐng)村民共同致富，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略任務(wù)。也正是在此農(nóng)村改革背景之下，正確定位村干部角色、規(guī)范村干部工作程序和行為、提升村干部專業(yè)素養(yǎng)就顯得尤為重要，于是村干部職業(yè)化的作用更加凸顯。

2.村干部職業(yè)化的制度優(yōu)勢(shì)與挑戰(zhàn)

村干部職業(yè)化為村干部隊(duì)伍建設(shè)和農(nóng)村建設(shè)帶來政策和制度機(jī)遇的同時(shí)，在其推行過程中也存在著一些弊端和問題，需要引起更多地關(guān)注。

2.1 制度優(yōu)勢(shì)

2.1.1 激勵(lì)作用

首先，村干部職業(yè)化制度改革有利于提高干部的工資待遇，提升村干部的晉升空間，使村干部能夠積極投入到農(nóng)村工作中；其次，有利于提高村干部的各項(xiàng)福利待遇，如養(yǎng)老保障、定期免費(fèi)體檢、醫(yī)療待遇、退休補(bǔ)貼等；第三，通過績效管理對(duì)村干部的工作內(nèi)容、工作目標(biāo)等做出了更加具體的要求，有利于進(jìn)一步提升村干部工作水平；最后，進(jìn)一步明確了村干部的權(quán)利義務(wù)，有利于增強(qiáng)村干部責(zé)任意識(shí)、服務(wù)意識(shí)等，從而提高其為民服務(wù)的水平。這些激勵(lì)作用不僅能夠激發(fā)村干部干事創(chuàng)業(yè)的主動(dòng)性和積極性，也能夠使村干部這一崗位更具吸引力，從而吸引更多的青年人才加入到村干部隊(duì)伍中，投入到鄉(xiāng)村振興的浪潮中。

2.1.2 規(guī)范作用

村干部職業(yè)化更加強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層治理由以往的“半正式治理”走向正式化、正規(guī)化的過程，村干部也由原先的兼職干部走向職業(yè)化的專職干部。村干部職業(yè)化制度能夠進(jìn)一步完善和規(guī)范村干部管理辦法，村干部崗位公職化使村干部有了固定的辦公場(chǎng)所，能夠像國家公務(wù)員一樣實(shí)行坐班制，按照規(guī)定按時(shí)上下班，專職從事村務(wù)管理工作。村干部管理的規(guī)范化一方面能夠克服以往村干部工作中“半脫產(chǎn)”的現(xiàn)象，避免村民有事找不到村干部的情況發(fā)生，有利于群眾隨時(shí)向村干部反映問題、尋求幫助，為村民辦事提供了極大便利。另一方面也能夠使村干部在工作中有明確的任務(wù)、有規(guī)范的程序、有科學(xué)的方法，從而避免了以往村干部在工作中的大包大攬、經(jīng)驗(yàn)處理、效率低下等問題?？傊甯刹柯殬I(yè)化能夠規(guī)范村干部管理，提高工作效率，提高村民對(duì)村干部工作的滿意度。

2.2 問題和挑戰(zhàn)

實(shí)質(zhì)上，村干部職業(yè)化并未完全將村干部變?yōu)閲夜毴藛T，而是將國家管理公職人員的一些制度措施加以改造并運(yùn)用到對(duì)村干部的管理上來。因此，在村干部職業(yè)化的運(yùn)行過程中，在其發(fā)揮激勵(lì)作用、規(guī)范作用的同時(shí)，難免也會(huì)出現(xiàn)一些問題，面臨一些挑戰(zhàn)。

2.2.1 復(fù)雜化和高成本

與傳統(tǒng)“半正式化”基層治理的低成本相比，村干部職業(yè)化要求基層治理的正規(guī)化、制度化，這必然是一個(gè)系統(tǒng)而又復(fù)雜的改革過程，也必然是一種高成本的基層治理模式。一方面，村干部各項(xiàng)待遇的提升不可避免地加大了政府財(cái)政支出，尤其是一些貧困地區(qū)財(cái)政壓力會(huì)更大。另一方面，村干部的工作具有一定的季節(jié)性和靈活性，坐班制使村干部由兼職變?yōu)槿?，這在某種程度上會(huì)造成人力資源的浪費(fèi)。

