孔祥亮

貴州省第一測繪院（550014）

0 前言

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展與文化建設的不斷加快，越來越多人關注民生與經(jīng)濟、生態(tài)、文化的相關性。在人均土地資源越來越少的當下，我國國土資源的規(guī)劃與整合顯得更加重要。國土空間規(guī)劃是對國土資源的綜合性部署，對國土空間資源形成最優(yōu)效益的整合、利用與保護，能夠提供給國家、社會與個體更好的資源利用環(huán)境，保障國家對土地利用的合理控制，保持土地利用形成可持續(xù)發(fā)展勢態(tài)[1]。當前在我國國土空間規(guī)劃中，“多規(guī)融合”是統(tǒng)籌了多種規(guī)劃要素進行的綜合性規(guī)劃，給國土空間規(guī)劃編制提供了良好的資源與信息技術，使得國土空間規(guī)劃能夠形成共生互動的空間形態(tài)，這對國土資源可持續(xù)發(fā)展也具有實際意義。

1 國土空間規(guī)劃理論研究

國土空間規(guī)劃理論在不同國家的研究要素也是不同的，西方發(fā)達國家在國土空間規(guī)劃中形成的編制邏輯可能并不適用于我國國土資源。以國土空間規(guī)劃理論對國土資源與空間資源進行規(guī)劃、整合、利用與保護有利于提高國土空間資源的綜合效益[2]。我國當前的國土空間規(guī)劃研究中，城市空間與生態(tài)本底、“多規(guī)融合”的關注較多，其也是國土空間規(guī)劃的重點內容，但在具體的研究中，還缺少了能夠成為完備體系的理論研究與技術探索。在國土空間規(guī)劃中，許多專業(yè)人士認為應追求合理協(xié)調的空間形態(tài)，在空間資源規(guī)劃中重視生態(tài)保護與生態(tài)修復，加強對生態(tài)自然環(huán)境的統(tǒng)籌兼顧，形成人與自然和諧共生的空間環(huán)境。在“多規(guī)融合”的視角下，國土空間規(guī)劃應從頂層設計進行協(xié)調，由上而下統(tǒng)籌規(guī)劃要點，形成綜合性戰(zhàn)略部署，為國土空間資源的利用形成較高綜合效益。

2 國土空間規(guī)劃現(xiàn)行的問題

我國在國土空間規(guī)劃中，主要以五大發(fā)展理論為指導，這五大發(fā)展理論通過對區(qū)域空間結構的規(guī)劃與整合，提高區(qū)域生態(tài)與經(jīng)濟的建設，促進生態(tài)文明建設與經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展[3]。這就需要國土空間規(guī)劃能夠不斷創(chuàng)新思路，協(xié)調主要的幾大元素，包括人口、產(chǎn)業(yè)與用地等，在規(guī)劃進程中實現(xiàn)綠色發(fā)展。但我國國土空間規(guī)劃在理論體系與技術路線上還存在一定的不足，因此當前國土空間規(guī)劃中還存在較多問題，主要體現(xiàn)在以下幾點。

2.1 管理措施不到位

國土空間規(guī)劃屬于整體性規(guī)劃，在區(qū)域建設中具有應用價值，但在區(qū)域規(guī)劃中應用也必然面對許多問題，其中，各個規(guī)劃項目的切入角度不同是主要問題[4]。不同規(guī)劃項目的出發(fā)點不同，在規(guī)劃體系的管理上便產(chǎn)生了一定混亂性?，F(xiàn)行的國土空間規(guī)劃，在規(guī)劃體系中還存在著平行交叉、層級不明等問題，給管理措施的落實形成多種限制，難以有效管理，也不利于國土空間規(guī)劃質量的提升與保障。

2.2 空間管制措施不同，政策差異性影響

在國土空間規(guī)劃中，由于政策差異給不同地區(qū)的空間管制形成了不同的規(guī)劃特點，使得區(qū)域間的國土空間規(guī)劃方案難以形成有效銜接。大部分的國土空間規(guī)劃都先從生態(tài)保護的角度對空間管制的要素進行有效提取，包括水體、林地、生態(tài)保護區(qū)、礦產(chǎn)、農(nóng)田、基礎設施等，并且還需要通過不同要素的敏感程度形成不同的空間管制措施。所以在國土空間規(guī)劃的空間管制中，其內容大不相同，所應用的政策也不相同。這種由于空間管制措施不同、政策差異性影響造成的國土空間規(guī)劃難以銜接的問題急需得到改善。

2.3 管理體系不完善

國土空間規(guī)劃在理論體系上還缺少成規(guī)性，沒有形成完整的技術路線規(guī)劃，所以各區(qū)域在應用國土空間規(guī)劃理論進行區(qū)域規(guī)劃管理的過程中，管理體系存在缺陷[5]，難以為區(qū)域規(guī)劃提供有力的制度支撐。這也是國土空間規(guī)劃在當前面對的重要困難，需要在理論體系上進一步完善，才能夠創(chuàng)新管理機制，形成現(xiàn)代化管理機制，為國土空間規(guī)劃提供有力支撐。

