王子立,黃伊霖
(1.中國人民公安大學(xué),北京 100038)(2.中國人民警察大學(xué),廣東 廣州 510663)
目前,德國是歐洲毒品的重要消費市場和運輸過境國,禁毒形勢嚴(yán)峻。2019年,在互聯(lián)網(wǎng)暗網(wǎng)毒品市場上,德國是世界第三大毒品銷售目的地國,僅次于美國和英國。[1]在全球范圍內(nèi),毒品成癮和濫用是影響整個社會的問題,其解決有待全社會所有力量的參與和合作。因此,為整合全社會力量整體性應(yīng)對毒品及成癮問題,德國早在1990年就通過了第一版國家禁毒戰(zhàn)略《國家麻醉品管制計劃》(Nationaler Rauschgiftbek?mpfungsplan)。2012年,德國通過了當(dāng)前正在施行的第三版國家禁毒戰(zhàn)略《國家毒品和成癮政策戰(zhàn)略》(Nationale Strategie zur Drogen-und Suchtpolitik)①,取代了2003年第二版國家禁毒戰(zhàn)略《毒品和成癮行動計劃》(Aktionsplan Drogen und Sucht)。(見表1)德國國家禁毒戰(zhàn)略作為德國毒品和成癮政策的指導(dǎo)方針,規(guī)定了毒品和成癮政策的戰(zhàn)略目標(biāo)和行動計劃,全面奠定了德國毒品和成癮政策的國家方向。在此,筆者結(jié)合整體性治理理論,考察德國國家禁毒戰(zhàn)略的體系框架和運行機制,歸納德國禁毒戰(zhàn)略的特點,進而開展相應(yīng)的思考。
表1 德國國家禁毒戰(zhàn)略匯總②
緣起于英國的整體性治理理論,在極大程度上深化和提升了治理的理論內(nèi)涵和實踐意旨,不僅重塑了治理理念,更是推進了治理模式的變遷,成為當(dāng)前西方最前沿的治理理論和公共管理改革實踐的理論參照。[2]根據(jù)??怂沟亩x,整體性治理就是以公民需求為治理導(dǎo)向,以信息技術(shù)為治理手段,以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機制,對治理層級、功能、公私部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題進行有機協(xié)調(diào)與整合,不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合,為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的政府治理圖式。[3]在整體性治理的目標(biāo)上,通過以滿足公民個人需求為核心治理理念,以整合為主導(dǎo)方式,以信息技術(shù)為主要手段,不斷加強治理層次、治理功能、公私部門的整合及網(wǎng)絡(luò)服務(wù)的組織整合,強化共同體概念,從根本上解決新公共管理所帶來的部門碎片化、功能割裂化、公共責(zé)任模糊化等缺陷,構(gòu)建整體型政府治理的新模式。[4]整體性治理理論提出的出發(fā)點就是對新公共管理帶來的碎片化現(xiàn)象進行戰(zhàn)略回應(yīng),強調(diào)從“問題—對策”導(dǎo)向出發(fā),并提出實現(xiàn)整體性治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——協(xié)調(diào)與整合。[5]依照整體性治理理論,有關(guān)中央與地方、地方與地方、公共部門與私營部門之間所涉及的共同事項(禁毒)問題,可通過協(xié)調(diào)與整合達(dá)到共商解決之道。
應(yīng)對毒品這一全局性社會問題,應(yīng)采取整體性治理策略,設(shè)計整體性毒品治理模式,以引導(dǎo)社會公眾、中央政府、地方政府、非政府組織等主體共同參與規(guī)劃和執(zhí)行,群策群力共謀禁毒之策。以整體性治理視野考察德國禁毒戰(zhàn)略的框架設(shè)計和運行機制,發(fā)現(xiàn)其主要呈現(xiàn)以下三個面向:一是治理層級的協(xié)調(diào)與整合,即從聯(lián)邦到地方的縱向協(xié)調(diào)與整合;二是治理功能的協(xié)調(diào)與整合,即同一層級不同部門之間的橫向協(xié)調(diào)與整合;三是公私部門之間的協(xié)調(diào)與整合,即政府部門與社會公眾、非政府組織的協(xié)調(diào)與整合。在德國禁毒戰(zhàn)略的實施體系和運行機制中,不同層級的公私部門和社會公眾活躍在成癮預(yù)防和治療領(lǐng)域,多元化的主體需要通過國家禁毒戰(zhàn)略整合到統(tǒng)一的禁毒運行體系中。
當(dāng)前正在施行的2012年版德國國家禁毒戰(zhàn)略《國家毒品和成癮政策戰(zhàn)略》,將德國的毒品和成癮政策體系框架劃分為四個支柱,即預(yù)防、咨詢和治療、減少人體損害、打擊毒品犯罪,通過這四個支柱領(lǐng)域的措施共同實現(xiàn)減少毒品需求、幫助克服成癮、改善成癮者健康和減少毒品供應(yīng)的戰(zhàn)略目的。