2.2.2 是脫離農(nóng)村實(shí)際和農(nóng)民群眾

從某種程度而言，村干部工作就是群眾工。當(dāng)下，我國農(nóng)村實(shí)行基層自治制度，村干部由村民民主選舉產(chǎn)生，一般都對(duì)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況和村民基本情況有所了解，能夠因地制宜地搞農(nóng)村建設(shè)。村干部對(duì)村民來說更有親和力和說服力，也更容易取得村民的信任和支持。而村干部職業(yè)化以后，雖然村干部由國家委派，其待遇也有所提高，但也存在委派的村干部不了解當(dāng)?shù)亍叭r(nóng)”現(xiàn)狀的問題，長此以往必然會(huì)切斷村干部與村民之間的天然聯(lián)系，造成脫離群眾、脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際的問題，這不僅會(huì)使村民和村干部之間產(chǎn)生分歧，更加大了村干部帶領(lǐng)村子發(fā)展，帶領(lǐng)村民共同致富的難度。

2.2.3 與鄉(xiāng)村基層自治存在矛盾之處

國家委派村干部與鄉(xiāng)村基層自治原則存在一些矛盾之處。村干部職業(yè)化要求在處理問題時(shí)都要按照現(xiàn)有規(guī)則、制度進(jìn)行，這雖然能夠使工作更加程序化、規(guī)范化，但也在某種程度上減小了村民參與農(nóng)村自治的機(jī)會(huì)和空間，也會(huì)使村民認(rèn)為實(shí)行鄉(xiāng)村管理的主體并不是由他們民主選舉產(chǎn)生的“自家人”，從而產(chǎn)生抵觸心理，容易造成村干部和村民之間的矛盾與隔閡，嚴(yán)重時(shí)甚至?xí)せ埽焕谵r(nóng)村管理工作和建設(shè)工作的開展。

3.鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村干部職業(yè)化改革的實(shí)踐路徑

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下村干部職業(yè)化改革路徑的選擇實(shí)質(zhì)上是對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)和基層治理中村干部治理困境所作出的一種制度性回應(yīng)。要在拆解和重塑鄉(xiāng)村治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上不斷完善村干部職業(yè)化管理體系，建立村干部職業(yè)化長效機(jī)制。具體可從基層黨建、選人用人、職責(zé)分工、工作模式、保障機(jī)制、隊(duì)伍建設(shè)等方面進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行實(shí)踐，為村干部職業(yè)化改革創(chuàng)造有利條件。

3.1 發(fā)揮基層黨建引領(lǐng)作用，加強(qiáng)村干部思想政治建設(shè)

農(nóng)村基層黨建為村干部職業(yè)化樹立了明確的目標(biāo)和方向，要將加強(qiáng)農(nóng)村基層黨建工作與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略深度結(jié)合，根據(jù)農(nóng)民之所想、農(nóng)民之所急、農(nóng)民之所盼，制定黨建工作政治路線、思想路線和組織建設(shè)，營造良好的農(nóng)村政治生態(tài)，為村干部職業(yè)化路徑保駕護(hù)航。要完善村干部政治生活制度，通過民主生活會(huì)、組織生活會(huì)等確保黨員干部政治生活健康積極向上，從而實(shí)現(xiàn)村干部的思想統(tǒng)一、意志統(tǒng)一、行動(dòng)統(tǒng)一，并能不斷地增強(qiáng)村干部自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的能力，激發(fā)農(nóng)村基層黨組織的戰(zhàn)斗力，從而增強(qiáng)村干部職業(yè)化路徑的實(shí)踐性。

3.2 制定村干部選人用人標(biāo)準(zhǔn)和制度，優(yōu)化村干部隊(duì)伍整體結(jié)構(gòu)

面對(duì)“無人可選”“無人可用”“水土不服”“跳板作用”的村干部選拔局面，通過制定政治過硬、本領(lǐng)過硬、廉政過硬的用人選人原則，堅(jiān)持公開、公正、公平、擇優(yōu)錄取的原則，從農(nóng)村致富能手、個(gè)體戶、技術(shù)示范戶、優(yōu)秀返鄉(xiāng)務(wù)工農(nóng)民、退伍軍人、大學(xué)生村官、駐村干部等人群中選拔優(yōu)秀村干部，選拔能吃苦、肯干事的年輕人，為其提供鍛煉機(jī)會(huì)和平臺(tái)，保證職業(yè)化村干部隊(duì)伍有源源不斷地新鮮血液融入。要從性別、學(xué)歷、年齡、專業(yè)技能等方面進(jìn)一步優(yōu)化村干部隊(duì)伍整體結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)一批結(jié)構(gòu)優(yōu)良、素質(zhì)過硬、數(shù)量充足的村干部后備隊(duì)伍，全面推進(jìn)村干部職業(yè)化管理的重要組織保證。