3 基于“多規(guī)融合”的國土空間規(guī)劃編制探索

國土空間規(guī)劃對于國土空間資源的規(guī)劃、整合、利用與發(fā)展具有現(xiàn)實意義，是國家重要的戰(zhàn)略部署，也是實現(xiàn)國土空間資源可持續(xù)發(fā)展的一種良好措施。國土空間規(guī)劃還存在一定的不足，為了能夠提高其理論體系的可操作性，應對國土空間規(guī)劃進行合理編制。以“多規(guī)融合”為基礎的國土空間規(guī)劃編制能夠統(tǒng)籌多種規(guī)劃要素，編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，實現(xiàn)國土空間規(guī)劃的全覆蓋要求。在“多規(guī)融合”理念下，國土空間規(guī)劃需要以水土資源的保護、開發(fā)與治理為重點，以人口城鎮(zhèn)化發(fā)展為目標導向，以生態(tài)保護與建設為主要目標，構建人與空間、生態(tài)自然的整體性規(guī)劃思路。

首先，“多規(guī)融合”的國土空間規(guī)劃需要堅持改革與創(chuàng)新，給國土空間規(guī)劃提供更多的動力[6]。這需要從多個角度入手，包括建立生態(tài)環(huán)境保護與資源節(jié)約利用的機制體系，形成相關的法律法規(guī)，建立生態(tài)文明示范區(qū)等。在這些基礎上落實國土資源中多種要素的合理配置，為國土空間規(guī)劃改革形成良好的動力，這樣才有利于推動城市化發(fā)展進程，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標，從而開發(fā)與擴展國家的新發(fā)展空間。

其次，“多規(guī)融合”的國土空間規(guī)劃需要堅持協(xié)調發(fā)展，為國土空間規(guī)劃目標下的經(jīng)濟發(fā)展提供新的格局。我國國土空間規(guī)劃在區(qū)域協(xié)調發(fā)展與城鄉(xiāng)一體化發(fā)展中都有具體體現(xiàn)，為了能夠建設新的城鎮(zhèn)化格局，提高城鄉(xiāng)基礎設施建設，需要不斷創(chuàng)造具有引領效果的示范區(qū)如產(chǎn)城融合示范區(qū)。只有堅持協(xié)調發(fā)展，才能夠進一步提高公共資源的均等分配，為國土空間規(guī)劃與建設提供良好保障。

最后，針對國土空間規(guī)劃編制還需要完善相關監(jiān)督機制。建立國土空間規(guī)劃體系意義重大，是落實習近平總書記構建生態(tài)文明制度 “四梁八柱”的重要舉措，是推動規(guī)劃管理工作改革、實現(xiàn)雅安社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，有利于實現(xiàn)“多規(guī)合一”、通堵點破難點，要深刻領會國土空間規(guī)劃體系內涵，高度重視并切實做好國土空間規(guī)劃編制工作。在“多規(guī)融合”下，要確保國土空間規(guī)劃編制工作的有效開展，必須要建立國土空間規(guī)劃體系和監(jiān)督機制，這是黨中央作出的重大決策部署。國土空間規(guī)劃將整合現(xiàn)行城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃等空間性規(guī)劃，是以發(fā)展建設為導向的資源與空間引導、管制規(guī)劃，是對自然資源要素保護與開發(fā)利用的一次規(guī)劃重構，關系未來更長遠的規(guī)劃發(fā)展。各縣（區(qū)）、市級各部門要確保規(guī)劃編制工作順利高質量推進。要加強組織領導，健全工作體系，建立縱向協(xié)同的領導機制；強化技術支撐，加強隊伍建設；強化財政預算支持，保障規(guī)劃經(jīng)費；強化工作督查問責，把各縣（區(qū)）工作推進情況納入績效考核。

4 結語

國土空間規(guī)劃是對國土空間資源的有效規(guī)劃、整合、利用與保護，以綜合性的規(guī)劃形成了具有最優(yōu)效益的綜合性戰(zhàn)略部署。國家在國土空間規(guī)劃中有較多的研究，但相較于西方發(fā)達國家，我國在國土空間規(guī)劃理論體系與技術路線存在一定不足。當前國土空間規(guī)劃面臨許多問題，由于國土空間規(guī)劃在規(guī)劃項目上多樣，規(guī)劃要素較多，因此可能形成產(chǎn)生一定的混亂，如規(guī)劃管理體系不完善、管理措施不到位等。為此，需要在“多規(guī)融合”理念下對國土空間規(guī)劃進行科學編制，從國土空間規(guī)劃的新路徑、新格局與新動力入手，保障國土空間規(guī)劃的科學性與合理性。