整體性治理理論以公民需求和問題解決為治理導(dǎo)向,注重對問題的預(yù)防導(dǎo)向,主張防患于未然,建立預(yù)防性政府,預(yù)防公共問題的產(chǎn)生和惡化,以降低治理成本。[6]預(yù)防是現(xiàn)代毒品和成癮政策的首要內(nèi)容,也是德國政府禁毒戰(zhàn)略的首要議程,通過預(yù)防成癮向人們提供有關(guān)使用毒品或成癮物質(zhì)的危險性的信息,以便在成癮發(fā)生之前就加以抵制。德國毒品預(yù)防工作有很強的針對性,對于每一種成癮物質(zhì)或行為,都列明了對應(yīng)的最易成癮的群體,著重于對成癮高危群體的預(yù)防。德國的預(yù)防措施主要針對高危群體,防止他們從事任何成癮和損害健康的行為,其中兒童和青少年是特別重要的目標(biāo)群體。針對兒童和青少年的預(yù)防措施尤為重要,越早為兒童和青少年提供促進健康的預(yù)防措施和方案,就越有可能防止成癮。為了實現(xiàn)這一目標(biāo),兒童和青少年在成長過程中需要一個穩(wěn)定的家庭和社會環(huán)境,能夠為他們提供足夠的安全、認(rèn)可和理解。為此,需要通過實施有針對性的措施支持成長環(huán)境不佳的兒童和青少年,并開展家庭預(yù)防成癮咨詢。學(xué)校是最重要的毒品預(yù)防單位,為確保兒童和青少年能夠有效預(yù)防毒品,實施預(yù)防成癮的措施必須與學(xué)校密切合作。因此,在德國的預(yù)防戰(zhàn)略中,不但將學(xué)校納入成癮預(yù)防體系中并作為重要一環(huán),而且長期性的預(yù)防計劃更是以加強學(xué)校成癮預(yù)防教育為關(guān)鍵。
咨詢和治療措施對于幫助成癮者擺脫成癮的惡性循環(huán)至關(guān)重要。在咨詢方面,德國幾乎每個城市都有為成癮者及其家人提供咨詢的中心,全國共設(shè)置1400多個門診式成癮咨詢中心,同時設(shè)置約800個住院戒癮支持設(shè)施。[7]咨詢中心針對不同類型的成癮咨詢者設(shè)計專門的咨詢方案,目的是通過量身定制的措施來解決不同類型的成癮問題,從而使成癮者能夠克服成癮或至少減少毒品使用。除了咨詢中心,經(jīng)驗豐富的成癮援助專門人員通過專設(shè)的毒品和成癮熱線電話向成癮者提供建議和幫助信息。在治療方面,德國提供多樣化的成癮門診和住院支持,為此,德國聯(lián)邦政府與各州建立了較為完整的戒癮護理系統(tǒng),由超過1萬名社會工作者、教育工作者、心理學(xué)專家和醫(yī)生,以及至少2萬名志愿者組成。包括約1300個戒癮輔導(dǎo)和服務(wù)中心、約300個專業(yè)醫(yī)院、超過1萬個擁有超過15萬名成員的自助小組,以及日托中心、成癮者緊急睡眠場所、住宿場所和善后護理組。[8]另外,還成立專門的治療中心處理成癮依賴的問題,將成癮視為疾病治療,并且提供心理層面的照護服務(wù)以及精神治療,以所有可能的治療形式、替代性藥物來醫(yī)治毒品成癮的病患。治療措施的另一個著力點是改善成癮者的職業(yè)前景,德國政府通過各種措施支持成癮者的再就業(yè),以更好地恢復(fù)或改善成癮者的工作能力,提高其回歸社會的可能性與適應(yīng)力。
傳統(tǒng)上,德國處理毒品問題著重于對毒品犯罪的刑事處罰,然而這只是治標(biāo)不治本,德國各界隨著對成癮機理認(rèn)識的加深,逐漸對減少人體損害措施的價值和必要性達(dá)成共識。幫助成癮者正常生存和減少人體損害的措施,有助于幫助成癮者預(yù)防毒品使用而產(chǎn)生的疾病或死亡,有助于穩(wěn)定成癮者的健康和社會狀況,為進一步的治療創(chuàng)造條件。這是最終能夠克服成癮的重要先決條件。減少人體損害的措施包括多樣化的方法,如針頭和注射器交換計劃、鴉片替代治療、提供低門檻的艾滋病病毒檢測和咨詢以及合法吸毒室(Drogenkonsumraum)③。目前的數(shù)據(jù)和資料證實,為鴉片類毒品成癮的患者提供替代物質(zhì)的治療方法,在德國取得了良好的效果。鴉片替代治療方法是一種治療鴉片類毒品成癮的有效方法,其長期目標(biāo)是實現(xiàn)對鴉片類毒品的禁欲,以及改善和穩(wěn)定成癮者的健康情況。[9]
在德國的禁毒戰(zhàn)略中,實現(xiàn)減少毒品供應(yīng)的戰(zhàn)略目標(biāo)有賴于在禁毒領(lǐng)域嚴(yán)格執(zhí)法和嚴(yán)懲罪犯。在德國,與毒品相關(guān)的行為被作為刑事犯罪處理④,如購買、持有或出售毒品,最高可判處5年監(jiān)禁,而涉及毒品的供應(yīng)或販運行為則可能被判處10年至15年的監(jiān)禁。德國主要由聯(lián)邦制定禁毒領(lǐng)域相關(guān)法律法規(guī)以打擊毒品犯罪,但各州具體執(zhí)行禁毒政策又有不同,所以在執(zhí)法中,聯(lián)邦政府往往需要與各州警察緊密合作。德國毒品和成癮政策領(lǐng)域的核心國家立法是《麻醉品法》(Bet?ubungsmittelgesetz,BtMG),以及在該法基礎(chǔ)上頒布的法令。其立法重點不在于預(yù)防、處置、治療、康復(fù)等內(nèi)容,而是著重于針對麻醉品交易進行監(jiān)管。該法律規(guī)定了麻醉品的范圍,規(guī)范了麻醉品的合法貿(mào)易,并對與麻醉品有關(guān)的非法行為的制裁?!