李竟榕

作者單位：中國疾病預(yù)防控制中心環(huán)境與健康相關(guān)產(chǎn)品安全所

一、我國預(yù)算管理的現(xiàn)狀

我國《預(yù)算法》在出臺(tái)20年后，于2014年首次進(jìn)行了修訂、2015年1月1日起執(zhí)行，并于2018年再次進(jìn)行修訂。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國財(cái)政部門進(jìn)行了一系列的預(yù)算體系改革，包括國庫集中支付制度、收支兩條線制度、項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)制度等等，預(yù)算編制手段不斷革新，預(yù)算管理逐漸全面、系統(tǒng)，作為預(yù)算主體的事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理水平也不斷提升。2021年，財(cái)政部推進(jìn)增值稅等稅收立法，進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革，組織開展轉(zhuǎn)移支付和重大支出政策后評(píng)價(jià)工作，出臺(tái)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例，推動(dòng)預(yù)算管理一體化系統(tǒng)全面上線運(yùn)行。隨著預(yù)算改革不斷推進(jìn)，現(xiàn)代財(cái)政制度標(biāo)準(zhǔn)、要求不斷提高，事業(yè)單位在預(yù)算管理及內(nèi)部控制中的問題也逐漸凸顯。本文闡述了事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題并相應(yīng)提出對(duì)策建議，希望能夠提升事業(yè)單位預(yù)算管理水平。

二、事業(yè)單位預(yù)算管理存在的主要問題

（一）預(yù)算管理意識(shí)薄弱，對(duì)于預(yù)算工作的重要性缺乏認(rèn)識(shí)

一些部門和單位受傳統(tǒng)習(xí)慣的影響，對(duì)部門預(yù)算的重視程度不夠、相關(guān)意識(shí)淡薄，缺乏預(yù)算約束觀念，甚至依然存在“拍腦袋”做預(yù)算的情況，認(rèn)為預(yù)算只是把財(cái)政資金申請(qǐng)到手，至于錢怎么花以后再說。為獲取財(cái)政資金而編制預(yù)算，預(yù)算編制不夠科學(xué)合理，加大了預(yù)算執(zhí)行難度，導(dǎo)致大量財(cái)政經(jīng)費(fèi)結(jié)轉(zhuǎn)、結(jié)余，財(cái)政資金使用效率低下。

（二）預(yù)算管理體系不健全，相關(guān)部門溝通不足

健全的預(yù)算管理體系是事業(yè)單位預(yù)算管理的核心，而目前我國很多基層事業(yè)單位并沒有建立屬于自己的、行之有效的預(yù)算管理制度，造成預(yù)算管理工作缺乏依據(jù)，預(yù)算管理效果不佳。另外，很多預(yù)算單位并沒有建立預(yù)算管理部門，預(yù)算編制工作通常由財(cái)務(wù)部門牽頭，采取業(yè)務(wù)部門編制、財(cái)務(wù)部門匯總的模式。各業(yè)務(wù)部門在預(yù)算編制過程中積極性不足，財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門信息交流不夠充分，編制出的預(yù)算往往與實(shí)際差異較大，影響預(yù)算管理作用的發(fā)揮。

（三）預(yù)算編制缺乏科學(xué)性，前期準(zhǔn)備不足、方法簡單、時(shí)間短暫

通常財(cái)政部門根據(jù)事業(yè)單位人員情況核定基本經(jīng)費(fèi)中的人員經(jīng)費(fèi)，實(shí)際工作中很難將人員增長、職稱晉升甚至人員離世撫恤金等種種情況考慮其中，往往導(dǎo)致人員經(jīng)費(fèi)不足?；窘?jīng)費(fèi)中的公用經(jīng)費(fèi)是保證事業(yè)單位基本運(yùn)行的經(jīng)費(fèi)，包括單位的水、電、氣、暖、物業(yè)支出以及行政辦公經(jīng)費(fèi)等，是一家事業(yè)單位得以正常運(yùn)行的基礎(chǔ)。而基本經(jīng)費(fèi)中的公用經(jīng)費(fèi)數(shù)額通常由在職職工數(shù)量按照一定標(biāo)準(zhǔn)核定，并隨著國家整體經(jīng)濟(jì)情況進(jìn)行調(diào)整。近幾年隨著國家財(cái)政的緊張，基本經(jīng)費(fèi)中的公用經(jīng)費(fèi)一再被壓減，這種整體性的壓減，不能充分考慮單位的實(shí)際運(yùn)行需求。