3.3 健全培訓(xùn)機(jī)制，不斷強(qiáng)化村干部職業(yè)素養(yǎng)

實(shí)現(xiàn)村干部職業(yè)化的管理就必須通過專業(yè)科學(xué)的職業(yè)化過程培訓(xùn)，不斷增強(qiáng)村干部的職業(yè)意識(shí)，提高職業(yè)技能。要根據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要求、當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際以及村干部自身實(shí)際等優(yōu)化培訓(xùn)體系，堅(jiān)持“按需培訓(xùn)”的原則，實(shí)行分類指導(dǎo)、分層培訓(xùn)等，不斷創(chuàng)新培訓(xùn)方式、豐富培訓(xùn)內(nèi)容，使村干部培訓(xùn)更具針對(duì)性和實(shí)效性，從而激發(fā)村干部學(xué)習(xí)的興趣，增強(qiáng)培訓(xùn)效果。

3.4 建立明晰的村干部職責(zé)分工體系，提高村干部職業(yè)化管理水平

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)農(nóng)村治理工作任務(wù)也越加繁重復(fù)雜。因此，要因地制宜、定崗定位，建立明晰的村干部職責(zé)分工體系，全面覆蓋到農(nóng)村基層黨建、特色產(chǎn)業(yè)、改革發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、鄉(xiāng)風(fēng)文明、綜合治理等工作。要制定規(guī)范化崗位責(zé)任書和服務(wù)清單，明確工作內(nèi)容、工作責(zé)任，制定工作標(biāo)準(zhǔn)，并不斷完善各項(xiàng)規(guī)章制度，從而提高村干部職業(yè)化管理水平，不斷完善鄉(xiāng)村治理體系，提高鄉(xiāng)村治理能力，為鄉(xiāng)村振興提供治理體系和治理能力保障。

3.5 建立健全村干部保障機(jī)制，解決年輕村干部后顧之憂

因地制宜制定村干部招錄計(jì)劃，任用、晉升相關(guān)政策措施，暢通村干部選拔、培養(yǎng)、使用和晉升渠道，加大對(duì)優(yōu)秀村干部的公務(wù)員錄取比例，提高村干部的政治待遇，增強(qiáng)村干部職業(yè)化的內(nèi)生動(dòng)力。建立相對(duì)平衡的工資標(biāo)準(zhǔn)體系提高村干部薪資標(biāo)準(zhǔn)，改善村干部生活質(zhì)量，調(diào)動(dòng)村干部工作的積極性。

3.6 建立健全考核評(píng)價(jià)機(jī)制，強(qiáng)化村干部職業(yè)化管理

科學(xué)制定村干部管理的目標(biāo)責(zé)任制度、任期承諾制度、年度考核制度、黨風(fēng)廉政責(zé)任制等，從德、能、勤、績、廉五個(gè)方面不斷完善職業(yè)化村干部考核評(píng)價(jià)體系，并將其納入村干部工作實(shí)績考核體系，增強(qiáng)考核評(píng)價(jià)的針對(duì)性和可操作性，鼓勵(lì)群眾廣泛參與村干部評(píng)價(jià)與監(jiān)督，進(jìn)而建立有效的職業(yè)化村干部民主考評(píng)機(jī)制。

總之，村干部不僅是鄉(xiāng)村振興的推動(dòng)者、組織者、踐行者，更是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)任務(wù)的中堅(jiān)力量。村干部職業(yè)化改革就是要更好地適應(yīng)新時(shí)代農(nóng)村改革發(fā)展和基層治理的新任務(wù)新要求，完善鄉(xiāng)村建設(shè)體制機(jī)制，結(jié)合鄉(xiāng)村振興發(fā)展形勢(shì)，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機(jī)制，完善鄉(xiāng)村干部職業(yè)化治理體系，進(jìn)一步落實(shí)村干部的職業(yè)化、公職化與行政化管理工作，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的順利實(shí)施。