◎方盛舉，史祥弗

云南大學(xué) a.政府管理學(xué)院；b.邊疆治理研究中心，昆明650500

進(jìn)入21世紀(jì)，我國一些城市開始推行以生態(tài)平衡、節(jié)約資源理念為引領(lǐng)，以環(huán)境與發(fā)展綜合決策為基礎(chǔ)，以環(huán)保雙重考核為保障，以發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)為路徑的綠色行政[1]。隨著綠色行政實踐的深入開展，綠色行政引起國內(nèi)學(xué)者的高度關(guān)注，并分別從主體、過程、政策等三個維度進(jìn)行了研究，但當(dāng)前學(xué)術(shù)界尚未系統(tǒng)性闡明綠色行政的構(gòu)成要素間的辯證關(guān)系及其運(yùn)行機(jī)理。本文基于“體系—過程—政策”的分析框架，試圖在詮釋綠色行政概念的基礎(chǔ)上，聚焦縣級政府，科學(xué)闡釋綠色行政的構(gòu)成要素及其嵌套式的運(yùn)行邏輯，繼而為建構(gòu)中國特色綠色行政話語體系提供路向性啟迪。

一、縣級政府綠色行政的概念內(nèi)涵與分析框架

概念界定是知識生產(chǎn)的基礎(chǔ)。縣級政府在國家治理體系中發(fā)揮著承上啟下、溝通條塊、連接城鄉(xiāng)的作用，是將政府治理制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能的基本治理層級。闡釋縣級政府綠色行政的概念內(nèi)涵是廓析綠色行政構(gòu)成要素及其運(yùn)行邏輯的前提與基礎(chǔ)。

(一)縣級政府綠色行政的概念生成

“綠色是大自然的底色，更是人民群眾的期盼和美好生活的基礎(chǔ)”[2]，彰顯著人與自然和諧共生的美好向往，更表征著“回歸到自由意志的自我立法，重樹人與自然和諧共生關(guān)系，進(jìn)而實現(xiàn)‘全球綠色治理’的綠色正義”[3]。綠色正義“既是承認(rèn)人與自然之間擁有平等地位的正義，也是人與自然之間權(quán)利義務(wù)公正交換的正義”[4]。作為后現(xiàn)代公共行政話語理論的核心,公共能量場的主旨是關(guān)心公共事務(wù)的公眾和政府的平等對話,并達(dá)成一致的公共政策[5]。由此看來，基于綠色正義的多元社會主體活動的縣域可以被認(rèn)為是一個綠色公共能量場?，F(xiàn)代公共行政是由各類公共組織通過縱橫聯(lián)結(jié)而構(gòu)成的治理共同體秉持公平與效率原則回應(yīng)公民需求，有效組織與管理公共機(jī)構(gòu)，進(jìn)而實現(xiàn)公共利益的過程[6]4，也是治理共同體在公共能量場中通過話語演繹而建構(gòu)公共政策的過程[7]8。由此，公共行政可視為多元治理主體在公共能量場中遵循正義與效率原則，以話語為載體，通過平等對話的方式組織和管理公共機(jī)構(gòu)，制定、執(zhí)行和修訂政策的過程?！熬G色行政是政府引領(lǐng)多元綠色治理主體在綠色管理思想指導(dǎo)下，將保護(hù)生態(tài)環(huán)境、人與自然和諧共處、節(jié)約成本和環(huán)境友好的行政理念從意識層面推向操作層面，進(jìn)而實現(xiàn)人類社會可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的活動”[8]?？h級政府治理下的縣域是綠色行政的基本單元，是國家綠色治理的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)。綜上所述，我們嘗試將縣級政府綠色行政定義為：縣級黨委、縣級政府領(lǐng)導(dǎo)和組織多元社會主體，在縣域綠色公共能量場中秉持綠色正義原則，通過創(chuàng)設(shè)綠色話語交往平臺，運(yùn)行綠色話語表達(dá)機(jī)制，制定和執(zhí)行綠色政策，通過綠色績效檢驗綠色行政質(zhì)量，進(jìn)而促進(jìn)縣域中人與自然和諧共生目標(biāo)實現(xiàn)的一系列行政過程。