缎戮窕钚晕镔|(zhì)法》(Neue-psychoaktive-Stoffe-Gesetz,NpSG)針對新精神活性物質(zhì)進行監(jiān)管;《原材料監(jiān)管法》(Grundstoffüberwachungsgesetz,GüG)規(guī)范德國藥物進出口貿(mào)易,并且對毒品進行分級并管制;《麻醉品處方條例》(Bet?ubungsmittel-Verschreibungsverordnung,BtMVV)針對非法藥物進行管控,要求使用麻醉品需經(jīng)過醫(yī)生開具特殊處方。這些旨在減少毒品供應(yīng)的法律法規(guī),構(gòu)成了德國管控毒品的法律體系。在打擊毒品犯罪方面,警察和海關(guān)打擊毒品犯罪的重點是打擊生產(chǎn)、進口和銷售毒品,特別是打擊有組織販毒集團,從源頭上減少毒品供應(yīng)。
1.聯(lián)邦與州的協(xié)調(diào)與整合。在德國,聯(lián)邦政府、州和市(鎮(zhèn))共同負(fù)責(zé)執(zhí)行德國的禁毒戰(zhàn)略,并各自承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。(見表2)根據(jù)德國《基本法》(Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland,GG),聯(lián)邦政府對《麻醉品法》《刑法》和《社會福利法》等禁毒領(lǐng)域法律具有立法權(quán)限,在此基礎(chǔ)上,聯(lián)邦政府制定了禁毒政策的法律框架。作為聯(lián)邦制國家,聯(lián)邦政府以及各州政府都具有各自的立法權(quán)限,國家禁毒戰(zhàn)略的實施有賴于各州的實際推行,各州和市(鎮(zhèn))也制定有本地的禁毒政策與行動計劃,進而形成多層級的毒品治理結(jié)構(gòu)。聯(lián)邦政府與地方保持著合作的渠道,協(xié)調(diào)與整合在成癮預(yù)防和治療、打擊毒品犯罪等方面的分工與合作,共同構(gòu)成國家禁毒體系。聯(lián)邦政府與各州之間主要在國家禁毒戰(zhàn)略和相關(guān)法律的框架下共同建立了禁毒協(xié)作機制。
表2 德國禁毒治理機構(gòu)及職責(zé)⑤
近年來,在禁毒戰(zhàn)略實際執(zhí)行方面,一些州越來越強調(diào)市(鎮(zhèn))的責(zé)任,特別是在護理、咨詢和一般預(yù)防行動方面。各州均構(gòu)建了完善的成癮服務(wù)網(wǎng)絡(luò),該網(wǎng)絡(luò)以預(yù)防、治療和善后護理為主,提供的服務(wù)涉及預(yù)防、戒毒咨詢、門診、戒毒治療、戒毒設(shè)施和過渡設(shè)施、補充服務(wù)(低門檻設(shè)施、日托設(shè)施、就業(yè)和職業(yè)輔導(dǎo)、門診輔助生活、青少年招待所、社會治療過渡住宿設(shè)施、無家可歸者招待所)、其他具體服務(wù)(養(yǎng)老院和精神病治療設(shè)施),以及戒毒自助設(shè)施。[10]絕大多數(shù)護理機構(gòu)的工作基于整體性(包含合法和非法的成癮物質(zhì))成癮政策,必要時輔以針對特定目標(biāo)群體的具體措施。
2004年成立的毒品和成癮委員會(Drogen-und Suchtrat)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)與整合聯(lián)邦與州之間、政府與非政府組織之間的毒品和成癮政策,它由來自聯(lián)邦與各州部委、聯(lián)邦就業(yè)局、地區(qū)協(xié)會、德國醫(yī)學(xué)會、成癮自助協(xié)會、成癮研究機構(gòu)、聯(lián)邦養(yǎng)老保險、聯(lián)邦醫(yī)療健康保險等單位的代表組成。[11]毒品和成癮委員會的任務(wù)是支持聯(lián)邦政府毒品專員履行其職責(zé),并作為高級咨詢機構(gòu)向其提供建議,委員會應(yīng)就聯(lián)邦政府毒品專員的工作和聯(lián)邦層面的毒品和成癮政策的發(fā)展,提出具有重要意義的問題,并提交適當(dāng)?shù)慕鉀Q方案,解決措施的運用需與國家禁毒戰(zhàn)略的實施相協(xié)調(diào)。
2.州層面的協(xié)調(diào)與整合。在德國,各州可以自行制定本州在毒品和成癮領(lǐng)域的戰(zhàn)略和行動計劃。以柏林州為例,設(shè)有州毒品專員(Landessuchtbeauftragte),負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)實施本州的禁毒政策,并代表柏林州在國家和國際一級履行職責(zé),協(xié)調(diào)柏林州和聯(lián)邦政府、歐盟在禁毒領(lǐng)域的聯(lián)絡(luò)與合作。柏林州的禁毒戰(zhàn)略被納入聯(lián)邦和歐盟范圍的禁毒戰(zhàn)略以及相應(yīng)的行動計劃,其與國家禁毒戰(zhàn)略基本一致,同樣以預(yù)防、咨詢和治療、減少人體損害、打擊毒品犯罪四個支柱為基本框架。柏林州禁毒戰(zhàn)略的目標(biāo)是:確保公眾負(fù)責(zé)任地使用合法成癮物質(zhì),并防止非法成癮物質(zhì)的使用;支持成癮者戒除成癮;幫助成癮者生存并幫助他們改善身體健康;打擊毒品和成癮犯罪。[12]上述四個戰(zhàn)略目標(biāo)分別與柏林州禁毒戰(zhàn)略的四個支柱基本對應(yīng),保持了柏林州與國家禁毒戰(zhàn)略、政策、行動計劃的整體性和一致性。通過柏林州的例子可以看出,各州是貫徹德國國家禁毒戰(zhàn)略的主力,其禁毒重點任務(wù)主要集中在醫(yī)療和教育方面,并建立相關(guān)的地方性咨詢、服務(wù)機構(gòu),與聯(lián)邦以及歐盟層級的禁毒機構(gòu)共同組成多層級的毒品治理體系。