項(xiàng)目支出方面，雖然采用了“項(xiàng)目庫”以及“三年滾動(dòng)預(yù)算”的模式，但實(shí)際上一年預(yù)算都很難做好，三年預(yù)算只是簡單累加或者按比例上浮，顯得尤其空洞。不少事業(yè)單位在申報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，由于時(shí)間緊迫或者重視程度不夠等原因，雖然經(jīng)過專家論證，但對(duì)項(xiàng)目的科學(xué)性、可行性的分析論證并不到位，實(shí)際執(zhí)行預(yù)算時(shí)或有不具備實(shí)施條件等情況發(fā)生，造成項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行難的局面。還有部門項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算是主管部門根據(jù)整體情況，在“二上”階段臨時(shí)增加給基層預(yù)算單位的，這種情況往往時(shí)間非常緊迫，項(xiàng)目預(yù)算很難細(xì)化到位，實(shí)際執(zhí)行起來出現(xiàn)的問題就更多，績效目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

(四）預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，預(yù)算執(zhí)行力度不足

部門預(yù)算經(jīng)全國人大審批，具有較高的法律效力。事業(yè)單位預(yù)算作為部門預(yù)算的一部分，經(jīng)主管單位、財(cái)政部審核，報(bào)全國人大批復(fù)后，除非經(jīng)過特定程序不得隨意更改。但是，多數(shù)基層事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過程中，往往不受預(yù)算批復(fù)的約束，各經(jīng)濟(jì)分類科目之間隨意調(diào)整，基本經(jīng)費(fèi)與項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)互相擠占，部門決算與部門預(yù)算偏離較大。預(yù)算批復(fù)最早通常在每年三月份下達(dá)，項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的額度下達(dá)時(shí)間也較晚，這些都影響了預(yù)算的執(zhí)行。加之前期預(yù)算編制問題等原因，預(yù)算執(zhí)行通常較為緩慢，既不能達(dá)到工作進(jìn)度也無法達(dá)到序時(shí)進(jìn)度，財(cái)政資金大量結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，造成財(cái)政資源的浪費(fèi)。

（五）預(yù)算考評(píng)機(jī)制不完善，監(jiān)督體系不健全

很多基層事業(yè)單位并未實(shí)行預(yù)算執(zhí)行考核機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，沒有將預(yù)算執(zhí)行與單位內(nèi)部部門以及職工個(gè)人的績效考核掛鉤，使得預(yù)算執(zhí)行缺乏應(yīng)有的約束性，導(dǎo)致預(yù)算編制的科學(xué)性、資金使用的效益性、是否存在超預(yù)算支出等問題沒有引起足夠關(guān)注。另外預(yù)算績效評(píng)價(jià)指標(biāo)通常過于片面，財(cái)政部提供的預(yù)算績效評(píng)價(jià)體系里，各指標(biāo)設(shè)定較為固定并存在一些問題。比如定量指標(biāo)與定性指標(biāo)分配不夠科學(xué)，客觀評(píng)價(jià)指標(biāo)占比較多，主觀評(píng)價(jià)指標(biāo)基本沒有，使得預(yù)算單位為了完成績效考核而考核，設(shè)定的績效目標(biāo)較為淺顯，并不能真實(shí)的反映項(xiàng)目執(zhí)行情況。特別是，有些項(xiàng)目社會(huì)效益指標(biāo)和經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)難以制定，制定后難以考核，更難以達(dá)到促成項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益的初衷。同時(shí)，以往基層事業(yè)單位績效考核通常在年度預(yù)算執(zhí)行后的決算時(shí)間完成，缺乏年度中期的監(jiān)督機(jī)制；雖然近一兩年來財(cái)政部門引入了中期績效監(jiān)督考核，形成了事前評(píng)審、事中監(jiān)督、事后評(píng)價(jià)的考核機(jī)制，但在中期監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的項(xiàng)目執(zhí)行中存在的問題，并沒有形成相應(yīng)的預(yù)算調(diào)整和修正措施，監(jiān)督體系仍然不夠健全。

三、提升事業(yè)單位預(yù)算管理的對(duì)策

（一）加強(qiáng)事業(yè)單位對(duì)預(yù)算管理重要性的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)各部門積極參與預(yù)算管理工作