(二)縣級政府綠色行政的內(nèi)涵

一是綠色行政主體的共同體性?？h級政府綠色行政的主體是在縣級黨委的集中領(lǐng)導(dǎo)以及縣級政府的有效組織下形成，由企業(yè)、社會組織和公民等多元綠色治理主體平等參與的綠色治理共同體?？h級黨委是縣域綠色治理共同體的領(lǐng)導(dǎo)主體，承擔(dān)促進(jìn)綠色話語表達(dá)與綠色話語凝聚的重要功能；縣級政府是縣域綠色治理共同體的負(fù)責(zé)主體，承擔(dān)暢通綠色話語表達(dá)渠道，供給綠色話語交往平臺和綠色政策，組織實施綠色績效考核等職能，以使多元治理主體能夠公開、平等地表達(dá)自己的話語訴求，進(jìn)而將多元治理主體的利益訴求轉(zhuǎn)換為綠色利益；縣域企業(yè)、縣域社會組織和縣域公民承擔(dān)著表達(dá)綠色話語以及參與綠色決策、綠色政策執(zhí)行和綠色績效考核的重要職能。多元治理主體的綠色話語輸入不僅是綠色行政過程的邏輯起點(diǎn)，也直接影響著綠色行政的良性運(yùn)行和未來走向。

二是綠色行政客體的要素多元性?？h級政府綠色行政的客體是以實現(xiàn)“自然生態(tài)—經(jīng)濟(jì)生態(tài)—政治生態(tài)—社會生態(tài)—文化生態(tài)”全域“綠化”為主要內(nèi)容的綠色公共事務(wù)?！叭伺c自然的關(guān)系和人與社會的關(guān)系相聯(lián)系并通過人與社會的關(guān)系表現(xiàn)出來”，同時，“改善人與自然的關(guān)系必須同時改善人與社會的關(guān)系”[9]。因此，縣級政府綠色行政雖然以自然生態(tài)問題為直接對象，但自然生態(tài)問題的解決須以政治生態(tài)綠化為保障、經(jīng)濟(jì)生態(tài)綠化為基礎(chǔ)、社會生態(tài)綠化為支撐、文化生態(tài)綠化為動力。由此，縣級政府綠色行政的客體包括實現(xiàn)“自然生態(tài)—經(jīng)濟(jì)生態(tài)—政治生態(tài)—社會生態(tài)—文化生態(tài)”和諧共生的所有公共事務(wù)。

三是縣級政府綠色行政過程的嵌套性。“嵌套”，從字面意思看是嵌入并套在一起。對于物體的固定，往往需要嵌入物與被嵌入物之間有合適的接口和比例關(guān)系。而一旦嵌入物與被嵌入物能夠適配，就會形成持久穩(wěn)固的結(jié)構(gòu)。縣級政府綠色行政是縣級黨委、縣級政府領(lǐng)導(dǎo)和組織綠色治理共同體，將輸入綠色公共能量場的綠色話語通過綠色決策程序轉(zhuǎn)換為綠色政策，并通過綠色政策執(zhí)行將綠色政策輸出到綠色公共能量場中產(chǎn)生綠色化的結(jié)果，然后通過綠色績效考核對結(jié)果進(jìn)行測評以把握綠色行政質(zhì)量，并將測評結(jié)果通過激勵機(jī)制、容錯糾錯機(jī)制或問責(zé)機(jī)制等方式向行政體系反饋。

四是縣級政府綠色行政目標(biāo)的美好性。中國特色社會主義進(jìn)入新時代，作為與時代相匹配的行政模式，綠色行政的目標(biāo)就是為了幫助人民實現(xiàn)美好生活。縣級政府綠色行政的目標(biāo)是提供更多優(yōu)質(zhì)的綠色公共產(chǎn)品以滿足人民美好生活需要，最終推動形成人與自然和諧共生的縣域現(xiàn)代化新格局。這正是馬克思生態(tài)文明思想所追求的終極目標(biāo)，即“人與自然界之間及人與人之間矛盾的真正解決，存在與本質(zhì)、對象化與我確證，自由與必然，個體與類之間斗爭真正解決的共產(chǎn)主義”[10]。