1.政府部門毒品治理功能的配置。在德國,隸屬于聯(lián)邦內(nèi)政部(Bundesministerium des Innern,für Bau und Heimat,BMI)的聯(lián)邦刑事警察局(Bundeskriminalamt,BKA)負(fù)責(zé)非法藥品與毒品犯罪問題,其職責(zé)主要在于打擊德國內(nèi)部毒品種植、加工以及販運等犯罪,特別是針對有組織販毒集團和跨國毒品犯罪。該機構(gòu)作為聯(lián)邦層級機構(gòu),同時也是與各州刑事警察進行信息分享和執(zhí)法合作的聯(lián)絡(luò)點,以及在國際上代表德國與有關(guān)機構(gòu)共同合作打擊跨國毒品犯罪。2019年,德國發(fā)生的有組織犯罪中高達(dá)34%的案件都涉及毒品犯罪,可見打擊毒品犯罪往往牽連打擊有組織犯罪。[13]聯(lián)邦刑事警察局負(fù)責(zé)調(diào)查與國際販毒組織有關(guān)的特別重要的案件,其目的不僅是調(diào)查個別罪行,而是順藤摸瓜,查獲整個犯罪組織。除了聯(lián)邦刑事警察局,聯(lián)邦海關(guān)總署(Bundeszollverwaltung)和海關(guān)調(diào)查局(Zollfahndungs?mter)也參與打擊毒品走私。
聯(lián)邦衛(wèi)生部(Bundesministerium für Gesundheit,BMG)是德國政府在聯(lián)邦層級負(fù)責(zé)督導(dǎo)和推動毒品治理的衛(wèi)生機構(gòu),主要在衛(wèi)生領(lǐng)域針對德國國內(nèi)毒品使用的問題制定和實施政策。《麻醉品法》規(guī)定的很多內(nèi)容由聯(lián)邦衛(wèi)生部來負(fù)責(zé)執(zhí)行與評估,對成癮者的治療則是由聯(lián)邦衛(wèi)生部授權(quán)各州政府具體執(zhí)行。聯(lián)邦衛(wèi)生部下屬的聯(lián)邦藥品和醫(yī)療器械局(Bundesinstitut für Arzneimittel und Medizinprodukte,BfArM)負(fù)責(zé)審批藥品;聯(lián)邦藥品和醫(yī)療器械局下設(shè)的聯(lián)邦鴉片局(Bundesopiumstelle,BOPST),負(fù)責(zé)頒發(fā)麻醉品貿(mào)易許可證,并監(jiān)督許可證持有人的麻醉品貿(mào)易。聯(lián)邦衛(wèi)生部下屬的聯(lián)邦健康教育中心(Bundeszentrale für gesundheitliche Aufkl?rung,BZgA)代表聯(lián)邦政府開展成癮預(yù)防工作,在聯(lián)邦一級負(fù)責(zé)規(guī)劃和執(zhí)行成癮預(yù)防行動,并對預(yù)防行動進行監(jiān)測和質(zhì)量評估。聯(lián)邦健康教育中心的運行宗旨在于預(yù)防一切健康風(fēng)險,有關(guān)兒童和青少年的藥物濫用預(yù)防措施均通過該機構(gòu)進行協(xié)調(diào)與整合。
2.政府部門毒品治理功能的協(xié)調(diào)與整合。由于德國毒品治理職能分散在聯(lián)邦各個部門,為此,聯(lián)邦政府專門設(shè)立聯(lián)邦政府毒品專員(Drogenbeauftragte der Bundesregierung)負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)聯(lián)邦政府的毒品和成癮政策,隸屬于聯(lián)邦衛(wèi)生部。聯(lián)邦毒品專員的主要職責(zé)包括促進和支持有關(guān)預(yù)防毒品和成癮的倡議和活動,確定毒品和成癮政策的實施方法和重點領(lǐng)域,以便及時和適當(dāng)?shù)靥峁┲С?并在國際場合代表德國聯(lián)邦政府的毒品和成癮政策。[14]