加強(qiáng)對(duì)預(yù)算管理工作的重視，從根本上轉(zhuǎn)變觀念，是改善事業(yè)單位預(yù)算管理工作的重點(diǎn)。預(yù)算管理工作要從局限于財(cái)務(wù)人員的現(xiàn)狀，改變成為上至單位領(lǐng)導(dǎo)層，中至財(cái)務(wù)部門、其他職能部門、業(yè)務(wù)部門，下至所有工作人員的全員參與局面。微觀實(shí)操層面要加強(qiáng)對(duì)于管理層財(cái)務(wù)知識(shí)、預(yù)算管理的專業(yè)培訓(xùn)，更好地理解預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行之間相互制約的關(guān)系，了解各項(xiàng)財(cái)務(wù)制度對(duì)預(yù)算管理工作的要求。財(cái)務(wù)人員不能局限于會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)管理等工作，還要提升自身綜合素養(yǎng)、加強(qiáng)單位相關(guān)業(yè)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)。業(yè)務(wù)人員作為預(yù)算編制與執(zhí)行的主要完成者，要提升預(yù)算管理的意識(shí)、加強(qiáng)相關(guān)財(cái)務(wù)知識(shí)的學(xué)習(xí)。另外，單位領(lǐng)導(dǎo)要加強(qiáng)財(cái)務(wù)工作與業(yè)務(wù)工作之間的協(xié)調(diào)，使“業(yè)財(cái)融合”落實(shí)到實(shí)處，預(yù)算管理工作在事業(yè)單位的發(fā)展中真正發(fā)揮作用。

（二）完善預(yù)算管理體系，明確各部門職責(zé)分工

事業(yè)單位預(yù)算管理工作是一個(gè)常態(tài)化的工作，應(yīng)具備完整的體系，設(shè)置專門的預(yù)算管理機(jī)構(gòu)或者單獨(dú)設(shè)置預(yù)算管理工作組，統(tǒng)一組織事業(yè)單位的預(yù)算管理工作。事業(yè)單位的法定代表人作為單位的第一責(zé)任人應(yīng)擔(dān)任預(yù)算管理部門或預(yù)算管理工作組的負(fù)責(zé)人，各分管領(lǐng)導(dǎo)及職能、業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人分管相應(yīng)工作，組織制定本單位預(yù)算管理規(guī)章制度、審議預(yù)算分配方案、審批上報(bào)“一上”、“二上”部門預(yù)算數(shù)據(jù)及預(yù)算調(diào)整事宜、協(xié)調(diào)各部門預(yù)算執(zhí)行工作、組織中期績效目標(biāo)監(jiān)測(cè)及年終績效目標(biāo)評(píng)估工作等。財(cái)務(wù)部門要充分發(fā)揮預(yù)算工作的牽頭作用，認(rèn)真學(xué)習(xí)、深刻理解預(yù)算管理相關(guān)的政策法規(guī)，及時(shí)傳達(dá)財(cái)政部門及上級(jí)單位的政策法規(guī)，將規(guī)章制度切實(shí)落實(shí)到預(yù)算工作的全過程。指導(dǎo)業(yè)務(wù)部門編制項(xiàng)目預(yù)算并審核、匯總，編制上報(bào)本單位“一上”、“二上”預(yù)算，制定用款計(jì)劃，協(xié)助業(yè)務(wù)部門完成預(yù)算調(diào)整，匯總中期績效目標(biāo)監(jiān)測(cè)及年終績效目標(biāo)評(píng)估數(shù)據(jù)等。明確業(yè)務(wù)部門在預(yù)算管理中的職責(zé)，如負(fù)責(zé)提出本部門資金需求申請(qǐng)、預(yù)算編制及調(diào)整、績效目標(biāo)申報(bào)及考核等。

（三）改革預(yù)算編制方法提高信息化程度，科學(xué)合理安排預(yù)算編制時(shí)間

財(cái)政部門統(tǒng)一下發(fā)預(yù)算申報(bào)軟件便于各單位申報(bào)和匯總，但是各單位在編制部門預(yù)算時(shí)，信息化程度不夠統(tǒng)一，很多單位只是依靠工作郵箱傳遞信息，依靠人工操作辦公軟件進(jìn)行合并，效率較低。應(yīng)加大單位本身的信息化進(jìn)程，開發(fā)自己的預(yù)算申報(bào)軟件或者將預(yù)算申報(bào)內(nèi)嵌入OA辦公系統(tǒng)等已有信息系統(tǒng)，提高工作效率，還可進(jìn)一步將會(huì)計(jì)核算、財(cái)務(wù)報(bào)銷、資產(chǎn)管理與OA辦公、預(yù)算申報(bào)、績效評(píng)價(jià)相融合，建立全方位的信息化系統(tǒng)。

每年財(cái)政部門及一級(jí)預(yù)算單位安排預(yù)算時(shí)，預(yù)留時(shí)間都比較有限，所以事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算編制的統(tǒng)籌規(guī)劃，改變接到通知才行動(dòng)、緊緊張張編預(yù)算的狀態(tài)。事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)自身發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合人員、崗位、市場、行業(yè)等方面的情況，提前做好預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，盡量采取零基預(yù)算的方法，與時(shí)俱進(jìn)，充分考慮，靈活安排。