(三)縣級政府綠色行政的分析框架

縣級政府綠色行政質(zhì)量主要受到綠色行政主體、綠色行政過程和綠色政策三要素的制約。既有研究多從三維中的某一個維度進(jìn)行剖析，而沒有系統(tǒng)分析這些要素之間的辯證關(guān)系以及綠色行政的運(yùn)行機(jī)理，也沒有闡釋綠色決策、綠色政策執(zhí)行和綠色績效考核等過程之間的嵌套式運(yùn)行邏輯。政治系統(tǒng)論將系統(tǒng)看作由“體系—過程—政策”三大層面要素構(gòu)成，以“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”為運(yùn)行邏輯的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)[11]，這就為系統(tǒng)闡釋綠色行政主體、綠色行政過程和綠色政策三要素之間的辯證關(guān)系以及運(yùn)行邏輯奠定了理論基礎(chǔ)，并提供了方法引導(dǎo)。有鑒于此，本文基于“體系—過程—政策”三要素，遵循“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”的邏輯理路，系統(tǒng)闡釋綠色行政的構(gòu)成要素及其運(yùn)行邏輯(如下頁圖1所示)。

具體而言，體系維度是指綠色治理共同體，主要是明確縣級政府綠色行政“主體是誰”的問題；過程維度是指縣級政府綠色行政遵循“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”的邏輯理路進(jìn)行綠色決策、綠色政策執(zhí)行以及綠色績效考核的行政過程，主要解決縣級政府綠色行政“如何運(yùn)行”的問題；政策維度是指縣級政府綠色行政過程的輸出，聚焦縣級政府綠色行政“以何種工具運(yùn)行”。

圖1 縣級政府綠色行政分析框架圖

二、縣級政府綠色行政的構(gòu)成要素：基于“體系—過程—政策”的三維闡釋

解構(gòu)縣級政府綠色行政構(gòu)成要素是闡釋綠色行政運(yùn)行邏輯的重要前提。綠色行政本質(zhì)上屬于公共行政范疇，其構(gòu)成要素的解構(gòu)必須以公共行政要素理論為指導(dǎo)?，F(xiàn)階段，既有行政要素的研究形成了“三要素說”，即體系要素[6]4、過程要素[12]和工具要素[7]8。政府主要是通過創(chuàng)設(shè)綠色話語平臺與綠色話語機(jī)制、組織和管理綠色行政組織體系、推動綠色公共決策、推進(jìn)綠色政策執(zhí)行、實施綠色績效考核等要素履行綠色行政職能。本文基于“體系—過程—政策”三大維度，系統(tǒng)闡釋了綠色行政的構(gòu)成要素(如圖2所示)。

圖2 縣級政府綠色行政構(gòu)成要素圖

(一)體系要素：綠色治理共同體

在公共行政學(xué)的歷史演變過程中，公共行政主體概念的內(nèi)涵與外延隨著治理理論的興起和演化，由政府單中心結(jié)構(gòu)逐漸走向由“政府組織、準(zhǔn)政府組織、非營利組織、私人組織、公務(wù)員和公民大眾”[6]3等多元治理主體組成的多中心合作制結(jié)構(gòu)體系。我國行政主體的概念也隨著政府與公民關(guān)系的變化，逐步由“實施國家行政權(quán)的組織”[13]轉(zhuǎn)向“政府部門與公民大眾因公共利益而凝聚起的行政共同體”[14]。由于實踐過程中“社會民眾的意見表達(dá)進(jìn)入政府時會經(jīng)過層層過濾”“各級行政共同體僅將社會民眾具體的意見表達(dá)轉(zhuǎn)化為局部利益”“阻礙了政府與社會的良性互動”[15]，因此，行政共同體需要進(jìn)一步轉(zhuǎn)向“各級政府與社會多元主體相互包容，共同參與公共治理的體系”[15]?？梢姡?dāng)前行政主體已由原來的政府單中心主體轉(zhuǎn)向了多元主體平等對話的合作共同體。更為重要的是，“綠色行政主體是以政府為主導(dǎo)，企業(yè)、社會組織、媒體、公眾和專家學(xué)者等平等參與的綠色治理共同體”[8]。有鑒于此，我們認(rèn)為，縣級政府綠色行政主體是在縣級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，由多元綠色治理主體凝聚而成的，以縣級政府為基礎(chǔ)的縣域綠色治理共同體。縣域綠色治理共同體是在縣級黨委、縣級政府的領(lǐng)導(dǎo)和組織下開展綠色治理活動過程中形成的，由縣委、縣政府、縣域企業(yè)、縣域社會組織和縣域公民等多元治理主體共同構(gòu)成的，以平等對話為合作基礎(chǔ)，以共建共治共享為治理邏輯，以彼此信任、身份認(rèn)同、相互尊重為合作紐帶，以人與自然和諧共生為治理目標(biāo)的縣域利益共同體。