1.非政府組織代表公民社會輔助參與毒品治理。在禁毒領(lǐng)域公私部門的協(xié)調(diào)與整合方面,德國政府加強對相關(guān)非政府組織的發(fā)展,通過公民社會的途徑強化禁毒政策的推動,并且重視與民間的互動。由公眾主動倡議推動的禁毒工作更能貼近一般大眾,使得在禁毒宣傳教育等方面能夠給予德國政府以更大的輔助作用。依照整體性治理理論,在禁毒領(lǐng)域加強公私部門之間的協(xié)作,建立公私部門之間的溝通、信任、信息提供與反饋機制以及合作伙伴關(guān)系,充分發(fā)揚非政府組織公益性與志愿的精神,讓更多的公民和團體關(guān)注和參與禁毒行動,整合各種社會資源,形成強大的社會資本,滿足公民多樣化的需求,以實現(xiàn)公共利益最大化和公共服務(wù)完善化。[15]德國的非政府組織發(fā)展比較成熟,因此,借由公民社會的角色來協(xié)助并監(jiān)督政府開展禁毒工作,可以使政府的禁毒理念更貼近公眾。非政府組織的良好運營,可以幫助成癮者重新融入社會,避免其再度誤入歧途,并且有助于打造一個遠(yuǎn)離毒品的健康環(huán)境。在德國,衛(wèi)生保健領(lǐng)域的活動,特別是社會工作,都遵循輔助原則。德國與禁毒相關(guān)的非政府組織主要有地區(qū)協(xié)會、教會、慈善組織和其他公益團體,它們以輔助性方式勸導(dǎo)公眾拒絕使用毒品,對毒品成癮者施以援助,當(dāng)這些非政府組織無法完成目標(biāo)時,政府再對其進行協(xié)助。[16]
2.社會團體幫助成癮者戒斷毒癮和回歸社會。社會團體以普遍分布的成癮自助社團為代表,通常以協(xié)會形式組織開展活動。大多數(shù)全國性的成癮自助協(xié)會(Sucht-Selbsthilfeverb?nde)都是德國成癮問題中央辦公室(Deutsche Hauptstelle für Suchtfragen,DHS)的成員,同時充當(dāng)成癮者與戒癮服務(wù)提供者的聯(lián)系人。成癮自助在德國禁毒實踐中運行效果良好,為受成癮影響的人提供激勵、援助和支持,并通過宣傳有關(guān)成癮的信息,改變公眾對成癮的看法。成癮自助協(xié)會通常支持成癮者組成成癮自助小組(Sucht-Selbsthilfegruppen)進行自助,在小組自助活動中,成癮者及其家人與其他人一起學(xué)習(xí)應(yīng)對成癮問題并實現(xiàn)持久的毒癮戒斷。[17]自助小組有助于幫助成癮者回歸社會的正常交往與聯(lián)系,并克服孤立和排斥。
3.企業(yè)營造健康工作環(huán)境。德國企業(yè)的工作場所是預(yù)防成癮的重要公共場所,企業(yè)能夠在毒品以及其他成癮問題上發(fā)揮對員工的監(jiān)督作用,進而發(fā)揮企業(yè)的禁毒功效。在德國,已經(jīng)有許多企業(yè)的工作場所都設(shè)有針對毒品以及酒精問題的成癮咨詢中心,因為毒品、酒精這些成癮問題會影響到員工的工作狀況。關(guān)于企業(yè)社會工作問題的職業(yè)工會于1994年建立,在此框架下獨立自主的企業(yè)社會工作組織得以有效整合,并處理員工健康、工作環(huán)境等共性問題。企業(yè)也通過此機制強化了毒品預(yù)防的功能,形成有效與適當(dāng)?shù)钠髽I(yè)成癮問題預(yù)防機制。[18]企業(yè)通過篩檢的方式對內(nèi)部員工是否有異常用藥,以及使用非法藥品進行檢查,特別是對于大麻、海洛因、可卡因以及安非他命主要通過尿液篩檢來進行防治。企業(yè)通過勸導(dǎo)、管控甚至辭退吸毒員工來降低企業(yè)內(nèi)部毒品擴散風(fēng)險,但最主要的原則仍然是協(xié)助吸毒員工戒除毒癮,并幫助其重新回歸到正常的社會生活和工作環(huán)境中。[19]
德國政府秉持現(xiàn)代和進步的理念與策略來治理德國的毒品和成癮問題,推行整體性的毒品和成癮政策。與其他一些歐洲國家不同,德國對其毒品和成癮政策采取整體性治理模式,將容易成癮的合法物質(zhì)和非法物質(zhì)及其成癮行為一并監(jiān)管,將酒精、煙草、處方精神藥物等合法物質(zhì)與毒品及成癮行為一并納入監(jiān)管范圍。成癮的發(fā)展起源于一個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò),包括個人經(jīng)歷、生活環(huán)境、與他人的互動、情感干擾、重要人物的影響和成癮物質(zhì)的可用性。成癮物質(zhì)的影響最終會導(dǎo)致大腦的持久變化,這反過來又使行為改變更加困難,因此,成癮政策目標(biāo)必須是幫助成癮者克服廣泛的成癮依賴關(guān)系。由于酒精、煙草和處方精神藥物等合法物質(zhì)在生活中的廣泛使用,在開展成癮預(yù)防和支持行動時,繞不開對上述合法物質(zhì)的有力管控。于是,德國政府于2003年推出的第二版國家禁毒戰(zhàn)略首次將合法和非法的成癮物質(zhì)一并納入監(jiān)管范圍,而之前的第一版國家禁毒戰(zhàn)略僅僅針對非法藥物,并且當(dāng)時戰(zhàn)略名稱里也只有“麻醉品”字樣,后兩版的國家禁毒戰(zhàn)略名稱則根據(jù)整體性治理理念加入了“成癮”字樣,用“成癮”取代“麻醉品”,標(biāo)志著正式將合法物質(zhì)及其成癮行為納入國家禁毒戰(zhàn)略監(jiān)管范圍。(見表1)
根據(jù)世界衛(wèi)生組織的定義,成癮被理解為一種復(fù)雜和多方面的疾病,與心理、軀體和社會疾病有關(guān),需要科學(xué)治療。同樣,德國政府將吸毒成癮視為一種慢性疾病,對成癮者群體進行治療與輔導(dǎo),并將減少人體損害措施作為一種以健康為導(dǎo)向的治療方法。成癮是一種任何人都可能患上的疾病,往往與個人的不幸經(jīng)歷有關(guān),它更是一種嚴(yán)重的慢性疾病,可能導(dǎo)致成癮者相當(dāng)嚴(yán)重的健康問題甚至過早死亡,因此,成癮者需要廣泛的醫(yī)療幫助和支持。德國政府對于毒品使用者“以治療代替處罰”⑥為原則,使毒品成癮者有機會接受完善的治療照護。