（四）完善全面預(yù)算管理相關(guān)流程，做好預(yù)算編制

事業(yè)單位預(yù)算的編制，跨度時(shí)間較長，涉及范圍較廣，整個(gè)過程需要事業(yè)單位的各個(gè)部門參與，不是短期內(nèi)財(cái)務(wù)部門能夠完成的工作。為確保預(yù)算編制工作有序、穩(wěn)定、順利地開展，制定一套適合事業(yè)單位的預(yù)算編制流程至關(guān)重要。目前，我國預(yù)算單位預(yù)算編報(bào)采取“二上二下”制度，但實(shí)際執(zhí)行起來遠(yuǎn)不止“二上二下”這么簡單，往往要經(jīng)過各級(jí)預(yù)算單位多次調(diào)整、反復(fù)申報(bào)才能形成最后的“二上”。所以，完善全面預(yù)算管理相關(guān)流程是做好預(yù)算編制的關(guān)鍵所在。

首先，要加強(qiáng)預(yù)算編制的統(tǒng)籌規(guī)劃。在經(jīng)費(fèi)劃分上合理分配基本經(jīng)費(fèi)和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)，充分考慮每年工資上漲、在崗人員數(shù)量及工齡增長等因素，足額保障人員經(jīng)費(fèi)。公用經(jīng)費(fèi)方面，應(yīng)充分考慮市場客觀環(huán)境而不能簡單依靠上年決算數(shù)據(jù)甚至按照在崗人數(shù)核定，同時(shí)防止出現(xiàn)擠占項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的情況。項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)應(yīng)按照事業(yè)單位的工作任務(wù)予以編制，并充分考慮事業(yè)單位自身的發(fā)展需求及新情況對(duì)其產(chǎn)生的影響。

其次，應(yīng)建立完善預(yù)算單位的信息化管理系統(tǒng)。充分利用內(nèi)外部資源，及時(shí)了解國家相關(guān)政策及市場變化，協(xié)調(diào)單位內(nèi)部財(cái)務(wù)、資產(chǎn)、人事、采購、業(yè)務(wù)等部門，形成一整套順暢的信息采集溝通系統(tǒng)。

再次，應(yīng)繼續(xù)優(yōu)化預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)。事業(yè)單位編報(bào)部門預(yù)算的預(yù)算軟件經(jīng)過這幾年不斷升級(jí)，已經(jīng)進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)版階段，使預(yù)算編報(bào)的時(shí)效性及準(zhǔn)確率大大提高。但是，預(yù)算編報(bào)的系統(tǒng)化往往局限于財(cái)務(wù)上報(bào)階段，在此之前各部門的編報(bào)往往需要財(cái)務(wù)人員通過手工方式匯總，工作量大、效率低。所以事業(yè)單位應(yīng)該建立適合自己單位的預(yù)算編報(bào)系統(tǒng)，從最初各部門編制開始就通過系統(tǒng)進(jìn)行，以提高準(zhǔn)確性及效率。

（五）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，使預(yù)算執(zhí)行率考核落實(shí)到實(shí)處

為保障機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行，預(yù)算單位的基本經(jīng)費(fèi)通常在每年一月初下發(fā)，而項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)在“二下”后才能下發(fā)，通常是每年二月份。而預(yù)算批復(fù)需要經(jīng)全國人民代表大會(huì)批復(fù)，由于會(huì)期的安排，造成預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算批復(fù)有一至兩個(gè)月的時(shí)間差，項(xiàng)目預(yù)算執(zhí)行與年度計(jì)劃也有一個(gè)月的時(shí)間差。從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行的時(shí)效性降低，預(yù)算執(zhí)行的約束性也受到了影響。財(cái)政部門撥付預(yù)算單位資金，是按照預(yù)算單位自己上報(bào)的分月用款計(jì)劃進(jìn)行的，分月用款計(jì)劃是按照預(yù)計(jì)資金的實(shí)際使用情況進(jìn)行的；而預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的考核是按照序時(shí)進(jìn)度進(jìn)行，即六月份需要執(zhí)行率達(dá)到50%才算合格。這就造成了預(yù)算執(zhí)行率的考核標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際工作安排不符，預(yù)算執(zhí)行考核流于形式。

建議修改預(yù)算年度的起止時(shí)間，財(cái)政部門的預(yù)算審核與人民代表大會(huì)的預(yù)算審批同步進(jìn)行，新的預(yù)算年度從每年三月份開始，以增強(qiáng)預(yù)算的嚴(yán)肅性及約束力。同時(shí)，建議預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度的考核，以單位編制的月度用款計(jì)劃為基礎(chǔ)，使預(yù)算執(zhí)行率考核落實(shí)到實(shí)處。