(二)過程要素：綠色行政過程

“政策分析、項目評估、科學(xué)決策及審慎合理地注重績效是行政過程的一部分”[12]。從考察行政裁量在各階段的合理性來看，“行政過程是包括‘目的→行為規(guī)范的認(rèn)識→事實認(rèn)定→預(yù)測→評價→選擇→決定’等環(huán)節(jié)在內(nèi)的動態(tài)過程”[16]。行政過程是以向政治體系提出要求為邏輯起點(diǎn)，以政府決策和政策執(zhí)行為轉(zhuǎn)換過程，以輸出公共政策為結(jié)果的運(yùn)行過程[17]?！皬男姓^程的視角考察，激勵、容錯糾錯與問責(zé)貫穿于改革創(chuàng)新過程的始終”[18]，與“政府官員的績效評估高度銜接”[19]。公共決策、政策執(zhí)行以及績效考核是影響行政過程的三大要素。縣級綠色行政過程是指以縣級黨委、縣級政府為基礎(chǔ)的綠色治理共同體在公共能量場中，以綠色話語為媒介進(jìn)行公共決策、政策執(zhí)行以及績效考核的過程。由此，縣級政府綠色行政過程的要素可進(jìn)一步細(xì)化為綠色公共決策、綠色政策執(zhí)行以及綠色績效考核。

縣級政府綠色公共決策是指縣級黨委、縣級政府領(lǐng)導(dǎo)和組織綠色治理共同體在平等對話的基礎(chǔ)上，通過法定程序?qū)⒕G色話語轉(zhuǎn)換為綠色政策的過程；綠色政策執(zhí)行是指縣級黨委、縣級政府領(lǐng)導(dǎo)和組織綠色治理共同體將綠色政策付諸實施，進(jìn)而將綠色政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)換為綠色治理效能的重要環(huán)節(jié)；綠色績效考核是縣域綠色治理共同體基于平等對話的方式，科學(xué)測評縣級政府綠色治理績效，進(jìn)而把握好綠色行政質(zhì)量并將結(jié)果反饋給綠色行政主體的過程。這三個過程要素的交往互動不斷積聚綠色治理的合力，推動綠色行政良性運(yùn)行，為推進(jìn)人與自然和諧共生、不斷滿足人民美好生活需要的綠色治理目標(biāo)提供持久的動力。

(三)政策要素：綠色政策

現(xiàn)代公共行政是由多元主體構(gòu)成的治理共同體以公共能量場為場域，以話語為符號載體，以重復(fù)性建構(gòu)公共政策為目標(biāo)的過程[7]8?！肮残姓氁怨舱邽楣ぞ吆褪侄巍盵20]。綠色政策不僅是綠色行政體系向縣域公共能量場的政策輸出，還是對縣域公共能量場中綠色決策和綠色政策執(zhí)行過程的政策分析，而且與綠色公共能量場中反饋環(huán)節(jié)的綠色績效考核結(jié)果密切相關(guān)。因此，縣級政府綠色政策體系的構(gòu)建，就是要縣級黨委、縣級政府領(lǐng)導(dǎo)和組織縣域綠色治理共同體在縣域公共能量場中，基于平等對話制定和實施綠色政策，進(jìn)而形成全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的綠色政策體系。具體而言，就是要在綠色政策主體層面，形成由“黨委—政府—企業(yè)—社會組織—公民”構(gòu)成的綠色政策主體體系，以使多元綠色治理主體能夠平等參與到綠色政策運(yùn)行的全過程中；在綠色政策內(nèi)容層面，形成以綠色經(jīng)濟(jì)政策、綠色政治政策、綠色社會政策、綠色文化政策、綠色生態(tài)政策為基礎(chǔ)的綠色政策內(nèi)容體系，以促進(jìn)“政治—經(jīng)濟(jì)—社會—文化—生態(tài)”全面綠色轉(zhuǎn)型；在綠色政策過程層面，形成以綠色政策議程設(shè)置、綠色決策、綠色政策執(zhí)行、綠色政策評估、綠色政策終結(jié)等為內(nèi)容的綠色政策過程體系，以提高綠色政策的回應(yīng)性、動態(tài)性、民主性和可及性；在綠色政策工具層面，形成以生態(tài)政策為主要內(nèi)容的綠色政策工具體系，以提高綠色政策的多樣性與靈活性；在綠色政策目標(biāo)層面，形成通過綠色政策解決生態(tài)環(huán)境問題，推進(jìn)“政治生態(tài)—經(jīng)濟(jì)生態(tài)—文化生態(tài)—社會生態(tài)—自然生態(tài)”全域綠色化，最終推動實現(xiàn)人與自然和諧共生的綠色政策目標(biāo)。概言之，縣域綠色政策是縣級黨委、縣級政府領(lǐng)導(dǎo)和組織綠色治理共同體基于縣域綠色治理制度、結(jié)合縣域生態(tài)環(huán)境問題的實際情況制定的，以解決縣域生態(tài)環(huán)境惡化為問題導(dǎo)向，以促進(jìn)縣域“政治—經(jīng)濟(jì)—文化—社會—生態(tài)”全域綠色化為結(jié)果導(dǎo)向，以實現(xiàn)縣域人與自然和諧共生為目標(biāo)導(dǎo)向的一系列法律、規(guī)章、制度、決定等規(guī)則形態(tài)的總稱。