大麻是德國濫用最廣泛的毒品,主導(dǎo)著德國的毒品市場,占2020年所有毒品犯罪的近59%。德國三分之一的成年人一生中至少吸過一次大麻,尤其是在青少年群體中濫用大麻的情況更為突出。[20]臨床研究表明,大麻的使用與重大健康風(fēng)險有關(guān)。因此,德國政府在聯(lián)邦一級非常重視大麻濫用的預(yù)防工作,尤其是針對青少年群體的預(yù)防?;ヂ?lián)網(wǎng)被證明是針對吸食大麻和其他毒品的青少年目標(biāo)群體的一種特別有效的咨詢方式。聯(lián)邦健康教育中心創(chuàng)建的大麻預(yù)防網(wǎng)站(www.cannabispraevention.de)特別是針對大麻成癮青少年復(fù)吸行為的。該中心除了為青少年提供相關(guān)信息外,還為家長、教師和專家提供服務(wù)。除了線上預(yù)防,聯(lián)邦健康教育中心還在線下開展形式多樣的大麻濫用預(yù)防活動。例如,2019年組織了一次關(guān)于大麻濫用預(yù)防的青少年社交媒體創(chuàng)意競賽,參賽者被要求為大麻數(shù)字化預(yù)防概念的開發(fā)和實施提出想法,競賽目的是使青少年了解大麻使用的健康風(fēng)險,讓他們明白使用大麻的長期后果,豐富他們的健康和風(fēng)險知識。[21]
近年來,德國在成癮學(xué)術(shù)研究方面取得了積極進展,研究領(lǐng)域涵蓋流行病學(xué)、生物學(xué)、心理學(xué)、社會學(xué)和法學(xué)等學(xué)科,并注重跨學(xué)科研究,范圍涵蓋從基礎(chǔ)研究到成癮者護理研究,尤其重視成癮領(lǐng)域與實踐有關(guān)的研究,以便通過循證和評價的措施,提高毒品和成癮政策概念及倡議的實效。因此,為了進一步發(fā)展與日常實踐緊密結(jié)合的治療和輔導(dǎo)方案,在聯(lián)邦衛(wèi)生部的業(yè)務(wù)研究范圍內(nèi),相關(guān)研究機構(gòu)與護理機構(gòu)密切合作,共同開展對成癮物質(zhì)及行為的研究,并將研究成果及時應(yīng)用于治療和輔導(dǎo)的日常實踐中。
毒品全球化已經(jīng)成為每個國家都需要應(yīng)對的危機,在歐盟緊密合作與單一市場自由流通的機制之下,跨國性的毒品犯罪日益嚴(yán)重,甚至超過國家內(nèi)政所能夠應(yīng)付的規(guī)模和程度,于是開展國際合作成為德國國家禁毒戰(zhàn)略的重要內(nèi)容。依照德國國家禁毒戰(zhàn)略國際合作部分的內(nèi)容,德國作為歐盟的主要成員國,以歐盟作為區(qū)域禁毒國際合作的主要平臺,積極執(zhí)行歐盟制定的禁毒政策與行動計劃,通過歐盟層級的歐盟委員會、毒品問題橫向工作組,以及歐盟的下屬機構(gòu),如打擊毒品犯罪的歐洲刑警組織、處理歐洲禁毒政策與醫(yī)療信息的歐洲毒品和毒癮監(jiān)測中心等合作平臺,加強與成員國之間的合作,進而共同塑造歐盟層級的禁毒網(wǎng)絡(luò)。例如,2021年2月,德國和比利時雙方警方合作,在從巴拉圭和巴拿馬運到歐洲的貨物中緝獲了超過23000公斤可卡因,這是歐洲有史以來緝獲可卡因數(shù)量最大的案件。[22]在國際禁毒領(lǐng)域,德國政府將毒品問題的源頭,也就是毒品種植、生產(chǎn)的區(qū)域視為禁毒國際合作的重點區(qū)域。德國毒品問題相關(guān)機構(gòu)和國際合作伙伴,通過對毒品種植、生產(chǎn)的國家施予全方位援助,幫助其在政治、經(jīng)濟、社會方面進行轉(zhuǎn)型,以改善其對毒品原植物種植的依賴,從而從源頭上防止毒品進入德國。
整體性治理視野之下靜態(tài)考察德國禁毒戰(zhàn)略的體系框架,發(fā)現(xiàn)德國禁毒戰(zhàn)略將禁毒涉及全部領(lǐng)域的內(nèi)容整合為預(yù)防、咨詢和治療、減少人體損害、打擊毒品犯罪等四個支柱內(nèi)容,并以此為框架構(gòu)建整體戰(zhàn)略體系,重點突出,體系完善。德國禁毒戰(zhàn)略以預(yù)防為首要議程,最為注重對大麻的預(yù)防,將兒童和青少年作為特別重要的預(yù)防目標(biāo)群體,對合法成癮物質(zhì)與毒品及其成癮行為作整體性治理,打造全面、整體的預(yù)防環(huán)境,從根源上減少對毒品的需求。德國禁毒戰(zhàn)略的出發(fā)點更為彰顯對個人健康的關(guān)懷,而不是單一關(guān)注毒品本身,進而引申出以健康為導(dǎo)向的戒癮治療模式,將毒癮視為疾病,注重對成癮者的咨詢和治療,幫助其戒除成癮并改善健康狀況,而不僅是傳統(tǒng)的打擊與強制模式。德國將禁毒政策融為社會政策中的一環(huán),正視毒品問題,將其作為不可回避和難以禁絕的重大社會問題,通過刑事打擊、戒毒機制、醫(yī)療護理等手段盡量降低毒品問題帶來的社會成本,確保成癮者能盡快回歸正常生活,重新融入社會。德國各界通過長期深入的學(xué)術(shù)研究與全方位宣傳,逐漸形成社會公眾對禁毒問題的共識,以積極正面的態(tài)度開展禁毒工作。德國政府的打擊毒品犯罪政策,一方面通過構(gòu)建完善的法律體系對毒品犯罪予以堅決打擊,另一方面通過開展廣泛的國際合作,力爭從源頭上減少毒品輸出國的毒品供應(yīng)。
整體性治理視野之下動態(tài)考察德國禁毒戰(zhàn)略的運行機制,發(fā)現(xiàn)在治理層級方面,聯(lián)邦與州明確分工,權(quán)責(zé)界定清晰,州與市(鎮(zhèn))擔(dān)負(fù)起具體實施國家禁毒戰(zhàn)略的主責(zé)。在治理功能方面,無論在聯(lián)邦還是在地方,預(yù)防、咨詢、治療、戒毒、緝毒等毒品全流程事務(wù)皆有不同的部門明確負(fù)責(zé),各司其職。為促進德國禁毒縱向治理層級與橫向治理功能的整合與協(xié)調(diào),聯(lián)邦政府設(shè)置有聯(lián)邦政府毒品專員與毒品和成癮委員會,負(fù)責(zé)整合與協(xié)調(diào)聯(lián)邦和地方、政府部門之間、政府和非政府組織、國內(nèi)和國際等方面的禁毒政策和行動。在公私部門之間的協(xié)調(diào)與整合層面,地區(qū)協(xié)會、學(xué)術(shù)機構(gòu)、教會與慈善團體等非政府組織、成癮自助協(xié)會等社會團體輔助政府實施禁毒戰(zhàn)略,充分發(fā)揮公民社會在毒品治理中的參與性與互動性優(yōu)勢。企業(yè)營造的健康工作環(huán)境作為德國公共場所毒品預(yù)防的重要一環(huán),發(fā)揮了積極的作用。
近年來,德國各界日益傾向于將成癮行為更多地當(dāng)作疾病來治療,將治療視為禁毒工作的基礎(chǔ),官方制定禁毒政策的立足點更多基于公共衛(wèi)生政策,與傳統(tǒng)的刑事政策本位漸行漸遠(yuǎn)。在德國,使用毒品的行為被看作一種“自殘”的形式,被理解為憲法賦予每個人的自由,可能不會受到刑事處罰。但是獲得和持有毒品會危及他人,因為有可能將毒品轉(zhuǎn)移給他人,產(chǎn)生新的持有、販賣毒品的犯罪行為,因此,被德國法律界定為刑事犯罪行為。單純地使用毒品在德國雖不被認(rèn)為是刑事犯罪,但是該行為會損害個人健康和危害公共健康,擾亂家庭生活,并助長制毒、販毒等有組織犯罪??梢?德國禁毒戰(zhàn)略及政策既與保護個人健康的基本人權(quán)相一致,又與之相矛盾。當(dāng)然,以人為本,保護成癮者健康的理念放之全球皆為禁毒工作的基本理念,但是維護社會秩序、保障公共健康的整體性治理毒品理念同樣必不可少。與德國相比,中國禁毒工作的理念與目標(biāo)在保障成癮者個人健康的基礎(chǔ)上,更加注重對社會秩序和社會大眾公共健康的保障和維護,更符合整體性治理理論的精髓,具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)越性。毒品是人類社會的公害,禁毒工作事關(guān)國家安危、民族興衰、人民福祉。黨的十八大以來,以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視禁毒工作,習(xí)近平總書記多次就禁毒工作發(fā)表重要講話、作出重要指示。習(xí)近平總書記強調(diào),禁毒工作要加強黨的領(lǐng)導(dǎo),充分發(fā)揮政治優(yōu)勢和制度優(yōu)勢,完善治理體系,壓實工作責(zé)任,廣泛發(fā)動群眾,走中國特色的毒品問題治理之路,堅決打贏新時代禁毒人民戰(zhàn)爭。[23]習(xí)近平總書記關(guān)于禁毒工作的重要指示精神深刻闡明了中國禁毒工作的治本之策,為新時代禁毒工作指明了前進方向、提供了根本遵循。毒品問題必須堅持綜合治理,充分發(fā)動人民群眾,著力構(gòu)建共建共治共享的禁毒工作格局,共同打造同國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求相適應(yīng)的中國特色毒品治理體系。結(jié)合整體性治理理論和德國的經(jīng)驗教訓(xùn),筆者提出以下幾點思考。
1.加強治理層級的協(xié)調(diào)與整合。中國最高的禁毒領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)是國家禁毒委員會,其辦事機構(gòu)國家禁毒委員會辦公室設(shè)在公安部,禁毒工作的具體開展以公安部為主導(dǎo),其他相關(guān)部委配合運作。在禁毒委員會工作的實際運行上,各組成單位均有其本職業(yè)務(wù),對禁毒工作重視程度不同,人力與資源投入程度不一,執(zhí)行理念與方式相異,以至于禁毒戰(zhàn)略在落實中難免大打折扣。禁毒問題是全社會的難題,禁毒戰(zhàn)略及政策的制定與執(zhí)行需有全面考量,中央層面跨部委之間的橫向聯(lián)絡(luò),以及中央到地方及基層之間的縱向聯(lián)絡(luò)極為重要。以教育部主導(dǎo)的毒品預(yù)防教育工作為例,橫向聯(lián)絡(luò)需要有公安部、衛(wèi)健委協(xié)助編寫教材與培訓(xùn)師資,縱向聯(lián)絡(luò)需要各級學(xué)校的逐級落實,基層學(xué)校開展毒品預(yù)防教育需借助當(dāng)?shù)毓?