縣級政府綠色行政是由“體系—過程—政策”三大維度和綠色治理共同體、綠色決策、綠色政策執(zhí)行、綠色績效考核、綠色政策反饋等五大要素構(gòu)成的有機(jī)體系。縣級政府綠色行政的構(gòu)成要素及其作為整體的綠色行政體系與綠色公共能量場的交往，是將綠色政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為綠色治理效能的重要保障。

三、縣級政府綠色行政的運(yùn)行邏輯：基于“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”的邏輯理路

邏輯(Logic)指的是思維的規(guī)律與規(guī)則。狹義的邏輯指思維的規(guī)律；廣義的邏輯泛指規(guī)律，包括思維規(guī)律和客觀規(guī)律。政治系統(tǒng)遵循“輸入—轉(zhuǎn)換—輸出—反饋”的邏輯理路，實現(xiàn)體系內(nèi)部及其體系與環(huán)境之間的互動，而作為政治系統(tǒng)組成部分的縣級政府綠色行政也是因循上述四個邏輯理路，實現(xiàn)綠色行政體系內(nèi)部各要素之間及其與縣域綠色公共能量場中的物質(zhì)、信息和能量之間的交換與互動(如圖3所示)。

圖3 縣級政府綠色行政運(yùn)行邏輯圖

(一)縣級政府綠色行政的輸入邏輯：秉持綠色正義原則輸入綠色話語

“輸入”是綠色行政過程的邏輯起點(diǎn)。當(dāng)多元綠色治理主體以綠色話語為載體向政治體系提出政治要求時，綠色話語就會經(jīng)由正式或非正式的話語機(jī)制進(jìn)入綠色公共能量場，這突出表現(xiàn)為人民美好生活需要的綠色話語進(jìn)入綠色行政體系之中。話語理論主張“為加強(qiáng)民主應(yīng)賦予包括公共行政人員在內(nèi)的所有人正式參與和代表的職權(quán)，每個人都有自由獲得參與資格及其平等參與對話的權(quán)利”[7]10。社會公平或社會正義不僅是公共行政的根本目的和核心價值[6]7，也是綠色價值觀的核心支柱之一[21]?！罢x是形式與內(nèi)容的統(tǒng)一，在話語形式中達(dá)成的共識就是內(nèi)容，這種內(nèi)容就是正義的標(biāo)準(zhǔn)”[22]。綠色話語與綠色正義是相互聯(lián)系、相互促進(jìn)的。綠色正義規(guī)定了綠色話語輸入的根本準(zhǔn)則，在綠色話語論證過程中形成了綠色正義的正義標(biāo)準(zhǔn)。一方面，綠色話語以承認(rèn)和尊重綠色價值為基礎(chǔ)，以“綠水青山就是金山銀山”等話語為關(guān)鍵隱喻，以建構(gòu)和諧共生的人與自然關(guān)系進(jìn)而滿足人民美好生態(tài)需要為目標(biāo)[23]，是綠色行政運(yùn)行中多元主體話語表達(dá)的重要媒介和符號載體，是綠色價值觀的外在表征。這就決定了綠色行政過程中的綠色話語輸入只有遵循綠色正義原則，才能符合“切合情境的意向性、真誠、自主參與和實質(zhì)性貢獻(xiàn)”[7]88的規(guī)則。另一方面，綠色話語向綠色行政體系輸入的過程，也是多元綠色治理主體基于交往理性達(dá)成話語共識進(jìn)而建構(gòu)綠色正義內(nèi)容的過程。換言之，綠色正義是綠色治理共同體在綠色話語論證過程中達(dá)成的人與自然和諧共生的綠色正義標(biāo)準(zhǔn)。綠色正義既承認(rèn)自然生態(tài)所承載的滿足人類生存和發(fā)展需要的工具價值、維持其自身進(jìn)化的內(nèi)在價值與系統(tǒng)價值，也主張開發(fā)與利用自然的綠色權(quán)利和尊重、順應(yīng)、保護(hù)自然的綠色義務(wù)在人、自然、社會之間平等分配，更主張平等分配綠色話語權(quán)，使多元治理主體能夠共建共治共享綠色公共事務(wù)。綠色話語的輸入除了要秉持綠色正義原則以外，還有賴于暢通的話語渠道和開放的話語交往平臺，為此，全面推進(jìn)縣域綠色行政要創(chuàng)設(shè)綠色話語交往平臺和創(chuàng)新綠色話語交往機(jī)制。