、司法行政、衛(wèi)生健康等單位的協(xié)助配合,進而形成由點到線再到面的全國毒品預(yù)防教育網(wǎng)絡(luò)。因此,在中央層面需強化國家禁毒委員會的職能,充分發(fā)揮其統(tǒng)合功能,協(xié)調(diào)與整合中央相關(guān)單位資源。在地方層面,各級地方政府應(yīng)深化基層毒品治理,結(jié)合脫貧攻堅成果,加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和城鄉(xiāng)社區(qū)毒品治理能力建設(shè),夯實禁毒工作基層基礎(chǔ),力爭中央禁毒政策自上而下、不打折扣地落實到基層,以達(dá)到與中央禁毒政策的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。
2.加強治理功能的協(xié)調(diào)與整合。禁毒問題錯綜復(fù)雜,牽涉機關(guān)部門體系龐大,為有效做好禁毒工作,各部門對禁毒問題需立場一致,部門之間分工合作需相輔相成。在中國,雖然地方各級大多設(shè)立了禁毒委員會(禁毒辦),但是相關(guān)工作責(zé)任落實不容樂觀,很多地方禁毒委員會(禁毒辦)成員單位如何履行職責(zé)、未完成任務(wù)如何問責(zé)等機制不夠健全和完善,導(dǎo)致許多具體工作沒人做、責(zé)任難追究等局面。[24]禁毒問題牽涉面廣泛,為有效應(yīng)對毒品問題,需要多個相關(guān)部門協(xié)助配合,因此,對于禁毒工作的理念,以及禁毒政策的制定與執(zhí)行,需有專門單位自上而下的統(tǒng)一落實,協(xié)調(diào)甚至指揮各部門專業(yè)分工及配合執(zhí)行。各級地方政府應(yīng)強化當(dāng)?shù)亟疚瘑T會(禁毒辦)的職能,采取有力措施保障地方禁毒委員會(禁毒辦)職權(quán)法定化、人員固定化、經(jīng)費規(guī)范化,著力將地方禁毒委員會(禁毒辦)打造成為當(dāng)?shù)亟举Y源與信息的整合與交流平臺,充分發(fā)動當(dāng)?shù)毓?、司法行政、衛(wèi)生健康、教育等單位,共塑基層新型毒品治理體系。
3.加強公私部門之間的協(xié)調(diào)與整合。毒品問題是全社會的整體性問題,社會整體大環(huán)境的變遷導(dǎo)致民眾在認(rèn)同、成長及壓力調(diào)適方面存在障礙,民眾對于毒品的認(rèn)識也在持續(xù)變化之中,因此,禁毒最根本的策略需由宣傳教育著手。各地應(yīng)全面貫徹《關(guān)于加強新時代全民禁毒宣傳教育工作的指導(dǎo)意見》,以青少年為重點宣傳教育對象,推廣應(yīng)用全國青少年毒品預(yù)防教育數(shù)字化平臺,充分運用禁毒微博、微信公眾號等新媒體,全面推動禁毒宣傳進學(xué)校、進農(nóng)村、進社區(qū)、進場所、進行業(yè)、進網(wǎng)絡(luò),著力在全社會營造出“健康人生、綠色無毒”的濃厚氛圍。鑒于德國非政府組織在禁毒事務(wù)中發(fā)揮的重要作用,中國禁毒宣傳教育工作的開展在由政府部門主導(dǎo)的同時,也要積極發(fā)揮禁毒協(xié)會、基金會等禁毒社會組織的作用,鼓勵社會力量參與禁毒公益事業(yè),開展各類禁毒志愿者活動,在全社會凝聚起禁毒人民戰(zhàn)爭的強大合力。
注釋:
①德國《國家毒品和成癮政策戰(zhàn)略》網(wǎng)絡(luò)版本。參見https://www.bundesdrogenbeauftragter.de/assets/user_upload/PDF-Publikationen/Nationale_Strategie_Druckfassung-Dt.pdf.
②資料來源:德國毒品和毒癮監(jiān)測中心2021年版《德國禁毒政策》工作手冊,第5頁。參見https://www.dbdd.de/fileadmin/user_upload_dbdd/05_Publikationen/PDFs/REITOX_BERICHT_2021/REITOX_Bericht_2021_DE_Workbook_Drogenpolitik.pdf.
③德國政府自2000年起官方設(shè)立合法吸毒室,允許成癮者在那里公開吸毒。合法吸毒室的設(shè)立,目的是為成癮者在過量吸毒危及生命的情況下提供緊急救助,預(yù)防因吸毒不衛(wèi)生而引起的傳染病,提供戒毒幫助和幫助嚴(yán)重成癮者。當(dāng)然,合法吸毒室的設(shè)立一直伴隨著諸多爭議,有人認(rèn)為這會鼓勵毒品濫用。
④使用毒品行為本身不被認(rèn)為是刑事犯罪,因為它被認(rèn)為是德國憲法規(guī)定的傷害自己的權(quán)利的一部分,盡管使用毒品時連帶的持有毒品行為(未經(jīng)授權(quán))可能被認(rèn)為是刑事犯罪。
⑤資料來源同①。
⑥德國《麻醉品法》第35條至第38條的內(nèi)容即體現(xiàn)“以治療代替處罰”的原則。上述條文規(guī)定,如果成癮罪犯正在進行成癮治療,則可推遲對其進行刑事處罰。