(二)縣級政府綠色行政的轉(zhuǎn)換邏輯：社會綠色共識經(jīng)綠色決策轉(zhuǎn)換為綠色政策

縣級政府綠色行政的轉(zhuǎn)換過程是指縣級黨委、縣級政府領(lǐng)導(dǎo)和組織綠色治理共同體在綠色公共能量場中進(jìn)行話語博弈，以達(dá)成社會綠色共識，并通過法定決策程序?qū)⒕G色共識轉(zhuǎn)換為綠色政策的過程，體現(xiàn)了將綠色共識變?yōu)榫G色政策的“轉(zhuǎn)換邏輯”。作為多元綠色治理主體利益訴求載體的綠色話語，一旦進(jìn)入縣域綠色公共能量場，便會憑其話語權(quán)而展開博弈，以期使自己的利益訴求能夠通過政府決策與制度安排予以實現(xiàn)。這必然會觸發(fā)“綠色政策之窗”的開啟。為此，就需要多元綠色治理主體通過平等對話凝聚綠色共識，并通過公共決策程序?qū)⒕G色共識轉(zhuǎn)換為綠色政策?，F(xiàn)階段，由于政府理性的有限性以及多元主體參與不足，致使傳統(tǒng)行政決策陷入“價值困局”“合法性困局”“塔西佗困局”“鄰避困局”“羅生門困局”[24]等治理困境。這不僅會導(dǎo)致縣級政府公共決策能力孱弱，有時甚至還會引發(fā)環(huán)境群體性事件。為此，亟須構(gòu)建起多元綠色治理主體平等對話的綠色決策機(jī)制，通過縣級黨委、縣級政府組織多元治理主體經(jīng)由平等對話凝聚綠色共識，然后依據(jù)國家綠色治理制度，就縣域綠色治理問題作出決策，進(jìn)而將綠色共識轉(zhuǎn)化為綠色政策。

首先，縣級政府綠色行政應(yīng)以轉(zhuǎn)變決策理念為出發(fā)點(diǎn)，轉(zhuǎn)“涸澤而漁式?jīng)Q策”為“綠水青山就是金山銀山式?jīng)Q策”，變“置若罔聞式?jīng)Q策”為“積極進(jìn)取式?jīng)Q策”，化“封閉式官僚決策模式”為“多中心開放型決策模式”，以“尊重、順應(yīng)和保護(hù)自然”“空間均衡”“兩山論”“發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一”為基本原則，以構(gòu)建“山水林田湖草沙生命共同體”為目標(biāo)，把增值“自然價值和自然資本”的生態(tài)文明理念與公共決策理念深度融合，進(jìn)而完成縣級政府公共決策理念綠色化的根本轉(zhuǎn)變。

其次，縣級政府綠色行政還應(yīng)以拓展決策事項為關(guān)鍵點(diǎn)，將以“自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度”“空間規(guī)劃”“空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化”“資源總量管理和全面節(jié)約”“資源有償使用和生態(tài)補(bǔ)償”“環(huán)境治理體系”“綠色發(fā)展”“生態(tài)文明績效評價考核和責(zé)任追究”等為主要內(nèi)容的綠色公共事項納入縣域綠色行政決策范疇，進(jìn)而形成由綠色政治政策、綠色經(jīng)濟(jì)政策、綠色社會政策、綠色文化政策和綠色生態(tài)政策等構(gòu)成的綠色政策體系。

最后，縣級政府綠色行政也應(yīng)以優(yōu)化決策過程為著力點(diǎn)，建立和完善以“決策啟動機(jī)制—公眾參與機(jī)制—專家論證機(jī)制—風(fēng)險評估機(jī)制—合法性審查和集體討論決定機(jī)制—決策執(zhí)行和調(diào)整機(jī)制—責(zé)任追究機(jī)制”為主要內(nèi)容的綠色決策機(jī)制譜系，推動形成多元綠色治理主體圍繞綠色公共議題進(jìn)行“話語建構(gòu)、意義競爭與詮釋”[25]的綠色決策長效機(jī)制。

(三)縣級政府綠色行政輸出邏輯：綠色政策優(yōu)勢經(jīng)公共能量場轉(zhuǎn)化為綠色治理效能

綠色行政的輸出過程是綠色治理共同體借助公共能量場實施綠色政策并輸出綠色治理效能的過程，體現(xiàn)了將綠色政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為綠色治理效能的“輸出邏輯”。現(xiàn)階段，由于縣級政府不同部門的綠色政策執(zhí)行權(quán)條塊分割、手段單一、機(jī)制不健全等多重因素長期存續(xù)和交互疊加，形成了“選擇性執(zhí)行策略”，進(jìn)而導(dǎo)致綠色政策執(zhí)行梗阻，不利于綠色政策優(yōu)勢的治理效能轉(zhuǎn)化。綠色政策執(zhí)行模式的重構(gòu)受到職權(quán)劃分、激勵結(jié)構(gòu)、主體動機(jī)、區(qū)域差異、公民參與、政策理論、政策體制以及政策工具等多重因素掣肘，需要構(gòu)建“政策共同體在政策執(zhí)行過程中通過討論、協(xié)商和適度妥協(xié)等交往理性進(jìn)行合作的公共對話式政策執(zhí)行模式”[26]，以降低綠色政策執(zhí)行的復(fù)雜性與不確定性，進(jìn)而促進(jìn)綠色政策的良性運(yùn)行。具體可從以下三個方面著手。

首先，構(gòu)建縣域綠色政策網(wǎng)絡(luò)。綠色政策執(zhí)行模式的重建應(yīng)依據(jù)“收與放”“統(tǒng)與分”“責(zé)與能”的原則，以綠色治理共同體取代縣級政府內(nèi)部“部門分散、條塊分割”和政企“貓鼠同盟”、政社“智豬博弈”的碎片化環(huán)境治理結(jié)構(gòu)，形成多元綠色治理主體平等對話的扁平化綠色政策網(wǎng)絡(luò)。

其次，建立綠色政策執(zhí)行的對話機(jī)制。綠色政策執(zhí)行模式的重構(gòu)還需建立綠色政策執(zhí)行的話語機(jī)制，使縣域多元治理主體能夠就執(zhí)行中的利益糾紛、價值沖突、分歧矛盾進(jìn)行平等對話與理性博弈并達(dá)成共識，以融合選擇性的執(zhí)行策略消解綠色政策執(zhí)行梗阻，進(jìn)而推進(jìn)綠色政策的貫徹執(zhí)行。這不僅有利于增進(jìn)多元治理主體對執(zhí)行方案與規(guī)劃的認(rèn)同與支持，還有利于增強(qiáng)綠色政策執(zhí)行過程的回應(yīng)性與透明度，進(jìn)而保證綠色政策執(zhí)行過程的綠色正義，進(jìn)一步提升縣域綠色治理能力。

最后，創(chuàng)新綠色政策執(zhí)行方式。綠色政策執(zhí)行模式的重構(gòu)既需要全面推行綠色執(zhí)法事項指導(dǎo)目錄、行政執(zhí)法公示、重大執(zhí)法決定合法性審查以及執(zhí)法全過程記錄等制度，也需要依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計算等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)建立聯(lián)合監(jiān)測、聯(lián)合執(zhí)法和交叉執(zhí)法的綠色智能監(jiān)控技術(shù)系統(tǒng)，為縣域綠色政策執(zhí)行提供信息支撐，更需要通過人力、物力、財力資源向街道和社區(qū)下沉，增強(qiáng)綠色政策執(zhí)行力，進(jìn)而為縣域綠色政策執(zhí)行提供綠色資源保障。

(四)縣級政府綠色行政的反饋邏輯：綠色績效考核驗證綠色行政質(zhì)量

綠色行政的反饋過程是以縣級黨委、縣級政府為基礎(chǔ)的綠色治理共同體通過綠色績效考核來測度綠色行政質(zhì)量，并把考核結(jié)果反饋給綠色行政主體的活動或過程，體現(xiàn)了將綠色行政質(zhì)量回饋給綠色行政體系的“反饋邏輯”。作為綠色行政的重要內(nèi)容，“把環(huán)?？冃Ъ{入官員的政績考核不單是在理論上可行，在實踐上更是可行，‘環(huán)境績效考核制度’正逐步發(fā)揮作用”[27]。

首先，完善縣域綠色績效考核制度?？h級黨委、縣級政府應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)和組織綠色治理共同體在公共能量場中建立以綠色績效考核主體、綠色績效考核目標(biāo)、綠色績效考核指標(biāo)、綠色績效考核流程等為主要內(nèi)容的績效考核制度，為綠色績效考核的順利開展提供制度保障。第一，拓展綠色績效考核主體，賦予多元綠色治理主體參與綠色績效考核全過程的權(quán)利。第二，完善綠色績效考核評價指標(biāo)體系。依據(jù)縣域主體功能定位、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、資源環(huán)境稟賦、領(lǐng)導(dǎo)班子考核的差異化要求，將“縣域生態(tài)保護(hù)與資源利用、增長質(zhì)量與環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境治理與綠色生活、公眾滿意度”等綠色指標(biāo)納入績效考核體系，并提高“資源能源消耗、環(huán)境損害、環(huán)境質(zhì)量”的權(quán)重，以形成全面綜合權(quán)衡經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)的指標(biāo)體系。第三，優(yōu)化綠色績效考核流程。綠色績效考核流程的優(yōu)化亟須構(gòu)建“年度考核與績效考核、任職考察與換屆考察及目標(biāo)責(zé)任考核”等考核流程相互銜接機(jī)制，以避免重復(fù)考核并防止“一票否決”泛化，進(jìn)而降低綠色績效考核成本，切實提高綠色績效考核效率。

其次，建立綠色績效考核對話機(jī)制?？h級政府綠色行政還應(yīng)依托政府政務(wù)服務(wù)平臺以及第三方平臺等建立多元綠色治理主體平等合作的綠色績效考核對話機(jī)制，使多元綠色治理主體就政府綠色績效等相關(guān)問題進(jìn)行平等對話并達(dá)成共識，形成“政府與公眾間的知識共享機(jī)制及社會監(jiān)督機(jī)制”[28]，以保證綠色績效考核機(jī)制的長效運(yùn)行。

最后，完善綠色績效考核結(jié)果反饋機(jī)制。由于信息不對稱、激勵有效性以及問責(zé)機(jī)制不健全等困境，容易導(dǎo)致縣級政府績效考核的“指揮棒”效應(yīng)弱化，對此，亟須以生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)為信息支撐，建構(gòu)以財政激勵、晉升激勵、聲譽(yù)激勵為主要內(nèi)容的激勵機(jī)制，以“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”“生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究制度”“領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計制度”等為主要內(nèi)容的問責(zé)機(jī)制，以及以綠色治理領(lǐng)域容錯糾錯機(jī)制構(gòu)成的綠色治理績效考核結(jié)果反饋機(jī)制，從而增強(qiáng)綠色績效考核的正向激勵作用，提升綠色政策質(zhì)量與綠色治理效能。

四、結(jié)語

縣級政府綠色行政承擔(dān)著構(gòu)建綠色話語平臺和平等對話機(jī)制、供給并實施綠色政策、促進(jìn)人與自然和諧共生等綠色治理職能。綠色治理共同體、綠色決策、綠色政策、綠色績效考核等構(gòu)成了綠色行政的基本要素。縣級政府綠色行政以綠色話語彰顯綠色正義，借助綠色決策將綠色話語轉(zhuǎn)換為綠色政策，借由公共能量場把綠色政策優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為綠色治理效能，以綠色績效考核檢驗綠色行政質(zhì)量并將結(jié)果向綠色行政體系反饋?？h級政府綠色行政過程彰顯了嵌套式運(yùn)行邏輯，對全面推進(jìn)人與自然和諧共生的現(xiàn)代化和實現(xiàn)人民美好生活有著重要的理論價值和現(xiàn)實意義。